Arbeitspapier Nr. 3. Manuel Hauck

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1 Universität Bayreuth Lehrstuhl für Institutionenökonomik Arbeitspapier Nr. 3 Manuel Hauck Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? Wirkungen der Werbefinanzierung auf Programm- und Kostenstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten April 2005 Lehrstuhl für Institutionenökonomik Universität Bayreuth Bayreuth ISSN

2 2 Manuel Hauck Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? Wirkungen der Werbefinanzierung auf Programm- und Kostenstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten Abkürzungsverzeichnis...4 Abbildungsverzeichnis...5 Vorwort Einleitung Problemstellung Aufbau der Arbeit Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Rechtlicher Rahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten Verfassungsrechtliche Grundlagen Rundfunkstaatsvertrag Organisationsstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten Prinzip des Binnenpluralismus Rundfunkautonomie und politische Abhängigkeit Programmauftrag der öffentlich-rechtlichen Anstalten Vielfalt und Ausgewogenheit der Grundversorgung Behördliche Ineffizienzen Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten Gebührenfinanzierung und Finanzautonomie Wirtschaftliche Abhängigkeit Zwischenfazit Arten und Auswirkungen der Werbefinanzierung bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten Definition und Regulierung der Fernsehwerbung Spotwerbung Sponsoring Interdependenzen werbefinanzierten Fernsehens Werbemarkt Fernsehmarkt Strukturveränderungen in der Theorie...28

3 Program-Choice-Modell von Spence und Owen Public-Choice-Modell von Noam Empirische Befunde für Strukturveränderungen Programmstrukturanalysen Kostenvergleich innerhalb der Programmsparten Zwischenfazit Beurteilung der Regulierungen und Reformansätze des Systems Bewertung des Status quo Auswirkungen auf das Fernsehen als gesellschaftliches Teilsystem Allokative Ineffizienzen Reformansätze und ordnungspolitische Implikationen Das Modell der British Broadcasting Corporation (BBC) Das Neuseeland-Modell Reformvorschlag für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Weitergehender Reformvorschlag für die duale Rundfunkordnung Zwischenfazit Fazit und Ausblick...50 Literaturverzeichnis

4 4 Abkürzungsverzeichnis ARD BBC BCNZ BVerfG BVerfGE Fn. GEZ GG GmbH IFEM KEF NDR RB RBB RFinStV RStV RTL SR SWR TKP TVNZ WDR WWF ZAW ZDF Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland British Broadcasting Corporation Broadcasting Corporation of New Zealand Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht Fußnote Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung Institut für empirische Medienforschung Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten Norddeutscher Rundfunk Radio Bremen Rundfunk Berlin-Brandenburg Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag Rundfunkstaatsvertrag Radio Télé-Luxembourg Saarländischer Rundfunk Südwestrundfunk Tausenderkontaktpreis Television New Zealand Westdeutscher Rundfunk Westdeutsche Rundfunkwerbung Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft Zweites Deutsches Fernsehen

5 5 Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Formen der Werbefinanzierung im Rundfunk...22 Abb. 2: Netto-Umsätze des Werbefernsehens 2003 (in Mio. Euro)...24 Abb. 3: Dreieckstausch der Werbefinanzierung...26 Abb. 4: Rentabilitätskalkül bei entgeltfinanzierter Programmbereitstellung...29 Abb. 5: Vergleich der Wohlfahrtswirkungen der Werbe- und Entgeltfinanzierung im Fernsehen...30 Abb. 6: Verzerrungen der Werbefinanzierung...31 Abb. 7: Programmstrukturwirkungen bei einem zuschauermaximierenden Anbieter im Noam-Modell...32 Abb. 8: Programmstrukturwirkungen bei zwei zuschauermaximierenden Anbietern im Noam-Modell...33 Abb. 9: Vergleich der Durchschnittsselbstkosten der wichtigsten Ressorts des Ersten Fernsehprogramms der ARD Abb. 10: Durchschnittskostenvergleich der Programmbereiche des ZDF Abb. 11: Interaktionsschema der öffentlich-rechtlichen Anstalten...41

6 6 Vorwort Die Geschichte der Werbefinanzierung von Rundfunk und Fernsehen in Deutschland ist eine Geschichte der ideologisch aufgeladenen Wertedebatte. Lange Zeit wurde die Werbefinanzierung als mit dem Gemeinwohlauftrag öffentlich-rechtlicher Anbieter unvereinbar gesehen, wird mit ihr doch der Kommerzialisierung der Medien Tür und Tor geöffnet. Angesichts der gesellschaftlichen Bedeutung der elektronischen Massenmedien markiere die Werbefinanzierung den Sündenfall des deutschen Rundfunks, so der frühere WDR-Intendant Klaus von Bismarck. Die Werbefinanzierung wurde so zum Gegenpol dessen, wofür gebührenfinanzierter Sender in ihrem Gemeinwohlauftrag stehen. Auch heute noch prägt die historische Debatte das Selbstverständnis der öffentlich-rechtlichen Anstalten und das Bild, das deren Vertreter wie der jetzige WDR-Intendant Fritz Pleitgen in öffentlichen Debatten zeichnen: Öffentlich-rechtliches Fernsehen definiert sich selbst häufig als in diesem Sinne nicht-kommerzielles Fernsehen und würde gerne auch von der Öffentlichkeit so gesehen werden. Öffentlich-rechtliches Fernsehen? das sind die Sozialen, die nicht die gesellschaftliche Bedeutung des Mediums zugunsten eines reinen Werbeträgers ausspielen. Das sind die Nicht-Kommerziellen, die nicht Krämerseelen gleich nach dem Markt schielen, um dort schnelles Geld zu verdienen. Das sind die Ehrlichen, die ihre Zuschauer nicht für die ausgestrahlten Programme durch versteckte Preiserhöhungen an der Ladenkasse zahlen lassen. Der deutsche Fernsehmarkt ist damit vermeintlich in zwei völlig unterschiedliche Lager gespalten und die Kluft, die zwischen den gebührenfinanzierten und werbefinanzierten Sendern liegt, ist scheinbar tief und unüberbrückbar. Dieses Bild entspricht mehr einer Wunschvorstellung als der Realität. So täuscht es darüber hinweg, daß der Sündenfall des Rundfunks schon lange zurückliegt. Beginnend mit den ersten im deutschen Fernsehen ausgestrahlten Werbesendungen im Jahre 1956 ist die Werbefinanzierung zu einer weiteren Finanzierungsquelle der ARD geworden. Mit der Gründung des ZDF wurde diese Quelle nicht nur explizit als Gebührenäquivalent zur zweiten Säule der Finanzierung. Das ZDF sieht sich sogar anders als die ARD zur Werbung gesetzlich verpflichtet. Das Bild erhält zusätzliche Makel durch einen weiteren Sündenfall der politischen Einflußnahme auf die Programme der öffentlich-rechtlichen Anbieter. So sehr, wie der gemeinwohlorientierte Rundfunk gesetzlich vor dem direkten Zugriff der Parteien geschützt ist, haben diese es doch verstanden, ihren Einfluß über Rundfunkräte und politisch geleitete Personalentscheidungen geltend zu machen. Zwar sollte die gesetzlich garantierte Rundfunkgebühr vor einer politischen Einflußnahme schützen, doch dienten und dienen die Debatten um deren Höhe nach wie vor als Mittel zur Disziplinierung der Anstalten. Angesichts dieser politischen Sünden scheint die Werbefinanzierung eine verzeihliche Verfehlung. Die Idee war geboren, mit der Werbefinanzierung scheinbar das kleinere Übel zu wählen und politische Unabhängigkeit über kommerzielle Zwänge zu erkaufen. Diese Idee ist ebenso bestechend einfach wie leicht zu kommunizieren. Entsprechend wird sie seit Jahren in medienpolitischen Debatten als Schlüssel zu mehr Staatsferne präsentiert, um im nächsten Schritt zu begründen, warum es einer Lockerung der zeitlichen und volumenmäßigen Werbegrenzen von ARD und ZDF bedarf. Eine nur untergeordnete Rolle scheint zu spielen, daß die öffentlich-rechtlichen Anstalten damit auf bestem Wege sind, zunehmend selbst die vormals propagierte Kluft zu den privaten Anbietern einzuebnen. Sichtbar wird die Annäherung der beiden Lager beispielsweise an der Boulevardisierung und Unterhaltungsorientierung der öffentlichrechtlichen Programme im Vorabendprogramm und an den zunehmenden Sponsoring-Aktivitäten der Anstalten über die Uhr Werbegrenze hinaus.

7 Angesichts dieser hohen praktischen Relevanz verwundert es, daß das Verhältnis von Staatsferne und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender bislang wissenschaftlich kaum untersucht wurde. Die umfassende medienökonomische Analyse von Manuel Hauck beseitigt dieses Forschungsdefizit, indem sie der Frage nachgeht, ob es auch faktisch gelungen ist, mit der Werbefinanzierung die politische Abhängigkeit der Anstalten zurückzudrängen. Ausgehend von der besonderen Struktur der öffentlich-rechtlichen Programmanbieter stellt Herr Hauck die Arten der Werbefinanzierung dar und untersucht mit Hilfe ökonomischer Ansätze die hieraus resultierenden Auswirkungen auf die Sender. Auf dieser Grundlage wird es möglich, die gegenwärtige Regulierung der öffentlich-rechtlichen Anbieter zu beurteilen und Reformansätze für das duale System abzuleiten. Nicht nur angesichts der aktuellen Debatte um zahlreiche Fälle von Schleichwerbung sind die Ergebnisse, zu denen Herr Hauck kommt, von hoher (medien)politischer Relevanz. 7 Guido Schröder

8 8 Manuel Hauck Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? Wirkungen der Werbefinanzierung auf Programm- und Kostenstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten 1. Einleitung 1.1. Problemstellung Die gelegentliche Bezeichnung der Medien als vierte Gewalt im Staat ist Indiz für ihre Bedeutung innerhalb einer freiheitlich demokratischen Gesellschaft. Insbesondere das Massenmedium Fernsehen besitzt dank seiner starken audiovisuellen Suggestionskraft einen außerordentlichen Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung. Nicht zuletzt deswegen liegt die primäre Aufgabe bei der Ausgestaltung eines Rundfunksystems 1 in der Gewährleistung seiner Unabhängigkeit, um es so vor manipulativer Einflussnahme zu schützen. In der Bundesrepublik Deutschland genießen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, welche bis Mitte der achtziger Jahre noch ein institutionell abgesichertes Monopol darstellten, Verfassungsrang und sollen gemäß dem ihnen zugewiesenen Programmauftrag die Grundversorgung 2 an Rundfunkprogrammen sicherstellen. Trotz der verfassungsgerichtlich geforderten Unabhängigkeit des Programms ermöglichen ein Netz staatlicher Regulierungen sowie die Hauptfinanzierung der Anstalten über die Rundfunkgebühr eine indirekte Beeinflussung seitens der Politik. Neben der Gebührenfinanzierung ist es den Anstalten innerhalb eines abgesteckten Rahmens jedoch gestattet, einen Teil ihrer Einnahmen durch das Ausstrahlen von Werbung und Sponsoring zu generieren. Diese Mischfinanzierung soll eine Diversifizierung der Abhängigkeiten verbürgen und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk somit als ein fundamentales Element seiner Unabhängigkeit dienen. 3 Die Untersuchung der Auswirkungen der Werbefinanzierung auf die Programm- und Kostenstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten vor dem Hintergrund des vorgegebenen Programmauftrags steht im Fokus der vorliegenden Arbeit. Dabei besteht das Ziel darin, mit Hilfe der aus der Analyse gewonnen Erkenntnisse zu beurteilen, ob die Werbefinanzierung zu einer Reduzierung der Abhängigkeitsverhältnisse führt oder ob sie die Unabhängigkeit dieser öffentlichrechtlichen Institutionen weiter schwächt Aufbau der Arbeit In einem einführenden Teil werden zunächst die Grundlagen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten erläutert. Dabei wird neben ihrer Legitimation durch die bundesdeutsche Rechtsprechung auf die besondere organisationsstrukturelle Ausgestaltung und den Programmauftrag eingegangen sowie deren Folgen für die Autonomie der Anstalten interpretiert. Zudem erfolgen eine Darstellung der Gebührenfinanzierung und eine knappe Betrachtung der wirtschaftlichen Aktivitäten der Anstalten. 1 Unter Rundfunk versteht man den Oberbegriff von Hörfunk und Fernsehen. Vgl. BVerfGE 12 (1962), S Die weiteren Betrachtungen in dieser Arbeit beziehen sich grundsätzlich auf den Bereich des Fernsehens. 2 Eine ausführliche Behandlung des Begriffes der Grundversorgung erfolgt in Abschnitt auf S. 15 f. 3 Vgl. Radeck (1994), S. 282.

9 Manuel Hauck 9 Der Hauptteil der Arbeit beschäftigt sich mit den Auswirkungen der Finanzierungsform Werbung auf die Struktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Nach der Definition der Spotwerbung und des Sponsorings sowie deren regulierenden Bestimmungen erfolgt eine Illustration der Zusammenhänge zwischen den einzelnen Teilmärkten, die bei werbefinanziertem Fernsehen zum Tragen kommen. Im Anschluss daran werden anhand zweier ausgewählter theoretischer Modelle mögliche Strukturveränderungen aufgezeigt, die im nachfolgenden Kapitel mittels empirischer Daten und Befunde eine Überprüfung erfahren. Mit einer Beurteilung des Status quo auf Basis der zuvor gewonnenen Ergebnisse beginnt der vierte Teil. Ferner wird auf die grundlegenden Ineffizienzen der öffentlich-rechtlichen Finanzierungsalternativen abgestellt. Nach der Darstellung von zwei alternativen Rundfunkfinanzierungsmodellen wird abschließend ein Reformvorschlag für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unterbreitet sowie ein über den Status quo hinausgehender Reformansatz aufgezeigt. Die Arbeit schließt mit einer zusammenfassenden Betrachtung der wichtigsten Erkenntnisse und einem kurzen Ausblick auf die zukünftige Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. 2. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Die deutsche Rundfunkordnung ist durch einen Dualismus von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rundfunkveranstaltern geprägt. Innerhalb dieses dualen Systems 4 nehmen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine ordnungspolitische Sonderstellung ein, da sie dem ökonomischen Wettbewerb nur begrenzt unterworfen sind. 5 Die Ursachen hierfür liegen zum einen in den historischen Begebenheiten der Bundesrepublik, sowie vor allem in der verfassungsrechtlichen Judikatur begründet. Die folgenden Kapitel sollen einen Überblick über die Grundlagen der öffentlich-rechtlichen Anstalten geben, welche für ein tieferes Verständnis der verschiedenen Abhängigkeitsverhältnisse zwischen den öffentlich-rechtlichen Anstalten auf der einen und der Wirtschaft sowie der Politik auf der anderen Seite unerläßlich sind Rechtlicher Rahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten Verfassungsrechtliche Grundlagen Die Legitimation staatlicher Aktivitäten im Bereich des Rundfunks findet ihren Ursprung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG). 6 Das dort garantierte Grundrecht der Rundfunkfreiheit wird nach der Interpretation des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) nicht nur als Grundrecht auf Meinungsfreiheit verstanden, sondern auch als Freiheit zur Meinungsbildung. 7 Dabei bedarf es nach Auffassung des BVerfG besonderer Vorkehrungen in Form staatlichen Schutzes, um eine einseitige Einflußnahme auf die gesendeten Programminhalte und damit eine mittelbare Manipulation der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu verhindern. 8 Die Rundfunkfreiheit 4 Vgl. zur Definition des Begriffs Niepalla (1990), S. 46 ff. 5 Die grundlegenden Regelungen zur Veranstaltung privaten Rundfunks sollen im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter betrachtet werden. 6 In Art. 5 Abs. 1 GG heißt es: Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt. 7 Vgl. BVerfGE 57 (1982), S. 320 f. Demgemäß ist Rundfunkfreiheit primär eine der Freiheit der Meinungsbildung in ihren subjektiv- und objektivrechtlichen Elementen dienende Freiheit Sie dient der Aufgabe, freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten. BVerfGE 57 (1982), S Vgl. etwa BVerfGE 12 (1962), S. 261; BVerfGE 31 (1972), S. 338 f.

10 10 Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? wird somit nach bundesdeutscher Rechtsprechung - anders als die Pressefreiheit 9 - als eine institutionelle Garantie begriffen, die einen Gestaltungs- und Gewährleistungsauftrag des Staates begründet. 10 Eine davon abweichende Grundrechtsauslegung, nämlich analog zur Pressefreiheit als individuelles Abwehrrecht, findet sich etwa in den Vereinigten Staaten. 11 Die grundlegenden Ausführungsbestimmungen des BVerfG zur Definition der gesetzlichen Rahmenbedingungen der deutschen Rundfunkordnung werden durch die so genannten Rundfunkurteile festgesetzt. Diese bislang zehn normsetzenden Urteile erläutern und dokumentieren die Entwicklung von einer ausschließlich öffentlich-rechtlichen hin zu einer dualen Rundfunkordnung heutiger Ausprägung, wobei das erste, dritte und vierte Urteil von grundsätzlicher Bedeutung für die Werbefinanzierung im Fernsehen sind. 12 Bereits im ersten Rundfunkurteil vom stellte das BVerfG die Sondersituation des Rundfunks im Vergleich zur Presse heraus, die sich sowohl durch die technischen Frequenzknappheiten als auch durch hohe Finanzierungserfordernisse auszeichnete. 13 Außerdem wurde die Rundfunkpolitik aufgrund der Einstufung des Rundfunks als kulturelles Gut in den Kompetenzbereich der Länder verwiesen. 14 Im dritten Rundfunkurteil vom wurde die Frage der Zulassung privater Rundfunkveranstalter behandelt. 15 Das BVerfG kam zu dem Schluß, daß privater Rundfunk und damit eine duale Ordnung, also ein Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk, unter bestimmten gesetzlichen Rahmenbedingungen zulässig sei. Demnach müsse sichergestellt sein, daß das Programmangebot aller Veranstalter als Ganzes im wesentlichen der bestehenden Meinungsvielfalt entspräche. 16 Das Urteil ließ den Landesgesetzgebern dabei die Wahl, freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung 17 durch eine binnenpluralistische 18 (Absicherung des Vielfaltspostulats und der Ausgewogenheit bei den einzelnen Anbietern) oder durch eine außenpluralistische (externe Vielfalt durch eine Vielzahl von Angeboten und Anbietern) Struktur der Rundfunkveranstalter zu gewährleisten. 19 Mit dem vierten Rundfunkurteil vom erkannte das BVerfG die duale Rundfunkordnung ausdrücklich an. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten obliegt innerhalb dieser dualen Ordnung die Aufgabe einer unerläßlichen Grundversorgung, da sie in der Lage sind, nahezu die gesamte Bevölkerung mit einem inhaltlich umfassenden Programmangebot zu versorgen. 20 Dagegen wurde den privaten Veranstaltern aus verschiedenen Gründen die Fähigkeit abgespro- 9 Der Begriff der Pressefreiheit umfaßt neben den Printmedien auch die elektronischen Medien und beschreibt das Recht von Privatpersonen zur Produktion und zum Vertrieb von Presseerzeugnissen. Vgl. dazu Heinrich (2001), S. 220 f. 10 Vgl. Never (2002), S. 50 f.; Niepalla (1990), S. 6 ff. 11 Vgl. Wentzel (2002), S. 152 ff.; Bremer (1995), S. 367 f. 12 Vgl. Rott (2003), S Vgl. BVerfGE 12 (1962), S Auf die Sondersituation wurde auch in den folgenden Rundfunkurteilen immer wieder Bezug genommen. Vgl. z.b. BVerfGE 73 (1987), S. 155 f. Allerdings sind im Zuge der technischen Weiterentwicklung sowohl die Knappheit der Übertragungswege als auch die finanziellen Hürden zur privaten Veranstaltung von Rundfunk weitestgehend überwunden worden. Trotzdem existiert bis heute eine kontroverse Debatte über ein vorhandenes Marktversagen als Argument für eine öffentliche Bereitstellung von Rundfunk, deren Befürworter durch die neuere Rechtsprechung des BVerfG unterstützt werden. Vgl. BVerfGE 90 (1994), S. 90 f.; Kops (2000), S. 72 ff.; demgegenüber vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (1999), S Vgl. BVerfGE 12 (1962), S. 225 ff. Damit obliegt es den einzelnen Landesregierungen, Regelungen für die Veranstaltung und Organisation des Rundfunks zu schaffen. 15 Vgl. BVerfGE 57 (1982), S. 295 ff. 16 Vgl. BVerfGE 57 (1982), S BVerfGE 57 (1982), S Eine nähere Betrachtung des binnenpluralistischen Prinzips erfolgt in Abschnitt Vgl. BVerfGE 57 (1982), S. 321 ff. 20 Vgl. BVerfGE 73 (1987), S. 118 ff.

11 Manuel Hauck 11 chen, die für die Meinungsbildung notwendige ganze Breite umfassender Information bereitzustellen Rundfunkstaatsvertrag Die Grundlagen der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten sind in den Landesmediengesetzen bzw. bei länderübergreifenden Angelegenheiten in Staatsverträgen zwischen den betroffenen Bundesländern kodifiziert. 22 Letzteres betrifft zum einen Mehrländeranstalten wie den Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB) und zum anderen Fragen wie etwa den Jugendmedienschutz oder die Rundfunkfinanzierung, die eine einheitliche Regelung erfordern, welche dann von allen Länderparlamenten ratifiziert werden muß. Die feststehende Herausbildung einer dualen Rundfunkordnung nach dem vierten Rundfunkurteil und die Tatsache, daß sich Rundfunkwellen nicht durch Landesgrenzen einschränken lassen, 23 führte schließlich 1987 zu einem bundesweiten gemeinsamen Regelwerk aller Länder in Form des Rundfunkstaatsvertrags (RStV). 24 Dieser gibt auch den Rahmen und die Regulierungen der Werbefinanzierung im Fernsehen vor. Bereits in der Präambel schreiben die Bundesländer eine Bestands- und Entwicklungsgarantie 25 zur Erfüllung des Grundversorgungsauftrages der öffentlich-rechtlichen Anstalten fest und geben zugleich auch eine Finanzierungsgarantie. 26 Die Rundfunkgebühr übernimmt dabei die Rolle der vorrangigen Finanzierungsquelle, da die Werbefinanzierung nach Auffassung des BVerfG, aufgrund ihrer inhärenten Mängel, nicht die für eine Grundversorgung notwendigen Anforderungen an die Programmgestaltung erfüllen könnte Organisationsstruktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten Die Ausgestaltung des bundesdeutschen Rundfunkwesens steht in Zusammenhang mit der historischen Situation Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Organisation des Rundfunks sollte staatsfern, dezentral und unabhängig von jedweden Einzelinteressen erfolgen, um so einer mißbräuchlichen Ausnutzung des Rundfunks wie unter dem autoritären Regime der Nationalsozialisten vorzubeugen und um eine öffentliche und freie Meinungsbildung zu ermöglichen. 28 Auf Basis dieser Überlegungen entwickelte sich ein föderal aufgebautes öffentlich-rechtliches Rundfunksystem. Neben der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD), die einen Zusammenschluß der heute neun Landesrundfunkanstalten darstellt, existiert ein nationaler Sender, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF). Die Anstalten verfügen über ein Gesamtsendeangebot von 21 analogen und digitalen Fernsehprogrammen Zum einen verwies das BVerfG wiederholt auf die terrestrischen Frequenzbeschränkungen und die hohen Anfangsinvestitionen, zum anderen mache die Finanzierung über Werbeeinnahmen und der Zwang zum wirtschaftlichen Erfolg eine Fixierung auf massenattraktive und damit einschaltquotenträchtige Programme bei möglichst niedrigen Produktionskosten notwendig. Vgl. BVerfGE 73 (1987), S. 155 f. 22 Vgl. Never (2002), S Vgl. BVerfGE 12 (1962), S. 251; Eickhof / Never (2000), S Der Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens vom April 1987 wurde in Anbetracht der Wiedervereinigung Deutschlands durch den Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom August 1991 abgelöst, der im Januar 1992 in Kraft trat. Seit April 2004 gilt er in der Fassung des siebten Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge. 25 BVerfGE 83 (1991), S Vgl. BVerfGE 90 (1994), S. 91; Präambel RStV. 27 Vgl. BVerfGE 83 (1991), S Zur Darstellung des Rundfunks als Instrument der Massenbeeinflussung siehe Diller (1980), S. 9 ff. 29 Auf das Angebot der öffentlich-rechtlichen Hörfunkprogramme sowie auf die mit gesonderten gesetzlichen Aufgaben betrauten Rundfunkanstalten des Bundes, der Deutschen Welle und des DeutschlandRadio soll im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter eingegangen werden.

12 12 Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? Prinzip des Binnenpluralismus Der wirtschaftswissenschaftlichen Typologie folgend handelt es sich bei den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten um öffentliche Unternehmen. 30 Die besondere Organisationsstruktur soll die Erfüllung der vom Gesetz bestimmten öffentlichen Aufgabe (Programmauftrag) mit Hilfe des binnenpluralistischen Prinzips gewährleisten und durch Kontrollgremien die geforderte Meinungsvielfalt organisationsstrukturell absichern. Diesem Ansatz liegt der Versuch zugrunde, Pluralismus und Meinungsvielfalt ex ante zu organisieren und steht damit im Gegensatz zur außenpluralistischen Perspektive des privaten Rundfunks, die im Pluralismus das ex post-resultat eines wettbewerblichen Prozesses im Sinne eines Marktes der Meinungen versteht. 31 Dabei besitzen alle öffentlich-rechtlichen Anstalten eine nahezu identische Anstaltsstruktur mit drei verantwortlichen Organen: 32 Der Rundfunkrat (bzw. Fernsehrat beim ZDF) und den Verwaltungsrat als interne Kontrollorgane sowie den Intendanten als monokratisches Leitungsorgan. 33 Der Rundfunkrat dient als die wichtigste Säule der binnenpluralistischen Ausrichtung der Anstalten. 34 Ihm obliegt die Aufgabe, die Interessen der Allgemeinheit in den Rundfunkanstalten intern zu vertreten, und zeichnet sich als Kontrollinstanz in Programmfragen aus. Er genehmigt den Haushalt und wählt den Intendanten sowie einen Großteil der Mitglieder des Verwaltungsrates. 35 Die Zusammensetzung seiner Mitglieder soll einen Querschnitt der Bevölkerung widerspiegeln und alle gesellschaftlich relevanten Gruppen 36 repräsentieren. Dazu gehören vor allem Vertreter von Parteien, Glaubensgemeinschaften, gesellschaftlichen Interessenverbänden sowie Abgesandte aus dem Kultur- und Bildungsbereich. 37 Der Verwaltungsrat ist als zweite interne Kontrollinstanz für die Prüfung der Wirtschaftsführung verantwortlich und überwacht zudem die Geschäftsführung des Intendanten, welcher die Rundfunkanstalt eigenverantwortlich leitet und nach außen vertritt. 38 Das Konzept des Binnenpluralismus basiert auf der Annahme einer sozialen Integrationsfunktion des Rundfunks, die insbesondere den öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern aufgrund ihrer flächendeckenden Versorgung zugesprochen wird. 39 Diesen Integrationsauftrag kann nach den Worten des ehemaligen Intendanten des Saarländischen Rundfunks (SR) Buchwald...der Rundfunk nur erfüllen, wenn und soweit er nicht in die Pflicht von Partikularinteressen genommen und nicht als Instrument des Machterwerbs oder Machterhalts, der politischen Propaganda, weltanschaulicher Missionen oder kommerzieller Interessen mißbraucht wird Vgl. Seidel / Libertus (1993), S. 19; siehe hierzu näher auch Gundlach (1998), S. 6 ff. 31 Vgl. Wentzel (2002), S Vgl. Wiechers (1992), S Ein Sonderfall existiert lediglich bei Radio Bremen (RB), an dessen Anstaltsspitze ein mehrköpfiges, einem Unternehmensvorstand ähnelndes Direktorium steht. Zwar hat der Intendant hierbei den Vorsitz inne, allerdings werden die Leitung betreffende Entscheidungen von allen Mitgliedern des Direktoriums gemeinschaftlich getroffen. Vgl. Stuiber (1998), S Vgl. Wiechers (1992), S Vgl. Wiechers (1992), S. 27 f. 36 Hierbei liegt die besondere Schwierigkeit in der Bestimmung der gesellschaftlichen Relevanz. Da die Auswahl zur Besetzung des Rundfunkrates entweder den Landesgesetzgebern obliegt oder durch die verschiedenen Gruppierungen selbst geschieht, kann es bei der Beurteilung zu einem hohen Interpretationsspielraum kommen. Vgl. Wiechers (1992), S. 28 (Fn. 98). 37 Als problematisch stellt sich in diesem Zusammenhang die geringe Anpassungsfähigkeit der Gremienzusammensetzung dar, die dem gesellschaftlichen Wandel und somit der gesunken- en oder gestiegenen Bedeutung einzelner Gruppen nicht Rechnung trägt. Vgl. Weber (1990), S. 59; Engels et al. (1989), S Zudem trägt er die Verantwortung für die Geschäftsführung und das Programm. Vgl. Seidel / Libertus (1993), S Vgl. Gundlach (1998), S. 103 f. 40 Buchwald (1999), S. 374.

13 Manuel Hauck Rundfunkautonomie und politische Abhängigkeit Bereits 1953 sagte Adolf Grimme: Fernsehunabhängigkeit bedeutet Unberührtsein von jedem Anspruch einer Herrschergruppe, von Machtverhältnissen und Machtverschiebungen, wohl gar nun noch mit deren Folgen des Aushandelns von Stellen und auszuwechselnder Tendenz. 41 Aus der verfassungsrechtlichen Vorgabe einer Staats- und Gruppenferne des Rundfunks 42 leitet sich die Programm- oder Rundfunkautonomie als ein zentrales Strukturprinzip für die Veranstaltung öffentlich-rechtlichen Rundfunks ab. 43 Ein hoher Autonomiegrad soll dazu beitragen, den Rundfunk vor staatlicher Beherrschung und Einflußnahme zu schützen. Das ist insbesondere deswegen von Bedeutung, weil der Rundfunk aufgrund der großen Suggestionskraft als Medium und Faktor des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses fungiert und somit als äußerst lukrativ für die Partikularinteressen von Politik und Interessenverbänden gilt. 44 In Deutschland soll eine politische Abhängigkeit durch die oben beschriebenen Kontrollorgane möglichst verhindert werden, wobei paradoxerweise eben diese binnenpluralistische Organisation der Rundfunkanstalten eine parteipolitische Einflußnahme verstärken kann. 45 Als Beispiel kann bereits die Auswahl und das Entsendungsverfahren der Gremienmitglieder angeführt werden. 46 Die Mitglieder sind zwar nicht an parteipolitische Anweisungen oder die Interessen ihrer Verbände gebunden, allerdings kann davon ausgegangen werden, daß die vertretungsberechtigten Gruppen vorzugsweise die Delegierten auswählen und in die Gremien entsenden werden, die die Interessen der jeweiligen Organisation am ehesten vertreten. 47 Somit haben sich die Aufsichtsgremien von einer Interessenvertretung für die Gesellschaft zu einer Gesellschaft von Interessenvertretern gewandelt. 48 Tatsächlich wird die verfassungsrechtlich vorgegebene Autonomie der Anstalten durch die enge Verflechtung mit den Parteien und gesellschaftlichen Gruppen konterkariert. Es stellt sich die abstruse Situation dar, daß die Gruppen, die wegen ihrer Kontrolltätigkeit in den Gremien die Unabhängigkeit des Rundfunks sicherstellen sollten, diesen als Werkzeug zur Durchsetzung ihrer Partikularinteressen zu benutzen versuchen. 49 Das augenscheinlichste Indiz für eine parteipolitische Dominanz sind die so genannten Freundeskreise des ZDF-Fernsehrats, in denen sich die Mitglieder gemäß ihrer parteipolitischen Zugehörigkeit oder Affinität zusammenfinden, um, nach dem Muster parlamentarischer Fraktionen, die Gremiensitzungen vorzubereiten. 50 Da die großen Parteien in allen öffentlich-rechtlichen Rundfunkgremien eine zentrale Rolle spielen, besteht die permanente Gefahr einer parteipolitischen Vereinnahmung. 51 Die Funktionsfähigkeit der Kontrollorgane ist jedoch nicht nur wegen des zweifelhaften Verfahrens der Mitgliederrekrutierung beschränkt. Oft wird den Mitgliedern auch die für die Programmaufsicht und -kontrolle notwendige Kompetenz abgesprochen. So schrieb Carlo Schmid, 41 Zitiert nach Marx (1988), S Vgl. BVerfGE 12 (1962), S Vgl. Gundlach (1998), S Dies manifestiert sich sowohl durch die Regierungskontrolle der Massenmedien in autoritären Staaten als auch durch die Tatsache, daß die Rundfunkbetriebe bei Putschversuchen eines der primären Ziele darstellen. Vgl. Bardt (2002), S. 16 f. 45 In practice, however, the German institutions are heavily politicised along party lines. This problem is the cancer that has weakened the system s independence and legitimacy. Noam (1991), S. 73; vgl. zu ähnlicher Argumentation auch Browne (1999), S. 249 ff. 46 Auch die historisch bedingten Unterschiede in der Besetzung der Rundfunkräte sind ein Indiz für die im Zeitablauf zunehmenden Versuche parlamentarischer Einflußnahme in den Rundfunkanstalten. Vgl. Wiechers (1992), S Vgl. Wiechers (1992), S. 163; Heinrich (1999), S Meyn (2001), S Die Gefahr, daß die Rundfunkfreiheit Partikularinteressen untergeordnet werden könnte, sieht auch das BVerfG als gegeben an. Vgl. BVerfGE 83 (1991), S. 130; BVerfGE 90 (1994), S Vgl. Engels et al. (1989), S. 9 f. 50 Vgl. Müller (1998), S. 92 f. 51 Vgl. Hall (1997), S. 77.

14 14 Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? nach mehrjähriger Zugehörigkeit zum ZDF-Fernsehrat, in seinen Erinnerungen: Öffentlichrechtliche Unternehmen von der Größenordnung unserer Fernsehanstalten kann man in ihrem organisatorischen, finanziellen, personalpolitischen Gebaren nicht durch Gremien von Dilettanten kontrollieren, die sich einmal im Monat beraten. 52 Allerdings stieß diese Auffassung nicht einmal bei den betroffenen Gremienmitgliedern auf besonderen Widerspruch. 53 Außerdem muß die Effektivität der internen Kontrollgremien dahingehend kritisch beäugt werden, daß aufgrund eines nicht ausreichenden Informationsstandes der Mitglieder häufig lediglich eine Programmkritik a posteriori erfolgt und zudem nur mangelhafte Anreize für eine wirksame Kontrolle bestehen. 54 Ist erst einmal die Macht innerhalb der Gremien verteilt, können die Kompetenzen zur Einflußnahme auf die Stellenbesetzung und das Programm der Anstalten genutzt werden. Ein probates Mittel ist dabei der politische Proporz - als Anzeichen für die vorsätzlich mißverstandene Auslegung des Gebots der Ausgewogenheit. So muß das Kriterium der Qualifikation bei Personalentscheidungen zu Gunsten der politischen Solidarität weichen. 55 Um Konflikte zu vermeiden und den parteipolitischen Ansprüchen zu genügen, die bei der Stellenbesetzung eines Senders offen bleiben, werden bisweilen sogar über die einzelnen Anstalten hinaus so genannte Personalpakete geschnürt. 56 Der politische Proporzgedanke und das von Partikularinteressen geleitete Verhalten der Parteienvertreter in den Rundfunkgremien lassen sich in wirtschaftstheoretischer Hinsicht mit den Ansätzen der Neuen Politischen Ökonomie 57 (bzw. Public Choice, Ökonomische Theorie der Politik) erklären. Dabei werden die politischen Prozesse bzw. das Verhalten der Akteure im politischen Sektor unter zu Hilfenahme des ökonomischen Instrumentariums analysiert. 58 Abweichend von den Annahmen der klassischen Wohlfahrtsökonomie, wonach die wirtschaftspolitischen Akteure aus rein altruistischer Motivation heraus handelnd bestrebt sind, die gesellschaftliche Wohlfahrt zu maximieren, geht die Neue Politische Ökonomie von einem Eigeninteresse der Politiker und Bürokraten aus. 59 Diese verfolgen ihre eigenen individuellen Ziele und Vorstellungen analog zur Nutzenmaximierung der privaten Haushalte, d.h., daß das Eigennutzaxiom auch für sie gilt. Der wohlwollende Diktator wird durch den egoistischen Demokraten ersetzt. 60 Neben der indirekten Beeinflussung des Programms über die Gremienmitglieder versuchen Politiker immer wieder durch teilweise harsche Kritik die Programmgestaltung direkt zu beeinflussen. Im Blickpunkt des Interesses stehen dabei traditionell Kabarettsendungen sowie politische Magazine, die sich sowohl durch ihre satirischen Darstellungen als auch durch unbequeme Berichterstattung den Unmut der Politiker zuziehen. So beklagte sich der damalige Bundeskanzler Kohl etwa 1995 in einem Offenen Brief an den ehemaligen ARD-Vorsitzenden Albert Schaaf über einen Satirebericht des WDR-Magazins Monitor und schloß gleichzeitig eine Gebührenerhöhung für ARD und ZDF aus, womit er klar gegen den Grundsatz des BVerfG einer freien Festsetzung der Gebühren, ohne programmlenkende Wirkung, verstieß. 61 Darüber hinaus kommt es bisweilen 52 Schmid (1981), S Im Rahmen einer empirischen Untersuchung des Instituts für Publizistik der Universität Mainz bestätigten fast zwei Drittel der Mitglieder der ARD-Rundfunkräte und des ZDF-Fernsehrates diese Darstellung. Vgl. Kepplinger / Hartmann (1989), S Vgl. Müller (1998), S. 93 f. 55 Unterstützung findet diese Argumentation in einem Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats: Einfluß nehmen die Parteien vor allem über die Personalpolitik. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (1999), S Vgl. Marx (1988), S. 38 f.; Schneider (1979), S Vgl. dazu grundlegend etwa Downs (1957); Niskanen (1971); Olson (1992). 58 Vgl. Erlei / Leschke / Sauerland (1999), S. 319; Frey / Kirchgässner (2002), S Vgl. Erlei / Leschke / Sauerland (1999), S Vgl. Bernholz / Breyer (1994), S Vgl. Meyn (2001), S. 177 f.

15 Manuel Hauck 15 gar zu einer offenen Zensur einzelner Beiträge. 62 Eine subtilere Art der Zuschauerbeeinflussung, die so genannte Schere in den Köpfen, entsteht durch die vorgefaßten Ansichten der Programmverantwortlichen, die mittels unkontroverser und einseitiger Sendungen und Berichte bereits entschiedenen Einfluß auf das Programm nehmen können. 63 Für die externe Kontrolle der Anstalten zeichnen sich neben der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) 64 die Rechnungshöfe des Bundes bzw. der Länder verantwortlich. 65 Zwar kann bei dieser Form der externen Aufsicht die Abhängigkeit gegenüber der Politik als marginal bezeichnet werden, 66 jedoch ist die Kontrollwirkung aufgrund fehlender Sanktionsmöglichkeiten seitens der prüfenden Institution und mangelnder Publizitätspflichten der Anstalten begrenzt. 67 Trotz Ämterpatronage und Beeinflussung verschiedenster Couleur besitzen die Parteien und Interessenvertreter jedoch keine uneingeschränkte Macht über die Anstalten. 68 Grenzen bestehen noch immer durch die Existenz parteiinterner Widerstände, also letztlich durch gemeinwohlorientierte Gremienmitglieder, die sich nicht gänzlich dem Joch ihrer partei- oder verbandspolitischen Interessen unterwerfen, genauso wie durch Sanktionsmöglichkeiten und Anliegen der Anstalten, die ihrerseits genauso Eigeninteressen verfolgen Programmauftrag der öffentlich-rechtlichen Anstalten Vielfalt und Ausgewogenheit der Grundversorgung Die Aufgabe bzw. der Programmauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im dualen System besteht in der Erfüllung des vom BVerfG geprägten Begriffs der Grundversorgung 70. Dabei werden eine flächendeckende technische Verbreitung, ein inhaltlich umfassendes Programmangebot in der ganzen Breite der so genannten Aufgabentrias bestehend aus Information, Bildung und Unterhaltung, sowie die Sicherung einer gleichgewichtigen Meinungsvielfalt als wesentliche Elemente genannt. 71 Jedoch wird bewußt auf eine konkrete begriffliche Definition verzichtet, da die Grundversorgung ein gewollt offener und dynamischer Zielbegriff 72 ist. Im Rahmen des sechsten Rundfunkurteils findet lediglich eine negative Abgrenzung des Begriffes insofern statt, als daß die Grundversorgung nicht auf eine Mindestversorgung zu beschränken ist. Außerdem wird die Bestandsgarantie der Anstalten mit Bezug auf die Meinungsfreiheit des Grundgesetzes um eine Finanzierungs- und Entwicklungsgarantie erweitert, wodurch die Anstalten selbst Art und Umfang des Programmauftrags festlegen können, lediglich kontrolliert durch die internen Kon- 62 Vgl. Hippen, Reinhard: Eine Zensur findet nicht statt, Kein Platz für Satire?, in: medium spezial 94, S , zitiert nach Schröder (1997), S. 66 f. (Fn. 148). 63 Vgl. Schröder (1997), S Eine nähere Betrachtung der KEF erfolgt in Abschnitt auf S. 19 f. 65 Die Wirtschaftsaufsicht über den Jahresabschluß der Anstalten kann in Abstimmung mit den Rechnungshöfen auch von Wirtschaftsprüfungsgesellschaften vorgenommen werden und entspricht somit weitestgehend der Jahresabschlußprüfung einer Aktiengesellschaft. Vgl. Radke / Bergh (2004), S Vgl. Müller (1998), S. 87. Dagegen argumentieren Radke und Bergh, daß die Wahl von Präsident, Vizepräsident sowie weiteren Mitgliedern des Landesrechnungshofs durch die Landtage einen indirekten Einfluß der Politik darstelle, vergleichbar dem Einfluß auf die Rundfunkräte. Vgl. Radke / Bergh (2004), S So müssen die Prüfungsberichte der Rechnungshöfe nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Vgl. Hartwig / Schröder (1999), S. 282 (Fn. 11); Müller (1998), S Vgl. Wiechers (1992), S. 175 ff. 69 Nicht selten beruhen die Abhängigkeiten bzw. die Beeinflussung auf einer Interaktion zwischen Gremienmitgliedern und den Mitarbeitern der Anstalten selbst, welche nach dem Prinzip Loyalität gegen Protektion agieren. Vgl. Wiechers (1992), S. 178; dazu näher auch Abschnitt auf S. 17 f. 70 Vgl. BVerfGE 73 (1987), S Vgl. BVerfGE 73 (1987), S. 157 f. 72 Hall (1997), S. 32.

16 16 Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? trollgremien. 73 Auch sieht das BVerfG in der Grundversorgung zugleich die notwendige Bedingung für die Verfassungskonformität des privaten Rundfunks. 74 Durch die mangelnde Spezifikation des Begriffes ergibt sich in der Praxis ein Operationalisierungsproblem, wodurch es in der medienpolitischen Diskussion zu nicht unerheblichen Auseinandersetzungen kommt. Die Problematik besteht darin, daß die Grundversorgungsdebatte mit Hilfe rechtswissenschaftlicher Argumente geführt wird und somit primär von den Urteilen und Ansichten des BVerfG abhängt. 75 Dabei ist sich die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung des Dilemmas bewußt, daß weder der Programmumfang zur Erfüllung des Funktionsauftrags noch der zu seiner Finanzierung notwendige Finanzbedarf genau bestimmt werden kann. 76 Allerdings gibt der RStV einige grundsätzliche Kriterien vor, die die Anstalten bei der Erfüllung des Programmauftrages zu beachten haben. Neben der Objektivität und der Unparteilichkeit der Berichterstattung sollen vor allem die Meinungsvielfalt und die Ausgewogenheit Berücksichtigung finden. 77 Dabei sind diese beiden Begriffe untrennbar miteinander verbunden. Soll die als Meinungsvielfalt verstandene Vielfalt dafür sorgen, daß das gesamte Spektrum an gesellschaftlich relevanten und mit dem GG zu vereinbarenden Auffassungen angemessen zu Wort kommt, so verpflichtet die Ausgewogenheit zu einer balancierten Gewichtung der verschiedenen Meinungen innerhalb des Programmangebots. 78 Die Bereitstellung von Rundfunkprogrammen durch Veranstalter in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft und damit die Gewährleistung der unerläßlichen Grundversorgung wird gemeinhin mit dem Vorliegen von Marktversagen begründet. 79 Überträgt man nämlich die publizistischen, kulturellen oder politischen Argumente, die in den Rundfunkurteilen und -gesetzen als Rechtfertigung für öffentlich-rechtlichen Rundfunk und die Grundversorgung angeführt werden, in ökonomisches Vokabular, so handelt es sich bei Rundfunk teilweise um ein meritorisches 80 (verdienstvolles) Gut. 81 Unter meritorischen Gütern versteht man nach Musgrave solche Güter, die aufgrund von verzerrten Präferenzen zu wenig nachgefragt werden, 82 deren Nutzen also von den Konsumenten unterschätzt wird. Häufig wird im Zusammenhang mit dem Konsum von solchen gesellschaftlich wünschenswerten Inhalten auch auf das Vorliegen positiver externer Effekte verwiesen. 83 Die Aufgabe des Staates besteht nunmehr darin, den Konsum meritorischer Güter zu fördern, weil bei einer privatwirtschaftlichen Regelung nur eine, gemessen an der gesellschaftlich erwünschten Menge, als unzureichend angesehene Versorgung zustande käme. Die Sendungen der 73 Vgl. Hartwig / Schröder (1999), S Vgl. Herrmann / Lausen (2004), S Allerdings widerspricht ein Großteil der medienrechtlichen Literatur dem rechtsdogmatischen Ansatz des BVerfG, wonach die Rundfunkfreiheit primär als eine objektiv-rechtliche Garantie verstanden wird, und plädiert für eine Präzision im Sinne einer Eingrenzung des Grundversorgungsauftrags. Vgl. stellvertretend Starck (1997), S. 788 ff.; Bullinger (1998), S. 11 ff. 76 Weder kann genau bestimmt werden, welchen Programmumfang die Erfüllung der Funktion des öffentlichrechtlichen Rundfunks erfordert, noch ist exakt festzustellen, welche Mittel zur Finanzierung der erforderlichen Programme wiederum erforderlich sind. BVerfGE 90 (1994), S Vgl. 11 Abs. 3 RStV. 78 Vgl. Hallenberger (1997), S. 11. Zur Definition des Vielfaltbegriffs siehe Schatz und Schulz, nach denen die Vielfalt, abstrakt unterteilt in inhaltliche Vielfalt (Meinungsvielfalt) und strukturelle Vielfalt, eine Dimension der Programmqualität darstellt. Vgl. Schatz / Schulz (1992), S. 692 ff. 79 Vgl. Kops (2000), S. 72 ff. 80 Vgl. erstmals Musgrave (1957), S Vgl. Gundlach (1998), S Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon (2000), S In Analogie dazu versteht man unter demeritorischen Gütern solche, die als wenig verdienstvoll bzw. als schädlich eingeschätzt werden, jedoch dem ungeachtet von den Konsumenten in zu hohem Maße genutzt werden. 83 Beispielsweise steigere der Konsum eines Bildungsprogramms nicht nur den individuellen Nutzen des eigentlichen Rezipienten, sondern hätte auch förderliche Auswirkungen auf dessen soziales Umfeld und generiere somit einen gesellschaftlichen Zusatznutzen. Vgl. Kruse (2000), S. 17. Eine Diskussion über die Existenz und den Umfang externer Effekte als mögliches Marktversagensargument ist jedoch nicht Inhalt dieser Arbeit.

17 Manuel Hauck 17 öffentlich-rechtlichen Anstalten, und hier vor allem der zur Grundversorgung gehörende Teil, werden oft als solche meritorischen Güter interpretiert. 84 Dabei ist das Konzept der Meritorik in der ökonomischen Diskussion sehr umstritten. 85 Zum einen deswegen, weil davon ausgegangen wird, daß der Staat die Präferenzen der Konsumenten besser kennt, als sie selbst. 86 Diese paternalistische Begründung steht in klarem Widerspruch zum Primat der Konsumentensouveränität und birgt die Gefahr des totalitären Mißbrauchs in sich. 87 Zum anderen, weil unter Berufung auf das Konzept der Meritorik oft nicht gesamtgesellschaftliche Präferenzen sondern vielmehr Partikularinteressen verfolgt werden. 88 Einen denkbaren Lösungsansatz für den Antagonismus (des Gutes Fernsehen) zwischen der gesellschaftspolitisch erwünschten Bereitstellung meritorischer Inhalte und der Vermutung transitiver, in sich widerspruchsfreier Präferenzen der Individuen bietet der Ansatz der individualistischen Meritorik. 89 Dabei wird die Konsumentensouveränität nicht eingeschränkt, sondern es kommt ob individuell unterschiedlicher Präferenzen zu widerstreitenden Interessen innerhalb des Konsumenten und infolgedessen zu einem scheinbar schizophrenen Konsummuster, dem durch Auflagen oder Selbstbindung zu begegnen ist, um den Konsumenten selbst vor Verhalten zu schützen, welches er generell oder im nachhinein ablehnt Behördliche Ineffizienzen Folgt man den Ansätzen der Neuen Politischen Ökonomie, so kann analog zum Eigeninteresse der Politiker und Interessenverbände ebenso in Behörden, wie sie die öffentlich-rechtlichen Anstalten darstellen, ein Streben nach Nutzenmaximierung attestiert werden. Vielen Rundfunkmitarbeitern sind demnach verwaltungsinterne Anreize, die ihren Eigennutz maximieren sollen, wie eine Verbesserung des persönlichen Einkommens, Prestige- und Machtgewinn, Arbeitsplatzsicherheit oder angenehme Arbeitsbedingungen, wichtiger, als die Erhöhung des Gemeinwohls. 91 Dabei stehen diese Faktoren in positiver Korrelation zur Höhe des verfügbaren Etats, weswegen die Neue Politische Ökonomie unterstellt, daß Bürokratien danach streben, die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel auszuweiten. 92 Mit wachsendem Leistungsangebot erhöht sich demnach auch der Nutzen der Mitarbeiter. 93 Die Konsequenzen dieser auf William A. Niskanen zurückgehenden Budgetmaximierung sind Ineffizienzen gegenüber dem marktlichen Allokationssystem aufgrund eines zu großen Angebotes. 94 Zusätzlich zur Expansionstendenz versuchen die Anstalten sich bei der Verwendung des verfügbaren Budgets einen diskretionären Spielraum zu schaffen. Neben den Aktionsparametern Kosten und Menge kann auch der interpretationsoffene Begriff der Programmqualität ausgenutzt werden, um die Eigeninteressen der Anstalten zu erhöhen. 95 Diese Verhaltensweisen werden durch die verfassungsgesetzliche Bestands- und Entwicklungsgarantie gestützt. Das 84 Vgl. Kohl (1997), S Vgl. etwa Zimmermann / Henke (2001), S. 50 f.; Pethig (1997), S. 38; Erlei (1992), S Stellvertretend für die Kritik an diesem Ansatz äußerte Baumol unter Bezugnahme auf die Konsumentensouveränität: I want badly to be protected from those who are convinced that they know better than I do what is really good for me and I want others to receive similar protection. Baumol (1962), S Dieses Problem wird auch von Musgrave selbst erkannt. Vgl. Musgrave / Musgrave / Kullmer (1994), S. 90; Musgrave (1974), S Vgl. Kruse (2004), S Vgl. Schröder (1997), S. 16 ff. 90 Vgl. Erlei (1992), S. 34 ff. Anderer Meinung ist Never, der auch bei diesem Ansatz das Postulat der Konsumentensouveränität verletzt sieht. Vgl. Never (2002), S. 140 f. 91 Vgl. Wiechers (1992), S Vgl. Erlei / Leschke / Sauerland (1999), S. 342 ff. 93 Vgl. Niskanen (1973), S. 22 ff. 94 Vgl. Fritsch / Wein / Ewers (2003), S. 393 ff. 95 Vgl. Wiechers (1992), S. 183 f.

18 18 Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Anstalten umfaßt mittlerweile 21 Programme, inklusive eines Bouquets digitaler Angebote, wobei sich eine ungebrochene Tendenz zur Ausweitung des Angebots auf verschiedenen Ebenen zeigt. 96 Es bestehen jedoch Zweifel daran, daß die stetige Expansion, die sich weiterhin im kontinuierlichen Ausbau der Hörfunkprogramme, in Online- Engagements aller Anstalten sowie in der Unterstützung von Kulturveranstaltungen 97 und nicht zuletzt in der Absicht des ZDF, einen eigenen Freizeitpark zu errichten, manifestiert, zur Absicherung des Programmauftrags notwendig ist. 98 Die Tatsache, daß das Expansionsstreben der öffentlich-rechtlichen Anstalten seitens der Kontrollgremien kaum auf Kritik stößt, läßt sich neben dem unpräzisen Programmauftrag mit der Capture-Theorie der Regulierung begründen. 99 Diese behauptet, daß es im Zeitablauf zu einer Vereinnahmung der kontrollierenden Behörde durch die zu regulierende Institution kommt; demgemäß ist auch bei den Rundfunkräten, welche sich bei Befragungen in hohem Maße mit den Anstalten identifizieren, von dieser Gefahr auszugehen. 100 Die Ineffizienzvermutung verfestigt sich bei einem Kostenvergleich mit anderen Sendern. So weisen ARD und ZDF nicht nur gegenüber den nationalen privaten Konkurrenten sondern auch im Vergleich zu den öffentlich-rechtlichen Veranstaltern aus Frankreich oder Großbritannien überdurchschnittlich hohe Gesamtkosten pro Sendeminute auf. 101 Aber auch bei der Feststellung der Kosten für vergleichbare Produktionen aus den Bereichen Wirtschaft, Politik und Kultur zwischen den einzelnen Landesrundfunkanstalten der ARD sowie des ZDF ergeben sich teilweise erhebliche Unterschiede, 102 die ein Indiz für fehlende Wirtschaftlichkeit einzelner Anstalten sein können. 103 Ein weiterer Beleg findet sich in der geringen Kooperationsbereitschaft der Anstalten untereinander. So berichtete die ARD etwa unter Nutzung von zehn Übertragungswagen (einer pro Landesrundfunkanstalt) aufwendig von der Bundestagswahl, 104 und die Berichterstattung der wichtigsten Sportereignisse erfolgt bisweilen parallel durch doppelten Personaleinsatz von ARD und ZDF. Diese Beispiele verdeutlichen, daß die öffentlich-rechtlichen Anstalten aufgrund ihrer Bestands- und Entwicklungsgarantie nur einem geringen Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind. Die daraus resultierende Tendenz zu höheren Produktions- und Personalkosten wird nach Leibenstein mit dem Terminus X-Ineffizienz bezeichnet. 105 Idealtypisch unterliegen die öffentlich-rechtlichen Anstalten jedoch, als eine staatlichbürokratische Institution, drei Einschränkungen: So müssen Konflikte mit dem Staat und mit organisierten Interessenverbänden möglichst vermieden, administrative Vorgaben eingehalten und vor allem das zur Verfügung stehende Budget beachtet werden. 106 Im folgenden Kapitel soll ge- 96 Das öffentlich-rechtliche Gesamtangebot hat sich im Zeitraum von nahezu verdreifacht (299%). Vgl. KEF (2003), S So hat beispielsweise der Norddeutsche Rundfunk (NDR) die Klangkörper seiner Anstalt für das diesjährige Schleswig-Holstein Musik Festival zu niedrigsten Konditionen zur Verfügung gestellt und unterstützt die Veranstalter ferner finanziell. Vgl. o.v. (2004a), S Vgl. Bardt (2002), S. 38 f.; Monopolkommission (1996), S. 378; Monopolkommission (2000), S. 366; Hartwig / Schröder (1998a), S. 15; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (1999), S Vgl. Horn / Knieps / Müller (1988), S Vgl. Kepplinger / Hartmann (1989), S. 26 ff. 101 Vgl. Mattern / Künstner / Zirn (1998), S. 40 f. 102 Die Kosten der Erstsendeminuten des Politikmagazins Monitor liegen beim Westdeutschen Rundfunk (WDR) mit Euro fast dreimal so hoch wie bei Panorama, welches für Euro pro Minute vom NDR produziert wird. Vgl. o.v. (2004c), S Allerdings weisen die einzelnen Landesrundfunkanstalten und das ZDF in Stellungnahmen auf die Unterschiede in den verwendeten Kostenrechnungssystemen und die daraus resultierende mangelnde Vergleichbarkeit der Daten hin. Vgl. KEF (2003), S. 219 f. 104 Vgl. Knorr / Winkler (2000), S Vgl. Gundlach (1998), S. 261 f. 106 Vgl. Frey / Kirchgässner (2002), S. 173 f.

19 Manuel Hauck 19 klärt werden, ob die Finanzierung dieses Etats und dessen Kontrolle den idealtypischen Vorgaben in der Realität genügen Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten Die öffentlich-rechtlichen Anstalten der Bundesrepublik finanzieren sich durch ein Mischsystem aus Rundfunkgebühren, Werbung und sonstigen Einnahmen. 107 Dabei soll im folgenden Abschnitt lediglich auf die Finanzierungsform der Gebühr sowie deren Rechtfertigung und Ausgestaltung eingegangen werden Gebührenfinanzierung und Finanzautonomie Die Art und der Umfang der Rundfunkfinanzierung stehen im Zusammenhang mit dem Gebot der Rundfunkautonomie sowie mit dem von verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung vorgegebenen Grundversorgungsauftrag. Diese bereits zuvor ausgeführte Aufgabenzuweisung an den Rundfunk und die daraus resultierende höchstrichterliche Bestands- und Entwicklungsgarantie gestatten den öffentlich-rechtlichen Anstalten das Privileg der Gebührenfinanzierung. 109 Dabei verpflichtet bereits das Bereithalten eines Empfangsgerätes, ungeachtet der tatsächlichen Inanspruchnahme, zur Zahlung der Rundfunkgebühr. 110 Eingezogen werden die Gebühren von der Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland (GEZ), einer gemeinschaftlichen Institution von ARD und ZDF, die sich auch für die Fahndung nach Schwarzsehern verantwortlich zeigt. 111 Aus Sicht der Finanzwissenschaft handelt es sich bei dieser Zwangsabgabe, insbesondere aufgrund der mangelnden Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung, 112 jedoch vielmehr um eine Steuer als um eine Gebühr. 113 Allerdings geht die Rundfunkgebühr im Gegensatz zu den Steuern, für die in der Regel das Nonaffektationsprinzip 114 gilt, nicht in den Staatshaushalt ein. Abgesehen von der Interpretation ihres ökonomischen Charakters kann sie als eine öffentlich-rechtliche Abgabe betrachtet werden Vgl. 13 Abs. 1 RStV. 108 Der Beschreibung von Werbefinanzierung und Sponsoring mitsamt ihren Auswirkungen ist Teil 3 dieser Arbeit gewidmet. 109 Vgl. BVerfGE 90 (1994), S. 90 f. 110 Die Rundfunkgebühr setzt sich aus einer Grundgebühr (Hörfunkgebühr) und der Fernsehgebühr zusammen. Die derzeitige monatliche Gesamtgebühr beträgt 16,15. Die Gesamterträge aus der Abrechnung der Rundfunkgebühren beziffern sich im Jahr 2003 auf insgesamt 6.790,7 Mio. Euro. Vgl. GEZ (2004), S Im Jahre 2003 betrugen die Aufwendungen der GEZ 133,6 Mio. Euro, was einem Anteil von 1,97% der Rundfunkgebühreneinnahmen entspricht. Vgl. GEZ (2004), S Die Rundfunkgebühr muß auch bei Nichtinanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Programmangebots entrichtet werden. 113 Vgl. Kruse (2000), S. 21 f.; Schmitz (1990), S. 303 ff. Dabei sieht Kruse im Zeitablauf eine Entwicklung der Rundfunkgebühr von einem Preis für den Konsum eines Programms, ähnlich der heutigen Entgeltzahlung bei Pay-TV, hin zu einer Steuer, die sich nur durch die Erzielung gewünschter gesellschaftlicher Zwecke legitimieren lasse. Schmitz bezeichnet die Rundfunkgebühr als eine zweckgebundene spezielle Verbrauchssteuer oder als zweckgebundene Steuer auf ein spezielles Gut. Anderer Meinung ist Teichmann, der in der Rundfunkgebühr vielmehr einen Rundfunkbeitrag sieht: Beiträge orientieren sich an einer unterstellten Inanspruchnahme, so dass [!] sich der individuelle Finanzierungsbeitrag nicht mit dem individuellen Vorteil aus der Leistungsinanspruchnahme decken muss [!]. Teichmann (2001), S Unter dem Nonaffektationsprinzip versteht man die...unzulässigkeit einer Zweckbindung öffentlicher Einnahmen; sämtliche Einnahmen sind als Deckungsmittel für den gesamten Ausgabenbedarf bereitzuhalten bzw. keine Ausgabenleistung darf von dem tatsächlichen Aufkommen irgendeiner Steuer abhängig gemacht werden. Gabler Wirtschafts-Lexikon (2000), S Dessen ungeachtet sind Ausnahmen möglich. So wird etwa ein bestimmter Teil des Mineralölsteueraufkommens zweckgebunden für den Straßenbau verwendet. Vgl. Gabler Wirtschafts-Lexikon (2000), S Vgl. Stuiber (1998), S. 928.

20 20 Werbung und Sponsoring als Weg aus der politischen Abhängigkeit? Die Rundfunkgebühr stellt nach höchstrichterlicher Rechtsprechung die vorrangige Finanzierungsquelle der öffentlich-rechtlichen Anstalten zur Erfüllung des Grundversorgungsauftrages dar. Die Werbefinanzierung kann demnach nur als eine ergänzende Einnahmequelle gelten, weil durch sie eine Tendenz zur Ausstrahlung von massenattraktiven Programmen besteht. Allerdings werden einem Mischfinanzierungssystem aus Gebühren, Werbung und sonstigen Einnahmen auch Vorteile zugeschrieben, die hauptsächlich in der Verringerung von einseitigen politischen oder wirtschaftlichen Abhängigkeiten gesehen werden, um so die Programmautonomie der Anstalten zu stärken. 116 Da zwischen der Finanzausstattung und der Programmfreiheit ein enger Zusammenhang besteht, muß sichergestellt werden, daß die Politik nicht über den Weg der Gebührenfestsetzung Einfluß auf die Programme ausüben kann. 117 Deswegen wurde im Rahmen des achten Rundfunkurteils vom die bis dato übliche Praxis der Gebührenfestlegung durch die KEF für verfassungswidrig erklärt, da die Entscheidung über eine Gebührenerhöhung letzten Endes den Parlamenten der Länder zukam. 118 Durch ein neues, dreistufiges Modell und eine politikfreie Zusammensetzung dieses externen Kontrollorgans soll ein hoher Grad an Objektivierbarkeit der Gebührenentscheidung gesichert werden: 119 Zuerst melden die öffentlich-rechtlichen Anstalten ihren Finanzbedarf für die kommenden vier Jahre auf Basis ihrer autonomen Programmentscheidungen und unter Beachtung von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der KEF an. Diese prüft in einem zweiten Schritt, ob der angemeldete Bedarf im Einklang mit dem Rundfunkauftrag steht und entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungs- und Kooperationsmöglichkeiten, ermittelt worden ist. 120 Die Landesregierungen und Landesparlamente entscheiden schließlich auf der Grundlage des nach der Prüfung errechneten Finanzbedarfs, wobei ein Abweichen von den Vorschlägen der KEF nur unter dem Gesichtspunkt der Sozialverträglichkeit 121 zulässig ist. Die Ministerpräsidenten der Länder müssen abschließend einen Gesetzesvorschlag für einen Staatsvertrag ausarbeiten, der durch die Länderparlamente einstimmig zu ratifizieren ist. Trotz der Reform des Gebührenfestsetzungsverfahren bleiben allerdings Zweifel bestehen, ob es in seiner jetzigen Ausgestaltung gänzlich frei von politischen Einflüssen ist. 122 Zum einen ist die Existenz der KEF ebenso wenig wie ihr genauer Tätigkeitsbereich und die personelle Besetzung gesetzlich verankert, zum anderen ist die Bestimmung der Kommissionsmitglieder weiterhin Sache der Länder, und drittens können diese aufgrund der Pflicht zur staatsvertraglichen Regelung durch Veto eine mögliche Gebührenerhöhung verschieben oder verhindern. 123 Dazu gesellen sich grundlegende Probleme einer wirksamen Preiskontrolle. Wegen der Unbestimmtheit des Programmauftrags lassen sich Art und Umfang der Leistungsbereitstellung nicht spezifizieren; Kosteninformationen werden von den öffentlich-rechtlichen Anstalten selbst zur Verfügung gestellt und lassen sich demnach durch eine unabhängige Kommission nur schwerlich beurteilen Vgl. Loeb (2003), S Vgl. BVerfGE 90 (1994), S. 92 f. 118 Vgl. BVerfGE 90 (1994), S Vgl. 14 Abs. 3 RStV. 120 Vgl. 3 Abs. 1 RFinStV. 121 Sozialverträglichkeit meint, daß eine Gebührenerhöhung nicht zu einer unangemessenen Belastung für die Rundfunkteilnehmer führen darf. Vgl. KEF (2003), S. 1. Eine weitere Konkretisierung des Begriffs existiert indes nicht. 122 Vgl. Teichmann (2001), S. 72 ff. 123 So wurde schon einmal Ende der achtziger Jahre eine geplante Gebührenerhöhung durch das Veto des damaligen baden-württembergischen Ministerpräsidenten Lothar Späth um ein Jahr verschoben. Vgl. o.v. (2003), S. 1. Auch die aktuelle Debatte über die im 14. Bericht der KEF geforderte Erhöhung um 1,09 zum 1. Januar 2005 wurde äußerst kontrovers geführt. Die Ministerpräsidenten beschlossen eine Gebührenerhöhung von 88 Cent zum 1. April 2005 und folgten damit erstmals nicht dem Vorschlag der unabhängigen Kommission. Vgl. o.v. (2004b). 124 Vgl. Heinrich (1999), S. 93.

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