Mehr Demokratie e.v. 18. November 1999 Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern - Vier Jahre Erfahrungen

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1 1 1 Mehr Demokratie e.v. 18. November 1999 Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern - Vier Jahre Erfahrungen 426 Abstimmungen in Gemeinden, Städten und Landkreisen Das Recht auf Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wurde am 1. Oktober 1995 per Volksentscheid beschlossen und gilt seit dem 1. November Eine Mehrheit von 57,8 Prozent stimmte für den Gesetzentwurf des Volksbegehrens "Mehr Demokratie in Bayern: Einführung des Bürgerentscheids in Gemeinden, Städten und Kreisen". Seither gab es 710 Bürgerbegehren und 426 Bürgerentscheide. Am 27. August 1997 erklärte der Bayerische Verfassungsgerichtshof Teile der Bürgerentscheidsregelung für verfassungswidrig. Der Gesetzgeber wurde beauftragt bis zum 1. Januar 2000 eine Neuregelung hinsichtlich der Kombination von Mehrheitsprinzip und Bindungswirkung von Bürgerentscheiden zu treffen. Am 1. April 1999 änderte der Bayerische Landtag mit den Stimmen der CSU-Fraktion das Gesetz. Seitdem gilt eine abgestufte Abstimmungsklausel (Mindestzustimmung) je nach Einwohnerzahl der Gemeinde bzw. des Landkreises. Bis Einwohner gilt statt des Mehrheitsprinzips eine Mindestzustimmung von 20 Prozent der Stimmberechtigten, von bis Einwohner gilt eine Mindestzustimmung von 15 Prozent der Stimmberechtigten und über Einwohner gilt eine Mindestzustimmung von 10 Prozent der Stimmberechtigten. Zudem wurde die Bindungswirkung von Bürgerentscheiden von drei Jahren auf ein Jahr gekürzt und die Schutzwirkung von Bürgerbegehren eingeschränkt. Mit der Einführung der Abstimmungsklausel verlor die bayerische Bürgerentscheidsregelung seine bürgerfreundliche Spitzenstellung. In Hamburg gilt beim Bürgerentscheid auf Stadtbezirksebene das Mehrheitsprinzip. Die Auswertung beantwortet allgemeine Fragen nach Häufigkeit, Themen und Beteiligung sowie die Frage nach den Auswirkungen der neuen Regelung. Die Zahl der direktdemokratischen Verfahren nimmt ab Die Zahl der direktdemokratischen Verfahren hat im vierten Jahr stark abgenommen. Zwar war in den drei Vorjahren eine abnehmende Tendenz zu verzeichnen (1. Jahr: 258 Verfahren, 2. Jahr: 227 Verfahren und 3. Jahr: 194 Verfahren), jedoch ist die Abnahme auf 110 Verfahren im vierten Jahr auffällig. Mittlerweile findet statistisch pro Gemeinde alle 20 Jahre ein Bürgerentscheid statt (Vorjahr: 17 Jahre).

2 2 2 Die Gesetzesänderung der Landtagsmehrheit zum 1. April 1999 könnte eine Ursache dieser Abnahme sein. Vom 1. November 1998 bis 31. März 1999 fanden 58 direktdemokratische Verfahren statt (fünf Monate). In den darauffolgenden sieben Monaten waren es 52 Verfahren. Eine weitere Erklärung könnte die Auflösung des anfänglichen Themenstaus sein. Bei der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden warteten viele Bürger in den Startlöchern, viele Themen mußten noch aus der Zeit der rein repräsentativen Demokratie bearbeitet werden. In diesem Falle wäre dennoch die Abnahme auf 110 Verfahren offensichtlich und erklärungsbedürftig. In höherem Maße greifen auch die Vorwirkungen von Bürgerbegehren. Allein die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens erhöht die Kompromißbereitschaft kommunalpolitischer Akteure. Weiterhin könnte die Abnahme direktdemokratischer Verfahren darin begründet liegen, daß im September 1998 zwei Wahlen und im Juni 1999 eine Wahl stattgefunden haben. Öffentliche Aufmerksamkeit und politische Aktive waren möglicherweise durch diese politischen Großereignisse gebunden. Allerdings gab es 1996 Kommunalwahlen und im Februar 1998 immerhin drei Volksentscheide. Dennoch nahm die Zahl der Verfahren in diesen Jahren nicht nennenswert ab. Um gesicherte Erklärungen für diese Entwicklung zu geben, muß zumindest das nächste Jahr noch abgewartet werden. Erfreulich ist es, daß der prozentuale Anteil der Bürgerentscheide an allen direktdemokratischen Verfahren gestiegen ist. Betrug dieser Anteil im ersten Jahr noch 43,8 Prozent, hat er sich mittlerweile bei 54 Prozent eingependelt. Gleichzeitig ist der Anteil vom Gemeinderat bzw. Kreistag für unzulässig erklärter Bürgerbegehren auf gut 18 Prozent gesunken. Im ersten Jahr betrug der Anteil unzulässiger Bürgerbegehren noch über 25 Prozent. Diese Entwicklungen deuten auf eine Normalisierung des Instruments hin. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind mittlerweile eine Alternative kommunalpolitischer Aktivität geworden und werden zunehmend auch von den etablierten Akteuren als solche wahrgenommen. Bei 341 Bürgerentscheiden (abzüglich der 79 ratsinitiierten Bürgerentscheide) setzte sich die Position der Initiatoren 152 Mal durch (44,6 Prozent), die Position der Gemeinderatsmehrheit 189 Mal (55,4 Prozent). In über 40 Prozent der Bügerentscheide entsprach also die Mehrheitsmeinung im Gemeinderat nicht der Mehrheit des Bürgerwillens. Bei den 79 ratsinitiierten Bürgerentscheiden stimmten die Bürger in 55 Fällen für die Position der Gemeinderatsmehrheit (69,6 Prozent) und 24 Mal gegen die Gemeinderatsmehrheit (30,4 Prozent).

3 3 3 Tabelle 1: Verfahrensstand bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nach ein, zwei, drei und vier Jahren Verfahrensstand Anzahl nach einem Jahr Anzahl nach zwei Jahren Anzahl nach drei Jahren Anzahl nach vier Jahren Bürgerbegehren wurden nicht eingereicht Das Anliegen des Bürgerbegehrens wurde beschlossen Bürgerbegehren wurde für unzulässig erklärt Bürgerbegehren wurden zurückgezogen Bürgerentscheid hat stattgefunden Gesamt Untersuchungszeitraum vom bis Im ersten Jahr haben 20 Ratsbegehren, im zweiten 26, im dritten 23 und im vierten 12 stattgefunden

4 4 4 Themenvielfalt bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden Im Vergleich zu den Vorjahren hat sich bei der Verteilung der Themen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden nicht viel geändert. Verkehrsprojekte bewegen die bayerischen Bürgerinnen und Bürger am meisten, gefolgt von öffentlichen Infrastrukturund Versorgungseinrichtungen sowie Bauleitplanungen. Bei Flächennutzungs- und Bauleitplänen geht es um die Gestaltung von Flächen (Grünflächen, Wohn- und Gewerbegebiete usw.). Dieser Themenbereich ist einerseits ein Ziel von Bürgerbegehren, andererseits aber auch ein Mittel, um Einfluß auf private und öffentliche Bau- und Verkehrsprojekte zu nehmen. Bebauungspläne sind also viel häufiger Gegenstand von Bürgerbegehren, als es in Tabelle 2 auftaucht. In vielen anderen Bundesländern sind Flächennutzungs- und Bauleitpläne als Themen von Bürgerbegehren ausgeschlossen. Gerade hier scheint jedoch das Mitsprachebedürfnis der Bürgerinnen und Bürger besonders groß zu sein. Auch Themen wie Abfallentsorgung und Gebühren sind in anderen Bundesländern häufig ausgeschlossen. Die bayerischen Erfahrungen zeigen, daß die Bürgerinnen und Bürger auch über solche Themen abstimmen wollen. Tabelle 2: Themenbereiche bayerischer Bürgerbegehren und Bürgerentscheide Themenbereich Anzahl Flächennutzungs- und Bauleitpläne 141 Verkehrsprojekte 200 Öffentliche Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen 170 Entsorgungsprojekte (Müll, Abwasser) 79 einzelne private Bauprojekte 112 Gebühren und Abgaben 23 Sonstige 64 Gesamt 789 Untersuchungszeitraum von bis

5 5 5 Beteiligung liegt bei 51,1 Prozent Die durchschnittliche Beteiligung bei Bürgerentscheiden hat sich bei 51,1 Prozent gehalten (Vorjahr: 51,4 Prozent). Dieser Wert entspricht in etwa den Erfahrungen anderer Bundesländer. Mit steigender Einwohnerzahl nimmt die durchschnittliche Beteiligung ab (Tabelle 3). Dies erklärt sich durch die wachsende Anonymität, die längeren Informationswege sowie mit stärkeren konkurrierenden Angeboten um die Aufmerksamkeit in Gemeinden mit größeren Einwohnerzahlen. Je mehr Einwohner eine Gemeinde hat, desto schwieriger wird es, die Menschen direkt zu erreichen. Insgesamt läßt sich feststellen, daß das Instrument Bürgerentscheid gut angenommen wird, was sich auch in der durchschnittlichen hohen Beteiligung niederschlägt. Tabelle 3: Durchschnittliche Beteiligung beim Bürgerentscheid in Gemeinden unterschiedlicher Einwohnerzahlen Einwohnerzahl der/des Gemeinde/Stadt/Landkreises Anz. d. Bürgerentscheide Durchschnittl. Beteilig. in % bis Einwohner ,9 von bis Einwohner ,5 von bis Einwohner 16 28,9 über Einwohner 25 29,6 Gesamt 413 Untersuchungszeitraum vom bis Es lagen die Zahlen von 413 Bürgerentscheiden vor. 51,1 Auswirkungen der Gesetzesänderungen durch die CSU-Fraktion Seit dem 1. April 1999 gilt bei Bürgerentscheiden eine abgestufte Abstimmungsklausel von 20 bis 10 Prozent der Stimmberechtigten. Nach Berechnungen der CSU-Fraktion von Dezember 1998 wären an dieser Klausel 11 Prozent der Bürgerentscheide gescheitert. Mehr Demokratie ermittelte, daß 10 Prozent der Bürgerentscheide gescheitert wären. Die unterschiedlichen Ergebnisse erklären sich dadurch, daß verschiedene Bezugsgrößen für die Berechnungen gewählt wurden. Während Mehr Demokratie e.v. alle Bürgerentscheide zur Grundlage nimmt, hat die CSU-Fraktion nur die Bürgerentscheide

6 6 6 betrachtet, die im Sinne der Initiatoren entschieden wurden. Diese Berechnung ist natürlich verräterisch. Besagt sie doch, daß die Abstimmungsklausel nur für die Bürger gilt, nicht aber für die Gemeinderäte und Kreistage. Abstimmungsklausel erklärte acht Bürgerentscheide für ungültig Vom 1. April bis 14. November 1999 haben 38 Bürgerentscheide stattgefunden. Die Abstimmungsklausel bewirkte die Ungültigkeit von acht Bürgerentscheiden (zweimal in Eichenau, zweimal in Bad Grönenbach, einmal in Gößweinstein, einmal in Blankenbach, einmal in Geroldsbach und einmal in Ansbach). Bisher sind also 21,2 Prozent aller Bürgerentscheide aufgehoben worden. Berücksichtigt man ferner, daß 21 der 38 Bürgerentscheide am 13. Juni 1999 zusammen mit der Europawahl stattfanden, bei der die Beteiligung bei 46 Prozent lag, ergibt sich ein anderes Bild. Dann nämlich scheiterten acht von 17 Bürgerentscheiden (47,1 Prozent). Zwei-Klassen-Recht bei Bürgerentscheiden Politisch wirkte sich die Abstimmungsklausel in Gößweinstein (Landkreis Forchheim, Oberfranken) aus. Dort stimmte am 25. Juli 1999 die Mehrheit der Abstimmenden gegen die Position der Gemeinderatsmehrheit für die Öffnung des Freibades in den Monaten Mai bis September. Da diese Mehrheit aber nicht 20 Prozent der Stimmberechtigten ausmachte, blieb das Freibad geschlossen. Vertreter des Gemeinderats äußerten nach dem Bürgerentscheid, daß die Bürger nicht genug Interesse an der Öffnung gezeigt hätten und eigentlich für die Schließung seien. Anders verhielt es sich in Eichenau und Bad Grönenbach. Zwar scheiterten die Mehrheitsvoten der Bürger jeweils an der erforderlichen 20-Prozent-Mindestzustimmung, jedoch erhielt in beiden Fällen die Position der Gemeinderatsmehrheit die Stimmenmehrheit. Beide Male wurden die Bürgerentscheide umgesetzt und es hieß, schließlich habe die Mehrheit so entschieden. Initiatoren von Bürgerbegehren müssen also eine zusätzliche Hürde nehmen, Gemeinderäte und Kreistage nicht. Schaden für die politische Kultur Bisher ist nur die Spitze des Eisbergs zu sehen. Erste Anzeichen von Abstimmungsboykotten sind zu erkennen. So diskutierte der Stadtrat von Landsberg die Frage, ob es nicht besser sei, Europawahl und Bürgerentscheid an getrennten Terminen stattfinden zu lassen. Schließlich sollten beim Bürgerentscheid nur die hingehen, die wirklich am Thema interessiert seien, argumentierte die antragstellende Partei. Durch Abstimmungsklauseln werden Stimmenthaltungen als Neinstimmen gewertet. Das heißt, nicht die am Bürgerentscheid Teilnehmenden, sind entscheidend, sondern diejenigen, die der Entscheidung fernbleiben. Wie dann ein an der Abstimmungsklausel gescheiterter Bürgerentscheid zu werten ist, entscheiden die Gemeinderäte bzw. Kreistage. Hierdurch wird

7 7 7 politisches Engagement nicht gefördert, sondern gebremst. Ferner wird durch Abstimmungsklauseln das Verständnis von Bürgerentscheiden erschwert. In der lokalen Berichterstattung ist nun zu lesen, daß ein Bürgerentscheid angenommen wurde, weil z.b. 21 Prozent dafür stimmten (gemeint sind die Stimmberechtigten). Durch die zwei Bezugsgrößen, Abstimmende und Stimmberechtigte, wird mehr Verwirrung als Verständnis geschaffen. Lücke im Gesetz Mit der Gesetzesänderung wurde bei zeitgleichen Bürgerentscheiden zum selben Thema die Stichfrage eingeführt. Wenn beide Bürgerentscheide eine Mehrheit erhalten, entscheidet die Stichfrage, welche Entscheidung den Vorzug erhält. Diese Regelung ist lückenhaft. Es ist nicht klar, ob bei der Stichfrage auch die Abstimmungsklausel gilt. So stimmte im Landkreis Ansbach am 7. November 1999 bei einem Bürgerentscheid über den Verbleib der Frauenabteilung eines Krankenhauses eine Mehrheit für die Verlegung. Auch die 10-Prozent-Abstimmungsklausel wurde erfüllt (Ratsbegehren). Bei einem zweiten Bürgerentscheid stimmte eine Mehrheit für den Verbleib der Frauenabteilung, erreichte aber die 10-Prozent- Abstimmungsklausel nicht. In der Stichfrage entschieden sich die Abstimmenden für die Verlegung und erreichten ebenfalls die 10- Prozent-Klausel nicht. In diesem Fall können die Bürgerentscheide wohl eindeutig interpretiert werden. Die Mehrheit der Abstimmenden wollte die Verlegung der Frauenabteilung und machte zugleich zehn Prozent der Stimmberechtigten aus. Was würde jedoch gelten, wenn beide Bürgerentscheide die 10-Prozent-Klausel erreicht hätten, die Stichfrage aber dann an der Abstimmungsklausel gescheitert wäre? Hierauf gibt das Gesetz keine klare Antwort. Die Abstimmungsklausel ist ungerecht Aus Tabelle 3 wird ersichtlich, daß Gemeinden mit verschiedenen Einwohnerzahlen unterschiedlich stark von der Abstimmungsklausel betroffen sind. So weisen Städte zwischen und Einwohnern eine durchschnittliche Beteiligung von 28,9 Prozent auf. Dadurch ist die 15-Prozent-Abstimmungsklausel schwieriger zu erreichen. Berücksichtigt man bei Städten zwischen und Einwohnern nur die Bürgerentscheide, die nicht zusammen mit Wahlen oder landesweiten Volksentscheiden stattgefunden haben, beträgt die durchschnittliche Beteiligung bei 81 Fällen 40,7 Prozent. Auch hier führt die 20- Prozent-Abstimmungsklausel zu erheblichen Einschränkungen. Gemeinden mit bis Einwohnern sind also stärker von der Abstimmungsklausel betroffen. Eingeschränkte Schutzwirkung von Bürgerbegehren

8 8 8 Bis zur Entscheidung der bayerischen Verfassungsrichter vom 27. August 1997 galt bei laufenden Bürgerbegehren eine Schutzwirkung von zwei Monaten, wenn ein Drittel der im Bürgerbegehren geforderten Unterschriften eingereicht wurden. So wurde vorzeitige Tatsachenpolitik der Gemeinderäte und Kreistage verhindert. Mit Wegfall der Schutzwirkung versuchten Kommunalpolitiker in einigen Fällen Bürgerentscheide durch Tatsachenpolitik zu vereiteln. Die Schutzwirkung wurde durch die Rechtssprechung teilweise wieder eingeführt. Allerdings müssen die Initiatoren die Schutzwirkung im Zweifelsfall einklagen. In der Gemeinde Röhrnbach (Landkreis Freyung-Grafenau, Niederbayern) wollte die Mehrheit des Gemeinderats einen Bürgerentscheid kurz nach Einreichung des Bürgerbegehrens durch vorzeitigen Vertragsabschluß vereiteln. Durch einstweilige Anordnung und eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs konnte das Recht auf Bürgerentscheid durchgesetzt werden. Im Gesetzestext steht, daß ein Bürgerbegehren die Schutzwirkung erst mit der Zulässigkeitsprüfung erhält. Dadurch werden vorzeitige Vereitelungsversuche provoziert. Eine vorzeitige Schutzwirkung wirkt diesen Verhinderungsstrategien entgegen. Zusammenfassung Die Anzahl direktdemokratischer Verfahren ist stark gesunken. Das könnte in Zusammenhang mit der Gesetzesänderung vom 1. April 1999 stehen, ist aber keineswegs sicher. Andere Erklärungen wie Abbau des Themenstaus, Bindung von politischen Aktiven durch die Wahlen oder die Vorwirkungen von Bürgerbegehren könnten auch greifen. Die Abstimmungsklausel erklärte bisher mehr Bürgerentscheide für ungültig als befürchtet: 21,1 Prozent bzw. 47,1 Prozent, wenn nur die Bürgerentscheide berücksichtigt werden, die nach der Europawahl stattfanden. Auf jeden Fall schadet die Abstimmungsklausel der politischen Kultur. Es gibt ein Zwei-Klassen-Recht von Bürgerentscheiden. Die Abstimmungsklausel greift politisch immer dann, wenn im Bürgerentscheid die Position der Gemeinderatsmehrheit nicht bestätigt wurde. Tim Weber, Mehr Demokratie e.v., Fritz-Berne-Str. 1, München, tel , fax