Grundlagen der Regionalplanung

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1 Informationen für die Verbandsversammlung Grundlagen der Regionalplanung 2137 qkm. 57 Gemeinden

2 2 Zum Beginn Unser kleines Lesebuch soll an die Regionalplanung heranführen, Strukturen erklären, einige Grundbegriffe vorstellen und mittelkomplex entfalten. Es basiert auf meiner Vorlesung zur Raumplanung am KIT. Wer möchte, findet weiterführende Texte in den zurückhaltend beigefügten Nachweisen. Wenn ein Gespräch weiterhilft, steht das Team des Regionalverbandes gerne bereit. hot oca se e. de man oo p el ild: e an Tit elb Eine erste Auflage ist stets ein erster Versuch; zu Rückmeldungen, Kritik und Verbesserungsvorschlägen möchten wir ausdrücklich einladen, selbst Lob nehmen wir entgegen. Am schnellsten findet eine an die Adresse rvmo@region-karlsruhe.de unter dem Betreff: Grundlagenband den Weg in das Haus der Region. Der Dialog soll damit eröffnet sein. Prof. Dr. Gerd Hager Karlsruhe, im Sommer 2019

3 3 Inhalt 1. Planung, Planungssystem, Grundbegriffe Das Raumplanungssystem in Deutschland Grundzüge des Bauplanungsrechts Bundesraumordnung, Landesentwicklungsplan Regionalplanung und Bauleitplanung Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein Inhalte des Regionalplans Beispiel: Freiraumstruktur Inhalte des Regionalplans Beispiel: Teilregionalpläne Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung Grundpfeiler der Raumordnung: das Zentrale Orte-System Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung Aufbau und Organisation der Regionalverbände Regionale Organisationsformen Grenzüberschreitende Zusammenarbeit am Oberrhein Anhang, Impressum... 67

4 4 1. Planung, Planungssystem, Grundbegriffe 1.1 Sprachliche Herleitung Das Wort Plan besitzt in unserer Sprache verschiedene Bedeutungen. Es steht für eine zusammenfassende geographische Übersicht, für eine großmaßstäbliche Landkarte, für eine ebene Fläche, für einen Kampfplatz; in unserem Zusammenhang umfasst es Vorstellungen über eine künftige Handlungsabfolge. Planung ist dann die gedankliche Vorwegnahme von Handlungsschritten, die zur Erreichung eines Ziels notwendig erscheinen. Ein Planer setzt sich ein Ziel oder erhält es vorgegeben und macht sich Gedanken darüber, auf welchem Weg, mit welchen Maßnahmen er oder sein Auftraggeber dieses Ziel erreichen kann. Voraussetzung für Planung ist eine gewisse Autonomie, was die Zielsetzung bzw. die Wahl der Mittel betrifft. 1.2 Begriffsbestimmung Planung ist nur sinnstiftend, wenn die Ist-Situation, die zur Verfügung stehenden Mittel und Handlungsmöglichkeiten erhoben und bewertet werden; Planung beschreibt in der Regel einen längerfristigen Prozess. Am Ende der Planung steht ein Ergebnis, der Plan, darauf folgt die Phase der Umsetzung. Der Plan als Produkt des Planungsprozesses fixiert ein Ziel, er kann weit oder eng, verbindlich oder unverbindlich, kurz-, mittel- oder langfristig angelegt sein. Zentral für die Planungsqualität sind: Analyse der Ist-Situation, Bestimmung von Planbeteiligten und Adressaten, Klarheit über die Planinstrumente, Überblick über die einsetzbaren Mittel (Ressourcen), der Planungsprozess und der Plan als Ergebnis dieses Prozesses. 1.3 Planung In der politischen Wissenschaft und den Wirtschaftswissenschaften wird der Begriff Planung auch mit der zentralverwaltungswirtschaftlichen Herrschaftsperiode, insbesondere in den Staaten des Warschauer Paktes, in Verbindung gebracht. Die damals zusammengeschlossenen Staaten haben versucht, mittels einer staatlichen Planwirtschaft, durch Ausschaltung der Mechanismen des freien Marktes, durch zentralstaatliche (5-)Jahrespläne ihre Volkswirtschaften zu entwickeln. Dieses Wirtschaftssystem hat am Ende zu Stillstand und Rückschritt in vielen der beteiligten Volkswirtschaften geführt. Gleichzeitig entstand ein bürokratisches Herrschaftssystem mit einer alles dominierenden Nomenklatura, das den Bürgern viele Freiheiten nahm und ihre politische Beteiligung streng reglementierte. Hinzu kam ein großer, unproduktiver Repressionsapparat (NKWD, Stasi, KGB, Securitate etc.). Aus der Analyse dieser Geschichtsperiode zeigen sich die Grenzen, die der Planung generell gesetzt sind: Der Gegenstand der Planung darf nicht zu komplex sein. Daran litten die Zentralverwaltungswirtschaften, sie erzeugten enorme bürokratische Apparate (z. B. die sowjetische Gosplan), die für sich schwer steuerbar waren, trotz des Einsatzes rationaler Methoden (z. B. Kybernetik) zu irrationalen Entscheidungen neigten, den Wirtschaftskreislauf oft blockierten, ihre Herrschaft und Privilegien verfestigten und nach einer Periode relativer Erfolge zunächst zum wirtschaftlichen Stillstand, am Ende zu einem ökonomischen Niedergang führten. Zudem dürfen planerische Vorgaben nicht zu starr sein. Sie wirken in ein Kräftefeld, in dem Menschen agieren, deren individuelles Verhalten nur begrenzt vorhersehbar ist. Deshalb entwickelt sich die Wirklichkeit stets anders als der Plan. Wenn ein Plan eine längerfristige Steuerungswirkung entfalten will, muss er flexibel genug sein und unvorhersehbare Konstellationen integrieren. Deshalb müssen Pläne immer

5 1. Planung, Planungssystem, Grundbegriffe 5 wieder der Wirklichkeit angepasst werden, um in eben dieser Wirklichkeit reale Steuerungswirkung zu entfalten. Hier erwiesen sich die zentralwirtschaftlichen Vorgaben häufig als viel zu starr. Dennoch kommt ein modernes Wirtschaftsleben nicht ohne Planung aus. Jeder Marktteilnehmer setzt sich Ziele und entwickelt Vorstellungen über den Einsatz seiner Ressourcen zur optimalen Zielerreichung. Jedes Unternehmen, jede öffentliche Körperschaft, jeder private Verein macht sich Gedanken über seine Haushaltsführung und plant den Einsatz seiner (stets knappen) Mittel. Geschichtlich ist der zentrale Staatsplan zur Steuerung einer gesamten Volkswirtschaft gescheitert, die Planung bleibt aber ein selbstverständlicher und notwendiger Bestandteil eines modernen Gesellschafts- und Wirtschaftslebens. 1.4 Planung in der Praxis Deshalb finden wir sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor eine bunte Vielfalt von Planung und Plänen, die von individuellen Vorgaben für einen Menschen bis zum Wirtschaftsplan eines Großkonzerns und zu staatlichen Haushaltsplänen von Nationen mit einem Volumen von mehr als 1 Billion Euro reichen. Die Beispiele zeigen die Spannbreite, in der sich Pläne und Planung bewegen: Eingliederungsplan für einen behinderten Menschen Belegungsplan der Räume eines Universitätsinstitutes Geschäftsplan eines Schachvereines Bebauungsplan Lachwald der Gemeinde Stutensee Haushaltsplan 2019 der Stadt Bühl Entwicklungsplan der Landesregierung zum Ausbau der regenerativen Energien (IEKK) Fahrplan des Karlsruher Verkehrsverbundes Plan der Bundesnetzagentur zum Ausbau des Höchstspannungsnetzes in der Bundesrepublik Deutschland 1.5 Planformen Nach ihrer Bindungswirkung unterscheidet die Wissenschaft drei Formen von Plänen: indikative Pläne enthalten Daten und Vorausberechnungen. Sie dienen der Information und liefern Daten für die Entscheidungen in einem bestimmten Sachbereich. Sie haben die Zielrichtung, private Rechtsträger oder staatliche Instanzen über den Ist-Zustand in einem bestimmten Sachgebiet und über Entwicklungstendenzen zu informieren. Sie liefern damit Material für weitere Entscheidungen oder Dispositionen. Hier handelt es sich um einen Grenzfall der Planung am Übergang von reinen Datensammlungen zu einer zukunftsgerichteten Handlungsanweisung. influenzierende Pläne wollen ein bestimmtes Verhalten nach Maßgabe der planerischen Zielvorstellungen veranlassen. Sie setzen nicht auf Befehl und Zwang, sondern möchten die Planadressaten durch bestimmte Anreize zu plankonformen Verhalten veranlassen bzw. durch bestimmte Nachteile von planabweichenden abhalten. Vorteile können z. B. Zuschüsse, Steuervergünstigungen, der Bau von Infrastruktureinrichtungen sein. Nachteil sind insbesondere der Entzug von Privilegien, steuerliche Belastungen oder der Abbau von Einrichtungen, Behörden, die Aufgabe von Standorten. Beispiele: Zuschüsse oder Steuervorteile bei der Ansiedlung eines Betriebes in einer bestimmten Region (Aufbau Ost, EU-Kohäsionspolitik), Subvention bei der Stilllegung von Ackerflächen durch die EU (Stilllegungsprämien), Anschubfinanzierung beim Ausbau von Kindertagesstätten durch ein Bundesland, finanzielle Anreize zu Gemeindezusammenschlüssen in den 1970er Jahren in Baden-Württemberg (Sporthallenprämie). imperative Pläne sind für die Planadressaten verbindlich. Sie arbeiten mit rechtlichen Vorgaben, die

6 6 1. Planung, Planungssystem, Grundbegriffe die Planadressaten einhalten müssen. Hier besteht keine Wahl, ob die Planvorgaben eingehalten werden; sie sind rechtlich verbindlich, wer dagegen verstößt, muss mit Sanktionen rechnen, entgegengesetztes Verhalten wird wieder rückgängig gemacht. Hierher gehören etwa die staatlichen Haushaltspläne, die kommunalen Bauleitpläne oder die Regionalpläne. 1.6 Räumliche Planung In Deutschland findet sich ein stark gestuftes System der räumlichen Planung. Ihre Aufgabe besteht darin, die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang zu bringen und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung zu führen (nachhaltige Raumbewirtschaftung). Räumliche Planung in Deutschland behandelt die Nutzungskonflikte der verschiedenen Raumansprüche in einem dichtbesiedelten, ökologisch vielgestaltigen Industriestaat. Im Kern geht es um Ansprüche verschiedener Nutzer bei der Bewirtschaftung der stets knappen Flächen in einem bestimmten Gebiet. Raumplanung besitzt einen überörtlichen, überfachlichen zusammenfassenden Ansatz zur Entwicklung und Ordnung eines bestimmten Raumes (integrierter und integrierender Ansatz). 1.7 Planung in Bund und Ländern Der Betrachtungsrahmen der Raumordnung bezieht sich auf den Bund (Bundesraumordnung), ein Bundesland oder eine Region (Regional- und Landesplanung). Im Vordergrund stehen aufgrund der Zuständigkeit der Länder für die Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 Grundgesetz) die Regionalpläne (z. B. Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003) und die landesweiten Raumordnungspläne (z. B. Landesentwicklungsplan BW 2002). Mehr und mehr bestehen auch Notwendigkeiten, dass der Bund räumliche Gesamtpläne aufstellt. Diese in der föderalen Kompetenzordnung begründungsbedürftige Entwicklung zeigt sich am stärksten bei der Nutzung der küstennahen Meeresgewässer. Hier sind in den vergangenen Jahren erhebliche Nutzungskonflikte entstanden, die nur durch eine räumliche Planung ausgeglichen werden können (Naturschutz, Seefahrt, Fischfang, Rohstoffgewinnung, Energienutzung, Leitungssysteme, Militär etc.). Mittlerweile hat der Bund eine Raumplanung für die ausschließliche Wirtschaftszone in der Nord- und Ostsee erlassen (AWZ-Plan). Hinzu kamen Fachpläne, insbesondere zum Ausbau der Offshore-Windenergienutzung. Neuestens reklamiert der Bund auch eine Planungskompetenz beim Ausbau der Stromleitungsnetze auf der obersten Ebene (Bundesnetzplan) und im Hochwasserschutz. Traditionell besitzt die Planung der Verkehrswege des Bundes (Straße, Schiene, Wasser im Bundesverkehrswegeplan, BVWP) eine ganz erhebliche raumstrukturierende Wirkung (Fachplan des BMV). Im Rahmen des BVWP können fachbezogene Raumordnungspläne für die Anbindung von Häfen und Flughäfen an das Bundesverkehrswegenetz aufgestellt werden. Der Bund kann zudem die allgemeinen Raumordnungsgrundsätze in 2 Abs. 2 ROG in einem Grundsätzeplan näher konkretisieren. Bisher hat der Bund von dieser Kompetenz noch nicht Gebrauch gemacht. Hinzu kommen verstärkt die raumrelevanten Folgen der EU-Förderprogramme und das Politikziel der territorialen Kohäsion. Im ESPON- Prozess beginnt die EU in einem Forschungsnetzwerk mit der Aufbereitung der Planungsgrundlagen für den ganzen Kontinent.

7 1. Planung, Planungssystem, Grundbegriffe Rechtlich verbindliche Pläne 1.9 Fachplanung Deutschland besitzt ein ausgeprägtes System der verbindlichen räumlichen Planung. Einen Bundesraumordnungsplan gibt es außerhalb des AWZ-Plans noch nicht. An der Spitze stehen deshalb die Landesentwicklungspläne (landesweite Raumordnungspläne), ihnen folgen die Regionalpläne. Aus ihnen werden die kommunalen Bauleitpläne entwickelt. Die vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungspläne) und die verbindliche Bauleitplanung (Bebauungspläne) konkretisieren die Vorgaben aus den Raumordnungsplänen. Auf der Grundlage eines Bebauungsplanes wird am Ende die Nutzung einer bestimmten Parzelle durch verschiedene Personen zugelassen. Beispiele: Privates Einfamilienhaus, Industriebetrieb, Hotel etc. Die einzelnen Planungsebenen unterscheiden sich in der Maßstäblichkeit ihrer Planaussagen und in der Körnigkeit, in denen die betroffenen Belange bearbeitet werden (idealtypisch LEP 1: , Regionalplan 1: , FNP 1:10.000, Bebauungsplan 1:1000). AWZ Hochwasser... Neben der räumlichen Planung steht die Fachplanung. Sie behandelt einen bestimmten Sachbereich unter den Voraussetzungen und den Zielen eines bestimmten fachlichen Interesses. Dazu gehören insbesondere die Umwelt- und die Verkehrsplanung. Die Fachverwaltungen entwickeln Pläne z. B. für den Verkehrswegebau, die Abfallwirtschaft, die Wasserwirtschaft, den Naturschutz, den Artenschutz oder die Luftreinhaltung. Fachpläne und Raumordnungspläne werden von verschiedenen Administrationen in getrennten Verfahren erarbeitet. Entscheidend für eine geordnete Entwicklung der Gesellschaft ist die Abstimmung zwischen diesen beide Planungssystemen. Dabei handelt es sich um ein komplexes Austauschsystem, das keiner Planung einen eindeutigen Vorrang einräumt und deshalb von Information, Beteiligung und dem Ausgleich zwischen der Raumplanung und der Fachplanung lebt. Beispiele: Raumordnungsverfahren zur Prüfung von Trassenalternativen einer im Bundesverkehrswegeplan ausgewiesenen Bundesautobahn. Großräumige Sicherung der Freiräume im Zusammenspiel von Regionalplanfestlegungen sowie Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten. Landesentwicklungsplan Regionalplan Bebauungsplan Flächennutzungsplan RVMO Planungsebenen Gemeinde Region Land Bund Literatur: Artikel Planung von Fürst und Ritter in ARL [Hrsg.] Handbuch der Raumordnung S

8 8 2. Das Raumplanungssystem in Deutschland Raumplanung umfasst alle raumbezogenen Gesamtplanungen in Deutschland. Daneben gibt es die (sektoralen) Fachplanungen, z. B. Verkehrs(wege)planung, Netzausbauplanung, Naturschutzplanung. Aufgabe der Raumplanung ist die Entwicklung, Ordnung und Sicherung bestimmter Teile des Staates. Dazu löst sie Raumnutzungskonflikte (z. B. Wohnungsbau versus Freiraumverbund) und trifft Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raumes (z. B. Verkehrslinien, Rohstoffabbau, Energiegewinnung). Sie möchte die sozialen und wirtschaftlichen Anforderungen an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringen und zu einer dauerhaften ausgewogenen Ordnung führen (nachhaltige Raumentwicklung, 1 II ROG). In Deutschland findet sich ein stark gegliedertes, hierarchisches System der raumbezogenen Planung. Sie beginnt bei der Bundesraumordnung, die jedoch keinen einheitlichen bundesweiten Plan erstellt, sondern bisher lediglich einzelne Teilpläne erlässt, z. B. AWZ-Plan in Nordsee und Ostsee, Hochwasserschutz, Standortkonzepte für Häfen und Flughäfen als Grundlage für ihre verkehrliche Anbindung (näher 17 ROG). Die Länder mit gewissen föderalen Abweichungen stellen einen landesweiten Raumordnungsplan (Landesentwicklungsplan) und entsprechend ihrer Größe verschiedene teilräumliche Raumordnungspläne (Regionalpläne) auf ( 13 ROG). Ihnen folgt die Ebene der kommunalen Bauleitpläne mit zwei Stufen: die großräumige vorbereitende Bauleitplanung, i.d.r. für eine ganze Gemeinde (Flächennutzungsplan), und die sehr detailgenaue verbindliche Bauleitplanung (Bebauungsplan). Ihre Aufgabe ist es, die bauliche und die sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten ( 1 I BauGB). Raumordnung und Bauleitplanung sind Teil eines abgestuften Systems räumlicher Planung, stehen miteinander in enger Beziehung, bauen aufeinander auf und verdichten sich in ihrem Aussagegehalt, ihrer Maßstäblichkeit und ihrer Problemlösungsintensität von Stufe zu Stufe. Grundlegend gestaltet hat diese Kaskade das Bundesverfassungsgericht in seinem berühmten Baurechtsgutachten vom Zug um Zug verkleinert sich die Maßstäblichkeit; während Karten in einem LEP noch den Maßstab 1:1,5 Mio. verwenden, werden Bebauungspläne bis zum Maßstab 1:1000 abgefasst. Von der Gestaltung der Westabdachung des Schwarzwaldes in einem LEP bis zur Bestimmung der Dachneigung von Grenzgaragen in einem kleinen Weiler im mittleren Murgtal ist es ein gedanklich weiter Weg, wenn auch nur zwei Planungsebenen dazwischen liegen. Für den Schutz der Naturlandschaft vor Eingriffen durch Windkraftanlagen z. B., sind die beiden mittleren Planungsstufen, die Regionalpläne und die Flächennutzungspläne von besonderer Bedeutung. Hierarchie der Raumpläne Raumordnungspläne Bauleitpläne Landesweiter Raumordnungsplan Regionalplan Flächennutzungsplan Bebauungsplan

9 9 3. Grundzüge des Bauplanungsrechts 3.1 Allgemeines Das öffentliche Baurecht umfasst Vorschriften über die Bodennutzung. Es regelt einheitlich das Städtebaurecht (Bauplanungsrecht, BauGB, BauNVO), während beim Bauordnungsrecht föderale Vielfalt herrscht. Zentrale Vorschriften im Baugesetzbuch (BauGB) enthalten die Paragrafen 1 bis 18 zur Bauleitplanung und 29 bis 38 zur Zulässigkeit von Bauvorhaben. 3.2 Zulässigkeit von Bauvorhaben Um über die Zulässigkeit eines Bauvorhabens (Wohnhaus, Möbelmarkt, Gewerbebetrieb etc.) verbindlich zu entscheiden, teilt das Bauplanungsrecht das ganze Bundesgebiet in drei Gebietsarten (Bereiche): Bebauungsplanbereich ( 30 BauGB) Innenbereich ohne (qualifizierten) Bebauungsplan ( 34 BauGB) Außenbereich ( 35 BauGB). Im Planbereich liegt ein sogenannter qualifizierter Bebauungsplan vor. Das Bauvorhaben ist dann erlaubt, wenn es den Vorgaben des Bebauungsplans entspricht. Die Zulässigkeit der einzelnen Arten und des Maßes der baulichen Nutzung legt die BauNVO abstrakt fest. Darauf aufbauend konkretisieren die Bebauungspläne den städtebaulichen Willen der Gemeinden als Träger der Planungshoheit. An diese Festsetzungen sind die Bauherren bei ihren Bauwünschen gebunden. Nach der einschlägigen Vorschrift im BauGB ( 30) wird dieser Bereich auch 30iger Bereich genannt. RVMO 3 Planbereiche

10 10 3. Grundzüge des Bauplanungsrechts Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile richtet sich die Zulässigkeit von Bauvorhaben nach 34 BauGB. Entscheidend ist eine tatsächliche, aufeinanderfolgende zusammenhängende Bebauung von gewissem Gewicht (Bebauungszusammenhang). Wenn jedoch ein qualifizierter Bebauungsplan ( 30 BauGB) vorliegt, geht dieser vor. Innerhalb des im Zusammenhang bebauten Ortsteils richtet sich die neu hinzukommende Bebauung nach dem schon vorhandenen Baubestand. Die nähere Umgebung bildet den Rahmen für das neue Bauvorhaben, er muss sich in seine Umgebung einfügen. Durch das neue Bauvorhaben dürfen keine städtebaulichen Spannungen entstehen. Der große Rest der Fläche in Deutschland bildet der Außenbereich ( 35 BauGB). Er umfasst die nicht oder nicht zusammenhängenden bebauten Gebiete und damit den größten Teil der Bundesrepublik (im Mittleren Oberrhein über 80 % der Fläche). 35 BauGB unterscheidet zwei Kategorien von Vorhaben: bevorzugt zulässige (sog. privilegierte) Vorhaben und sonstige (sog. nichtprivilegierte) Vorhaben. Privilegierte Vorhaben gehört in den Außenbereich und sind damit im notwendigen Umfang zulässig. So gehört der Bauernhof zu seinen bewirtschafteten Feldern und der Rohstoffabbau ist nur dort möglich, wo ein Rohstofflager (z. B. Ton) vorhanden ist. Dagegen ist eine Zersiedlung der freien Landschaft mit anderen Gebäuden unerwünscht, deshalb sind die nichtprivilegierten Vorhaben regelmäßig unzulässig. Literatur: Battis in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB; Einleitung zur geschichtlichen Entwicklung des bundesdeutschen Baurechts 3.3 Bauleitplanung Mit den Bauleitplänen steuern die Kommunen ihre städtebauliche Entwicklung und gestalten die bebaute Umwelt der dort lebenden Menschen. Deshalb regelt das BauGB die Bauleitplanung sehr intensiv in einem sehr anspruchsvollen Verfahren. Auf Bürgerkommunikation, Beteiligung und Öffentlichkeit legt das deutsche Bauplanungsrecht sehr großen Wert. Zudem hat der Umwelt- und Artenschutz in den letzten Jahrzehnten eine immer größere Rolle eingenommen. Die Bauleitplanung schreitet in zwei Schritten voran: vorbereitende Bauleitplanung (Flächennutzungsplan, FNP) verbindliche Bauleitplanung (Bebauungsplan, B-Plan). Diese Pläne bauen ihrerseits auf die Raumordnungspläne auf, sind an ihre Ziele gebunden und übersetzen die noch sehr abstrakten raumordnerischen Aussagen in sehr konkrete Festsetzungen, insbesondere über die Art und das Maß der baulichen Nutzung. Bauleitpläne erstellen die Gemeinden in einem sehr aufwendigen und partizipativen Verfahren in Zusammenarbeit und in regem Austausch mit den planbetroffenen Bürgern. In Deutschland hat sich eine ausgesprochen offene, partizipative und kreative Planungskultur über viele Jahrzehnte heraus gebildet. Einen instruktiven Überblick geben Menzel/Finger/ Rickes, Öffentliches Baurecht für Architekten und Ingenieure, 1. Auflage Ein Bebauungsplan besteht aus Text und Karte, dazu kommen eine Begründung und eine zusammenfassende Erklärung (zu den Umweltbelangen und den Planungsalternativen). Der Bebauungsplan ergeht als gemeindliche Rechtsnorm in Form der Satzung. Er wird vom Gemeinderat beschlossen, vom Bürger-

11 3. Grundzüge des Bauplanungsrechts 11 meister ausgefertigt und tritt mit seiner Bekanntmachung in Kraft. Seine Festsetzungen sind regelmäßig sehr detailliert, sie werden in einer Legende erläutert, seine Planzeichen richten sich nach bundesrechtlich einheitlichen Standards, die in der Planzeichenverordnung zusammengefasst sind. Nachbarschaftsverband Karlsruhe, Auszug aus dem FNP Stadt Karlsruhe Stadt Karlsruhe, Bebauungsplan Beuthener Straße östlich Parzivalstraße

12 12 4. Bundesraumordnung, Landesentwicklungsplan 4.1 Bundesraumordnung Die Raumordnungsplanung des Bundes kann noch keinen umfassenden Raumordnungsplan vorweisen. Für die ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) liegt ein Bundesraumordnungsplan mit zwei räumlich getrennten Teilen vor (Nordsee/Ostsee). Im Rahmen der Erstellung des BVWP werden raumordnerische Gesichtspunkte mit herangezogen, einen verkehrsbezogenen Raumordnungsplan hat der Bund bisher jedoch Quelle: NEP 2025, Stand: Oktober 2015,

13 4. Bundesraumordnung, Landesentwicklungsplan 13 noch nicht erlassen. Die Netzentwicklungsplanung für die Höchstspannungstrassen enthalten raumordnerische Elemente, gerade bei der Alternativenprüfung, kommt aber inhaltlich einem Fachplan näher als einem räumlichen Gesamtplan. Beispiel: Die westlichste Höchstspannungsgleichstromübertragungsleitung endet am Netzverknüpfungspunkt in Philippsburg in der Region Mittlerer Oberrhein. Am Endpunkt muss ein Konverter errichtet werden, der den Gleichstrom in Wechselstrom umwandelt und dann in das konventionelle Stromnetz einspeist. Der Konverter nimmt ca. 10 ha Fläche in Anspruch. Die Konverterstandortsuche hat sehr starke raumordnerische Züge getragen. Nach einem kontroversen Planungsprozess ist in großem Einvernehmen am Ende ein Standort auf dem AKW-Gelände in Philippsburg gefunden worden. Der RVMO hat den Prozess begleitet und mitgestaltet. RVMO Konverterstandorte

14 14 4. Bundesraumordnung, Landesentwicklungsplan Der Bund legt in regelmäßigen Abständen einen Raumordnungsbericht vor. Mit dem Bericht beauftragt ist das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR). Der jüngste Bericht stammt aus dem Jahr Das BBSR führt dazu ein räumliches Informationssystem. Derzeit liegt der Blickwinkel stark auf den gleichwertigen Lebensverhältnissen (siehe BMI, Deutschlandatlas). Anzahl der Personenfahrten 2010 zum Zweck der Wahrnehmung von Daseinsfunktionen Benutzte Verkehrsmittel bei Fahrten zum Zweck der Wahrnehmung von Daseinsfunktionen Bahn OSPV MIV Rad zu Fuß Datenbasis: Laufende Raumbeobachtung des BBSR Geometrische Grundlage: Raumordnungsregionen (generalisiert), GeoBasis-DE/BKG Bearbeitung: T. Pütz

15 4. Bundesraumordnung, Landesentwicklungsplan Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg Der gültige Landesentwicklungsplan BW stammt aus dem Jahr Er enthält das Leitbild der räumlichen Entwicklung im Land. Der LEP 2002 BW ist ein klassischer Raumordnungsplan und formuliert eine Vielzahl von verbindlichen Zielen (Z) und abwägungsleitenden Grundsätzen (G) der Raumordnung. Seine Plansätze gelten für das ganze Land und steuern die nachgeordneten Raumplanungen und Fachplanungen. Folgende Kapitel sind in dem Planwerk angesprochen: Leitbild der räumlichen Entwicklung Raumstruktur Siedlungsentwicklung und Flächenvorsorge Infrastruktur Freiraumsicherung, Freiraumnutzung Stärkung der regionalen Eigenkräfte Den Plansätzen folgen eine Begründung und fünf Karten Raumkategorien Zentrale Orte und Verflechtungsbereiche Landesentwicklungsachsen Landschaftsräume Rohstoffvorkommen Der LEP BW steuert in erster Linie die auf ihn aufbauenden 12 Regionalpläne im Land. Sie konkretisieren seine Planaussagen auf der regionalen Ebene und nehmen die regionalen Entwicklungsaufgaben aus PS 6.2 auf. Beispiel: Der Raum Karlsruhe erhält seine Entwicklungsaufgaben in PS (Z). Wegen seiner Bedeutung für die Entwicklung des Europäischen Verfl echtungsraums Oberrhein, seiner verkehrsgünstigen Lage, seiner Brückenfunktion nach Rheinland-Pfalz und Frankreich einerseits und zur Europäischen Metropolregion Stuttgart andererseits und seiner hohen wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und kulturellen Entwicklungspotenziale werden besondere regionale Entwicklungsaufgaben für den Raum Karlsruhe/Pforzheim festgelegt. Dieser Raum umfasst insbesondere den Verdichtungsraum Karlsruhe/Pforzheim und seine Randzone. Besondere regionale Entwicklungsaufgaben für den Raum Karlsruhe/Pforzheim sind die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Verdichtungsraums Karlsruhe/Pforzheim und seiner Wettbewerbsfähigkeit als bedeutsamer Wirtschaftsraum unter Berücksichtigung der engen Verflechtungen mit den angrenzenden Teilen der Region Mittlerer Oberrhein, der Region Nordschwarzwald, der Südpfalz und des Nord-Elsass, der weitere Ausbau der grenzüberschreitenden Kooperationen im deutsch-französischen Grenzraum, insbesondere die Verwirklichung des Raum entwicklungskonzepts im PAMINA-Raum Mittlerer Oberrhein/Südpfalz/Nord-Elsass, die weitere Stärkung der wissenschaftlich-technologischen Potenziale, die Realisierung des Projekts Neue Messe Karlsruhe, die weitere Umsetzung des Konversionsprojekts Baden-Airport und Baden-Airpark, die Erarbeitung und Umsetzung eines Integrierten Verkehrskonzepts für den Verdichtungsraum Karlsruhe/Pforzheim unter Berücksichtigung angrenzender Teile der Regionen Mittlerer Oberrhein und Nordschwarzwald sowie verdichteter Gebiete westlich des Rheins, die Weiterentwicklung der Fernverkehrsinfrastruktur zur angemessenen Bewältigung des Nord-Süd- und West-Ost-Verkehrs. RVMO Planungsregion BW

16 16 4. Bundesraumordnung, Landesentwicklungsplan Der LEP ergeht in Form einer Rechtsverordnung der Landesregierung (zuletzt GBl. 2002, S. 301). Auf der Grundlage des LEP BW 2002 hat das damals zuständige Wirtschaftsministerium im Jahr 2005 den Landesentwicklungsbericht BW 2005 vorgelegt. Er enthält Daten, Fakten und Trends zu den wesentlichen raumrelevanten Lebensbereichen. Im Vordergrund stehen Informationen über die Raumentwicklung, die Flächeninanspruchnahme und den demografischen Wandel. Auf der Grundlage der landesweiten landesplanerischen Vorgaben erlassen die Regionalverbände ihre Regionalpläne und legen die anzustrebende räumliche Entwicklung und Ordnung ihrer Region fest. Planungsträger sind in BW kommunalverfasste Körperschaften des öffentlichen Rechts. Zwei der Verbände planen über die Grenzen des Landes Baden-Württemberg hinaus. Grundlage dafür sind Staatsverträge mit den Nachbarländern: der Verband Region Rhein-Neckar mit Sitz in Mannheim plant für einen Raum, der sich über die Bundesländer Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Hessen erstreckt. Der Regionalverband Donau-Iller mit Sitz in Ulm bearbeitet einen Raum, der Gebiete aus Baden-Württemberg und Bayern umfasst. LEP BW 2002 Literatur: BT-Drs. 18/10883 zur ROG-Novelle 2017

17 17 5. Regionalplanung und Bauleitplanung 5.1 Zielanpassung Raumordnungspläne (Landesentwicklungsplan, Regionalpläne) wirken mit ihren Zielen (Z) und Grundsätzen (G) in erster Linie auf die kommunalen Bauleitpläne, d. h. auf die Flächennutzungspläne (vorbereitende Bauleitpläne) und die Bebauungspläne (verbindliche Bauleitpläne). Die Bauleitpläne sind an die Ziele der Raumordnung anzupassen, Grundsätze der Raumordnung bilden Abwägungsmaterial. Die Bauleitplanung ist ein zentraler Baustein der kommunalen Selbstverwaltung. Dies ist sowohl in der Bundesverfassung (Grundgesetz) als auch in der Landesverfassung Baden- Württemberg stark geschützt. Deshalb müssen die Raumordnungspläne ihrerseits auf die Bauleitpläne und damit auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie Rücksicht nehmen (Gegenstromprinzip). Dies hat Auswirkungen auf die Raumordnung in vielen Dimensionen. 5.2 Gegenstromprinzip Inhaltlich müssen die Raumordnungspläne auf bestehende Bauleitpläne eingehen. Diese sind wichtiges Abwägungsmaterial bei der Aufstellung des Raumordnungsplanes. Ein Raumordnungsplan kann eine raumordnerische Fehlentwicklung in der Bauleitplanung korrigieren und eine Fläche anders überplanen, als sie in einem vorhandenen Bauleitplan ausgewiesen ist. Dazu sind allerdings überörtliche Gesichtspunkte von höherem Gewicht notwendig. Und der Raumordnungsplan muss sich mit dem Status quo und den Änderungsmöglichkeiten intensiv auseinandersetzen (ermitteln, bewerten, abwägen). Wenn der Raumordnungsplan verabschiedet wird, löst er eine Anpassungspflicht für die Bauleitplanung aus. Sie ist aber tatsächlich nur schwer durchsetzbar. In der Praxis entstehen am häufigsten solche Konflikte bei der Steuerung des Einzelhandels. Beispiele: EKZ Kuppenheim, Globus in Waghäusel-Wiesental, aber auch Vorrangstandorte für Windenergieanlagen. 5.3 Verfahrensfolgen Das Gegenstromprinzip hat auch eine verfahrensleitende Funktion. Beim Erlass und jeder Änderung eines Raumordnungsplanes müssen die betroffenen Kommunen gehört werden. Einen Raumordnungsplan darf der Plangeber erst beschließen, wenn die Kommunen Gelegenheit zur Äußerung erhalten haben. Selbst wenn sie nicht Stellung nehmen, müssen ihre wichtigsten Belange von Amts wegen mit in den Entscheidungsfindungsprozess eingebunden werden. Auch wenn der Plan im Verfahren geändert wird und Interessen einer Kommune davon betroffen sein könnten, muss die betroffene Kommune erneut Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. 5.4 Repräsentation Hinzu kommt die Organisation des Trägers der Raumplanung. Auf der Ebene des Regionalplans, die der kommunalen Bauleitplanung unmittelbar vorgelagert ist, müssen die gebietsangehörigen Kommunen in den Entscheidungsorganen vertreten sein. Damit wird die kommunale Selbstverwaltung auch institutionell abgesichert. In den Regionalverbänden in BW entscheidet die Verbandsversammlung über den Regionalplan. Diese setzt sich aus Vertretern der Stadt- und Landkreise zusammen, die wiederum aus den Kommunalwahlen hervorgehen. Diese Gremien besitzen aufgrund ihres Wahlhintergrunds ein ausgesprochen kommunalfreundliches Selbstverständnis. Gleichzeitig dürfen sie die übergemeindlichen, raumordnerischen Belange bei ihren Entscheidungen nicht unberücksichtigt lassen (produktives Spannungsverhältnis).

18 18 5. Regionalplanung und Bauleitplanung 5.5 Zusammenarbeit Raumordnung in Baden-Württemberg entwickelt sich in einer dynamischen Austauschbeziehung zwischen örtlichen und überörtlichen Aufgaben und Interessen. Sie formuliert Spielregeln für die Entwicklung der Gemeinden, die überörtlich gelten und den Wettbewerb der lokalen Raumansprüche steuern und begrenzen (z. B. bei einer Industrieansiedlung oder einem Wohnungsbauschwerpunkt). Deshalb ist für die Praxis bei der Umsetzung der raumordnerischen Vorgaben so wichtig, dass die einzelnen Gemeinden gleich behandelt werden und dennoch jeder Fall entsprechend seiner spezifischen Sachgesetzlichkeiten gelöst wird. Wie groß die Ausformungsspielräume eines Grünzuges sind, welche Möglichkeiten das Kongruenzgebot beim Einzelhandel in den Verflechtungsräumen bietet, welche Funktionen ein Kleinzentrum bei der Ausweisung von Wohngebieten besitzt das muss die Raumordnung generell gleich vorgeben und gleichzeitig auch beachten, dass sich in Zukunft andere Kommunen auf gerade diesen Einzelfall berufen werden, wenn die Raumordnung großzügig entschieden hat. 5.6 Weitere Konkretisierung Die Gemeinden konkretisieren die raumordnerischen Vorgaben in den Bauleitplänen. Diese wenden sich unmittelbar an die Bürger, aus ihnen können direkt Baurechte oder auch Bau- und Nutzungsansprüche durch den Einzelnen abgeleitet werden. In den letzten Jahren wirken auch raumordnerische Vorgaben mehr und mehr direkt auf die Bürger. Im BauGB ist vorgesehen, dass im Außenbereich raumordnerische Ziele einem Vorhaben entgegenstehen können. Raumbedeutsame Vorhaben, d. h. Vorhaben die Raum in Anspruch nehmen oder Raumfunktionen beeinflussen (raumbeanspruchend oder raumbeeinflussend), dürfen im Außenbereich nicht Zielen der Raumordnung widersprechen. Beispiele: raumbeanspruchend: großes Gewerbegebiet, Windkraftanlage über 100 m Nabenhöhe, Kiesgrube größer 3 ha; raumbeeinflussend: Schließung eines Bahnhofs, Festlegung eines Mittelzentrums. Wichtig sind zunächst die Grünfestlegungen (z. B. Grünzug, Grünzäsur), die einer großflächigen Bebauung entgegenstehen. Hinzu kommen die sog. Konzentrationszonen. In ihnen legt ein Raumordnungsplan fest, dass bestimmte Nutzungen in einer bestimmten Fläche bevorzugt zulässig sind, z. B. Windenergieanlagen, Rohstoffabbau, Biomasseanlagen. Gleichzeitig sind solche Anlagen in den anderen Gebieten (sog. Ausschlussgebiete) in der Regel unzulässig. Damit steuert die Raumordnung auch konkrete Ansiedlungsentscheidungen auf der Vorhabensebene und determiniert unmittelbar einzelne Rechtspositionen der Betroffenen. Beispiele: Baugenehmigung, Immissionsschutzgenehmigung, wasserrechtliche Planfeststellung. 5.7 Detaillierte Wirkungen Zum Schutz der Stadtzentren wirken raumordnerische Belange mittlerweile selbst innerhalb des Siedlungsverbundes. Einzelhandelsvorhaben dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden haben. Raumordnerische Fernwirkungen auf benachbarte Kommunen müssen von den Baugenehmigungsbehörden bei der Zulassung eines Einzelhandelsvorhabens mit beachtet werden. Damit dürfte die Grenze der Steuerungsmöglichkeiten raumordnerischer Belange erreicht sein. Denn die Raumordnung bearbeitet nur großräumige übergemeindlich wirksame Entwicklungen, i.d.r. losgelöst von konkreten Einzelfällen. Beispiele: Zulassung eines Edeka-Marktes in Bietigheim, eine Aldi-Ansiedlung in Rheinstetten.

19 19 6. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein Der Regionalplan Die 12 Regionalverbände in Baden-Württemberg organisieren sich als Körperschaften des öffentlichen Rechts. Ihr Hauptprodukt ist der Regionalplan. Ihn beschließen die Regionalparlamente, eine Versammlung aus gewählten Vertretern. Der Plan ergeht als Rechtsnorm mit unmittelbarer Bindungswirkung für seine Adressaten. Betroffen sind in erster Linie die Gemeinden und die Fachplanungsträger, die Bürger erreichen die regionalen Plansätze nur mittelbar, aufgrund der kommunalen Bauleitplanung und der Zulassungsentscheidungen der Fachbehörden. Beispiele: Immissionsschutzgenehmigung für ein Kraftwerk, wasserrechtliche Planfeststellung für eine Nassauskiesung. Zudem kann ein Fachgesetz aufgrund einer sogenannten Raumordnungsklausel die unmittelbare Bindung von raumbedeutsamen Vorhaben von Privatpersonen anordnen. Klassisch ist die Bindungswirkung an Ziele der Raumordnung für Bauvorhaben im Außerbereich aufgrund von 35 Abs. 3 Satz 2, 3 BauGB. Im Kern löst der Regionalplan Raumnutzungskonflikte in einem bestimmten Gebiet (Region) für einen festgelegten Zeitraum (i.d.r. 15 bis 20 Jahre). Seine Festlegungen möchten die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit den ökologischen Funktionen in Einklang bringen und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führen (Leitbild der nachhaltigen Raumentwicklung). 6.2 Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein In unserer Region, am Mittleren Oberrhein, gilt der Regionalplan Sein Planungszeitraum umfasst ca. 15 Jahre plus. Er wird derzeit grundlegend überarbeitet. Mit den ersten Planentwürfen für den Regionalplan 2003 hat die Verbandsverwaltung bereits im Jahr 1998 begonnen. In den Aufstellungsverfahren beteiligt der Verband eine Vielzahl von Trägern öffentlicher Belange, sog. TÖB, aber auch eine weite Spanne von Nichtregierungsorganisationen (NGO). Beispiele: Naturschutzverwaltung, Gemeinden, Landratsämter, Naturschutzverbände, Sportverbände, Bürgervereine, Bauwirtschaft, Bürgerinitiativen. Zudem werden die Pläne öffentlich ausgelegt und bekannt gemacht, damit jeder seine Anregungen in den Prozess der Planaufstellung einbringen kann (Bürgerbeteiligung, Öffentlichkeit). Im Jahr 2001 hat die Verbandsversammlung (80 gewählte Mitglieder) den Plan als Satzung beschlossen. Aufgrund der Ausweisung von FFH-Gebieten (Natura 2000-Netz der EU) und einer Vielzahl von neuen Konflikten hat das Wirtschaftsministerium als Genehmigungsbehörde die Rechtsnorm beanstandet. Nach einer neuen Anhörungsrunde und verschiedenen Planänderungen legte der Verband die Satzung dem Ministerium erneut vor (2002). Im Jahr 2003 genehmigte die oberste Landesplanungsbehörde den Plan. Nach seiner Verkündung im Staatsanzeiger Baden-Württemberg trat er im selben Jahr in Kraft. Seitdem gab es grundlegende Überarbeitungen (Teilfortschreibungen) zu den Themen Einzelhandel, Wind, Rohstoffsicherung, Solar und ca. 15 Einzeländerungen.

20 20 6. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003 Aufstellungsbeschluss Planentwurf SUP Beteilgung TÖB Beteiligung Öffentlichkeit Beratung der Anregungen Planänderung Ja Nein Satzungsbeschluss Genehmigung Ja z.t. Nein Verkündung RVMO Planungsablauf Schema Planungsablauf Im Jahr 2016 hat die Verbandsversammlung des RVMO eine Gesamtfortschreibung beschlossen und die Verwaltung mit der Überarbeitung des bestehenden Plans beauftragt. Gleichzeitig arbeitet die Geschäfts- stelle an einem Landschaftsrahmenplan, der die freiraumbezogenen Grundlagen für den Regionalplan als informeller Plan zusammenfasst. Die Auslegungsphase begann für den Landschaftsrahmenplan im Jahr 2018, für den Regionalplan selbst ist das Jahr 2020 für die Offenlage vorgesehen.

21 6. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein Gliederung des Regionalplans Der Plan besteht aus vier Teilen: Textteil, Begründung, Anhang, Karten Diese Gliederung ist durch die VwV-Regionalpläne landesweit vorgegeben (Vergleichbarkeit). Der Textteil enthält Ziele (als Z gekennzeichnet), Grundsätze (G), Vorschläge (V) und nachrichtlichen Übernahmen (N), die eigentlichen inhaltlichen Aussagen des Regionalplans. Jeder der Plansätze erhält eine Begründung. Sie erläutert die inhaltlichen Festlegungen, sie nimmt aber nicht an der rechtlichen Verbindlichkeit der Planaussagen teil. Im Anhang werden die im Text verwendeten Fachbegriffe erläutert. Damit möchte der Plangeber die Verständlichkeit und Lesbarkeit des Planwerkes erhöhen. Denn den Text haben die Planer in einer sehr fachspezifischen Sprache abgefasst. Wegen der sprachlichen Konzentration und Abstraktion sind die Aussagen exakt und die Seitenzahl konnte begrenzt werden, dieses Vorgehen bringt aber Nachteile bei der Verständlichkeit des Plans mit sich, es ist ein Dokument von Fachleuten für Fachleute. Der Kartenteil vermittelt die räumliche Dimension der Planaussagen. Ein Regionalplan wird erst in der Zusammenschau von Text und Karte verständlich. Mit Abstand die größte Bedeutung besitzt die Raumnutzungskarte (Maßstab 1:50.000), die die Planaussagen für die gesamte Region (über km²) optisch konkretisiert. 6.4 Der Textteil gliedert sich in 4 Kapitel: räumliche Ordnung und Entwicklung der Region (räumliches Leitbild), z. B. Aufgaben im größeren Raum, Entwicklung der gewerblichen Wirtschaft regionale Siedlungsstruktur, z. B. Zentrale Orte, Entwicklungsachsen regionale Freiraumstruktur, z. B. Grünzüge, Grünzäsuren Bereiche für Trassen und Infrastrukturvorhaben, z. B. Verkehr, Energie 6.5 Plansätze Jedes Kapitel enthält eine Vielzahl von inhaltlichen Planaussagen, die der Plangeber in Plansätzen zusammengefasst und in wittgensteinscher Zählweise gegliedert hat. Jeder Plansatz enthält eine oder mehrere Planaussagen. Die offizielle Abkürzung lautet PS. Beispiele: PS (G ) LEP BW In den Verdichtungsbereichen im ländlichen Raum sind Möglichkeiten der Aufgabenteilung und gegenseitigen Ergänzung zwischen höheren Zentralen Orten verstärkt zu nutzen. PS (G) Regionalplan MO 2003 Im Ländlichen Raum sollen die Lebens- und Arbeitsbedingungen verbessert werden. Hierzu sollen die Erwerbsgrundlagen nachhaltig gesichert und vermehrt, die Leistungskraft und Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte verbessert sowie der Leistungsaustausch mit dem Verdichtungsraum und der Randzone um den Verdichtungsraum verstärkt werden.

22 22 6. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein Planelemente Die Planaussagen unterscheiden sich aufgrund ihrer rechtlichen Verbindlichkeit erheblich. Sie enthalten Ziele, Grundsätze, Vorschläge und nachrichtliche Übernahmen. Am Rande des Textes vermerkt der Plan für jede einzelne Planaussage ihre Einstufung als Ziel (Z), Grundsatz (G), Vorschlag (V) oder nachrichtliche Übernahme (N). Dieser Kennzeichnungssystematik folgen alle Regional- und Raumordnungspläne in Baden-Württemberg (VwV-Regionalpläne). 6.7 Ziele der Raumordnung Ziele (Z) sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Entscheidend für die Zielqualität ist die landesplanerische Letzt-Entscheidung. Nachfolgende Träger der räumlichen oder fachlichen Planung sind an diese Entscheidung gebunden. Sie müssen die Ziele beachten, sie ihren weiteren inhaltlichen Aussagen zugrunde legen. In den nachfolgenden Plänen (kommunale Bauleitplanung, Fachpläne) und Einzelgenehmigungen (z. B. immissionsschutzrechtliche Genehmigung, wasserrechtliche Erlaubnis, Baugenehmigung) dürfen die Behörden Ziele der Raumordnung konkretisieren, sie entsprechend ihrer Maßstabsebene ausformen, sie dürfen die Ziele aber nicht beiseite schieben, sie nicht überwinden. In einem Bauleitplan kann der Rand einer zielförmig festgelegten Grünzäsur noch parzellenscharf fixiert werden, er kann aber in der Grünzäsur keine Bebauung festsetzen. Beispiel: PS Regionalplan MO 2003 Freiräume, die insbesondere zur Verhinderung bandartiger Siedlungsentwicklungen beitragen, sind als Grünzäsuren zu erhalten. 6.8 Grundsätze der Raumordnung Dagegen besitzen die Grundsätze der Raumordnung eine geringere Bindungskraft für die nachgeordneten Entscheidungsträger. Grundsätze (G) sind Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. Die nachgeordneten, konkreteren Entscheidungsebenen müssen die Grundsätze berücksichtigen. Bei einer Abwägungsentscheidung, beispielsweise in einem Bebauungsplan, gehören die Grundsätze der Raumordnung zum Abwägungsmaterial. Der nachgeordnete Plangeber muss sich mit den Inhalten der Grundsätze beschäftigen, er darf aber, wenn er überwiegende Gründe besitzt, von ihnen abweichen und anderen öffentlichen Belangen ganz oder teilweise den Vorzug geben. Beispiel: PS Regionalplan MO 2003 In Gebieten mit hohem Waldanteil sollen ausreichende Flächen als Fluren (Mindestfluren) bewirtschaftet und gepflegt werden.

23 6. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein Vorschläge Vorschläge (V) sind raumordnerische Aussagen ohne rechtliche Bindungswirkung. Die weiteren Planungsebenen müssen die Vorschläge zur Kenntnis nehmen, sich aber nicht unbedingt weiter mit ihnen auseinandersetzen. Vorschläge wirken durch ihren sachlichen Vernunftgehalt, sie wollen raten und überzeugen, aber niemanden zu einem Verhalten zwingen. Beispiel: PS Regionalplan MO 2003 Auf den Bau weiterer Staustufen soll verzichtet werden. Hier zeigt sich der überfachliche und integrierende Ansatz der Raumordnung. Der Plannutzer soll in einem Planwerk erkennen, welche gravierenden Raumnutzungskonflikte an einem bestimmten Standort bestehen. Nachrichtliche Übernahmen (N) besitzen deshalb große Bedeutung für die Lesbarkeit der Raumnutzungskarte. Auch aus dem LEP BW 2002 müssen Regionalpläne bestimmte Festlegungen übernehmen (z. B. Entwicklungsachsen, Oberzentren). Beispiele: Entwicklungsachsen (Rheinschiene), Oberzentrum (Karlsruhe), Verflechtungsbereiche der Mittelzentren (z. B. Bühl, Ettlingen, Bruchsal) Nachrichtliche Übernahmen Nachrichtliche Übernahmen (N) enthalten Hinweise auf (verbindliche) Regelungen in anderen Rechtsnormen. Im Vordergrund stehen die vielen Pläne der Umweltfachverwaltungen. Soweit sie verbindlich sind, enthalten sie raumrelevante Festsetzungen, die für die Raumnutzung unmittelbare Wirkungen haben. Besonders wichtig ist der flächenbezogene Naturschutz. Beispiele: Das Natura 2000-Netz der EU mit den Vogelschutzund den FFH-Gebieten, der Nationalpark Schwarzwald, die Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete, daneben aber auch die Wasserschutzgebiete oder Waldschutzgebiete. RVMO Auszug Raumnutzungskarte mit Landschaftsschutzgebiet (N)

24 24 6. Der Regionalplan Mittlerer Oberrhein Ausformung Inhaltliche Vorgaben für den Regionalplan folgen aus dem Landesentwicklungsplan (LEP BW 2002), den Grundsätzen der Bundesraumordnung in 2 Raumordnungsgesetz (ROG 2017) und den fachlichen Entwicklungsplänen (z. B. Bundesverkehrswegeplan, Generalverkehrsplan BW). Ein Regionalplan formt ihre Grundsätze und Ziele räumlich und fachlich aus. Die Aussagen der höherstufigen Pläne sind häufig sehr abstrakt und auf räumliche Konkretisierung angelegt, sie können aber auch schon ganz konkrete Inhalte ausweisen. So beginnt z. B. der erste Grundsatz der bundesdeutschen Raumordnung mit folgenden Worten: Im Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und in seinen Teilräumen sind ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, ökologische, wirtschaftliche und kulturelle Verhältnisse anzustreben. Dabei ist die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Innovation sind zu unterstützen, Entwicklungspotenziale sind zu sichern und Ressourcen nachhaltig zu schützen. Diese Aussagen lassen noch einen weiten Spielraum zur regionalen Konkretisierung und Umsetzung. Die Entscheidungsspielräume der Regionalplanung werden nicht sehr stark eingeengt, zumal die Aussagen im Einzelnen durchaus ambivalente, sogar teilweise gegenläufige Tendenzen enthalten. Andererseits legt der LEP BW 2002 kurz fest: Oberzentrum der Region Mittlerer Oberrhein ist die Stadt Karlsruhe. Hier bleibt keinerlei Entscheidungsmöglichkeit für die nachgeordnete Planungsebene. Konsequenterweise wiederholt der Plansatz N (1) diese Vorgabe als nachrichtliche Übernahme. Literatur: Kümper in Kment, ROG, 2019, 2 RN 29 ff. Hager, Landesplanungsrecht BW 2015, Einführung S. 29 ff. RVMO, Regionalplan Mittlerer Oberrhein 2003 Aufstellungsbeschluss zur Gesamtfortschreibung des Regionalplans, Sitzungsvorlage Nr. 85/IX,

25 25 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur 7.1 Gliederung der Regionalpläne Regionalpläne formulieren ein räumliches Leitbild für die Region. Ihre zentralen Aussagen gliedern sich in Plansätze über die regionale Siedlungsstruktur, die Freiraumstruktur und die Infrastruktur. Aus diesem Dreiklang werden hier exemplarisch die planerischen Festlegungen zur regionalen Freiraumstruktur dargestellt. Die Gliederung und die einzelnen Festlegungselemente legen das Landesplanungsgesetz und die VwV-Regionalpläne einheitlich für das ganze Land Baden-Württemberg fest. 7.2 Freiraumfestsetzungen Alle Regionalpläne in Baden-Württemberg enthalten Festlegungen zur regionalen Freiraumstruktur. Im Regionalplan Mittlerer Oberrhein behandelt das Kapitel 3 das Thema Freiraum. In der Raumnutzungskarte werden die textlichen Aussagen räumlich konkretisiert. Die regionalplanerischen Vorgaben gelten für die Bauleitplanung, die Landschafts- und Fachplanungen und müssen in der Umweltverträglichkeitsprüfung mit beachtet werden. 7.3 Folgende Freiraumfestlegungen sind möglich: Grünzug Grünzäsur Schutzbedürftigen Bereich für Naturschutz und Landschaftspflege Schutzbedürftigen Bereich für die Landwirtschaft Schutzbedürftigen Bereich für die Forstwirtschaft Schutzbedürftigen Bereich für die Erholung Schutzbedürftigen Bereich für den vorbeugenden Hochwasserschutz Schutzbedürftigen Bereich für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe In den Schutzbedürftigen Bereichen ist jeweils nur eine vorrangige Freiraumfunktion festgelegt (monofunktionales Planelement). Die einzelnen Bereiche überlagern sich grundsätzlich nicht. Ausnahmen bestehen für die Erholung und den Hochwasserschutz. Regelmäßig steht eine Funktion bei der künftigen Nutzung des Freiraums im Vordergrund. Die Landnutzung des Bereiches muss sich an der bestimmenden Funktion ausrichten (z. B. Landwirtschaft). Dagegen besitzen die regionalen Grünzüge und Grünzäsuren mehrere Funktionen (multifunktionales Planelement). Auch sie überlagern sich nicht. Der Umfang der Freiraumfestlegungen ergibt sich aus der Raumnutzungskarte. In der dicht besiedelten Rheinebene sind nahezu alle Flächen außerhalb des Siedlungsverbundes und den vorgesehenen Erweiterungsflächen mit Freiraumfestlegungen beplant. Weiße Fläche ohne planerische Aussagen (sog. weiße Löcher) sind selten.

26 26 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur RVMO Auszug Raumnutzungskarte mit Grünzäsur (Z) 7.4 Die Grünzäsur Grünzäsuren sollen bandartige Siedlungsentwicklungen verhindern. Sie sind die härtesten regionalplanerischen Ziele (PS 2.2.3). Sie dienen verschiedenen Funktionen: bandartige Siedlungsstrukturen (Siedlungsbrei) entgegenwirken, Identität der Gemeinden sichern, optimale bauliche Entwicklung, ökologischer und genetischer Austausch, Kleinklima, ortsnahe Erholung. In Ausnahmefällen zulässig sind im Außenbereich privilegierte Vorhaben, Verkehrsanlagen und Leitungen, wenn ihre Verwirklichung der generellen Zielsetzung der Grünzäsur nicht entgegensteht, d. h. in eher geringfügigem Umfang. 7.5 Der Grünzug Grünzüge nehmen Ausgleichsfunktionen für die besiedelten Flächen wahr. Plansatz möchte großflächige, zusammenhängende Teile der freien Landschaft für ökologische Funktionen oder Freiraumnutzungen erhalten. Dazu gehört auch die Erholung. Eine Bebauung ist regelmäßig ausgeschlossen. Auch hier können, bei Wahrung der Ausgleichsfunktion insgesamt, punktuell privilegierte Vorhaben, Leitungen und Verkehrsanlagen zugelassen werden. Im Vordergrund steht die Bewahrung der ökologischen Funktionen in einem dichtbesiedelten Raum mit hohem Siedlungsdruck. Dennoch soll der Naturhaushalt intakt bleiben und großräumige naturschutzfachliche Vernetzungsmaßnahmen möglich sein (z. B. Generalwildwegeplan, Biotopverbundflächen). 7.6 Naturschutz und Landschaftspflege Wertvolle Biotope werden als Schutzbedürftige Bereiche für Naturschutz und Landschaftspflege durch PS festgelegt. Im Vordergrund steht der Schutz größerer Biotope, aber auch kleinere Biotope sollen gesichert werden (PS ). Am Mittleren Oberrhein findet sich eine vielgestaltige Biotopstruktur in den drei Naturräumen Rheinniederung, Kraichgauer Hügelland und Nordschwarzwald. Am naturnahesten finden wir den Schwarzwald, der noch große unzerschnittene Räume (> 100 km²) beheimatet. Dort hat das Land den Nationalpark Schwarzwald lokalisiert. Der fruchtbare Kraichgau wird intensiv landwirtschaftlich genutzt, im biologisch vielfältigen Rheintal bestehen die stärksten Nutzungskonflikte. Eine Bebauung der Schutzbedürftigen Bereiche für Naturschutz und Landschaftspflege soll weitgehend vermieden werden. Allerdings findet insbesondere im Rheintal ein fortwährender Zersiedlungsprozess statt, u. a. getrieben von der industrialisierten Landwirtschaft, der regenerativen Energiegewinnung und den vielgestaltigen Bedürfnissen unserer Gesellschaft (Freizeit, Wohnen, Gewerbe, Verkehr). Gerade die Lösung des aktuellen Wohnraumproblems sorgt für einen neuen Schub im Flächenverbrauch.

27 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur Landwirtschaft Die Schutzbedürftigen Bereiche für die Landwirtschaft gliedern sich entsprechend der Bodenfruchtbarkeit in die Stufen I und II. In Stufe I herrscht ein Bauverbot (Ziel) mit Ausnahmen für die Landwirtschaft, Verkehrsanlagen und Leitungen. Bei der Stufe II sollen andere Nutzungen nur in unbedingt notwendigem Maße zugelassen werden (PS ). Sie sind durch einen Grundsatz (G 4) und damit schwächer geschützt. Besonders gute Böden finden sich im Kraichgauer Hügelland. Durch die industrialisierte Agrarwirtschaft ging die Biotopvielfalt deutlich zurück (ausgeräumte Landschaften, Insektensterben). In den letzten Jahren hat die Landwirtschaft eine Renaissance erlebt. Eine wachsende Weltbevölkerung benötigt Nahrungsmittel, hinzu kommt in zunehmendem Umfang die Energieproduktion. Sie führt zum Rückgang der Fläche zur Nahrungsmittelproduktion, gleichzeitig entstehen große Monokulturen ( Vermaisung ) und die regenerativen Energieerzeugungsanlagen (z. B. Solarparks) führen zur weiteren Aufsiedelung der Freiflächen. Über größere Zeiträume betrachtet, geht der Anteil der Landwirtschaftsfläche in der Region, aber auch in Baden-Württemberg und im gesamten Bundesgebiet stetig zurück. Landnutzung am Mittleren Oberrhein Fo to : Ke vin Li L nd ndem eman n/ Pi xa ba y

28 28 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur RVMO Bodenqualität Veränderung der Flächennutzung in der Region Mittlerer Oberrhein 1992 bis 2017 in Hektar [ha] Siedlung Verkehr Landwirtschaft Wald Wasser Übrige Quelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg. Grundlage: ALKIS -Nomenklatur. Darstellung: RVMO

29 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur Forstwirtschaft Die Schutzbedürftigen Bereiche für die Forstwirtschaft (PS ) sichern den Wald. Hier besteht daneben ein noch stärkerer Schutz durch das Forstrecht (Fachplanung, in Deutschland traditionell stark). Die Steuerungswirkung des Regionalplanes ist deshalb gering. Im Prinzip muss Waldfläche bei Ausstockung mindestens flächengleich ersetzt werden. Deshalb nimmt die Waldfläche in der Region immer noch leicht zu. Allerdings finden sich heute in manchen Bereichen nur noch schwer Ersatzaufforstungsflächen in unserem Raum. Die Nutzungskonkurrenz zur Landwirtschaft ist groß. Bisher setzt sich aber der Forst regelmäßig durch. Für die Zukunft wird die weitere ökologische Aufwertung des Waldes eine große Rolle spielen. Der Nationalpark Schwarzwald nimmt Hektar Waldflächen (100 km² Minimum nach internationalen Standards) in Anspruch. In der Klimadebatte nimmt die Aufforstung einen beachtlichen Platz ein. 7.9 Erholung Die Schutzbedürftigen Bereiche für die Erholung sichern besonders geeignete Freiräume mit günstiger Verkehrserschließung für die Erholung des Menschen. Dabei steht die Naherholung für die Bewohner der Ballungsräume im Vordergrund. Sie sind offen für eine Bebauung mit Erholungseinrichtungen (PS ). RVMO Altrhein bei Steinmauern

30 30 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur 7.10 Hochwasserschutz Schutzbedürftige Bereiche für den vorbeugenden Hochwasserschutz sind für natürliche Überflutungen und die Retention von Hochwässern sowie für Maßnahmen der Gewässerentwicklung und Auenrenaturierung zu sichern (PS ). Bauliche Nutzungen sind ausgenommen, nur zwingende Maßnahmen im öffentlichen Interesse sind möglich (z. B. Hochwasserschutz, Polizei etc.). Durch den Verlust an Retentionsraum und die Zunahme der Starkregenereignisse in Deutschland hat die Bedeutung des Hochwasserschutzes wesentlich zugenommen. Der Schutz auch von überschwemmungsgefährdeten Bereichen steht dabei im Vordergrund. Hier wird die Sicherung vor Hochwasserereignissen bestimmter Jährlichkeiten (HQ x) angestrebt. Entlang des Rheins soll der Schutz von HQ 200 erreicht werden, entlang der Nebenflüsse ist HQ 100 die Zielmarke. Das Integrierte Rheinprogramm aus dem Jahr 1988 hat daneben die Auenrenaturierung im Blick. Das Programm ist bis heute in Baden-Württemberg nur teilweise umgesetzt, hier fehlen die finanziellen Mittel, um rascher zum Ziel zu gelangen. Zudem gibt es starke politische Protestbewegungen, getragen vor allem von den Gemeinden und den Betroffenen vor Ort. RVMO Fortschritte im IRP

31 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur 31 Beispiel: RVMO Rückhalteraum Elisabethenwört Datenquelle: RP KA, Ref ( ) Badische Neueste Nachrichten,

32 32 7. Inhalte des Regionalplans Beispiel: Regionale Freiraumstruktur 7.11 Rohstoffsicherung In den Schutzbereichen für den Abbau oberfl ächennaher Rohstoffe hat die Rohstoffgewinnung Vorrang vor anderen Nutzungen. Alle Maßnahmen, die der Rohstoffgewinnung entgegenstehen, sind nicht zulässig (PS ). Der Planungshorizont beträgt hier ausnahmsweise 30+ Jahre. Wichtige Rohstoffe unserer Region sind Kies, Sand, Festgestein, daneben Ton. Der Regionalplan 2003 enthielt nach Ansicht des Landes BW nicht ausreichend Flächen zur Rohstoffsicherung. Deshalb hat der Regionalverband bereits seine Rohstoffkapitel überarbeitet (Festgestein) und hat eine Fortschreibung in den Bereichen Kies und Sand abgeschlossen. Am Oberrhein bestehen mächtige nutzbare Kieslager (siehe dazu die Karte mineralische Rohstoffe des Landesamtes für Geologie und Rohstoffwesen, Freiburg, KMR 50). Gleichzeitig steht das Grundwasser hoch an. Bei der Auskiesung entstehen große Seen (Nassauskiesung). Die Nutzungskonflikte sind deshalb sehr hoch. Die Teilfortschreibung hat die planerische Sicherung von Kiesvorkommen von 300 Mio. Tonnen erreicht. Sie orientiert sich an der durchschnittlichen Jahresförderrate der letzten Dekade von ca. 10 Mio. Tonnen. Das umfangreiche Planungsverfahren hat der Regionalverband nach 6 Jahren abgeschlossen. RVMO Ausschnitt aus RNK Literatur: Zum Inhalt eines Regionalplans, Hager, Landesplanungsrecht BW, 11 RN 16 ff. Zur Sandknappheit SWR 3-Beitrag nid=100834/1pxszfq/index.html

33 33 8. Inhalt des Regionalplans Beispiel: Teilregionalpläne 8.1 Teilregionalpläne Neben dem Hauptprodukt der Regionalverbände, dem auf die Freiraum- und Siedlungsentwicklung ausgerichteten Regionalplan, finden sich Teilaspekte, die politisch einen hohen Stellenwert besitzen und häufig in selbstständigen Teilregionalplänen bearbeitet und entschieden werden. Am Mittleren Oberrhein führten die Teilregionalpläne zur Windkraftnutzung, zum großflächigen Einzelhandel und zur Rohstoffsicherung zu intensiv diskutierten, eigenständigen Planungskonzeptionen. Im Vordergrund steht die räumliche Steuerung von Nutzungskonflikten, im Hintergrund werden gesellschaftliche Auseinandersetzungen in den politisch kontroversen Lebensbereichen ausgetragen (vor allem Windenergie). 8.2 Das EEG Bei den erneuerbaren Energien besitzt Deutschland eine Vorreiterrolle und einen Exportschlager: Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Darin werden für die einzelnen Energieträger Abnahmeverpflichtungen der Netzbetreiber und feste Vergütungen über einen langen Zeitraum (z. B. für 20 Jahre) festgelegt. Die Gesamtheit der Strombezieher bezahlt dafür einen erhöhten (subventionsbelasteten) Strompreis. Im Jahr 2011 haben die Strombezieher ca. 12 Mia. an Entgelten an die Betreiber der Anlagen bezahlt, drei Jahre später schon 24 Mia., 2018 ca. 28 Mia.. Gefördert werden etwa die Wasserkraft, die Biomasse, die Photovoltaik und die Windenergie. Diese erhöhte Einspeisevergütung hat zu einem massiven Ausbau der regenerativen Energien in Deutschland geführt, aber auch den Strompreis für den Endkunden deutlich erhöht. Anzulegende Werte zur Ermittlung der Marktprämie nach EEG 2017 in ct/kwh Geothermie 25,20 Biomasse (bis 150 kw) Wasserkraft (bis 500 kw) 13,32 12,28 Photovoltaik (bis 750 kw) Deponiegas (bis 500 kw) 8,24 8,17 Wind onshore* 6,29 Wind offshore** 3,40 0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 ct/kwh * für Anlagen, die 2020 in Betrieb gehen ** WEA bis in Betrieb genommen Datenquelle: EEG, Stand 2/2019

34 34 8. Inhalt des Regionalplans Beispiel: Teilregionalpläne Eine der marktnächsten, d. h. gering subventionierten Stromerzeugungsformen ist die Windenergie an Land. Moderne Windenergieanlagen (WEA) besitzen eine Nennleistung von mehr als 3 MW, eine Nabenhöhe von m und eine Gesamthöhe bis zu 240 m. Sie sind raumbedeutsame Vorhaben und unterliegen der Steuerung durch die Regionalplanung. Der Bundesgesetzgeber hat WEA im Außenbereich privilegiert ( 35 I Nr. 5 BauGB). Gleichzeitig hat er einen Planvorbehalt angesprochen. Die Regionalplanung oder die Flächennutzungsplanung können sog. Konzentrationszonen ausweisen. Dort kommt der Windkraftnutzung Vorrang vor anderen Nutzungen zu. Der Rest des Plangebietes erhält dann durch das Gesetz den Status eines Ausschlussgebietes. Voraussetzungen sind eine gesamträumliche Planung und eine substanzielle Chance für die Windenergienutzung im Planungsraum. Im Verhältnis von Regionalplan und Flächennutzungsplan geht der Regionalplan vor. Wenn ein Regionalplan vorhanden ist, entfalten seine Festlegungen eine Bindungswirkung, wenn sie zielförmig formuliert und rechtlich einwandfrei abgewogen sind. Der RVMO hat das Thema Windenergie frühzeitig (2001) aufgegriffen und einen Teilregionalplan Windenergie aufgestellt. Die anfängliche Euphorie wich unter starken Bürgerprotesten schnell einer gewissen Ernüchterung. In einem aufwändigen Standortsuchverfahren erarbeitete die Verwaltung 19 Standorte für Windfarmen für jeweils 3 5 Anlagen (Bündelungsprinzip). Nach intensiven politischen Debatten blieben 4 Standorte für 20 Anlagen übrig. Die Planung erhielt im Jahr 2003 die Genehmigung der obersten Landesplanungsbehörde und wurde durch alle Instanzen vor den Verwaltungsgerichten beklagt. Am Ende hat das Bundesverwaltungsgericht die Planung bestätigt. Von den 4 Vorrangstandorten wurde bis heute (2019) kein einziger realisiert. Derzeit beginnt das Zulassungsverfahren für bis zu 10 Anlagen in Waghäusel. Im Jahr 2010 begann die Verwaltung mit den Vorarbeiten für eine neue Planung. Mit dem Windatlas legte das Land Baden-Württemberg unterstützt von den Windenergiebetreibern und den Regionalverbänden eine neue Windfibel mit genauen Daten über die mögliche Windernte im ganzen Land vor. Auf dieser Grundlage führte der RVMO seine Planung fort. Nach der Reaktorhavarie in Fukushima erhielt das Verfahren weitere Aktualität und zusätzlichen Schwung. Gleichzeitig beschloss die neue grün-rote Landesregierung eine Beschränkung der Planungskompetenzen der Regionalverbände. Sie dürfen nur noch Vorranggebiete, aber keine Ausschlussgebiete mehr ausweisen (Windnovelle 2012). Die vorhandenen Regionalpläne hat das Gesetz zu einem Stichtag aufgehoben ( ). Damit gab es den Weg frei für die kommunalen Flächennutzungspläne. Ein Plan wurde durch eine Vielzahl von Plänen ersetzt. Wenn die jeweiligen Kommunen keinen FNP erstellen, greift die baurechtliche Privilegierung der WEA im Außenbereich. Dann kann an jedem Ort im Außenbereich, soweit keine öffentlichen Belange entgegenstehen, eine oder mehrere WEA platziert werden. Deshalb haben die meisten Kommunen im Verbandsgebiet mit einer isolierten Flächennutzungsplanung für die Windenergienutzung begonnen. Gleichzeitig plante der RVMO Vorranggebiete. Der Arbeits- und Abstimmungsaufwand ist erheblich. Ziel ist es, in Baden- Württemberg bis zum Jahr % der Stromerzeugung durch Windkraft im Land zu gewinnen. Dazu müssen in den nächsten Jahren ca neue Anlagen installiert werden. Derzeit gibt es in Baden- Württemberg lediglich ca. 720 WEA (Ende 2018). Der Standortsuchlauf ist mittlerweile abgeschlossen, der Satzungsbeschluss wurde am gefasst und im Jahr 2017 genehmigt. Die neue Planung sieht neun Vorranggebiete für ca Anlagen auf ha Fläche vor. Parallel dazu planen die Gemeinden für ihr Gebiet weitere Windstandorte. Auf der FNP- Ebene ist mittlerweile eine erhebliche Ernüchterung

35 8. Inhalt des Regionalplans Beispiel: Teilregionalpläne 35 eingetreten. Viele Gemeinden setzen ihre Planung nicht fort. Gegen den Regionalverband sind beim VGH Baden-Württemberg Normenkontrollanträge von vier Gemeinden anhängig. Stand: Dezember 2015 RVMO Windstandorte in der Region MO

36 36 8. Inhalt des Regionalplans Beispiel: Teilregionalpläne 8.3 Rohstoffsicherung Ein wichtiger Aspekt der Regionalplanung ist die Rohstoffsicherung. Deutschland ist arm an natürlichen Bodenschätzen. In der Oberrheinebene finden sich jedoch große Kies- und Sandlager, Grundstoffe für das Baugewerbe. Die Rohstoffwirtschaft besitzt keine eigene Fachplanung. Sie ist für ihre langfristigen Dispositionen (Grunderwerb, Investitionen) auf die Ausweisung von Standorten in der Regionalplanung angewiesen. In der dicht besiedelten Oberrheinebene besteht eine erhebliche Nutzungskonkurrenz zu anderen Bodennutzungen. Eine Auskiesung benötigt große Flächen über lange Zeiträume. Der Grunderwerb durch die Firmen ist nur sinnvoll, wenn Gewissheit besteht, dass die Flächen in vielen Jahren auch tatsächlich für die Auskiesung zur Verfügung stehen. Hier bietet eine Ausweisung im Regionalplan langfristig Investitionssicherheit. Wegen der Flächenknappheit besteht eine große Konkurrenz um die Grundstücke ( SWR-Film unten S. 32). Am Oberrhein steht das Grundwasser sehr dicht unter der Geländeoberfläche (geringe Grundwasserflurabstände). Rohstoffgewinnung hat zur Folge, dass durch die Rohstoffförderung ein See entsteht. Durch die große Wasserfläche verändert sich die Landschaft, eine Nachnutzung ist nur beschränkt möglich, die Qualität des Grundwassers und der Trinkwasserversorgung wird gefährdet und wertvolle Ökosysteme, gerade in der sensiblen Rheinniederung, verschwinden. Deshalb bestehen erhebliche Zielkonflikte zwischen der Rohstoffgewinnung und anderen wichtigen öffentlichen Belangen. RVMO Rohstoffsicherung Am Anfang der Planung stand die Frage nach dem Bedarf. Der RVMO legte die durchschnittliche Rohstoffförderung in der Region der letzten zehn Jahre zugrunde. Sie beläuft sich auf leicht über 10 Mio. Tonnen p. a., d. h. für jeden Einwohner ca. 10 Tonnen Kies und Sand im Jahr. Diese Menge entspricht auch in etwa dem tatsächlichen Verbrauch für die Baugrundstoffe. Wegen der langen Investitionszyklen haben wir die Planung auf 2 x 15 Jahre angelegt: Abbaubereiche für die ersten 15 Jahre, Sicherungsbereiche für die zweite Periode. Zur Garantie, dass die ausgewiesenen Standortflächen auch tatsächlich für die Rohstoffgewinnung zur Verfügung stehen, legt sie der Plan als Ziele (Z) der Raumordnung fest. Verboten sind gegenläufige Nutzungen, z. B. Gewerbe, erlaubt sind unschädliche Nutzungen, z. B. Land- und Forstwirtschaft.

37 8. Inhalt des Regionalplans Beispiel: Teilregionalpläne 37 In einem umfassenden Standortsuchlauf hat der Verband zuerst Gebiete ausgeschlossen, die einer Rohstoffgewinnung dauerhaft entgegenstehen: Siedlungsbereiche, Verkehrsflächen, Gewässer, Naturschutzgebiete, Wasserschutzgebiete Zone 1 und 2, Schonwald und Bannwald. Entfallen müssen auch Flächen ohne Kies- und Sandvorkommen. Das verbleibende Gebiet bildet den Suchraum. In diesem Raum haben wir Konfliktkriterien und Eignungskriterien einander gegenübergestellt. Konfliktkriterien nannten wir Belange, die gegen eine Rohstoffnutzung sprechen, ohne sie auszuschließen. Beispiele: Landschaftsschutzgebiete, Erholungswald, fruchtbare Böden. Als Eignungskriterien dient alleine die Rohstoffmächtigkeit. Je mächtiger das nutzbare Kies- und Sandlager ansteht, desto mehr spricht für seine Inanspruchnahme. Beide Kriterien haben wir miteinander verschnitten ( Matrix) und damit 5 Klassen von Gebieten gebildet. Klasse 1 enthält Flächen mit hoher Rohstoffmächtigkeit (> 40 m) und geringer Konfliktdichte (weniger als 2 Konflikte). Klasse 5 enthält Flächen mit geringer Rohstoffmächtigkeit und hoher Konfliktdichte. Die Suche nach geeigneten Standorten begann in der Klasse 1. Da davon nicht genug Flächen zur Verfügung standen um den Bedarf zu befriedigen, griffen wir auch auf die Klasse 2 zurück. Diese Gebiete gingen in die Mächtigkeit Konfliktdichte gering < 2 mittel (2 3) hoch > 3 RVMO Planungsmatrix Kiesabbau > 40 m m < 20 m öffentliche Anhörung. Insbesondere die betroffenen Gemeinden, die Kiesunternehmer, die Behörden der Wasserwirtschaft und Naturschutzvertreter (privat, öffentlich) haben sich geäußert. Die vielen Anregungen führten zu erheblichen Änderungen der Planung. Eine erneute Offenlage der geänderten Unterlagen zeigte sich als unumgänglich. Der Teilregionalplan Kies und Sand wurde im Jahr 2014 durch die Verbandsversammlung als Satzung beschlossen. Die Genehmigung für das Planwerk hat das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur im Jahr 2015 erteilt. Der RVMO hat daraufhin den Plan bekanntgemacht. 30 Standorte enthält der endgültige Plan. Sie können den angestrebten Bedarf für den Planungszeitraum abdecken. Literatur: Kommunale Landesverbände (Hrsg.), Windenergie gestalten, 2019 Hager/Holl, BauR 2018, 1653 zum Einzelhandel als weiterem Teilgebiet der Regionalplanung

38 38 9. Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regional planänderung 9.1 Reaktion auf Änderungen Regionalpläne ergehen als Rechtsnormen (imperative Pläne). Sie fordern von den Planadressaten, dass sie sich an ihre Regelungen tatsächlich halten. Dafür ist einmal nötig, dass die staatlichen Aufsichtsbehörden (z. B. Baurechtsbehörden) die Normerfüllung überwachen und Verstöße auch tatsächlich sanktionieren. In Deutschland ist der Normbefolgungsgrad traditionell hoch. Deshalb können die Pläne ihren Steuerungsansatz in der Realität durchsetzen. Gleichzeitig geht das Leben im Plangebiet weiter, häufig anders, als bei der Planerstellung vorausgesehen. Deshalb benötigt der Plan einen Anpassungsmodus, der Reaktionen auf grundlegende Änderungen rasch zulässt, gleichzeitig aber die planerischen Grundlagen nicht erschüttert. Ein Plan, der reale Steuerungskraft erzeugen will, lebt von der richtigen Mischung aus Kontinuität und Flexibilität. Gleichzeitig ist es wichtig, dass der Plangeber bestimmend auf die Änderungen einwirken kann, sonst Bevölkerungsentwicklung Region Mittlerer Oberrhein 1980 bis 2016 (ab 2011 Zensus 2011) und Vorausrechnung bis Bevölkerungsentwicklung real, Stand jeweils Voraussichtliche Bevölkerungsentwicklung mit Wanderungen Voraussichtliche Bevölkerungsentwicklung ohne Wanderung Datenquelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg. Darstellung: RVMO

39 9. Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung 39 wird ihm schleichend der Einfluss auf seinen Plan entzogen. Zudem kann der Plangeber in einem großen Planungsraum nur eine begrenzte Anzahl von Konflikten bearbeiten, entscheiden und politisch lösen. Deshalb besitzt die Planungspraxis eine gestufte Folge von Plananpassungsmechanismen: Planausformung für unbedeutende Fälle, die Zielabweichung für größere, aber noch überschaubare Änderungen, die Planänderung bei einem grundlegenden Wandel in den Plangrundlagen. Beispielsweise gingen wir am Mittleren Oberrhein in den 1980er Jahren von einer moderaten Bevölkerungssteigerung aus. Dementsprechend haben wir neue Wohnbaugebiete nur in begrenztem Umfang zugelassen. Dann fiel 1989 die Berliner Mauer, zehntausende von Neubürgern aus der DDR strömten in den Südwesten. Hier war eine schnelle Planänderung notwendig, wir wiesen neue Wohnungsbauschwer punkte aus, etwa in Bretten. Jährliche Bevölkerungsentwicklung Region Mittlerer Oberrhein im Vergleich zu fertiggestellten Wohnungen im Neubau Bevölkerungsentwicklung Fertiggestellte Wohnungen Datenquelle: Statistisches Landesamt Baden-Württemberg. Ab 2011 Basis Zensus 2011

40 40 9. Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung Eine ähnliche Situation ergab sich durch den starken Flüchtlingszuzug Im darauf folgenden Jahr stiegen die Neuausweisungen in den Bauleitplänen erheblich an. Im Dialog mit seinen Kommunen mobilisierte der Regionalverband neues Bauland. Diese Entwicklung setzt sich unter dem Stichwort kostengünstige Wohnraumversorgung fort. Beispiel: Stutensee-Büchig, Vorschlag Gemeinde/RVMO RVMO Wohngebiet BNN,

41 9. Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung Ausformungsspielraum Die Ausformung der Planziele markiert die kleine Münze der Planänderung. Hochstufige Pläne werden bewusst abstrakt gefasst. Und ihre Karten besitzen einen grobkörnigen Maßstab. Regionalpläne enthalten regelmäßig keine parzellenscharfen Festlegungen (Genauigkeit: Buchgrundstück), sondern bieten maximal gebietsscharfe Aussagen (Genauigkeit: eine Bautiefe = 20 bis 50 m). Die nachfolgenden Planungsebenen formen diese Vorgaben näher aus, konkretisieren sie für ihre genauere Maßstäblichkeit. Dabei besitzen sie einen gewissen Spielraum, jeweils abhängig von der konkreten Aussage des höherstufigen Plans. Mit diesem Vorgehen wird gleichzeitig die Planaufstellung auf der höherrangigen Ebene entlastet. Sie kann sich auf die großen Linien konzentrieren, Interessenskonflikte typisieren, die Einzelheiten überlässt sie den weiteren Planebenen. Auf diese Weise kann das Abwägungsmaterial für großräumige Planungen überschaubar gehalten, die Problemdichte begrenzt und so eine Planung überhaupt erst möglich gemacht werden (Konflikttransfer, Komplexitätsreduktion). Gleichzeitig erhält die nächste Planungsstufe die Spielräume, die sie für einen Interessenausgleich in den konkreten Einzelfällen benötigt. Weiterhin darf sie aber in den Einzelfällen, auch nicht durch eine Summe von Einzelfällen, das Grundgefüge der übergeordneten Vorgaben in Frage stellen. Wenn der Regionalplan eine Trasse für eine Straße sichert, darf die Planfeststellung in Einzelpunkten auch einmal 50 oder 100 m abweichen, wenn sie die generelle Linienführung einhält. Dagegen darf eine Gemeinde in eine Grünzäsur nicht in dieser Tiefe hineinplanen. Hier sind allenfalls Randkorrekturen, etwa in einer Bebauungstiefe ca. 20 m, denkbar und zulässig. Orientiert sich die Grünzäsur etwa an einem Gewässerlauf, darf die Gemeinde jenseits dieser natürlichen Barriere keine Baugebiete ausweisen, ihr Spielraum ist hier auf nahe Null geschrumpft. RVMO Spedition Hoffmann, Philippsburg

42 42 9. Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung 9.3 Die Zielabweichung Die Zielabweichung bietet eine konkrete Möglichkeit, von den Festlegungen eines Zieles der Raumordnung in einem Einzelfall abzuweichen. Das Ziel wird in einem speziellen (Verwaltungs-)verfahren gerade für den genannten Fall außer Kraft gesetzt, bleibt aber für alle anderen Fälle gültig. Die Abweichungsfälle haben eine mittlere Dimension, soweit Flächen betroffen sind, in dem Bereich zwischen 1 10 ha (Anhaltsgröße). Wichtig ist die Begrenzung auf einen besonderen Einzelfall. Soweit sich die Belange auf eine Vielzahl vergleichbarer Einzelfälle übertragen lassen, kommt eine Zielabweichung nicht in Betracht. Voraussetzungen dafür sind, dass die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertreten werden kann und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Raumordnerisch vertretbar erscheinen Lösungen, die der Plangeber auch hätte planen können. Deshalb kann und darf nicht gegen höherrangige Ziele oder Fachplanungen verstoßen werden. Zudem sind extreme, nicht abwägbare Lösungen ausgeschlossen. Die Grundzüge der Planung bezeichnen das planerische Gefüge, das dem vorhandenen Plan zugrunde liegt. Wesentliche planerische Voraussetzungen darf die Einzelfallabweichung nicht in Frage stellen. Das Hauptanliegen des Ziels kann allenfalls geringfügig beeinträchtigt werden. Besonders deutlich wird dies bei nachträglichen, bei der Zielformulierung noch nicht vorhersehbaren Umständen. Beispiele: Der letzte Laden zur Grundversorgung schließt in einer kleinen Gemeinde, Fusion mehrerer Feuerwehren, Konkurs eines Unternehmens, starke Zuwanderung in einen Ort, Naturkatastrophe, Umweltbeeinträchtigung (PFC im Rastatter Raum). In diesen außerordentlichen Fällen kann eine Zielabweichung Gegenmaßnahmen ermöglichen, die Zielen der Raumordnung entgegenstehen, z. B. den Festlegungen Integrationsgebot, Grünzug, Wohnungs bauschwerpunkt. Hinzu kommen Härtefälle im Grenzbereich eines Zielverstoßes. Beispiel: Ein Verstoß gegen das raumordnerische Kongruenzgebot im Einzelhandel bei einem Flughafenshop in einem nicht zentralen Ort (Baden-Airpark). Die Zielabweichung wird in einem speziellen Verwaltungsverfahren, dem Zielabweichungsverfahren, zugelassen. Zuständig ist in Baden-Württemberg die höhere Raumordnungsbehörde, das Regierungspräsidium. In dem Verfahren wird der Plangeber, d. h. der Regionalverband und/oder das Land angehört. Seiner Stellungnahme kommt wesentliche Bedeutung zu. Davon kann die Raumordnungsbehörde abweichen, in der Praxis sind solche Fälle eher selten. Das Verfahren beginnt auf Antrag eines Antragsberechtigten. Dazu gehören nur diejenigen, die das Ziel, von dem abgewichen werden soll, beachten müssen, die Antragsbefugnis folgt der Zielbeachtungspflicht. Zur Zielbeachtung verpflichtet sind die Träger der Bauleitplanung, die Fachplanungsträger, Bahn und Post und selten auch Private aufgrund einer Raumordnungsklausel, z. B. bei den Konzentrationsplanungen für privilegierte Außenbereichsvorhaben (insbesondere Windkraftanlagen). Regelmäßig unterliegen Private nur einer mittelbaren Zielbindung und können dann keine Zielabweichung beantragen. Beispiel: Ein Möbelhändler möchte auf einem Grundstück, das bisher unbebaut ist, einen großflächigen Markt errichten. Dafür benötigt er einen kommunalen Bebauungsplan (SO-Gebiet). Diesem Plan stehen Raumordnungsziele entgegen, die Gemeinde darf den Bebauungsplan nicht erlassen. Ein Zielabweichungsverfahren kann nur die Gemeinde als Träger der Bauleitplanung beantragen, nicht der private Möbelhändler (IKEA- Rastatt als prominentes Beispiel).

43 9. Flexibilität versus Kontinuität Ausformung, Zielabweichung, Regionalplanänderung 43 IKEA Projektstandort Rastatt Das Zielabweichungsverfahren schließt mit einer Entscheidung der höheren Raumordnungsbehörde. Dagegen können die Beteiligten Klage bei den Verwaltungsgerichten einreichen. 9.4 Regionalplanänderung Große Veränderungen eines Raumordnungsplanes können nur im Wege der Planänderung zugelassen werden (größer Faustformel 5 10 ha bei flächenhaften Festsetzungen abhängig von der konkreten planerischen Situation). Zuständig dafür ist der Plangeber selbst, er kann bei Änderungen der Ausgangssituation seinen Plan den geänderten Verhältnissen anpassen. Dabei besitzt er die planerische Freiheit, auf eine neue Situation zu reagieren oder aber den Plan so zu belassen, wie bisher. Bei einem Regionalplan entscheidet darüber die Verbandsversammlung des Regionalverbands nach Vorberatung durch den Planungsausschuss. Eine Planänderung setzt ein förmliches Verfahren voraus. Die Verbandsverwaltung erarbeitet einen Planentwurf. Dazu gehört auch ein Umweltbericht, der die Voraussetzung für eine Strategische Umweltprüfung (SUP) bildet. In ihm werden die Auswirkungen der Planänderung auf sämtliche Umweltmedien erhoben, beschrieben und bewertet. Der Planentwurf wird danach den Trägern öffentlicher Belange zugeleitet und der Öffentlichkeit, u. a. im Internet, vorgestellt. Die eingegangenen Äußerungen der Privaten und der Behörden stellt die Verwaltung zusammen, gibt eine Stellungnahme ab und formuliert einen Entscheidungsvorschlag. Die Verbandsgremien (Planungsausschuss und Verbandsversammlung) beraten dann darüber und entscheiden, ob der Planentwurf geändert wird oder bestehen bleibt. Bei wesentlichen Änderungen des Planentwurfs im Verfahren muss erneut eine Beteiligungsrunde durchgeführt werden (erneute Offenlage). Ansonsten beschließt die Verbandsversammlung nach Vorberatung im Planungsausschuss die Planänderung. Die Verwaltung legt dann IKEA Projektstandort Karlsruhe RVMO IKEA Projektstandorte den Plan zur Genehmigung der obersten Landesplanungsbehörde vor (derzeit das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau). Nach der Genehmigung und der Verkündung im amtlichen Verkündungsorgan tritt die Planänderung als Rechtsnorm in Kraft. Beispiele: Regionalplanänderung zur Zulassung des Industriegebiets Rüdtwald in Bretten-Gölshausen zur Umsiedlung eines großen Betriebes in dem Mittelzentrum (ca. 25 ha Wald wurden überplant). Ausweisung einer zentralen Lage zur Ansiedlung eines Einrichtungskaufhauses in Karlsruhe (IKEA-Fall). Literatur: Kirchberg in Hager, Landesplanungsrecht BW 2015, 24 RN 1 ff. zur Zielabweichung. Höberg in ARL [Hrsg.], Grundriss der Raumordnung und Raumentwicklung, 2011, S. 515 ff.

44 Grundpfeiler der Raumordnung: das Zentrale-Orte-System Das Zentrale-Orte-System bildet das Rückgrat der regionalen Siedlungsstruktur. Der Begriff stammt aus der ökonomischen Theorie, erstmals verwendete ihn Walter Christaller in seiner Doktorarbeit In der Abfolge von Zentren bestimmter Stufen zielt es auf eine gute Versorgung aller Teile der Region mit Gütern und Dienstleistungen. Die Abstufung reicht vom Oberzentrum, den Mittelzentren über die Unterzentren bis hin zum Kleinzentrum (4-stufige Zentrenstruktur, in anderen Bundesländern 3 Stufen). Den Zentren werden bestimmte Bereiche (Versorgungsbereiche) zur Versorgung zugewiesen (z. B. Mittelbereich Bruchsal). Die Verkehrsinfrastruktur soll auf diese Zentren abgestimmt sein. Die einzelnen Zentrenstufen nehmen bestimmte Versorgungsfunktionen wahr. Die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) hat am Thesen zum Zentralen-Orte-Prinzip beschlossen. Siehe Bundesministerium des Inneren, für Bau und Heimat, Übersicht über die Beschlüsse der MKRO, download. Idealtypisch decken Oberzentren den hochqualifizierten Bedarf (z. B. Universität, Großarena, Spezialkliniken, Opernhaus) ab, Mittelzentren bedienen den gehobenen Bedarf (Krankenhaus, Gymnasien, Berufsschulzentren, Kinos), Unterzentren den Grundbedarf des Nahbereiches (Ärztezentrum, Einzelhandel). Damit soll insbesondere die Versorgung der Bevölkerung in der Fläche sichergestellt, Verkehre gebündelt und eine ausgewogene Siedlungsentwicklung erreicht werden. Allerdings gibt es in der Realität viele gegenläufige Entwicklungen. Beispiele: Ausdünnung der Infrastruktur im ländlichen Raum, Zusammenwachsen der Siedlungsbereiche, ungesteuerte urbane Zentren auf der grünen Wiese, Agglomerationen entlang von Verkehrskreuzen, Wachstum eines peripheren Industriestandortes. Die Ausstattung mit Einzelhandelsunternehmen in den zentralen Orten entsprechend der Zentrenstruktur ist seit Jahrzehnten eines der wichtigsten Anliegen der Raumordnung. In diesem Segment hat sie eine erhebliche Steuerungswirkung entfaltet, aber auch viele Konflikte ausgefochten. Grundgedanke ist die europäische Stadt, die einen lebendigen Stadtkern besitzt. Dazu gehört der Handel als Frequenzbringer, Ort der Begegnung und belebendes Element. Hinzu kommt der Wunsch nach einer guten Versorgung der Fläche mit Gütern des täglichen Bedarfs, idealtypischer Weise im Ortskern. Allerdings bestehen in der Einzelhandelswirtschaft starke gegenläufige Entwicklungen. In Deutschland findet sich eine außerordentliche Konzentration der Anbieter. Die 10 größten Konzerne haben einen Marktanteil von deutlich über 90 %. Kleine und mittlere Läden verschwinden. Zudem haben autoorientierte Standorte außerhalb der Zentren wesentliche Wettbewerbsvorteile (Platz, Kosten, wenige Auflagen). Im Einzelhandel besteht der Trend zur Größe, Verkaufsfläche ersetzt Arbeitskraft, die Einzugsbereiche der einzelnen Betriebe werden immer größer, kleinere Gemeinden oder Ortsteile erhalten keine Grundversorgung mehr. Kleine Handelsbetriebe besitzen erhebliche Wettbewerbsnachteile gegen die Einkaufsmacht der Großbetriebe.

45 10. Grundpfeiler der Raumordnung: das Zentrale-Orte-System 45 Die Raumordnung möchte einen Rahmen für den Wettbewerb aufstellen. Ziele sind vor allem lebendige Innenstädte und eine ausgewogene Grundversorgung in der Fläche. Dazu hat sie 4 Maxime festgelegt (LEP BW 2002 PS 3.3.7): Konzentrationsgebot Integrationsgebot Kongruenzgebot Beeinträchtigungsverbot Das Konzentrationsgebot fordert eine Konzentration der großflächigen Einzelhandelsvorhaben (> 800 m² Verkaufsfläche) auf die zentralen Orte höherer Stufe. Ausnahmen sind zum Schutz der Grundversorgung zugelassen. Das Integrationsgebot verlangt, dass großflächige Einzelhandelsvorhaben mit zentrenrelevantem Sortiment (insbesondere Bekleidung, Schuhe) sich in integrierten Lagen (Stadtzentrum) ansiedeln. Für nichtzentrenrelevante Sortimente dürfen auch Randlagen in Anspruch genommen werden. Das Kongruenzgebot verlangt, dass sich der Einzugsbereich von Einzelhandelsgroßbetrieben mit dem Verflechtungsbereich der Standortgemeinde im Wesentlichen decken (~+ 30 % von außen möglich). Das Beeinträchtigungsverbot verlangt, dass neue Ansiedlungen von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne und die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich nicht wesentlich beeinträchtigen. Eine erhebliche Beeinträchtigung wird für zentrenrelevante Sortimente bei einem Kaufkraftabfluss von 10 % vermutet (Einzelhandelserlass BW). Einzelhandelsgroßprojekte werden ab einer Verkaufsfläche von 800 m² angenommen. Ab der 800 m² VK- Grenze besitzt ein Betrieb im Planbereich nur ein Baurecht, wenn für ihn ein Sondergebiet (SO) oder ein Kerngebiet (MK) vorhanden ist oder ausgewiesen wird. Da SO-Gebiete selten bestehen, muss die Belegenheitsgemeinde ihre Bauleitpläne i.d.r. ändern. Hier greift die Steuerungswirkung der Raumordnung, da Bauleitpläne sich den Zielen der Raumordnung anpassen müssen ( 1 IV BauGB). Deshalb besteht im Handelssektor eine starke Steuerungsoption der Raumordnung, aber auch eine heftige Gegenbewegung bei den großen Anbietern. Sie wirken im politischen Raum gegen diese Bevormundung. Zudem rufen die Vorhabensträger häufig die Verwaltungsgerichte an. In den letzten Jahren erhoben die Anbieter vor allem europarechtliche und verfassungsrechtliche Einwände gegen die Begrenzung ihrer Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Besonders spektakulär war die Auseinandersetzung um die Zulassung eines IKEA-Einrichtungskaufhauses in Rastatt. Es hat auch die europäische Ebene beschäftigt (Vertragsverletzungsverfahren begonnen unter schwedischer Ratspräsidentenschaft (dazu Hager BauR 2011, 1093 ff., 2013, 170 ff., 2017, 143). Zunehmend verlagert sich der Einzelhandel in das Internet. Damit wird eine große Zahl von Verkehrsbewegungen ausgelöst und der traditionelle Handel geschwächt. Negative Auswirkungen gibt es für die zentralen Versorgungslagen, die Auswirkungen auf die Grundversorgung in der Fläche sind ambivalent. Die Raumordnung hat auf diese neue strukturbildende Herausforderung noch keine angemessene Reaktion gefunden.

46 Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen 11.1 Ein Gespenst geht um... Seit den 1990er Jahren diskutiert die deutsche und europäische Raumwissenschaft intensiv über die Beschreibung und die Funktion von Metropolregionen. Die Verstädterung der Welt, eine globale funktionale Arbeitsteilung, die weitläufige Zersiedelung des Stadtumlandes und eine mobilitätsorientierte Lebensund Wirtschaftsform haben zu einer Integration stadtregionaler Räume geführt, die mit dem Wort Metropolregion verbunden wird. Das Metropolregionskonzept beschreibt ein Netz von Räumen mit internationaler, kontinentaler, in wenigen Fällen sogar globaler Ausstrahlung und Knotenpunkten, die wichtigen Aufgaben in den interkontinentalen Austauschbeziehungen übernehmen. Der Blick der Raumwissenschaft richtete sich auf eine stadtregionale Kategorie oberhalb der aus dem Zentrale-Orte-System bekannten Oberzentren. Dabei stand nicht der Versorgungsgedanke für einen räumlichen Bereich, sondern die Rolle als Impulsgeber für die ökonomische, soziale und kulturelle Raum entwicklung im Vordergrund (Stärken stärken) Praxisrelevanz Dieser raumwissenschaftliche Ansatz geriet schnell in den Blick von Politik und Wirtschaft. Das Erklärungsmuster entsprach dem Globalisierungsprozess, ermöglichte eine Verortung in der oft als bedrohlich empfundenen Entwicklung, erlaubte eine eigene Positionsbestimmung und lieferte Handlungsansätze, um diesen Prozess aktiv zu (mit)gestalten. Durch die Darstellung verschiedener Metropolregionsklassen (Ranking) konnte eine Region Klarheit über ihren Stellenwert im nationalen und internationalen Kontext gewinnen. Und die Stärkung der Metropolfunktionen, z. B. Ansiedlung von Institutionen, Ausbau der Verkehrsinfrastruktur, Aufbau von Clustern in Wissenschaft, Kreativwirtschaft, Kultur etc. zeigte einen Weg zur Gestaltung des Globalisierungsprozesses Stärken stärken Durch den Metropolregionsdiskurs erhielt ein fachwissenschaftliches Erklärungsmuster viel öffentliche Aufmerksamkeit und beträchtliche politische Wirkungsmacht. Gleichzeitig geriet der Diskurs in das Gravitationsfeld politischer Interessen und zielgerichteter Forderungen, die sich nicht mehr an fachlichen Erkenntnissen, sondern an tagespolitischen Zwecken ausrichteten. Im globalen Wettlauf um Investitionen und Institutionen steht die Profilierung metropolitaner Zentren im Vordergrund. Der bisherige Mainstream der raumorientierten Politiken und wissenschaftlichen Arbeiten fokussierte auf den Ausgleich, einheitliche Lebensverhältnisse und Versorgungssicherheit, z. B. die europäische Agrarpolitik, Kohäsionsziele der EU, nationale Ausgleichsmechanismen oder die Kommission gleichwertiger Lebensverhältnisse beim Bundesinnenministerium. Damit entstanden Fragen über den Sinn und die Effizienz großer Geldströme, Interessenvertreter meldeten sich z. T. vehement zu Wort. Dem Motto Stärken stärken begegnete eine auf Ausgleich angelegte (Fach)Öffentlichkeit mit Misstrauen. Diese Einwände schlugen zurück auf die Fachdiskussion, die nun wieder die Verantwortungsgemeinschaften zwischen Zentrum und Fläche stärker betonte und weniger die Motorfunktion der Metropolregionen für die Teilhabe an der globalen wirtschaftlichen Entwicklung (Wachstumskerne und Verantwortungsgemeinschaften).

47 11. Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen Lebensraum der Menschen Hinzu kam ein zweites Phänomen. Der Metropolregionsgedanke beschreibt einen in der Wirklichkeit vorhandenen Trend. Durch die erhöhte Mobilität der Menschen entstanden über die administrativen Grenzen der Städte hinaus Lebensräume, in denen sich die Bevölkerung zwischen Wohnen Arbeiten Freizeit wie selbstverständlich bewegt. Diese funktionalen Verflechtungsräume haben gemeinsame Probleme und Interessen, verschiedene Akteure fanden sich entlang der Problemlösung zu informellen Handlungsgemeinschaften zusammen. Diese ungenau abgegrenzten Gebiete entsprechen dem Lebensgefühl der dort lebenden Menschen, die mentalen Zugehörigkeiten orientieren sich an den realen Aktionskreisen, nicht an Verwaltungsgrenzen. Deshalb verbündeten sich Raumakteure, um nach innen eine Abstimmung der handelnden Institutionen zu erreichen und ihre Region nach außen als attraktiven Lebens- und Arbeitsstandort zu profilieren. Der Prozess des Regionenbauens entsprach den politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in den Regionen. Die sich formierenden Einheiten verlangten nach einer konsistenten Beschreibung, öffentlicher Anerkennung und Aufnahme in den politischen Integrationsprozess. Ein gutes Beispiel dafür gibt der Wettbewerb um die Auszeichnung als Metropolregion im Raumordnungsbericht des Bundesamtes für Raum ordnung und Bauwesen 2005 (flexible Handlungsräume). DATAR Metropolen in Europa 11.5 Meilensteine Ein Meilenstein des Diskurses war die Studie von Roger Brunet Les villes européennes im Auftrag der französischen Raumentwicklungsbehörde DATAR aus dem Jahr Darin verwiesen die Raumwissenschaftler auf die blaue Banane, den wirtschaftlichen Kernraum der EU, der sich von London Randstadt Brüssel über das Rheintal bis nach Oberitalien zieht, an Frankreich und seiner Hauptstadt vorbei. Zudem zeigte die Studie, dass neben dem starken Zentrum Paris in Frankreich keine Städte in der zweiten Liga der europäischen Metropolen mitspielen. Diese Schwäche sollte durch Städtenetze ausgeglichen werden. In der Folgestudie aus dem Jahr 2002 von Rozenblat und Cicille (deutsche Übersetzung BBR 2004) vertiefte die DATAR ihre Erkenntnisse. Auch hier zeigte sich, dass neben Paris, das als Zentrum der 1. Kategorie in der Weltliga spielt, kein zweites Zentrum von erheblichem Gewicht in Frankreich existiert. Lyon, Marseille und Toulouse werden in die Kategorie 4 (von 7) eingeordnet. Seitdem unternimmt unser Nachbarstaat erhebliche Anstrengungen, über großräumige Zusammenarbeit die internationale Stellung der Zentren aufzuwerten (z. B. Eurometropole Strasbourg).

48 Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen 11.6 Zählen und Messen Die Positionierung eines Raums in der Regionenliga (ranking) hängt davon ab, wie die Metropolitanität festgestellt wird. Entscheidend dafür sind zwei Gesichtspunkte: welcher Raum wird betrachtet (räumliche Dimension) und welche Indikatoren bestimmen die Metropolklasse (sachliche Dimension). Der räumliche Umgriff orientiert sich an den funktionalen und administrativen Verflechtungen, er beschreibt einen realen gemeinsamen Lebens- und Arbeitsraum (Agglomerationsbereiche, functional urban area). Allerdings gab es außerhalb der Wissenschaft immer wieder Ansätze zur Vergrößerung des Gebietes, um ein Mehr an Metropolfunktionen zu erlangen. Dieser Prozess lief parallel mit der Integration politischer und gesellschaftlicher Akteure, mit dem Zusammenschluss einer Raumschaft zu neuen (informellen) governance-strukturen (z. B. ganz Berlin-Brandenburg als Metropolregion). Stärker dem wissenschaftlichen Ansatz verpflichtet war die Auswahl der Indikatoren, durch die die Metropolitanität einer Region abgebildet werden soll. Am Anfang stand die Bevölkerungszahl, der Blick der Planer richtete sich schnell auf Funktionen (Wirksamkeiten), die Metropolen erfüllen müssen. Der Raumordnungsbericht 2005 des BBR legte seiner Betrachtung 3 Funktionen zugrunde: Steuerungs- und Kontrollfunktion ( Machtzentrum ) Innovations- und Wettbewerbsfunktion ( kreatives Milieu ) Gatewayfunktion (Einbindung in die Verkehrsnetze). Mittlerweile wird häufig noch die Symbolfunktion (Großarena, Monument, bekannte Messe) mit herangezogen. Diese einzelnen Funktionen werden anhand von verschiedenen, messbaren Kriterien bestimmt. Beispiele für Indikatoren: Zahl der Studenten Herausgabe wissenschaftlicher Zeitschriften Patentanmeldungen große Sportarenen Hauptsitz großer Unternehmen Zahl der Flugpassagiere Zahl der Übernachtungen bis hin zur Anzahl der Konzerte der Rolling Stones. Dieses Indikatorenset wurde noch weiter verfeinert, z. B. BBSR Studie 2010 Metropolräume in Europa, das den Metropolregionsindex über 5 Funktionsbereiche und 38 Indikatoren bestimmt. Im Kern ist die Vorgehensweise aber bei allen Studien ähnlich. Für räumlich festgelegte Agglomerationen (die Region) werden eine Anzahl von sachlichen Indikatoren (die Metropolitanität) bestimmt. Je mehr Metropolindikatoren in je größerem Maß erfüllt werden, desto besser ist die Stellung im Index. Pro Raum wird eine Zahl ermittelt, je größer die Zahl, desto höher die Metropolitanität. Zur Vergleichbarkeit werden dann bestimmte Klassen gebildet, in denen sich Räume vergleichbarer Metropolitanität zusammenfinden. Beispiel: DATAR-Studie Agglomerationsräume, 15 Indikatoren, 7 Kategorien: Kategorie 1: London, Paris Kategorie 2: Madrid, Amsterdam, Mailand Kategorie 3: z. B. Berlin, Brüssel, München Kategorie 4: z. B. Köln, Lyon, Dublin, Frankfurt Kategorie 5: z. B. Stuttgart, Straßburg, Basel, Bordeaux Kategorie 6: z. B. Freiburg, Graz, Liverpool Kategorie 7: z. B. Belfast, Karlsruhe, Kassel, Turku

49 11. Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen MKRO 1995 In der bundesdeutschen Raumordnung fand sich erstmals in dem Beschluss der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen aus dem Jahre 1995 die Bedeutung der europäischen Metropolregionen für die Raumentwicklung in Deutschland und Europa hervorgehoben. An Stelle eines ungezügelten Wettbewerbs sollten die Entwicklungspotenziale von internationaler Bedeutung auf hierfür besonders geeignete Schwerpunkte konzentriert werden. Sie sollen internationale und interkontinentale Funktionen zusätzlich zu den zentralörtlichen Aufgaben in nationalem Maßstab erfüllen. Folgende sechs Regionen nannte der Beschluss: Berlin/Brandenburg, Hamburg, München, Rhein-Main, Rhein-Ruhr, Stuttgart. Als potenzielle Metropolregion war die Stadtregion Halle/Leipzig Sachsendreieck vorgesehen ( Ostquote ). Zwei Typen lassen sich unterscheiden: monozentrische Metropolregionen mit einer starken Kernstadt (München, Hamburg) und polyzentrische Metropolregionen mit mehreren Zentren (Rhein-Ruhr, Rhein-Neckar). Wegen der politischen Dynamik, die aus diesem Ansatz entstand und der öffentlichen Aufmerksamkeit, die mit der Auszeichnung verbunden war, versuchten viele Räume, die begehrte Qualifikation zu erreichen. Am Ende des Wettbewerbs stand ein Beschluss der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) aus dem Jahre 2006 auf Grundlage des Raumordnungsberichts Im Leitbild 1 Wachstum und Innovation erhielten 4 weitere Regionen die Anerkennung als europäische Metropolregion: Hannover- Braunschweig-Göttingen; Nürnberg; Rhein-Neckar; Bremen-Oldenburg. Der Beschluss bezeichnet die Metropolregionen als Motoren der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung. Diese nun 11 Regionen benennt die bundesdeutsche Raumordnung für den europäischen Wettbewerb. Seit 2001 arbeiten die Regionen im Initiativkreis Europäische Metropolregionen in Deutschland (IKM) zusammen. Sie werden national und international mit ihren Aussagen und Anliegen wahrgenommen Metropolregion Oberrhein? Der Oberrheinraum hat die Anerkennung durch die bundesdeutsche Raumordnung als Metropolregion 2005/2006 nicht erhalten. Nach einer Zeit der politischen Diskussion hat sich die Raumschaft entschlossen, sich nicht weiter um die Anerkennung als zwölfte Metropolregion zu bewerben. Um dennoch eine gute Position bei dem Wettbewerb um Investitionen und Institutionen zu erlangen (z. B. Europastadt Straßburg, Transitkorridor Rheintal, Universitäten am Oberrhein), entstand der Gedanke einer Trinationalen Metropolregion Oberrhein (TMO). Anerkannt werden sollen die erste grenzübergreifende Metropolregion sowohl auf europäischer Ebene (ESPON-Prozess) als auch durch die MKRO Deutschland (Fortschreibung der Leitbilder). Die räumliche Ausdehnung der TMO ist sehr groß, sie entspricht dem Perimeter der Oberrheinkonferenz (ORK) und reicht vom Kanton Jura im Süden bis nach Bruchsal im Norden. Mit 6 Millionen Einwohnern hat sie auch auf europäischer Ebene metropolitane Größe, die Frage nach der notwendigen Dichte der funktionalen Verflechtungen muss noch beantwortet werden. Die TMO hat sich auch politisch zusammengefunden. In den 4 Säulen Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft arbeiten viele Institutionen an gemeinsamen Projekten. In der weiten Raumschaft stellt sich ganz dringlich die Frage nach der jeweils richtigen Ebene für die konkrete Zusammenarbeit auf den vielen vorhandenen räumlichadministrativen Ebenen (multi-level-governance). Mittlerweile haben sich auch andere Grenzräume in Deutschland zusammengefunden. Die Partner TMO Bodenseeraum Großregion Saar-Lor-Lux und Aachen-Maastricht-Lüttich arbeiten im Initiativkreis

50 Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen (Kartographie: agl auf der Basis von Geodaten des BBSR und Website IKM, aus: BMVBS 2013: 8)

51 11. Grundpfeiler der Raumordnung: die Metropolregionen 51 metropolitaner Grenzregionen (IMeG) zusammen. Sein Ziel war u. a. die Anerkennung der Raumkategorie grenzüberschreitender metropolitaner Verflechtungsräume durch die nationale und die europäische Raumordnung. Sie ist auf nationaler Ebene am durch einen Beschluss der 41. MKRO sichergestellt (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur). Mittlerweile arbeitet der IMeG an verschiedenen Projekten, beispielsweise grenzüberschreitende Raumbeobachtung, ECBM, europäische Verkehrsnetze. Literatur: Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau: Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Bonn Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung: Die Städte in Europa Eine vergleichende Analyse, Bonn 2004 als Übersetzung des Werkes von Céline Rozenblat und Patricia Cicille aus dem Jahr 2002 im Auftrag der französischen Behörde für Raumplanung und regionale Entwicklung DATAR. Blotevogel in Akademie für Raumforschung und Landesplanung: Handwörterbuch der Raumordnung, 4. Auflage 2005, Artikel Metropolregionen, S Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung: Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland, Berlin Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Metropolräume in Europa, Bonn Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung: Metropolitane Grenzregionen Abschlussbericht des Modellvorhabens der Raumordnung, Berlin Initiativkreis deutsche Regionen in grenzüberschreitenden Verflechungsräumen. BMVBS, Berlin IfR-Sonderheft zu 20 Jahre Metropolregionen mit Aufsatz Hager zum IMeG (S. 559 ff.), Bonn 2016 IMeG [Hrsg.], Positionspapier ECBM, 2019.

52 Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung 12.1 Planung im Fokus Großvorhaben greifen stark in die Interessen vieler Betroffenen ein. In unserer dicht besiedelten Industrielandschaft treffen neu angedachte Nutzungen stets auf bereits vorhandene Nutzungen, die von Vorhaben ausgelösten Nutzungskonflikte sind gravierend. Großvorhaben benötigen Raum, zerstören gewachsene Strukturen, lösen Verkehre aus, verändern die Kulturlandschaft, verursachen Emissionen. Das löst Gegenkräfte aus. Bei der Planung von Großvorhaben wird neben den Trägern der berührten öffentlichen Belange die Öffentlichkeit einbezogen Beteiligung der Betroffenen Unsere (post)industrielle Gesellschaft lebt davon, dass sie in die Transport- und Verteilnetze der globalisierten Weltwirtschaft eingebunden ist. Dazu gehört eine leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur. Deshalb besteht in einer Region i.d.r. ein politischer Konsens, dass die notwendigen Verkehrsvorhaben verwirklicht werden. Dagegen stehen häufig die direkt Betroffenen mit dem Anliegen, von weiteren Belastungen verschont zu bleiben. Entlang dieses Widerspruchs wachsen Konflikte. Zudem fordern die mündigen Bürger reale Mitsprache in ihren Angelegenheiten. In den letzten Jah- Foto: Hans Braxmeier/Pixabay Baustelle des Bauprojekts Stuttgart 21 auf der Schwäbischen Alb

53 12. Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung 53 ren ging die Integrationsleistung der repräsentativen Demokratie zurück. Die Bürger möchten nicht nur bei Wahlen mitbestimmen, sondern auch bei wichtigen Einzelentscheidungen während der laufenden Legislaturperioden. Dazu gehören vor allem Infrastrukturvorhaben. Hier fordern die Betroffenen Gehör, Mitsprache, Mitentscheidung, mittlerweile auch oft die Letztentscheidung. Alle Formen der unmittelbaren Demokratie haben heute Konjunktur. Dazu gehören Volksabstimmungen, Referenden auf Bundes- und Landesebene oder Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in den Gemeinden. Beispiele: Volksentscheid über das Projekt Stuttgart 21 (S 21), Bürgerentscheid über eine Ortsumfahrung, Bürgerentscheid über den Bau einer dritten Startbahn des Flughafens München, Bürgerentscheid über einen Bebauungsplan (Lachwald, Stutensee) Zivilgesellschaft Aus diesem allgemeinen Unbehagen entwickeln sich soziale Bewegungen, politische Parteien und heftige politische Auseinandersetzungen. Häufig standen Infrastruktureinrichtungen im Brennpunkt des Geschehens. Aus den Protesten entstand die Bürgerinitiativbewegung, die Partei Die Grünen und manch heftige gesellschaftliche Auseinandersetzung, etwa die Anti-Atomkraft-Bewegung, der Kampf um die Startbahn 18 West in Frankfurt oder die Kampagnen um Stuttgart 21 mit den schon sprichwörtlichen Wutbürgern. In unserem Raum seien die Diskussionen um die Staustufe Neuburgweier oder um die 2. Rheinbrücke bei Karlsruhe genannt. Der Widerstand der Bürger gruppierte sich immer wieder um dieselben Themen: Eingriffe in das Leben der Menschen Grenze der Belastung erreicht keine ernsthafte Bürgerbeteiligung lange und intransparente Verfahren hohe Kosten der Maßnahmen. Die Politik steht einem Dilemma gegenüber. Auf der einen Seite fordert die Bevölkerung Wohlstand und Wachstum. Auf der anderen Seite möchte sie den Wohlstand in Ruhe genießen und von der Infrastruktur zumindest in ihrer Nähe verschont bleiben, die es aber zur Sicherung und zum Ausbau der gleichfalls erwarteten Teilhabe an der Wachstumsgesellschaft bedarf. Beispiel: Die Bürgerinitiativen (BI) gegen den Ausbau der Mobilfunknetze wegen der Gefahren des Elektrosmogs, deren Mitglieder keinen Widerspruch darin sehen, intensiv ihre Mobiltelefone zu nutzen. Viele Anti- Windkraft-Bürgerinitiativen bekennen sich explizit zur Energiewende Planfeststellung versus Bauleitplanung Für die Zulassung von größeren Vorhaben stehen in Deutschland zwei grundlegende Modelle zur Verfügung: Die Planfeststellung und die Bauleitplanung. In beiden Modellen ist eine Bürgerbeteiligung vorgesehen, allerdings in unterschiedlicher Form. Und beide Modelle sind eingebunden in eine Abfolge von vorangehenden Verfahren, die die Entscheidungen aus übergeordneten Gesichtspunkten vorprogrammieren und inhaltlich mitbestimmen. Verfahrenswegebau: Bundesverkehrswegeplan Raumordnungsverfahren Linienbestimmungsverfahren Planfeststellung. Räumliche Planung: Landesentwicklungsplan Regionalplan Flächennutzungsplan Bebauungsplan.

54 Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung Die vorgelagerten, raumübergreifenden Planungen bewegen sich weit weg von dem konkreten Einzelfall, sie sind abstrakt und hoch komplex. Eine formelle Bürgerbeteiligung ist mittlerweile vorgesehen und wird, wenn sie durchgeführt wird von den Einzelnen häufig nur in geringem Maße genutzt. Zudem dauern diese Verfahren regelmäßig sehr lange und der unmittelbare Bezug zu einer konkreten Maßnahme kann nur schwer hergestellt werden. In einer schnelllebigen Zeit können vor mehreren Jahren erzielte Ergebnisse und Konsense häufig nicht wieder mobilisiert werden. Legitimation und Akzeptanz verlieren im Verlauf mehrerer Jahre ihre Wirkkraft. Idealtypisch sind die fortdauernden Demonstrationen gegen das Bahnprojekt S Das Planfeststellungsverfahren Das Planfeststellungsverfahren war bisher die entscheidende Drehscheibe für die Beteiligung der Öffentlichkeit auf dem Weg zur Realisierung von Infrastrukturprojekten. Dieses Verfahren legt das Gesetz als klassisches und konventionelles Verwaltungsverfahren zur Zulassung einer Einzelmaßnahme fest. Für die Beteiligung der Bürger weist es aber viele entscheidende Nachteile auf: Das Planfeststellungsverfahren kommt zu spät. Zur Diskussion und Disposition stehen nur noch Detailfragen und kleinräumige Alternativen. Über das Ob der Maßnahme, über die großräumigen Weichenstellungen und die weiträumigen Alternativen wurde schon Jahre vorher intern entschieden. Bei den Bürgern entsteht der Eindruck, dass alles schon klar ist, bevor sie gefragt sind und sie nur noch pro Forma eingebunden werden (Alibi-Veranstaltung). Das Planfeststellungsverfahren konzentriert sich auf technische Einzelheiten. In den Planfeststellungsverfahren steht ein ganz konkretes, im Detail ausgearbeitetes Konzept zur Diskussion. Der Vorhabensträger hat sich schon festgelegt, langjährige und kostspielige Vorarbeiten geleistet und die rechtlichen und tatsächlichen Probleme bis in die kleinsten Verästelungen bedacht. Im Verfahren verhandeln Experten mit Experten. Im Vordergrund stehen komplizierte Einzelfragen des Vogelschutzes, des Naturschutzes, des Artenschutzes, des Immissionsschutzes etc. Wer daran teilnehmen will, muss sich gut auskennen und bis in das Detail vorbereitet sein, sonst besitzt seine Intervention kein Gewicht, sein Beitrag keine Bedeutung. Bei den Bürgern entsteht der Eindruck, dass sie nicht kompetent mitreden können. Im Vordergrund des Planfeststellungsverfahrens stehen juristische Probleme. Der Planfeststellungsbeschluss besitzt für die Betroffenen sehr einschneidende Wirkungen, auf seiner Grundlage kann Eigentum entzogen werden (enteignungsrechtliche Vorwirkungen). Wegen dieser tiefgreifenden Folgen für die Betroffenen müssen die belastenden Maßnahmen, die mit der Verwirklichung des Vorhabens einhergehen, rechtlich sehr genau vorbereitet und durchdacht sein. In den Erörterungsterminen diskutieren Rechtskundige bis in kleinste Verästelungen komplizierte Rechtsfragen. Für die anwesenden Bürger fehlt die Transparenz, die langen Diskurse (oft über mehrere Tage) ermüden die Teilnehmer. Bei den Bürgern entsteht häufig das Gefühl, dass sie nicht mitreden können und dürfen, dass einige rechtskundige Schamanen einen geheimen Kult vorführen. Das Planfeststellungsverfahren wendet sich in erster Linie an die Betroffenen. Beteiligen an dem Diskurs können sich nicht alle Bürger, sondern nur die Personen, deren Belange durch das Vorhaben berührt werden. Auch in dem zentralen Erörterungstermin darf grundsätzlich nicht die Öffentlichkeit allgemein teilnehmen, sondern nur die Betroffenen, die rechtzeitig Einwendungen an die Planfeststellungsbehörde herangetragen haben. Bei dem Bürger entsteht der Eindruck einer geschlossenen Gesellschaft, zu der er keinen Zutritt hat.

55 12. Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung 55 Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren dauert oft mehrere Tage. Dort werden ziemlich ermüdend nach genauen Verfahrensregeln vorbereitete Statements von Experten vorgetragen. Wer hier aktiv teilnehmen möchte, opfert viel Zeit und benötigt viel Geduld, die Darstellungen sind oft wenig anschaulich, die Teilnahme bereitet den meisten Anwesenden wenig Vergnügen. Die Bürger haben häufig den Eindruck, dass sie durch Langeweile, Langwierigkeit und Ermüdung abgeschreckt werden sollen Bauleitplanung Die Bauleitplanung verfolgt bei der Öffentlichkeitsbeteiligung ein zweistufiges Verfahren (frühzeitige und förmliche Beteiligung). Bei der frühzeitigen Beteiligung besteht eine große Formenfreiheit. Die Öffentlichkeit ist möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten. Dabei muss Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung gegeben werden. In der Ausgestaltung besitzt die Gemeinde eine große Freiheit. Neben klassischen Formen der Beteiligung mit Bekanntgabe und Erörterungstermin kann sie Beiräte einberufen, Bürgerforen durchführen, Planungszellen initiieren, Bürgergutachten in Auftrag geben, Internetforen einrichten, Haushalte befragen etc. Wichtig sind die Offenheit des Prozesses und die möglichst frühzeitige Information. Die Ergebnisse müssen dokumentiert werden, damit sie im weiteren Planungsprozess nicht verloren gehen. Im zweiten Schritt folgt die formelle Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Entwürfe der Bauleitpläne werden öffentlich ausgelegt für einen Monat. Ort und Dauer der Auslegung werden eine Woche zuvor ortsüblich bekannt gemacht. Stellungnahmen können während der Auslegungsfrist abgegeben werden. Fristgerecht abgegebene Stellungnahmen sind zu prüfen; das Ergebnis ist mitzuteilen. Am Ende entscheidet der Gemeinderat über die Stellungnahmen. Die Gemeindeverwaltung bereitet diese Entscheidung vor. Die Bürgerbeteiligung möchte die Planbetroffenen einbeziehen, ihre Kenntnisse und ihren Sachverstand nutzen und die Akzeptanz fördern (Information und Legitimation durch Verfahren). Die Praxis zeigt, dass Planung deutlich transparenter, häufig auch sachlich besser durchgeführt wird. Wichtig ist, dass die Verwaltung bereits eine klare Vorstellung über die Grundzüge der Planung und das Planungsverfahren hat und gleichzeitig offen für Modifikationen ist. Gerade bei dem sehr konkreten gefassten Endpunkt der Planung, dem Bebauungsplan, spielen konkrete Einzelinteressen eine große Rolle. Hier muss die Verwaltung vermitteln und darf sich nicht zu stark von Partikularinteressen leiten lassen. Wichtig ist schließlich, sich Zeit für die Diskussion zu nehmen und dennoch die Zielrichtung des Prozesses, den Plan als Ergebnis des Verfahrens, nicht aus den Augen zu verlieren Mehr Öffentlichkeit Derzeit diskutieren die Experten aus Politik, Wissenschaft und den Verwaltungen über die Chancen einer verstärkten Beteiligung der Öffentlichkeit und der Betroffenen an den Verfahren zum Ausbau der Infrastruktur, namentlich bei den Verkehrsanlagen. Als Lösungen kommen in Frage: Raumordnungsverfahren mit genereller Öffentlichkeitsbeteiligung und alternativen Lösungsvarianten Öffnung der Planfeststellungsverfahren für die Allgemeinheit Vorstellung der Vorhaben vor Verfahrensbeginn oder am Anfang des Verfahrens in allgemeinverständlicher Form Vorbereitende Öffentlichkeitsarbeit unter Einsatz der elektronischen Medien

56 Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung Verstärkter Einsatz von Plebisziten Beschleunigung und Straffung der Verfahren Bürgerbeteiligung schon bei hochstufigen Verfahrensschritten (z. B. BVWP 2015, Trassenfindung bei dem Ausbau der Schienenwege am Oberrhein) Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung ( 25 Abs. 3 VwVfG) vor einem Verwaltungsverfahren. In den Lösungsansätzen stecken einige gravierende Zielkonflikte. Behörden sollen die Verfahren schneller durchführen und gleichzeitig die Bürger intensiver beteiligen. Intensive Beteiligung braucht viel Zeit. Bei den Plebisziten stellt sich die Frage nach dem Personenkreis, der abstimmen darf. Nur die unmittelbar Betroffenen oder ein möglichst großer Kreis von Personen. Je kleiner der Kreis der Abstimmungsberechtigten gezogen wird, desto eher kommt es zur Ablehnung des Eingriffs (s. Stuttgart 21). Was geschieht, wenn alle Entscheidungen rechtmäßig getroffen wurden, ja das Vorhaben schon gebaut ist, der Protest aber dennoch nicht zu Ende geht (Flughafen Frankfurt mit den Montagsdemonstrationen der Anlieger)? Bei informellen Bürgerinformationen stellt sich die Frage, wie die dabei gewonnenen Erkenntnisse in die förmlichen Verfahren einfließen können und dürfen (s. Faktencheck zur 2. Rheinbrücke in Karlsruhe) Trends Ein Ende der Diskussion kann noch nicht abgesehen werden. Im Trend liegen derzeit der Ausbau der Bürgerbeteiligung in den förmlichen Verfahren, mehr direkte Demokratie und die offene Information schon in einem frühen Verfahrensstadium und auf höheren Verfahrensstufen. Ob damit eine Befriedung der Auseinandersetzungen erreicht werden kann und ob eine Beschleunigung der Verfahren umsetzbar ist, erscheint noch fraglich. Sicher steht uns in den kommenden Jahren eine intensive Auseinandersetzung um die richtige Ausgestaltung der Zulassungsverfahren vor allem, aber nicht nur für die Verkehrsinfrastruktur bevor. Beispiel: Schienenausbau am Oberrhein, Beteiligungsforum der DB AG für die einzelnen Streckenabschnitte, zunächst für den Abschnitt Frankfurt-Mannheim, ab 2020 auch am mittleren Oberrhein zwischen Mannheim und Karlsruhe Externe in der Planung Zunehmend setzen die Behörden neutrale Dritte in die Öffentlichkeitsbeteiligung mit ein. Damit wird externer Sachverstand mobilisiert, das Renommee einer bestimmten Person genutzt und eine neutrale Stelle mit in das Verfahren eingebracht. Hier lassen sich verschiedene Konstellationen unterscheiden: Der Verwaltungshelfer ist ein Dritter, den die Verwaltung in den Ablauf des Verfahrens mit einbezieht. Er unterstützt die Administration und besitzt keine Entscheidungsbefugnis. Verwaltungshelfer bereiten einen Termin vor, unterstützen bei der Durchführung, dokumentierten die Ergebnisse oder erstellen die Sitzungsunterlagen. Sie können auch als Moderator (Person, die ein Gespräch leitet oder lenkend in die Kommunikation eingreift) die Verhandlung leiten und durch das Programm führen. Sie dürfen zudem bei der Planerstellung behilflich sein. Der Mediator ist ein neutraler Dritter, der auf eine interessensgerechte kooperative Konfliktlösung hinarbeitet. Er mobilisiert die Konfliktlösungskräfte der beteiligten Parteien und wirkt auf eine tauschförmige Interessensoptimierung hin. Er präsentiert am Ende des Prozesses keinen eigenen Entscheidungsvorschlag, sondern motiviert die Beteiligten zur eigenen Lösungsformulierung. Der Einsatz von Mediatoren setzt bereits einen erheblichen Konflikt voraus und kann nur bei

57 12. Grundpfeiler der Raumplanung: die Bürgerbeteiligung 57 einer grundsätzlichen Bereitschaft der Beteiligten zur Konfliktlösung gelingen. Der Schlichter ist ein neutraler Dritter, der mit den streitenden Parteien ein verabredetes, vorgegebenes Verfahren durchführt. Er wirkt auf eine Einigung zwischen den Beteiligten hin. Wenn eine Einigung nicht zustande kommt, legt er einen Schlichterspruch vor. An diesen sind die Parteien nicht gebunden, sie können ihn annehmen, müssen es aber nicht. Der Einsatz von Schlichtern ist bei Tarifauseinandersetzungen üblich. Er lebt von der Neutralität, der Ausstrahlung und dem öffentlichen Renommee des Schlichters. Bei den Auseinandersetzungen um das Verkehrsprojekt Stuttgart 21 wurde der ehemalige Bundespolitiker Heiner Geißler als Schlichter eingesetzt. Er hat erheblich zur Beruhigung und Versachlichung des Konflikts beigetragen. Der Schiedsrichter ist ein neutraler Dritter, auf den sich die streitenden Parteien einigen. Er führt ein vereinbartes Verfahren durch. Auch hier ist das Ziel die Einigung zwischen den Parteien. Falls keine Einigung zustande kommt, entscheidet der Schiedsrichter verbindlich den Konflikt. Er ist im deutschen Planungsrecht bisher nicht vorgesehen (anders im Sport und in wirtschaftsrechtlichen Streitigkeiten). auch vom Planungsträger oder Dritten eingeführte Standort- und Trassenalternativen. An dem Verfahren werden die in ihren Belangen berührten Träger öffentlicher Verwaltung beteiligt, (z. B. Naturschutzbehörden, Wasserwirtschaft, Regionalverbände, Gemeinden). Die Öffentlichkeitsbeteiligung ist mittlerweile obligat (Legitimation, Akzeptanz, Ermittlung der Betroffenheiten). Das Raumordnungsverfahren schließt eine raumordnerische Umweltverträglichkeitsprüfung ein. Am Ende steht eine raumordnerische Beurteilung. In ihr stellt die höhere Raumordnungsbehörde (in Baden- Württemberg das Regierungspräsidium) fest: ob das Vorhaben raumordnungskonform ist, wie es mit anderen raumbedeutsamen Planungen abgestimmt ist und durchgeführt werden kann, wie es sich zu Standort- und Trassenalternativen verhält. Das Raumordnungsverfahren soll die raumordnerisch günstigste Lösung aufzeigen. Seine Ergebnisse werden in den nachfolgenden Planungen berücksichtigt, unmittelbare Rechtsbindungen löst es nicht aus, faktisch wird regelmäßig nur noch die günstigste Lösung weiter verfolgt und in die nächste, konkrete Planungsstufe eingebracht Raumordnungsverfahren Großvorhaben besitzen häufig erhebliche Auswirkungen auf viele öffentliche und private Belange. Beispiele: Pumpspeicher, Leitungstrassen, Hotelkomplexe, Bundesstraßen, Kraftwerke, Flughäfen, Schienenausbau. Für ihre Standortwahl bietet die Raumordnung ein besonderes behördliches Verfahren (Raumordnungsverfahren), in dem die Auswirkungen unter überörtlichen Gesichtspunkten geprüft werden. Dazu gehören Literatur: Die ROG-Novelle 2017, Hager in BauR 2018, S. 188 ff.; BT-Drs. 18/10883.

58 Aufbau und Organisation der Regionalverbände 13.1 Organisation Regionalverbände sind in Baden-Württemberg Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie sind mitgliedschaftlich strukturierte, eigenständige juristische Personen, gehören zur mittelbaren Landesverwaltung und besitzen eigene Beamte und Beschäftigte. Ihr wichtigstes Organ ist die Verbandsversammlung. Weiteres Organ ist der Verbandsvorsitzende. Organe sind Menschen, die für eine juristische Person handeln dürfen. Zudem bildet die Verbandsversammlung Ausschüsse, die die eigentliche Alltagsarbeit bewältigen. In ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Struktur ähneln die Regionalverbände den Gemeinden. Der größte Verband ist der Verband Region Stuttgart bei der Bevölkerung (ca. 2,7 Mio. Einwohner), der Verband Heilbronn-Franken bei der Fläche (ca km²). Der Regionalverband Mittlerer Oberrhein besitzt die kleinste Regionsfläche (ca km²), aber die vierthöchste Bevölkerung (1,05 Mio. Einwohner). Seine Siedlungsdichte ist besonders hoch. Die Regionen besitzen in der Regel ein Oberzentrum, die Hauptstadt der Region. Unser Oberzentrum ist Karlsruhe mit über Einwohnern. Daneben gibt es in der Region 7 Mittelzentren, am bekanntesten ist die Kurstadt Baden-Baden Die Regionen Im Südweststaat gibt es 12 Regionalverbände. Zwei Verbände greifen über Baden-Württemberg hinaus, der Verband Region Rhein-Neckar mit Teilen in Rheinland-Pfalz und Hessen sowie der Regionalverband Donau-Iller mit bayerischen Teilen. Die Verbände Region Stuttgart und Rhein-Neckar besitzen zusätzliche Kompetenzen, die weit über die Regionalplanung hinausgehen. Beispiele: SPNV/Planung in Rhein-Neckar, SPNV/Betrieb in Stuttgart, Wirtschaftsförderung. RVMO Die Regionen in Baden- Württemberg

59 13. Aufbau und Organisation der Regionalverbände Verbandsversammlung Hauptorgan des Regionalverbandes ist die Verbandsversammlung. Ihre 80 Mitglieder (bei den einwohnerschwächeren Regionen entsprechend weniger) werden von den Kreistagen der Landkreise und den Stadträten der kreisfreien Städte gewählt. Ihre Amtszeit beträgt fünf Jahre. Die Verbandsversammlung sorgt für die demokratische Legitimation der Entscheidungen des Regionalverbandes und tagt 1 2 Mal im Jahr. Sie entscheidet die wichtigen Angelegenheiten, insbesondere verabschiedet sie den Regionalplan und den Haushalt, zudem wählt sie den Verbandsvorsitzenden auf 5 Jahre und den Verbandsdirektor auf 8 Jahre. Die Zusammensetzung ergibt sich aus der Einwohnerzahl der 4 Gebietskörperschaften, die den Regionalverband tragen: die Landkreise Karlsruhe und Rastatt sowie die Stadtkreise Karlsruhe und Baden-Baden. Mit Abstand die einwohnerstärkste Gebietskörperschaft ist der Landkreis Karlsruhe, in ihm leben ca. 43 % der Bewohner. In dem Gremium gruppieren sich die Mitglieder entsprechend ihrer Zugehörigkeit zu den politischen Parteien. Die CDU vor Bündnis 90/ Die Grünen, SPD und Freien Wählern stellt die größte Fraktion. Der Arbeitsstil entspricht der kommunalen Praxis, die Suche nach Konsens und überparteilicher Gemeinsamkeit steht im Vordergrund. Die politische Alltagsarbeit geschieht nicht im Plenum, sondern in den Ausschüssen. Im RVMO wurden 2 Ausschüsse mit jeweils 26 Mitgliedern gebildet: der Planungsausschuss und der Verwaltungs- und Finanzausschuss. Am wichtigsten ist der Planungsausschuss, er tagt in der Regel ein Mal pro Monat. Den Vorsitz führt der Verbandsvorsitzende Finanzierung Der Verband finanziert sich durch eine Umlage, Zuschüsse des Landes und sonstige Einnahmen. Die Umlage leisten die 4 Gebietskörperschaften. Sie deckt etwa 85 % des gesamten Aufwandes ab. Der Regionalverband besitzt ein Recht der Selbstverwaltung in Planungsangelegenheiten, das aber schwach ausgeprägt ist gegenüber der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Aufsichtsbehörden sind das Regierungspräsidium Karlsruhe als obere und das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau als oberste Landesplanungsbehörde Zuständigkeiten Wichtigste Zuständigkeit des Regionalverbandes ist die Regionalplanung. Dazu kommen die Landschaftsplanung, die Raumbeobachtung, das Regionalmanagement und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Im Vordergrund steht die räumliche Planung im Dialog mit den 57 regionsangehörigen Kommunen, daneben die politische Interessensvertretung der Region und die Zusammenarbeit am Oberrhein. Beispiele: Stellungnahme zum Bundesverkehrswegeplan, Anhörung bei Gesetzesnovellen, Mitarbeit bei den Interreg V-Programmen, Beschluss zur Salzeinleitung in den Rhein oder zu den Radschnellwegen, Machbarkeitsstudie Radschnellverbindgungen Vorsitzender Die Verbandsversammlung wählt aus ihrer Mitte einen ehrenamtlichen Vorsitzenden. Er leitet die Sitzungen aller Gremien und vertritt den Verband nach außen. Der hauptamtliche Verbandsdirektor wird auf 8 Jahre gewählt. Er vertritt den Vorsitzenden ständig und leitet die operativen Geschäfte der Verbandsverwaltung. Der Sitz des RVMO ist in Karlsruhe. Literatur: Regionalverband Mittlerer Oberrhein, [Hrsg.], Festschrift 40 Jahre RVMO, Regionalverband Mittlerer Oberrhein, [Hrsg.], Machbarkeitsstudie Radschnellverbindungen Mittlerer Oberrhein, 2019.

60 Regionale Organisationsformen 14.1 Verwaltungsorganisationen Verwaltungsorganisationen sind kein Selbstzweck, sondern Mittel zur rationalen und effizienten Abwicklung öffentlicher Dienstleistungen. Deutschland versteht sich als föderaler Bundesstaat mit zwei staatlichen Ebenen: dem Bund und den 16 Bundesländern. Beide Ebenen sind Staaten und Völkerrechtssubjekte, der Schwerpunkt der Staatsaktivitäten liegt beim Bund. Aber auch die Länder reklamieren für sich eine eigene Staatlichkeit, sie besitzen eine Exekutive, eine Legislative und eine Jurisdiktion. Der Schwerpunkt der Länder liegt in der Exekutive, alle Länder besitzen ausdifferenzierte Verwaltungen. Innerhalb der Länder gliedert sich die Administration in die staatliche Landesverwaltung und die kommunale Selbstverwaltung. Dabei bedienen sich sowohl der Bund als auch die Länder der Kommunen und ihren orts- und bürgernahen Verwaltungen. Die Gemeinden organisieren z. B. vor Ort die Bundestags- und die Landtagswahlen, sind Pass- und Ausländerbehörden, erteilen Führerscheine und erlassen Umweltschutzverfügungen. Sie führen dabei bundes- oder landesstaatliche Aufgaben durch. Zudem spielt der Vollzug des Europarechts eine immer größere Rolle Die Landesverwaltung Baden-Württemberg Die allgemeine Landesverwaltung in einem Flächenstaat gliedert sich regelmäßig in 3 Ebenen. An der Spitze stehen die Ministerien, die politische und administrative Leitungsaufgaben für das ganze Land erledigen, z. B. Ministerium für Verkehr mit Sitz in Stuttgart. Derzeit gibt es 11 Ministerien in Baden- Württemberg. Als Mittelinstanz agieren 4 Regierungspräsidien mit Sitz in Stuttgart, Karlsruhe, Freiburg und Tübingen. Sie bündeln alle Zuständigkeiten der allgemeinen Verwaltung auf einer mittleren Ebene, z. B. Bauen, Umweltschutz, Landwirtschaft, Straßenbau, Ausländerwesen. Auf der unteren Ebene werden die staatlichen Aufgaben durch Kommunalverbände wahrgenommen. 35 Landkreise erledigen neben ihren eigenen Selbstverwaltungsaufgaben auch staatliche Aufgaben. Hinzu kommen 9 kreisfreie Städte, z. B. Stuttgart, Mannheim, Karlsruhe, die als Kommunen auch staatliche Zuständigkeiten übernehmen. Daneben finden sich staatliche Sonderbehörden für einzelne Verwaltungsbereiche, etwa Schul ämter, die Finanzverwaltung oder der Justizvollzugsdienst. Im wissenschaftlichen Bereich erledigen staatliche Selbstverwaltungskörperschaften (Universitäten, Hochschulen) Aufgaben der Wissenschaftsverwaltung. RVMO Schema Landesverwaltung Ministerien 11 Regierungspräsidien 4 Landratsämter Stadtkreise 35 9

61 14. Regionale Organisationsformen Kommunale Selbstverwaltung Eine große Tradition besitzt in unserem Land die gemeindliche Selbstverwaltung. Von den Städten des Mittelalters über die Stein-Hardenbergsche Reform in Preußen führt eine historische und ideengeschichtliche Linie in das aufgeklärte, liberale Baden des 19. Jahrhunderts und den Neubeginn unserer staatlichen Ordnung nach dem Nationalsozialismus. Unter dem Grundgesetz erhielten die Gemeinden in der Verfassung die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Dazu gehören eine Allzuständigkeit bei Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (Aufgabenerfindungsrecht), die Wahl der Selbstverwaltungsorgane Gemeinderat (alle 5 Jahre) und Bürgermeister (alle 8 Jahre) und eine angemessene Finanzausstattung. Hinzu kommen staatliche Aufgaben aus dem übertragenen Wirkungskreis. Die Kommunen besitzen in der Landespolitik eine starke Stellung, unser Land ist von unten nach oben aufgebaut, die Gemeinden nehmen im Land traditionell eine herausgehobene Stellung ein Der Trend Seit vielen Jahren wird intensiv die Aufgabe und der Stellenwert der Regionen diskutiert. Ausgangspunkt war die Stadt-Umland-Thematik. Zum Teil schon in den 1920er Jahren, aber intensiv nach dem 2. Weltkrieg, haben sich die Städte in ihr Umland hinaus entwickelt. Die Gemeindegrenzen wurden für die Siedlungsexpansion der Zentren zu eng. Wohnen Gewerbe Handel siedelten sich verstärkt im Umfeld der großen Städte an. Die Siedlungsgebiete wuchsen zusammen, insbesondere entlang der großen Verkehrsachsen. Allerdings blieben die Umlandgemeinden politisch selbstständig. In dem Speckgürtel steigerte sich der Wohlstand, in den Zentren akkumulierten sich soziale Probleme. Durch das Zusammenwachsen der Siedlungsbereiche entstand ein gemeinsames Siedlungsgebiet, die einheitliche Entwicklung war jedoch durch die politischen Gemeindegrenzen erschwert. Zudem verlangten die Zentren einen Ausgleich für die Lasten, die sie für ihr Umland tragen (Oper, Museen, Zoo, Krankenhaus, Bäder, Bibliotheken, Verkehr etc.). Durch die gesteigerte Massenmobilität trugen die Menschen diese Entwicklung in einen zweiten Ring um die Städte (Suburbanisierung). Entlang der Achsen des ÖPNV entstanden Stadtteile weit ab vom eigentlichen Zentrum (klassisch Münchener S-Bahn). In der globalisierten Welt werden Zentren erst ab einer gewissen Größe und mit einem bestimmten Infrastrukturniveau wahrgenommen (Flughafen, Universität, Großarena). Die Grenzen der Großstädte sind dafür zu eng. Daraus entstand der Druck zur regionalen Zusammenarbeit und zu einer regionalen Organisationsform Idealtypisch lassen sich drei Organisationsformen unterscheiden: Freiwillige Zusammenarbeit Die politischen Kräfte in einer Region vereinbaren eine freiwillige Zusammenarbeit. Bei der Freiwilligkeit bestimmt der (kleinste) gemeinsame Nenner den Integrationsgrad. Finanzielle Ausgleichsmechanismen sind selten. Die Finanzausstattung der regionalen Akteure bleibt begrenzt. In der Region Karlsruhe haben sich die Stadt- und Landkreise schon vor mehr als 25 Jahren zu einer regionalen Gemeinschaft zusammengefunden. Die TechnologieRegion Karlsruhe organisiert die freiwillige Zusammenarbeit in einem Raum von 1,2 Mio. Menschen. Sie ist mittlerweile als GmbH verfasst. Hier arbeiten Wirtschaft, Wissenschaft, Politik gemeinsam an der Regionalentwicklung (governance). Der Etat ist vergleichsweise gering, im Vordergrund stehen Regionalmarketing und regionale Vernetzung.

62 Regionale Organisationsformen Verbandslösungen In Städten mit stärkeren Stadt-Umland-Verflechtungen haben sich verschiedene Verbandslösungen herausgebildet (schon ganz früh im Ruhrgebiet). Regelmäßig sind die Verbände kommunal verfasst. Ihre Organisation entspricht den Kommunalverbänden. Die Mitgliedschaft kann nicht frei gewählt werden, sie legt ein (Landes-)Gesetz verbindlich fest. Die Zuständigkeiten gehen weit über Kooperationen im Standortmarketing hinaus. In der Region Rhein-Neckar findet sich der Raum Mannheim-Heidelberg-Ludwigshafen über die Grenzen von drei (Bundes-)Ländern hinweg zusammen. Pflichtaufgaben sind die Regionalplanung, die Wirtschaftsförderung, die ÖPNV-Planung, Trägeraufgaben im Tourismusmarketing und bei der Landschaftsplanung. Hinzu kommt eine intensive Zusammenarbeit mit Wirtschaft und Gesellschaft. Der Metropolraum Frankfurt arbeitet noch intensiver zusammen. Seine große Innovation ist der Regionale Flächennutzungsplan, eine Kombination aus Regionalplan und Flächennutzungsplan. Die stärkste Verbandslösung hat sich im Raum Stuttgart etabliert. Der Verband Region Stuttgart besitzt neben Regionalplanung, Wirtschaftsförderung, Tourismus, Messewesen die Trägerschaft für den regionalbedeutsamen SPNV. Damit steuerte die Region einen wesentlichen Treiber der Regionalentwicklung, eine Aufgabe mit einem erheblichen Finanzvolumen, und die Regionsbürger begegnen ihrer Region jeden Morgen am Bahnsteig. Der Regionshaushalt übersteigt die Grenze von 300 Mio. p. a. Die Regionalversammlung wird direkt vom Volk gewählt Regionalkreis Die weitgehendste Lösung für die regionale Zusammenarbeit markiert in Deutschland der Regionalkreis. Im Regionalkreis verschmelzen kommunale und staatliche Aufgaben. Der Kommunalkreis organisiert sich als ein großer Landkreis, in dem das Regionszentrum (z. T.) mit aufgeht. Dort bündeln sich kommunale Aufgaben, Kompetenzen der Landkreise und staatliche Zuständigkeiten. Die Organe des Regionalkreises gehen aus direkten Wahlen hervor und besitzen damit eine besondere demokratische Legitimation. Der Regionalkreis ist eine sehr große und schlagkräftige Verwaltungsstruktur mit vielen hundert bzw. tausenden von Beschäftigten, einem großen Etat (1 Mia.- -Dimension), vielen Einwohnern und umfassenden Verwaltungszuständigkeiten. Das berühmteste Modell ist die Region Hannover, zu der sich die Landeshauptstadt, der Landkreis Hannover und der dortige Regionalverband zusammengeschlossen haben. Die Region Hannover hat ca. 1,1 Mio. Einwohner. Auch in Baden-Württemberg werden Regionalkreise diskutiert. Gedacht ist an Verwaltungseinheiten, die kommunale, regionale und raumordnerische Kompetenzen zusammenfassen. Literatur: Landeszentrale für politische Bildung BW, Stadt, Land im Fluss, Priebs, Raumordnung in Deutschland, S

63 Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 15.1 Austausch Der Mittlere Oberrhein besitzt entlang des Rheins eine lange Grenze mit Frankreich. Unser Oberzentrum Karlsruhe strahlt in den Grenzraum aus, für viele Menschen im Nordelsass erfüllt die Stadt wichtige Versorgungsaufgaben. Dazu gehören etwa der Einzelhandel, der Zoo oder das Arbeitsplatzangebot. Hinzu kommt Baden-Baden, als ehemaliges Hauptquartier der französischen Streitkräfte in Deutschland, als Bäder-, Kur-, Kultur- und Erlebnisstadt. Auch der Baden-Airport wird gerne von den Nachbarn genutzt. Die Regionalverbände haben in ihrem Portfolio die Aufgabe der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit PAMINA Der Oberrheinraum besitzt in Europa einen großes Renommee und ein beispielhaftes Niveau bei der Zusammenarbeit über den Rhein hinweg. Sein nördlichster Ausläufer, der PAMINA-Raum, arbeitet traditionell sehr eng miteinander zusammen. PAMINA steht für Mozarts Zauberflöte, aber auch für die drei Teilräume Pfalz (PAlatinat), Mittlerer Oberrhein (MI) und Nord Alsace (NA) Grenzerfahrungen Unser heute traditionell gutes Miteinander begann nach dem zweiten Weltkrieg mit Misstrauen und Abgrenzung. Aber: Einzelne Personen organisierten informelle Treffen, Gemeindevertreter lernten sich kennen, ein Austausch im kleinen Grenzverkehr begann. Wir haben im europäischen Kontext gelernt, dass Grenzen von Nationalstaaten Trennlinien sind, die vorhandene Zusammenhänge zerschneiden, vorhandene Gemeinsamkeiten negieren. Die wirtschaftliche Entwicklung verlief getrennt, der Arbeitsmarkt war separiert, Verkehrslinien enden abrupt, die Umweltpolitik kann grundverschieden sein, etwa bei der Reaktion auf die Havarie des Tschernobyl-Reaktors. An der Grenze zeigen sich die unterschiedlichen Kulturen der Nationen, treffen sehr unterschiedliche Verwaltungsstrukturen aufeinander (Zentralstaat versus Föderalismus), finden sich sehr unterschiedliche Rechtssysteme Grenzüberschreitende Zusammenarbeit Grenzüberschreitende Zusammenarbeit (GÜZ) gelingt, wenn sie die Gemeinsamkeiten sucht, ohne die Unterschiede zu leugnen. Sie kann auch ergänzende Handlungsmöglichkeiten nutzen, etwa: ein Standort, zwei Märkte, hohe Jugendarbeitslosigkeit auf der einen, Fachkräftemangel auf der anderen Seite; TGV fährt nach Deutschland, die Stadtbahn nach Frankreich; unterschiedliche Preise für Gebrauchsgüter (Zigaretten, Benzin) locken die Menschen in das Nachbarland; andere Gewohnheiten/Bräuche fördern die Neugier auf einen intensiven Austausch (Essen, Volksfeste, Feiertage). Am Beginn einer Entwicklung werden kontroverse Themen ausgeklammert und der kleinste gemeinsame Nenner gesucht. Danach muss Vertrauen wachsen. Und Vertrauen basiert auf längeren guten Erfahrungen. Deshalb ist grenzüberschreitende Zusammenarbeit ein langwieriger Prozess von notwendigerweise kleinen Schritten. Mit der Zeit können auch kontroverse Themen aufgegriffen werden. Die Zusammenarbeit lebt von Menschen, die vorangehen, gegen Vorurteile und Widerstände ankämpfen und aufstehen, wenn andere noch sitzen bleiben. Grenzüberschreitende Prozesse dauern lange, brauchen Zeit und viele Begegnungen. Rückschläge dürfen nicht zum Ende der Kooperation führen (z. B. Baden-Airport, FOC Roppenheim im PAMINA-Raum), Erfolge sorgen für zusätzliche Motivation (z. B. Landesgartenschau Kehl, Tram über die Grenze, gemeinsames Radwegenetz).

64 Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 15.5 Eurodistrikt Und so haben sich vor mehr als 30 Jahren die Planer des RVMO aufgemacht und einen Dialog mit ihren Kollegen im Elsass und der Pfalz begonnen. Daraus ging der Eurodistrikt PAMINA hervor. 15 kommunale Gebietskörperschaften haben sich zu einem Zweckverband französischen Rechts zusammengeschlossen mit dem Ziel der Förderung der deutsch-französischen Zusammenarbeit, zur Weiterführung eines Raumentwicklungskonzepts, zur Betreuung europäischer Programme und zur Information und Beratung der Bürger, insbesondere der Grenzgänger (informelle Zusammenarbeit im Rahmen von governance-strukturen). Als oberstes Organ des Eurodistrikts agiert die Verbandsversammlung mit 33 Mitgliedern, paritätisch besetzt aus den drei Teilräumen, ein Vorstand mit 12 Mitgliedern führt den Verband, ein auf 3 Jahre gewählter Präsident repräsentiert den Eurodistrikt. Heute arbeiten 10 Personen im alten Zollhaus in Lauterbourg unter einem Dach, direkt an der Grenze, in einer umgebauten Grenzstation. Dort treffen sich die grenzüberschreitenden Netzwerke, dort findet die Bürgerberatung statt, dort wird ein Interreg-Programm mit betrieben, hinzu kommt ein kleiner Touristikverband namens Vis-à-Vis. Weitere wichtige Institutionen sind die PAMINA- Volkshochschule up PAMINA vhs oder der PAMINA- Rheinpark, ein Museum in der Landschaft mit vielen Stationen links und rechts des Rheins. Ein gut markiertes, grenzüberschreitendes Radwegenetz verbindet die Menschen in Baden, Elsass und Pfalz. Im Jahr 2017 hat sich der Eurodistrikt in einen EVTZ* gewandelt. Aufgrund seines Verkehrsaktionsplans bündeln sich die politischen Bestrebungen zu besseren rheinübergreifenden Verkehrsverbindungen Oberrheinkonferenz, Oberrheinrat In der Oberrheinkonferenz (ORK) arbeiten die Verwaltungen von Frankreich, der Schweiz und Deutschlands zusammen. Sie hat eine Vielzahl von Facharbeitsgruppen gebildet, z. B. Umwelt, Verkehr, Tourismus, Gesundheit. Die ORK hat sich für kommunale Vertreter geöffnet, sie bildet das ganze Spektrum der administrativen Kooperationen ab. Eine aktive Arbeitsgruppe ist die AG Raumordnung. Sie versucht, die vielfältigen Raumordnungskonzepte in dem großen Gebiet zusammenzuführen. Der Oberrhein reicht von dem schweizerischen Kanton Jura über Basel, Colmar, *EVTZ = Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit EVTZ PAMINA PAMINA-Raum