Die Klassifizierung von Kommunen ein Ansatz zur Vergleichbarkeit deutscher Städte und Gemeinden

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1 Beate Siewert, Dr. Tilo Wendler, Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, VÖB Die Klassifizierung von Kommunen ein Ansatz zur Vergleichbarkeit deutscher Städte und Gemeinden Beate Siewert und Dr. Tilo Wendler, Referenten im Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, einem der Spitzenverbände der deutschen Kreditwirtschaft, stellen im folgenden Gastbeitrag ein Verfahren zur Klassifizierung von Kommunen vor. Die Einteilung der Gemeinden in Klassen unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl in Verbindung mit bestimmten siedlungsstrukturellen Gebietstypen und zusätzlicher Unterscheidung nach verbandsfreien und verbandsangehörigen Gemeinden ist ein geeigneter Ansatz, Kommunen vergleichbar zu machen. Ähnlich wird auch in der amtlichen Statistik und in der Raumbeobachtung vorgegangen. Ob unter den siedlungsstrukturellen Gebietstypen nun gerade der Regionsgrundtyp, der auf Kreisebene zugeordnet wird, zum Einsatz kommen sollte, wäre zu überlegen. Sicher spielt in der Raumbeobachtung auch der Umlandbereich eine große Rolle. Besser erschiene uns aber eine Typisierung, die an der Gemeindeebene ansetzt, wie zum Beispiel der Verdichtungsraum oder die Stadt-/Landgliederung. Hingewiesen sei an dieser Stelle auf eine neue Gebietstypologie für den Grad der Verstädterung, die vom Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaften in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union entwickelt wurde. Anhand des Hauptkriteriums der Bevölkerungsdichte wurden die Gemeinden Deutschlands zum Gebietsstand Dezember 2000 drei Gebietstypen zugeordnet: städtische Gebiete (Bevölkerungsdichte größer als 500 Einwohner je km 2 ), halbstädtische oder mittelstark besiedelte Gebiete (Bevölkerungsdichte zwischen 100 und 500 Einwohnern je km 2 ) und ländliche oder dünn besiedelte Gebiete (Bevölkerungsdichte weniger als 100 Einwohner je km 2 ). Zu ersten statistischen Ergebnissen nach dieser neuen Typologie siehe die Pressemitteilung des Statistischen Bundesamtes vom 30. Mai 2005 Rund 15% der Bevölkerung Deutschlands leben auf dem Land bzw. die entsprechende Kurznachricht in Wirtschaft und Statistik, Heft 6/2005, S Wie bei Gastbeiträgen in Wirtschaft und Statistik üblich, zeichnen für die darin getroffenen Aussagen allein die Autoren verantwortlich. Seit mehreren Jahren werden der Öffentlichkeit vergleichende Untersuchungen über deutsche Städte und Gemeinden präsentiert. Diese versuchen, über verschiedene Kriterien wie beispielsweise Attraktivität und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ein Ranking dieser Gebietskörperschaften herzuleiten. Dem Betrachter stellt sich dabei die Frage nach der prinzipiellen Vergleichbarkeit der zum Teil sehr unterschiedlichen Bewertungsobjekte. Die deutschen Städte und Gemeinden unterscheiden sich nicht nur in ihrer Größe, für die im Allgemeinen die Einwohnerzahl als Indikator verwendet wird, sondern auch in Bezug auf ihre geographische Lage und dem damit korrespondierenden und implizierten wirtschaftlichen und soziodemographischen Umfeld. Zum einen wird deutlich, dass der Wunsch nach einem Vergleich nicht so einfach zu erfüllen ist, wie es die Kurzdarstellungen in verschiedenen Medien glauben machen könnten. Zum anderen besteht die Notwendigkeit, trotz dieser Schwierigkeiten die Ranking- bzw. Bewertungsergebnisse zu erklären. Hier können vergleichende Studien neue Ansatzpunkte und damit eine fundierte Diskussionsgrundlage liefern. Aus diesem Grund wurde im Bundesverband Öffentlicher Banken (VÖB) eine Systematik zur besse- Statistisches Bundesamt Wirtschaft und Statistik 8/

2 ren Vergleichbarkeit der deutschen Städte und Gemeinden entwickelt, die eine DV-technische Abbildung ermöglicht. Diese Systematik kann für den Aufbau beliebiger Benchmarking-Systeme herangezogen werden und bei Bedarf geschäftspolitische Entscheidungen ermöglichen. Das vorgestellte Verfahren zur Klassifizierung der Kommunen zeichnet sich durch die Wahl geeigneter Unterscheidungsmerkmale für die einzelnen Städte und Gemeinden aus. In Abhängigkeit von der Anzahl der Unterscheidungskriterien kann jedoch der Prozess zur Bildung von Vergleichsklassen entsprechend komplex werden. Vor diesem Hintergrund war zu berücksichtigen, dass eine zu grobe Einteilung inhomogene Klassen zur Folge hätte, während eine zu hohe Anzahl von Klassen wiederum die Aussagekraft der Ergebnisse gemindert hätte. Die unterschiedliche Wertigkeit der ausgewählten Merkmale bzw. Unterscheidungskriterien hat im Ergebnis zur Bildung von kommunalen Vergleichsklassen geführt. Im Folgenden wird nun die Auswahl der charakteristischen Unterscheidungskriterien beschrieben. Üblicherweise wird als Unterscheidungsmerkmal für Kommunen die Einwohnerzahl als ein für jedermann verständliches und auch nachvollziehbares Merkmal herangezogen. Entsprechende Daten sind aus der amtlichen Statistik einfach zu beschaffen und werden zeitnah für jedes Jahr zur Verfügung gestellt. Wählt man die Einwohnerzahl von Städten und Gemeinden als Unterscheidungskriterium, so ist eine Größenklassengliederung vorzunehmen. Dabei stellt sich zunächst die Frage nach der Wahl der geeigneten Schwellenwerte, die die einzelnen Klassen voneinander trennen. Hierfür existiert bisher kein einheitliches Verfahren. In Anlehnung an die amtliche Statistik und unter Berücksichtigung der oben dargestellten Verteilung der Kommunen nach Größenklassen wurde folgende Einteilung vorgenommen: Klassenbezeichnung Gemeinden mit... bis einschl.... Einwohnern und mehr Eine Gliederung aller deutschen Städte und Gemeinden nach der Einwohnerzahl allein hat sich jedoch als nicht befriedigend herausgestellt. Man erkennt beispielsweise in Schaubild 1 die Konzentration von Kommunen in den Größenklassen bis einschließlich sowie von bis einschließlich Einwohnern. Diese Kommunen haben einen Anteil von 78,8% an der Gesamtzahl aller Kommunen. Eine feinere Untergliederung der unteren Einwohnergrößenklassen würde an diesem Übergewicht kleinerer Kommunen für alle folgenden Betrachtungen nichts grundsätzlich ändern. Zwar verdeutlicht Schaubild 1 die deutsche Situation, jedoch würde ein kommunaler Vergleich basierend allein auf der Einwohnerzahl weitere Unterschiede der Kommunen unberücksichtigt lassen. Demzufolge gilt es, weitere signifikante Merkmale zu ermitteln, die für eine Klassifizierung deutscher Kommunen eingesetzt werden können. Aus der Raumordnung und Raumbeobachtung ist das Instrument der siedlungsstrukturellen Gebietstypen bekannt, welches für Vergleiche von Regionen, Kreisen und Gemeinden mit ähnlicher Siedlungsstruktur herangezogen wird. Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) unterscheidet zwischen siedlungsstrukturellen Regionstypen, Kreistypen und Gemeindetypen. Die wesentlichsten Kriterien, die die Dimension Siedlungsstruktur charakterisieren, sind die Zentralität und die Schaubild 1 Gemeinden 2002 nach Gemeindegrößenklassen Tausend Tausend Gemeinden mit... bis einschl.... Einwohnern und mehr Statistisches Bundesamt Statistisches Bundesamt Wirtschaft und Statistik 8/2005

3 Schaubild 2 Siedlungsstrukturelle Regionsgrundtypen 2002 Agglomerationsräume verstädterte Räume ländliche Räume Statistisches Bundesamt Wirtschaft und Statistik 8/

4 Verdichtung. Auf der Ebene der Regionen werden demnach drei Regionsgrundtypen unterschieden: Agglomerationsräume, verstädterte Räume und ländliche Räume (siehe Schaubild 2). Agglomerationsräume (Regionstyp I) sind Regionen mit Oberzentren, deren Einwohnerzahl überschreitet, oder solche, die eine Bevölkerungsdichte von 300 und mehr Einwohnern je km 2 aufweisen. Unter verstädterten Räumen (Regionstyp II) versteht man Regionen mit Oberzentren, deren Einwohnerzahl überschreitet, bei einer Mindestdichte von 100 Einwohnern je km 2, oder solche, die eine Bevölkerungsdichte von mehr als 150 Einwohnern je km 2 aufweisen. Als ländliche Räume (Regionstyp III) bezeichnet man Regionen ohne Oberzentren, deren Einwohnerzahl überschreitet, die über eine Bevölkerungsdichte von weniger als 150 Einwohnern je km 2 verfügen, oder Regionen mit Oberzentren, deren Einwohnerzahl überschreitet, und die eine Bevölkerungsdichte von weniger als 100 Einwohnern je km 2 aufweisen. Das Bundesamt für Raumordnung und Bauwesen nimmt unter Berücksichtigung zusätzlicher Merkmale eine weitere Unterscheidung nach 9 siedlungsstrukturellen Kreistypen und 17 Gemeindetypen vor. Folglich würde sich ein kommunaler Vergleich auf Basis der niedrigsten Ebene, der Gemeindetypen, anbieten. Hier werden die Gemeinden danach unterschieden, ob sie aus raumordnerischer Perspektive eindeutig städtisch im Sinne der zentralörtlichen Funktion eines Ober- oder Mittelzentrums sind bzw. entsprechende Funktionen wahrnehmen oder nicht. Die von Bundesland zu Bundesland zum Teil unterschiedlichen administrativen Gemeindeabgrenzungen (kleinräumige Struktur vieler Gemeinden) erschwerten jedoch die Zuordnung. Daher wurden alle einer Verwaltungsgemeinschaft zugehörigen Gemeinden nach der höchsten zentralörtlichen Funktion einer ihrer Mitgliedsgemeinden klassifiziert. Diese Vorgehensweise ist für die Raumbeobachtung durchaus sinnvoll, würde jedoch bei einem bundesweiten kommunalen Vergleich gerade für die kleinen Gemeinden nicht durchgehend auf Akzeptanz stoßen. Deshalb wurde für das entwickelte Modell eine Betrachtung der obersten siedlungsstrukturellen Gliederungsebene, der Regionstypen, gewählt. Amtliche Statistiken berücksichtigen oftmals die administrativen Unterschiede der Gemeinden der Bundesrepublik Deutschland. Aus der Zugehörigkeit einer Gemeinde zu einer Verwaltungsgemeinschaft, einem Gemeindeverband o. Ä. leiten sich unterschiedliche kommunale Aufgabenstellungen ab. Diese Unterschiede werden beispielsweise bei der Betrachtung eines kommunalen Haushalts deutlich. In einen Vergleich auf kommunaler Ebene sollte folglich auch dieses administrative Merkmal einbezogen werden. Die 16 Bundesländer sind jedoch in ihrem Verwaltungsaufbau zutiefst föderalistisch geprägt. Gebietsreformen führten in einigen Bundesländern zu umfangreichen Zusammenschlüssen von Gemeinden, während wie in den obigen Ausführungen bereits erwähnt in anderen Bundesländern kleinräumige Strukturen erhalten blieben. Die nachfolgende Darstellung der Verwaltungsgliederung dient der Veranschaulichung dieser föderalen Strukturen. Es wird verständlich, dass die Wahl der Dimension Verwaltung als Unterscheidungskriterium für Kommunen mit besonderen Schwierigkeiten verbunden ist. Eine Berücksichtigung aller administrativen Unterschiede ist mit Blick auf die Anzahl der daraus resultierenden Zahl der Klassen sicher nicht empfehlenswert. Vereinfachend Verwaltungsgliederung in den Bundesländern (Stand 2002) Kreisebene Gemeindeebene Bundesland Landkreise Stadtkreis (kreisfreie Städte) Regionsebene Gemeindeverbandsebene Regierungsbezirksebene verbandsangehörige Gemeinden verbandsfreie Gemeinden und kreisfreie Städte Baden-Württemberg... X X X X Verwaltungsgemeinschaften Bayern... X X X Verwaltungsgemeinschaften Berlin... X 1 Brandenburg... X X Ämter Bremen... X 2 Hamburg... X 1 Hessen... X X X Mecklenburg-Vorpommern. X X Ämter Niedersachsen... X X X Samtgemeinden Nordrhein-Westfalen... X X X Rheinland-Pfalz... X X Verbandsgemeinden Saarland... X X 0 52 Sachsen... X X X Verwaltungsgemeinschaften bzw. -verbände Sachsen-Anhalt... X X X Verwaltungsgemeinschaften Schleswig-Holstein... X X X Ämter bzw. Kirchenspiellandsgemeinden Thüringen... X X Verwaltungsgemeinschaften oder erfüllende Gemeinde Statistisches Bundesamt Wirtschaft und Statistik 8/2005

5 wurde deshalb eine Unterscheidung zwischen so genannten freien Gemeinden und Mitgliedsgemeinden vorgenommen. Als freie Gemeinden werden demnach alle kreisfreien Städte sowie alle Gemeinden bezeichnet, die nicht einer Art von Verwaltungsgemeinschaft zugehörig sind. Zu den Mitgliedsgemeinden zählen alle Gemeinden, die einer Verbandsgemeinde, einem Verwaltungsverband, einer Verwaltungsgemeinschaft, einem Amt, einer Kirchenspiellandsgemeinde, einer Samtgemeinde oder einer erfüllenden Gemeinde angehören. Aufgrund der weiter anstehenden Gebietsreformen insbesondere in den neuen Ländern wird dieses Kriterium jährlich zu überprüfen sein. Die bisherigen Ausführungen haben gezeigt, dass für einen kommunalen Vergleich neben der Bevölkerungszahl auch Kriterien wie die Siedlungsstruktur und die Verwaltungsform herangezogen werden sollten. Deshalb wurde eine spezielle Nomenklatur der kommunalen Vergleichsklassen entwickelt. Diese soll im Folgenden am Beispiel der Gemeinden Lüneburg in Niedersachsen und Briesen in Brandenburg erläutert werden: 1. Dimension Verwaltung Einteilung in freie ( F ) oder Mitgliedsgemeinden ( M ) Zunächst erfolgt die Einteilung der Gemeinde in Abhängigkeit ihrer Zugehörigkeit zu einem Gemeindeverband. Die Beispielgemeinde Lüneburg ist eine selbstständige Stadt im Landkreis Lüneburg und kann somit als so genannte freie Gemeinde ( F ) bezeichnet werden. Die Gemeinde Briesen im Landkreis Spree-Neiße gehört zum Amt Burg (Spreewald) und ist damit eine Mitgliedsgemeinde ( M ). Lüneburg: Briesen: F M 2. Dimension Siedlungsstruktur Zuordnung zu den Regionsgrundtypen 1 bis 3 Der Stadt Lüneburg liegt nach der Einteilung des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung in einem ländlichen Raum, wofür der Regionstyp 3 steht, während die Gemeinde Briesen in einem Agglomerationsraum, Regionstyp 1, liegt. Lüneburg: 3 Briesen: 1 3. Dimension Einwohnerzahl Zuordnung zu den Gemeindegrößenklassen 002 bis 999 Die Stadt Lüneburg hat Einwohner (Stand: ), sie wird damit der Klasse bis einschließlich Einwohner (Kurzbezeichnung 100 ) zugeordnet. Die Gemeinde Briesen hat 831 Einwohner, (Stand: ), womit sie der kleinsten Einwohnergrößenklasse mit bis zu Einwohnern (Kurzbezeichnung 002 ) zugehörig ist. Lüneburg: 100 Briesen: 002 Im Ergebnis der Abarbeitung aller drei Klassifikationsstufen erhält man folgende Schlüssel Lüneburg: F3-100 Briesen: M In der Bezeichnung der kommunalen Vergleichsklasse werden auf diesem Weg die drei Kriterien Verwaltung, Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl sukzessive zusammengeführt. Man erhält eine hierarchisch gegliederte Informationsstruktur für alle deutschen Kommunen mit insgesamt 31 kommunalen Vergleichsklassen, deren Systematik das folgende Schaubild 3 auszugsweise zeigt. Wesentliche Vorteile des aufgezeigten Herangehens sind die Abbildung siedlungsstruktureller und administrationsbedingter Unterschiede zwischen Kommunen. Akzeptanz fördernd sind die ergänzenden Informationen zu den Einwohnergrößenklassen. Zusammengefasst führt dies zu einer guten regionalen Differenzierung, die Grundlage für verschiedene Betrachtungen sein kann. Auch ist die Anzahl der gewonnenen Klassen ein tragbarer Kompromiss zwischen Übersichtlichkeit der Informationsstrukturen sowie der Involvierung der wichtigsten Unterscheidungsmöglich- Schaubild 3 Systematik zur Klassifizierung deutscher Gemeinden Gemeinden (Stand 2002) F = Freie Gemeinden : amts-/verbandsfreie Gemeinden und kreisfreie Städte frei im Sinne von selbstständig M = Mitgliedsgemeinden : amts-/verbandsangehörige Gemeinden Mitglied, das heißt unselbstständig F1: Freie Gemeinden im Agglomerationsraum F2: Freie Gemeinden im verstädterten Raum F3: 797 Freie Gemeinden im ländlichen Raum M1: Mitgliedsgemeinden im Agglomerationsraum M2: Mitgliedsgemeinden im verstädterten Raum M3: Mitgliedsgemeinden im ländlichen Raum Statistisches Bundesamt Wirtschaft und Statistik 8/

6 keiten. Besonders hervorzuheben ist die Verwendung offiziell verfügbarer Informationen, sodass die Generierung der kommunalen Vergleichsklassen nicht zu einer Black Box wird, deren Aussagegehalt für den Betrachter kaum objektiv bewertbar wäre. Die kommunale Vergleichsklasse ermöglicht nun ein Benchmarking tatsächlich vergleichbarer Gemeinden. Für unsere Beispielgemeinden Lüneburg und Briesen führt das u. a. zu folgenden Vergleichsgemeinden: für Lüneburg in Klasse F3-100 z. B.: Celle, Garmisch- Partenkirchen, Lindau, Neubrandenburg, Kulmbach für Briesen in Klasse M1-002 z. B.: Ahlefeld, Gielde, Flöthe, Fürstenberg, Seifen, Stetten, Altenhausen In der Regel stehen mehrere Vergleichsgemeinden zur Auswahl. In Abhängigkeit der Kenntnisse und Ziele des Anwenders kann er die aus seiner Sicht geeigneten Gemeinden aus der Vergleichsklasse herausfiltern. So kann sich ein Benchmarking für ein vorliegendes Merkmal beispielsweise auf den Besten eines Bundeslandes in dieser Vergleichsklasse beschränken. Aufgrund des hierarchischen Aufbaus kann natürlich ein Vergleich auch auf der jeweils höheren Ebene zum Beispiel für alle Mitgliedsgemeinden im verstädterten Raum in Deutschland vorgenommen werden. Die oben geschilderte Vorgehensweise für die Vergleichbarkeit der deutschen Städte und Gemeinden hat sich im Bundesverband Öffentlicher Banken als praxistauglich erwiesen. Für einzelne Kommunen fand ein dezidierter Abgleich der Ergebnisse mit der Einschätzung von Experten statt. Darüber hinaus konnten die Ergebnisse auch bei Einsatz vollautomatischer Bewertungsverfahren überzeugen, und das, obwohl die rund deutschen Kommunen äußerst unterschiedliche Objekte sind. Für Rückfragen und Anmerkungen als auch für Anfragen zum Bezug der dargestellten Systematik stehen die Autoren gern zur Verfügung. 890 Statistisches Bundesamt Wirtschaft und Statistik 8/2005

7 Auszug aus Wirtschaft und Statistik Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2005 Für nichtgewerbliche Zwecke sind Vervielfältigung und unentgeltliche Verbreitung, auch auszugsweise, mit Quellenangabe gestattet. Die Verbreitung, auch auszugsweise, über elektronische Systeme/Datenträger bedarf der vorherigen Zustimmung. Alle übrigen Rechte bleiben vorbehalten. Herausgeber: Schriftleitung: Statistisches Bundesamt, Wiesbaden Johann Hahlen Präsident des Statistischen Bundesamtes Verantwortlich für den Inhalt: Brigitte Reimann, Wiesbaden Telefon: +49 (0) 6 11/ wirtschaft-und-statistik@destatis.de Vertriebspartner: SFG Servicecenter Fachverlage Part of the Elsevier Group Postfach Reutlingen Telefon: +49 (0) 70 71/ Telefax: +49 (0) 70 71/ destatis@s-f-g.com Erscheinungsfolge: monatlich i Allgemeine Informationen über das Statistische Bundesamt und sein Datenangebot erhalten Sie: im Internet: oder bei unserem Informationsservice Wiesbaden Telefon: +49 (0) 6 11/ Telefax: +49 (0) 6 11/ info@destatis.de