Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren

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1 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren Gutachten zuhanden der Staatskanzlei des Kantons Bern Bern, 12. September 2007 Institut für öffentliches Recht Prof. Dr. iur. Pierre Tschannen Schanzeneckstrasse 1 CH-3001 Bern Tel Fax pierre.tschannen@oerfe.unibe.ch

2 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 1 Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis 2 I. Einleitung 2 1. Ausgangslage und Auftrag 2 2. Vorgehen 4 II. Anforderungen an kantonale Wahlen von Bundesrechts wegen 4 1. Wahlrechtsgleichheit 4 a. Zählwertgleichheit 5 b. Stimmkraftgleichheit 5 c. Erfolgswertgleichheit 5 2. Ausgestaltung der Wahlsysteme 6 III. Wahlsysteme: Proporz und Majorz 6 1. Majorzwahl 6 a. Allgemeines 6 b. Zur Problematik der ausseramtlichen Wahlzettel 7 2. Proporzwahl 9 a. Allgemeines 9 b. Zuteilungsverfahren 9 3. Zu einigen besonderen Problemen des Proporzsystems 10 a. Direkte Quoren von höchstens 10% 11 b. Nicht zu kleine Wahlkreise, natürliche Quoren von höchstens 10% 11 c. Verhältnisausgleich bei zu kleinen Wahlkreisen 12 d. Kombination von Proporz und Majorz? 14 IV. Geltendes Verfahren für die Wahl des Regierungsrates im Kanton Bern Wahlverfahren im Allgemeinen Wahlverfahren für den Jurasitz 15 V. Blick über die Kantonsgrenze Allgemeines Kanton Uri Kanton Wallis 17 VI. Mögliche Proporzwahlmodelle Modelle mit nur einem Wahlkreis (ganzes Kantonsgebiet) 19 a. Modell A: Getrennte Wahl von sechs Regierungsräten nach Proporz und einem Regierungsrat aus dem Berner Jura nach Majorz aufgrund des geometrischen Mittels 19 b. Modell B: Wahl aller sieben Regierungsräte nach Proporz und Ermittlung des Regierungsrats aus dem Berner Jura nach Proporzregeln (einfacher Garantiesitz) 21 c. Modell C: Wahl aller sieben Regierungsräte nach Proporz und Ermittlung des Regierungsrats aus dem Berner Jura aufgrund des geometrischen Mittels (qualifizierter Garantiesitz) Modelle mit zwei Wahlkreisen (alter Kantonsteil und Berner Jura) 25 a. Vorbemerkung: Zur Problematik einer Regierungswahl nach Wahlkreisen 25 b. Modell D: Getrennte Wahlkreise: Wahl von sechs Regierungsräten im alten Kantonsteil nach Proporz und einem Regierungsrat im Berner Jura nach Majorz 27

3 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 2 c. Modell E: Verbundene Wahlkreise: Wahl von sechs Regierungsräten im alten Kantonsteil und einem Regierungsrat im Berner Jura nach Proporz, kantonsweite Verteilung der Mandate auf die Listen; Bestimmung des Vertreters aus dem Berner Jura nach Proporzregeln Ergebnis 30 VII. Beantwortung der Gutachterfragen 32 Literaturverzeichnis GARRONE PIERRE, L élection populaire en Suisse, Diss. Genf, Basel und Frankfurt am Main 1991 (zit. Garrone, élection) HANDBUCH DES BERNISCHEN VERFASSUNGSRECHTS, hrsg. von WALTER KÄLIN und URS BOLZ, Bern 1995 (zit. Handbuch) HUBER HANS/IMBODEN MAX/PYTHON LOUIS, Bericht an den Regierungsrat des Kantons Bern über die Vorschläge der jurassischen Grossräte, Bern/Basel/Fillistorf, 1965 (zit. Bericht) JAAG TOBIAS/HAUSER MATTHIAS, Rechtsgutachten zum Wahlsystem für den Grossen Rat des Kantons Aargau, vom 23. Januar 2004 (zit. Jaag/Hauser, Rechtsgutachten [nicht veröffentlicht]) KÖLZ ALFRED, Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 1987, S. 1 ff., S. 49 ff. (zit. Kölz, Wahlrecht) POLEDNA TOMAS, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich, Zürich 1988 (zit. Poledna, Wahlrechtsgrundsätze) PUKELSHEIM FRIEDRICH / SCHUHMACHER CHRISTIAN, Das neue Zürcher Zuteilungsverfahren für Parlamentswahlen, AJP 2004, S. 505 ff. (zit. Pukelsheim/Schuhmacher, Zuteilungsverfahren) TÖNDURY ANDREA MARCEL, Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie, Diss. Zürich, Zürich 2004 (zit. Töndury, Einheit) TSCHANNEN PIERRE, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Bern 2007 (zit. Tschannen, Staatsrecht) TSCHANNEN PIERRE, Stimmrecht und politische Verständigung, Basel und Frankfurt am Main, 1995 (zit. Tschannen, Stimmrecht) I. Einleitung 1. Ausgangslage und Auftrag Die Regierung des Kantons Bern wird gemäss geltendem Recht im Majorzwahlverfahren (Mehrheitswahlverfahren) bestimmt 1. Die Einführung der Proporzwahl (Verhältniswahl) scheiterte mehrfach: 1932 und 1988 war entsprechen- 1 Für eine Darstellung des geltenden Wahlsystems für den bernischen Regierungsrat vgl. nachstehend Ziff. IV.

4 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 3 den Volksinitiativen kein Erfolg beschieden. Im Zuge der Totalrevision der bernischen Kantonsverfassung lehnte der Grosse Rat einen Antrag auf Einführung des Proporzwahlverfahrens ebenfalls ab. Schliesslich wurde 2003 die Motion Rytz (M097/2002), die das gleiche Ziel verfolgte, verworfen. Zu Beginn der neuen Legislatur wurden neue parlamentarische Vorstösse betreffend die Einführung des Proporzverfahrens für die Mitglieder des Regierungsrates eingereicht. Die Motion 131/2006 (SP-JUSO/Bernasconi, Worb) will den Regierungsrat beauftragen, in Form eines Berichtes aufzuzeigen, wie unter Berücksichtigung der Ansprüche des Berner Juras der Regierungsrat nach dem Proporzverfahren gewählt werden kann. Die Motion 150/2006 (Dätwyler, Lotzwil) will den Regierungsrat beauftragen, eine Verfassungsrevision zur Änderung des Wahlverfahrens für den Regierungsrat einzuleiten. Der Regierungsrat soll neu nach dem Proporzverfahren gewählt werden. Der Regierungsrat erklärte sich bereit, die Motion 131/2006 anzunehmen. Er hielt allerdings in seiner gemeinsamen Antwort auf die beiden Vorstösse fest, dass mit der Ausarbeitung eines Berichts noch kein Vorentscheid über einen Wechsel vom Majorz- zum Proporzsystem verbunden sei. Der Bericht solle vielmehr die möglichen Konsequenzen eines solchen Wechsels unter Berücksichtigung der Ansprüche des Berner Juras aufzeigen. Der Regierungsrat beantragte weiter, die Motion 150/2006 nur in der Form des Postulates anzunehmen. Vorerst müssten die erwähnten Abklärungen durchgeführt werden. Erst gestützt auf den in der Motion 131/2006 verlangten Bericht sei eine vertiefte Auseinandersetzung des Regierungsrates und des Grossen Rates mit den sich hier stellenden Fragen möglich. Die Motion 131/2006, welche die Ausarbeitung eines Berichtes verlangt, wurde am 20. November 2006 mit 82 gegen 69 Stimmen angenommen. Die Motion 150/2006 wurde nach der Wandlung in ein Postulat mit 81 gegen 70 Stimmen als Postulat überwiesen. Damit wurde der Regierungsrat vom Grossen Rat beauftragt, in Form eines Berichtes aufzuzeigen, wie der Regierungsrat unter Berücksichtigung der Ansprüche des Berner Juras nach dem Proporzverfahren gewählt werden kann. Vor diesem Hintergrund erteilte uns die Staatskanzlei folgenden Gutachtensauftrag: 1. Zweck des Gutachtens Das Gutachten soll eine zentrale Entscheidgrundlage darstellen für die Berichterstattung des Regierungsrates zur überwiesenen Motion 131/06 SP-JUSO (Bernasconi, Worb) Gerechter Proporz in der Regierung. 2. Grundanliegen Das Grundanliegen der Staatskanzlei besteht darin, eine Übersicht über mögliche Lösungsvarianten und deren Einschätzung aus juristischer Sicht zu erhalten. Von besonderem Interesse ist die Beurteilung komplexer Lösungsmodelle. Eines dieser komplexen Lösungsmodelle könnte wie folgt aussehen: Sechs Mitglieder des Regierungsrates werden nach dem Proporzverfahren gewählt. Für den Garantiesitz des Berner Jura gilt nach wie vor im Grundsatz die Regel von Art. 85 Abs. 4 KV. Ist es aus rechtlicher Sicht denkbar, ein solches

5 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 4 Mischmodell mit Elementen der Proporzwahl und der Majorzwahl für die Mitglieder des Regierungsrates in der Verfassung festzuschreiben? 2. Vorgehen Zur Beantwortung der Fragen gehen wir wie folgt vor. Ó Zunächst rufen wir die bundesrechtlichen Anforderungen an kantonale Wahlen in Erinnerung (unten Ziff. II). Ó Es folgt in einem zweiten Schritt eine Darstellung von Majorz- und Proporzwahlverfahren (unten Ziff. III). Ó In einem dritten und vierten Schritt skizzieren wir das im Kanton Bern derzeit geltende Wahlverfahren (unten Ziff. IV) und geben einen Überblick über die Wahlverfahren in anderen Kantonen (unten Ziff. V). Ó Sodann folgen konkrete Lösungsvorschläge für einen allfälligen Wechsel zum Proporzwahlverfahren für den Regierungsrat des Kantons Bern unter Berücksichtigung der Sitzgarantie für den Berner Jura (unten Ziff. VI). Eine kurze Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse findet sich in Ziff. VII. II. Anforderungen an kantonale Wahlen von Bundesrechts wegen Gemäss Art. 39 Abs. 1 BV regelt der Bund die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone jene in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. Eingeschränkt wird die kantonale Autonomie durch gewisse bundesrechtliche Mindestanforderungen an kantonale Wahlsysteme. So weist Art. 51 Abs. 1 BV die Kantone an, sich eine demokratische Verfassung zu geben. Daraus folgt insbesondere, dass kantonale Parlamente durch direkte Volkswahlen zu bestellen sind. Das Bundesrecht verlangt freilich nicht, dass auch Regierungen durch Volkswahl bestellt werden. Geschieht dies aber doch, so muss eine solche Wahl wegen Art. 8 und 34 BV als allgemeine, gleiche und freie Wahl organisiert sein 2. Damit verlangt das Bundesrecht im Wesentlichen zwei Dinge: Respektierung der Wahlrechtsgleichheit (unten Ziff. 1) und einigermassen konsequente Ausgestaltung des Wahlsystems (unten Ziff. 2). 1. Wahlrechtsgleichheit Die Wahlrechtsgleichheit umfasst drei Teilgehalte: Zählwertgleichheit, Stimmkraftgleichheit und Erfolgswertgleichheit. 2 Tschannen, Staatsrecht, 18 Rz. 12.

6 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 5 a. Zählwertgleichheit Die Zählwertgleichheit gewährleistet allen Stimmberechtigten, unabhängig von ihrem Ansehen, innerhalb eines Wahlkreises dieselbe Anzahl Stimmen ( one man one vote ). Sie umfasst den Anspruch der Stimmberechtigten, ihre Stimme abzugeben und ihre Stimme gleich wie alle anderen gültigen Stimmen auch berücksichtigt zu wissen. Zählwertgleichheit meint in einem Wort formelle Gleichbehandlung aller Wahlberechtigten innerhalb eines Wahlkreises 3. b. Stimmkraftgleichheit Die Stimmkraftgleichheit will die Wahlrechtsgleichheit über die Grenzen der Wahlkreise hinaus sicherstellen. Sie bezweckt folglich eine theoretische Stimmeneinflussgleichheit über das ganze Wahlgebiet. Daher müssen die Umstände, welche die Erfolgschancen einer Stimme prägen, in allen Wahlkreisen etwa dieselben sein 4. Im Zentrum der Stimmkraftgleichheit steht die Repräsentationsgleichheit. Sie sichert jedem Wahlkreis die seiner Bevölkerungsgrösse entsprechende Zahl von Sitzen zu. Die Anzahl Sitze je Wahlkreis ist allein nach der Bevölkerungsgrösse zu bestimmen (Kopfzahlprinzip). Merkmale wie Wahlkreisfläche, Vermögen, Steueraufkommen etc. dürfen keine Rolle spielen. Hingegen steht es den Kantonen frei, als Repräsentationsbasis nur Schweizerbürger oder gar nur die Stimmberechtigten zu wählen 5. Einschränkungen erleidet die Stimmkraftgleichheit durch Sitzgarantien: Sie vermitteln einem Wahlkreis Mandate, die ihm gemäss Kopfzahlprinzip eigentlich nicht zustünden 6, 7. c. Erfolgswertgleichheit Die Erfolgswertgleichheit will dem Wähler ein Recht auf Wirksamkeit seiner Stimme verschaffen. Ziel ist die Verwertung möglichst aller Stimmen und damit einhergehend die Minimierung erfolgloser Stimmen. Die Erfolgswertgleichheit meint folglich Gleichheit der Stimmkraft 8 und steht in enger Beziehung zur Verhältniswahl Kölz, Wahlrecht, S. 9; Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 50 f. Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 66 f. Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 69 f. Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 73 f. So besteht insbesondere im Kanton Bern für den Berner Jura eine Sitzgarantie im Regierungsrat (vgl. dazu nachstehend Ziffer IV). Da aber gemäss geltendem Recht das ganze Kantonsgebiet einen Wahlkreis bildet (Art. 85 Abs. 2 KV-BE), tangiert die bernische Sitzgarantie die Stimmkraftgleichheit nicht. Kölz, Wahlrecht, S. 10. Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 99 f.

7 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 6 Die Erfolgswertgleichheit wirkt wahlkreisintern und wahlkreisübergreifend. Einbussen erleidet sie durch Quoren aller Art, unterschiedliche Wahlkreisgrössen sowie durch die Kombination von Proporz und Majorz bei ein und derselben Wahl Ausgestaltung der Wahlsysteme Aus den Wahlrechtsgrundsätzen (allgemeine, freie und gleiche Wahlen) lässt sich für den Entscheid, welches Wahlsystem (Majorz oder Proporz) zur Anwendung gelangen soll, nichts gewinnen. Sie können allenfalls Hinweise bieten bei der Bestimmung des richtigen Wahlverfahrens 11. Es bleibt folglich den Kantonen überlassen, ob ihre jeweiligen Parlamente und Regierungen nach Proporz oder nach Majorz gewählt werden. Hingegen gelten für die Ausgestaltung des einmal gewählten Wahlsystems gewisse Anforderungen 12. Ó Die Wahlvorschriften müssen vor dem Wahlgang eindeutig umschrieben 13 und im ganzen Wahlgebiet einheitlich sein. Ó Der kantonale Gesetzgeber hat den durch die Kantonsverfassung getroffenen Entscheid zugunsten des Proporz- resp. des Majorzwahlverfahrens folgerichtig umzusetzen. Abweichungen sind nur insoweit zulässig, als sie nicht das Wesen des gewählten Verfahrens verändern. Ó Wahlsysteme müssen für die Wähler verständlich und somit miliztauglich sein. Andernfalls riskiert das Gemeinwesen, dass die Wähler ihre Entscheidungsfreiheiten gar nicht erfassen und die Wahlergebnisse nicht auf ihre Richtigkeit hin überprüfen können. Entsprechend ist ein Wahlverfahren demokratisch unbrauchbar, wenn es für den Wähler kunstvolle Rechnereien notwendig macht 14. III. Wahlsysteme: Proporz und Majorz 1. Majorzwahl a. Allgemeines Im Majorzwahlverfahren 15 gibt die Wählerschaft gezielt einem (oder mehreren) bestimmten Kandidaten ihre Stimme. Einen Sitz gewinnen jene Kandidaten, welche das absolute Mehr erreichen und je nach Anzahl zu vergebender Mandate die grösste Anzahl Stimmen erhalten 16. Gelingt dies weniger Kandi- 10 Vgl. dazu Ziffer III Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S Tschannen, Staatsrecht, 52 Rz BGE 109 Ia 203 E. 4b S Tschannen, Stimmrecht, Rn Für einen historischen Überblick zum Majorzwahlverfahren vgl. Garrone, élection, S. 72 f. 16 Kölz, Wahlrecht, S. 3 und 52.

8 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 7 daten als Sitze zu vergeben sind, findet ein zweiter Wahlgang statt. Im zweiten Wahlgang genügt das relative Mehr. Weil die Betonung auf den Kandidaten (und weniger auf den Parteien) liegt, gilt die Mehrheitswahl gemeinhin als Persönlichkeitswahl. Das Majorzverfahren nimmt (im Gegensatz zum Proporzverfahren) in Kauf, dass ein grosser Teil der Stimmen im Ergebnis unberücksichtigt bleibt. Es gewährleistet wohl Zählwertgleichheit, nicht aber Erfolgswertgleichheit. Dem Gleichheitsgrundsatz ist Genüge getan, wenn dem Wähler die Möglichkeit geboten wird, mit seiner Stimmabgabe zum Erreichen des absoluten oder relativen Mehrs beizutragen und in diesem Fall auch seine Stimme verwertet zu finden 17. Als Berechnungsgrundlage des absoluten Mehrs dient die Anzahl gültiger Stimmzettel oder die Anzahl gültiger Kandidatenstimmen 18. Der Gesetzgeber darf zur Bestimmung des absoluten Mehrs jene Berechnungsmethode wählen, aus der ein möglichst tiefes absolutes Mehr resultiert: Zulässig ist z.b. die Festsetzung eines Drittelsmehrs 19. Ebenso können leere Stimmen ohne Verletzung des Stimmrechts unberücksichtigt bleiben 20. b. Zur Problematik der ausseramtlichen Wahlzettel Für den Fall, dass es für den Regierungsrat auch in Zukunft bei der Majorzwahl bleibt, möchten wir es nicht unterlassen, kurz auf die Problematik der ausseramtlichen Wahlzettel einzugehen. Es sei aber darauf hingewiesen, dass die folgenden Bemerkungen die persönliche Meinung der Verfasser widerspiegeln und die Beantwortung der Gutachterfragen nicht beeinflussen. Gemäss Art. 20 Abs. 2 des Dekrets über die politischen Rechte sind für die Wahl des Regierungsrats (notabene auch für jene des Ständerats) ausseramtliche Wahlzettel mit vorgedruckten Wahlvorschlägen zulässig. Die Abschaffung dieser Bestimmung ist mehrfach angestrebt worden 21 meist nach gescheiterten Versuchen, vom Proporz- zum Majorzwahlsystem zu wechseln. Derzeit ist wiederum eine Motion (301/2006) mit diesem Ziel hängig. Ein Verbot der ausseramtlichen Wahlzettel in der heutigen Form wäre unseres Erachtens wünschenswert. Dies aus drei Gründen: Keine Mischung von Proporz und Majorz. Die ausseramtlichen Zettel erinnern stark an Proporzwahlen. Es kann darum nicht ausgeschlossen werden, dass Wähler fälschlicherweise meinen, der Regierungsrat werde nach Proporz gewählt, sodass sie die Liste ihrer bevorzugten Partei unbesehen einwerfen. Als Folge davon erhalten einzelne Kandidaten ihre Stimme weniger 17 Kölz, Wahlrecht, S Kölz, Wahlrecht, S. 52 f.; Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S Kölz, Wahlrecht, S BGE 108 Ia 243 S. 247 E. 3e; Kritik bei Tschannen, Stimmrecht, Rn Motionen 195/94, 021/03 und 063/03.

9 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 8 als Person denn als Parteimitglied. Dies widerspricht dem Grundgedanken der Majorzwahl als Persönlichkeitswahl 22. Keine Irreführung der Wählerschaft. Gemäss Art. 34 Abs. 2 BV haben die Stimmbürger Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Daraus folgt insbesondere, dass die Abstimmungsfrage neutral abgefasst sein muss, denn die vom Bürger verlangte Antwort steht in engem Zusammenhang mit der ihm gestellten Frage und wird durch diese bis zu einem gewissen Grade bestimmt 23. Die Frage muss klar und objektiv sein und darf weder irreführend sein noch suggestiv wirken 24. Was für Abstimmungen anerkannt ist, muss auch bei Wahlen gelten. Wahlsysteme müssen klar und eindeutig sein. Diesem Erfordernis widersprechen ausseramtliche Wahlzettel, da sie der Wählerschaft suggerieren können, es handle sich um eine Proporzwahl. (Schon die Tatsache, dass üblicherweise von Listen gesprochen wird, ist im Grunde irreführend; dem Wesen der Majorzwahl als Personenwahl würde es entsprechen, konsequent den Begriff Wahlzettel zu verwenden.) So ist nicht auszuschliessen, dass zahlreiche Wähler einen ausseramtlichen Wahlzettel mit z.b. 4 Kandidaten unverändert einlegen in der Meinung, damit ihre gesamte Stimmkraft (nämlich 7 Stimmen) ausgeschöpft zu haben. Nur den politisch versierten Stimmbürgern dürfte bewusst sein, dass sie damit auf 3 Stimmen verzichten. Bei Majorzwahlen beeinträchtigen somit die ausseramtlichen Wahlzettel in der heutigen Form den Anspruch auf unverfälschte Äusserung des politischen Willens. Neutralität des Staates im Wahlkampf. Behördliche Information vor Wahlen sind in geringerem Umfang zulässig als bei Abstimmungen. Den amtierenden Behörden fehlt jegliche Berechtigung zur Beratung der Stimmbürger. Es gilt zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt 25. Insbesondere Wahlhilfen sind neutral zu gewähren. Nun ginge es zu weit, ausseramtliche Wahlzettel als direkte Intervention des Staates in den Abstimmungskampf zu qualifizieren. Im weitesten Sinn besteht aber eine indirekte Einflussnahme: Durch die Zulassung ausseramtlicher Wahlzettel werden grosse Parteien in der Regel bevorzugt. Verfügt eine Partei oder ein Zusammenschluss mehrerer Parteien über einen Wähleranteil von mindestens 50%, so können dank deren Listenstärke Kandidierende ein Mandat erringen, die in einem echten Majorz chancenlos wären und dies möglicherweise auf Kosten von Kandidaten kleiner Parteien, die insoweit um ihre Wahlchancen gebracht werden. Den skizzierten Bedenken könnte wie folgt Rechnung getragen werden: durch die alleinige Abgabe amtlicher Wahlzettel, wobei es für die Ausgestaltung der Zettel mehrere Möglichkeiten gibt (Zettel mit 7 leeren Linien; oder Zettel mit allen Kandidaten, wobei der Wähler maximal 7 ankreuzen darf); 22 Dies einer der Hauptkritikpunkte in den Vorstössen zur Abschaffung der ausseramtlichen Wahlzettel. 23 BGE 106 Ia 20 E. 1 S. 22 f. 24 BGE 121 I 1 E. 5b/aa S.12. Zum Ganzen Tschannen, Staatsrecht, 52 Rz. 62 f. 25 BGE 124 I 55 E. 2a S. 57 f.; Tschannen, Staatsrecht, 52 Rz. 19.

10 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 9 durch Zulassung ausseramtlicher Wahlzettel mit zwingend 7 (und nicht weniger) Positionen (d.h.: 7 Kandidaten, oder 6 Kandidaten und 1 leere Linie, oder 5 Kandidaten und 2 leere Linien usw.). Zettel, auf denen der Wähler mehr als 7 Kandidaten aufführt bzw. ankreuzt, wären in allen Fällen ungültig. Die Regel, wonach Überzählige vom Zettelende her von Amtes wegen gestrichen werden, ist wesensgemäss mit dem Proporzsystem als Parteilistenwahl verbunden und lässt sich nicht auf das Majorzsystem als Personenwahl übertragen. Die Auswirkungen eines allfälligen Verbots auf das Wahlergebnis lassen sich zwar kaum abschätzen. Es spricht wohl einiges dafür, dass sich das absolute Mehr erhöhen würde (damit auch die Wahrscheinlichkeit zweiter Wahlgänge). Entscheidend ist u.e. aber die Sicht der Wähler. Sie würden künftig weniger Gefahr laufen, Opfer von Missverständnissen zu werden. 2. Proporzwahl a. Allgemeines Gemäss Bundesgericht ist das Proporzverfahren 26 dasjenige Verfahren, das, anders als das Majorzverfahren, den in einem bestimmten Wahlkörper vorhandenen Gruppierungen [ ] einen Anteil an der Vertretung gewährleistet, der dem Verhältnis ihrer Stärke entspricht und vom Willen der Mehrheit unabhängig ist 27. Kern des Proporzwahlverfahrens ist somit die Erfolgswertgleichheit: Die Wählerstimmenanteile sollen sich möglichst präzise im Wahlergebnis widerspiegeln 28. Im Zentrum der Wahl stehen die politischen Gruppierungen; der Proporz ist mithin die typische Parteienwahl. Gewählt wird nach Listen. Durch die Möglichkeit des Panaschierens, des Kumulierens und der Zulässigkeit der Gestaltung einer freien Liste kann die Wählerschaft aber auch bei Proporzwahlen ihre Stimme nach Kandidaten abgeben. b. Zuteilungsverfahren Im Ergebnis entscheidend ist die Zuteilung der Stimmen an die einzelnen Listen (Listenstimmen). Sie erfolgt nach unterschiedlichen Methoden. Gängig ist in der Schweiz die Methode Hagenbach-Bischoff 29. Noch wenig verbreitet ist die Divisormethode mit Standardrundung. 26 Für einen historischen Überblick zum Proporzwahlverfahren vgl. Garrone, élection, S. 77 f. 27 BGE 103 Ia 605, zitiert gemäss Pra 67/1978 Nr Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S Das Verfahren nach Hagenbach-Bischoff findet für die Wahl des Nationalrates und der meisten kantonalen Parlamente Anwendung (Pukelsheim/Schuhmacher, Zuteilungsverfahren, S. 511).

11 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 10 aa. Verfahren nach Hagenbach/Bischoff (Divisorverfahren mit Abrundung) Das Verfahren nach Hagenbach/Bischoff sieht die Zuteilung der Mandate in zwei Schritten vor. Zunächst werden alle Listenstimmen durch die um eins vergrösserte Zahl der zu besetzenden Sitze geteilt und das Ergebnis auf die nächste ganze Zahl erhöht. Dieses Resultat bildet die Verteilungszahl. Jede Liste erhält nun in einer ersten Verteilrunde so viele Sitze, wie diese Zahl in ihrem Parteistimmenergebnis ganz enthalten ist. Sofern auf diese Weise noch nicht alle Mandate an die Listen vergeben sind, werden diese sogenannten Restmandate in einer zweiten Runde zugewiesen. Dabei wird die Parteistimmenzahl jeder Liste durch die um eins vergrösserte Zahl der ihr bereits zugeteilten Mandate dividiert. Das nächste Mandat geht an jene Liste, welche bei dieser Division den grössten Quotienten erreicht. Das Vorgehen wird wiederholt, bis alle Mandate vergeben sind 30. Da auch für die Restmandatsverteilung die Stimmenzahl der einzelnen Liste massgebend ist, werden beim Verfahren nach Hagenbach/Bischoff die grossen Parteien bevorzugt 31. Die Listensitze werden anschliessend jenen Kandidaten zugeteilt, die die meisten Kandidatenstimmen erzielt haben. bb. Verfahren nach Webster/Sainte-Laguë (Divisormethode mit Standardrundung) Beim Verfahren nach Webster/Sainte-Laguë muss ebenfalls zunächst ein Divisor bestimmt werden, durch den die Stimmenzahlen jeder Liste geteilt werden. Der Divisor wird so gewählt, dass in einer einzigen Runde restlos alle Mandate verteilt werden. Im Gegensatz zur Methode nach Hagenbach/Bischoff wird der Quotient aus Stimmen und Divisor aber nicht abgerundet, sondern normal gerundet (x.5 und mehr wird aufgerundet, unter x.5 wird abgerundet). Die Divisormethode mit Standardrundung ist im Kanton Zürich für die Wahl des Kantonsrates neu eingeführt worden. Sie soll im Vergleich zum Verfahren nach Hagenbach/Bischoff der Erfolgswertgleichheit besser Rechnung tragen 32. Die Zuteilung der Sitze an die Kandidaten richtet sich wiederum nach den erzielten Kandidatenstimmen Zu einigen besonderen Problemen des Proporzsystems Der Proporzwahl geht es wie erwähnt zentral um Sicherstellung der Erfolgswertgleichheit. Direkte Quoren (a), natürliche Quoren als Folge zu kleiner Wahlkreise (b, c) sowie die Kombination von Proporz und Majorz für die Wahl ein und derselben Behörde (d) laufen diesem Ziel zuwider und verfälschen die Verhältniswahl. 30 Pukelsheim/Schuhmacher, Zuteilungsverfahren, S. 511 f. (mit entsprechendem Rechenbeispiel). 31 Kölz, Wahlrecht, S Pukelsheim/Schuhmacher, Zuteilungsverfahren, S Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 109 f.

12 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 11 a. Direkte Quoren von höchstens 10% Direktes Quorum meint den durch Verfassung oder Gesetz festgeschriebenen Prozentsatz, den eine Liste erreichen muss, um an der Mandatsverteilung teilnehmen zu können 34. Direkte Quoren sollen der Parteienzersplitterung entgegenwirken 35. Kehrseite davon ist allerdings der Ausschluss kleiner Parteien von der Mandatszuteilung und eine bewusste Inkaufnahme erfolgloser Stimmen. Damit stehen direkte Quoren in klarem Widerspruch zur Erfolgswertgleichheit. Entsprechend ist die zulässige Höhe von direkten Quoren beschränkt: Die Grenze liegt bei 10% 36. b. Nicht zu kleine Wahlkreise, natürliche Quoren von höchstens 10% Unter dem Terminus natürliches Quorum versteht man den Prozentsatz an Stimmen, den eine Liste im Wahlkreis erreichen muss, um mindestens ein Vollmandat zu erhalten. Anders als das direkte Quorum ist es nicht explizit rechtlich normiert, sondern ergibt sich aus der Wahlkreiseinteilung. Jede Aufteilung des Wahlgebiets in Wahlkreise stellt einen Eingriff in das Verhältniswahlrecht dar 37. Besonders heikel sind kleine Wahlkreise mit entsprechend wenigen Mandaten: Je tiefer die Zahl der in einem Wahlkreis zu verteilenden Mandate, desto höher der für eine Mandatszuteilung nötige Stimmenanteil und desto höher auch das natürliche Quorum 38. Letzteres ergibt sich, indem die Zahl 100 durch die um eins erhöhte Anzahl der zu vergebenden Sitze geteilt wird. In einem Neunerwahlkreis beträgt es also 10%, in einem Dreierwahlkreis 25% und in einem Einerwahlkreis gar 50%. Hohe natürliche Quoren führen zu einer grossen Zahl gewichtsloser Stimmen und bevorzugen grosse Parteien. Entsprechend verzerren sie die Abbildung des wahren Wählerwillens. Das Bundesgericht hat in einem neueren Entscheid betreffend die Wahlkreiseinteilung für die Wahl des Grossen Rates im Kanton Aargau 39 festgehalten, das maximal zulässige natürliche Quorum liege bei 10%. Entsprechend sind Wahlkreise, in denen weniger als neun Mandate zu vergeben sind, nicht mehr mit der Erfolgswertgleichheit vereinbar. Absolute Geltung kommt aber auch der genannten 10%-Grenze nicht zu: Eine auf der überkommenen Gebietsorganisation beruhende Einteilung in verschieden grosse Wahlkreise halte vor der Wahlrechtsgleichheit stand, so das Gericht im genannten Entscheid, wenn die kleinen Wahlkreise, sei es aus historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden Kölz, Wahlrecht, S Kritik hierzu bei Kölz, Wahlrecht, S. 24 f.; Tschannen, Stimmrecht, Rn. 751 f. 36 BGE 103 Ia 603 E. 6c S. 611 f. 37 Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S Kölz, Wahlrecht, S BGE 131 I BGE 131 I 74 E. 3.2 S. 79.

13 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 12 c. Verhältnisausgleich bei zu kleinen Wahlkreisen Soweit die Kantone an zu kleinen Wahlkreisen festhalten wollen (z.b. weil sich die Vereinigung kleiner Wahlkreise politisch nicht durchsetzen lässt), muss gemäss Lehre und Rechtsprechung zumindest ein wahlkreisübergreifender Verhältnisausgleich zur Wahrung der Wahlrechtsgleichheit vorgenommen werden. In Frage kommen zwei Modelle: Die Schaffung von Wahlkreisverbänden und die zentrale Verteilung von Parteimandaten. Nebenbei sei bemerkt, dass Mechanismen zum wahlkreisübergreifenden Ausgleich rechtlich nur dort angebracht sind, wo effektiv zu kleine Wahlkreise bestehen. Nach der Wahlkreisreform im Kanton Bern gibt es für die Wahlen in den Grossen Rat keine entsprechende Notwendigkeit mehr. aa. Wahlkreisverbände Wahlkreisverbände verbinden mehrere Wahlkreise für die Mandatsverteilung zu einer grösseren Einheit. Gewählt wird nach wie vor in den einzelnen Wahlkreisen. Den Wahlberechtigten stehen so viele Stimmen zu, wie in ihrem Wahlkreis Sitze zu vergeben sind. Wählbar sind konsequenterweise auch nur Kandidaten aus dem eigenen Wahlkreis. Die Mandatsverteilung dagegen geschieht auf der Ebene des Wahlkreisverbands. In einem ersten Schritt wird die Anzahl der Parteimandate ermittelt. Damit soll möglichst strikte Proportionalität über den gesamten Wahlkreisverband gewährleistet werden. In einem zweiten Schritt werden die erreichten Parteimandate auf die einzelnen Wahlkreise verteilt, wobei der Parteienproporz bezogen auf den einzelnen Wahlkreis nur ungefähr beachtet wird. In einem dritten Schritt wird überprüft, ob die Wahlkreise unter- oder übervertreten sind; nötigenfalls findet eine Umverteilung statt. Dabei kann es in einzelnen Wahlkreisen zu Abweichungen vom Parteienproporz kommen 41. Das skizzierte System hat den Vorteil, dass sich der Proporzgedanke auch dann verwirklichen lässt, wenn an kleinen Wahlkreisen festgehalten wird: Stimmen, die einer im eigenen Wahlkreis chancenlosen Partei gegeben werden, vermögen die Wahlaussichten dieser Partei innerhalb des Verbandes doch zu verbessern. Die Anzahl gewichtsloser Stimmen wird dadurch reduziert. Für die Wählenden haben Wahlkreisverbände den Vorteil, dass der Wahlakt im gewohnten Rahmen abläuft 42. Ein gewichtiger Nachteil ist in den systembedingten Umverteilungen zu sehen. So kann es geschehen, dass eine Partei in einem bestimmten Wahlkreis zu einem Mandat kommt, obwohl sie in diesem Wahlkreis keinen Anspruch darauf 41 Kölz, Wahlrecht, S. 30 f. 42 Kölz, Wahlrecht, S. 33. Vgl. auch Jaag/Hauser, Rechtsgutachten, S. 23.

14 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 13 hätte. Dieser Lotterieeffekt ist Folge davon, dass der Wahlkreisverband den Proporz primär auf Verbandsebene und nicht wahlkreisintern verwirklichen will. Für Wählende wie Kandidierende ist dieser Effekt oft unerfreulich und schwer verständlich. Wahlkreisverbände widersprechen daher einem zentralen Postulat der direkten Demokratie, nämlich der Miliztauglichkeit von Wahlverfahren: Sie fordert einfache und klar verständliche Spielregeln für Wahlen und Abstimmungen 43. Wird dieses Postulat insbesondere durch komplizierte Entscheidungsmechanismen umgangen, mangelt es dem Wahlresultat letztlich an demokratischer Legitimation. bb. Zentrale Verteilung der Parteimandate (biproportionales Verfahren) Dieses System zeichnet sich vereinfacht gesagt durch folgende Eigenheiten aus 44 : Gewählt wird wiederum in den Wahlkreisen. Für die Verteilung der Mandate auf die Parteien werden die Listen jeder Partei in den verschiedenen Wahlkreisen zu sogenannten Listengruppen zusammengefasst. In einem ersten Schritt wird der gesamtkantonale Anspruch jeder Liste ermittelt ( Oberzuteilung ). Dabei kommt die Divisormethode mit Standardrundung nach Webster/Laguë zur Anwendung (vgl. oben Ziff. 2/b.bb) In einem zweiten Schritt werden diese Sitze auf die Wahlkreislisten der betreffenden Listengruppe verteilt ( Unterzuteilung ). Dabei wird ein mathematisches Verfahren verwendet, das einen möglichst guten Ausgleich zwischen Wahlkreisansprüchen und Parteiansprüchen sicherstellen soll. Ein System dieser Art ist im Kanton Zürich als Reaktion auf das bundesgerichtliche Urteil 45, welches die Stadtzürcher Wahlkreiseinteilung für verfassungswidrig erklärte, eingeführt worden. Das unter dem Namen doppelter Pukelsheim bekannte Verfahren wurde 2006 erstmals auf Gemeindeebene, im April dieses Jahres erstmals auf kantonalzürcherischer Ebene eingesetzt. Die Vor- und Nachteile des doppelten Pukelsheim gleichen denen der Wahlkreisverbände. Die Sitzzuteilung an die Parteien erfolgt zentral für das ganze Wahlgebiet, bei kantonalen Wahlen also für den ganzen Kanton. Damit wird der Parteienproporz auf Kantonsebene, d. h. wahlkreisübergreifend, sehr gut umgesetzt; die Zahl der gewichtslosen Stimmen vermindert sich entsprechend. Hingegen kann auch hier die Situation eintreten, dass eine Partei ein Mandat erhält, welches ihr gemäss ihrer Stimmenzahl im betreffenden Wahlkreis nicht zustehen würde 46. Mit Blick auf die Miliztauglichkeit ebenfalls unbefriedigend ist die mathematische Komplexität des Systems BGE 105 Ia 237 E. 3b S Pukelsheim/Schuhmacher, Zuteilungsverfahren, S. 511 ff. Vgl. auch die Modellbeschreibung bei Jaag/Hauser, Rechtsgutachten, S. 24 f. 45 BGE 129 I Pukelsheim/Schuhmacher, Zuteilungsverfahren, S. 516 ff. Kritik an Wahlkreisverbänden und am System des doppelten Pukelsheim bei Töndury, Einheit, S. 270: Er beanstandet, dass solchen Lö-

15 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 14 d. Kombination von Proporz und Majorz? Schliesslich erscheint die Kombination von Proporz- und Majorzverfahren für die Wahl ein und derselben Behörde mit Blick auf die Wahlrechtsgleichheit heikel. Solche Mischsysteme sind in sich nicht konsistent und führen zu einer wahlkreisübergreifenden Ungleichbehandlung der Wähler: Während in proporzbeherrschten Wahlkreisen die Wähler reale Aussicht auf Erfolgswertgleichheit und damit einhergehend auf Verwertung ihrer Stimme haben, fehlt es in den Majorzkreisen an eben dieser Chance. Ein Nebeneinander von Proporz und Majorz erscheint unseres Erachtens daher in Anlehnung an POLEDNA und KÖLZ zumindest problematisch 48. Es sei aber nicht verschwiegen, dass es auch gegenteilige Literaturmeinungen gibt 49. IV. Geltendes Verfahren für die Wahl des Regierungsrates im Kanton Bern 1. Wahlverfahren im Allgemeinen Gemäss Art. 85 Abs. 1 der Berner Kantonsverfassung 50 wird der Regierungsrat nach dem Mehrheitswahlverfahren bestimmt 51. Das ganze Kantonsgebiet bildet einen Wahlkreis (Abs. 2). Im ersten Wahlgang ist gewählt unter Vorbehalt des Jurasitzes 52, wer das absolute Mehr der gültigen Stimmen auf sich vereint (Art. 85 Abs. 3 KV-BE). Grundlage für die Berechnung des absoluten Mehrs bilden die gültigen Stimmen. Ausser Betracht fallen leere und ungültige Wahlzettel wie auch leere Stimmen 53. Zur Berechnung des absoluten Mehrs wird die Gesamtzahl der gültigen Kandidatenstimmen durch die Zahl der zu wählenden Behördenmitglieder geteilt und das Ergebnis halbiert. Die nächsthösungen meist der schale Beigeschmack rechtlich unbefriedigender und wahltechnisch undurchsichtiger Kompromisse anhafte. 47 Offenbar gelingt die Unterzuteilung nur noch mit Hilfe eines Computerprogramms (so Jaag/Hauser, Rechtsgutachten, S. 25, unter Berufung auf Pukelsheim). Den hier Schreibenden ist es auch nach mehrmaliger Lektüre nicht gelungen, die Gedankenschritte der Unterzuteilung nachzuvollziehen (vgl. die von mathematischen Operationen strotzende Beschreibung bei Pukelsheim/Schumacher, Zuteilungsverfahren, S ). 48 Nach Poledna, Wahlrechtsgrundsätze, S. 135, lässt es sich mit dem Grundsatz der politischen Gleichheit und der Erfolgswertgleichheit nur schwerlich vereinbaren, wenn im Ergebnis verschiedene Wahlverfahren innerhalb desselben Wahlgebietes für die Bestellung desselben Organs angewandt werden. Ebenso Kölz, Wahlrecht S. 27: es sollte ein bestimmtes System in allen Wahlkreisen ungefähr gleich zur Anwendung gelangen. 49 Vgl. Garrone, élection, S. 115, der ein Nebeneinander von Majorz in Einer- bis Zweierwahlkreisen und Proporz in grösseren Wahlkreisen zu tolerieren scheint. 50 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV-BE, SR ). 51 Das Bekenntnis des Verfassungsgebers zur Mehrheitswahl erleidet aber empfindliche Einbussen durch die Zulassung ausseramtlicher Wahlzettel. Dieser Problematik sei der Exkurs in Ziffer VII. gewidmet. 52 Vgl. dazu den folgenden Abschnitt. 53 Handbuch, S. 166 f.

16 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 15 here ganze Zahl ist das absolute Mehr (Art. 24 Abs. 2 des bernischen Dekrets über die politischen Rechte) Wahlverfahren für den Jurasitz Der sprachlichen und regionalen Minderheit des Berner Juras wird ein Sitz im Regierungsrat gewährleistet, obwohl ihm aufgrund seiner Bevölkerungszahl kein Sitz zustünde 55. Insbesondere diese Sitzgarantie soll dem Berner Jura ermöglichen, seine Identität zu bewahren, seine sprachliche und kulturelle Eigenart zu erhalten und an der kantonalen Politik teilzunehmen (Art. 5 KV-BE). Wählbar sind die französischsprachigen Stimmberechtigten, die in einem der drei Amtsbezirke Courtelary, Moutier oder La Neuveville wohnen (Art. 84 Abs. 2 KV-BE). Für das Verfahren gilt Art. 85 Abs. 4 KV-BE. Demnach gewinnt jener Kandidat das dem Berner Jura vorbehaltene Mandat, welcher das höchste geometrische Mittel der Stimmen des Berner Juras und des Gesamtkantons erzielt. Für die Berechnung werden die Stimmen im Gesamtkanton und im Berner Jura zunächst getrennt ermittelt. Die beiden Resultate werden anschliessend multipliziert. Die Wurzel daraus bildet das massgebliche geometrische Mittel 56. Diese Methode soll sicherstellen, dass die Resultate des Jura und des gesamten Kantons berücksichtigt werden 57 : Auf der einen Seite soll dem Berner Jura ein erhöhtes Gewicht bei der Wahl seiner Regierungsvertretung zukommen. Ebenso, dies die andere Seite, sollen die Mitglieder der Exekutive durch das Wahlvolk des ganzen Kantons bestimmt werden. V. Blick über die Kantonsgrenze 1. Allgemeines Der folgende Abschnitt gibt einen Überblick über die Regelung der Regierungsratswahlen in anderen Kantonen. Dabei interessieren vorab Kantone, die wie der Kanton Bern eine Vertretung von (sprachlichen) Minderheiten in ihrer Regierung sicherstellen. 54 Dekret über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (DPR; BSG ). Eine gegen diese Berechnungsart erhobene Stimmrechtsbeschwerde wurde vom Bundesgericht 1982 abgewiesen (BGE 108 Ia 243). Für eine Kritik an der bernischen Regelung und am bundesgerichtlichen Urteil vgl. Tschannen, Stimmrecht, Rn. 209 sowie Kölz, Wahlrecht, S. 56 f. 55 Die Bevölkerung im Berner Jura machte Ende ,4% der gesamten Kantonsbevölkerung aus, siehe dazu den Bericht Der Berner Jura Sonderstatut und Institutionen vom , im Internet unter: fassung_2006_.pdf ( ). Vgl. auch Garrone, élection, S Handbuch, S Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern, 1973, S. 830 ff., zitiert nach Handbuch, S. 168.

17 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 16 Alle kantonalen Regierungen werden im Einheitswahlkreis und durch Volkswahl bestimmt 58. Zug und Tessin wählen als einzige nach Proporz 59, alle übrigen Kantone sehen das Majorzwahlverfahren vor. So klar dies scheinen mag sind die Verhältnisse indes nicht: In den letzten drei Jahrzehnten haben nicht weniger als neun Kantone zum Teil mehrfach über einen Wechsel zum Verhältniswahlverfahren abgestimmt. Es sind dies: Freiburg (1981), Schwyz (1982), Basel-Stadt (1984), Bern (1988), Zürich (1990), Luzern (2002), Solothurn (2005), Wallis (2005) und Uri (2006) 60. Keine spezifischen Vertretungsansprüche für ihre sprachlichen Minderheiten kennen die mehrsprachigen Kantone Freiburg und Graubünden 61. Uri und Wallis hingegen sehen in ihren Verfassungen einen Schutz vor Übervertretung gewisser Regionen vor. Diese beiden Kantone haben in den letzten Jahren einen Wechsel zum Proporzwahlverfahren abgelehnt. Für die vorliegende Fragestellung ist daher von Interesse, wie sie ihre Garantien zur Sicherstellung einer regionalen Ausgewogenheit im Rahmen eines Proporzsystems umgesetzt hätten. 2. Kanton Uri Gemäss Art. 95 Abs. 1 KV-UR 62 wird der Urner Regierungsrat im Majorzwahlverfahren bestellt. Abs. 2 hält fest, dass auf die verschiedenen Landesteile angemessen Rücksicht zu nehmen ist und aus einer Gemeinde nicht mehr als drei Mitglieder gewählt werden dürfen. Damit soll eine Übervertretung einzelner Regionen verhindert werden 63. Im Jahr 2006 verwarf die Urner Bevölkerung eine Volksinitiative für die Proporzwahl der Regierung 64. Gemäss Initiative wäre neu sinngemäss das Verfahren für die Wahl des Landrates zur Anwendung gelangt. Die Initiative betraf nur Abs. 1 von Art. 95 KV-UR; Abs. 2 hätte wie bisher weiter gelten sollen. Wie er im Falle der Gutheissung der Initiative durch das Volk im Proporzwahl- 58 Töndury, Einheit, S der Verfassung des Kantons Zug vom 31. Januar 1894 (KV-ZG; SR ) resp. Art. 66 der Verfassung von Republik und Kanton Tessin vom 14. Dezember 1997 (KV-TI; SR ). 60 Bericht und Antrag des Regierungsrates des Kantons Uri vom an den Landrat zu den kantonalen Volksinitiativen Fünf statt sieben mit gerechtem Wahlsystem, Nr. 694 R , S. 12 (abrufbar unter: Eine Übersicht über frühere Versuche bietet Garrone, élection, S Vgl. Art. 39 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai 2003/14. September 2003 (KV- GR; SR ) resp. Art. 106 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV-FR; SR ). 62 Verfassung des Kantons Uri vom 28. Oktober 1984 (KV-UR; SR ). 63 Die Regelung ist nicht unproblematisch. Gemäss Töndury erscheint sie insbesondere deshalb heikel, weil sie nicht dem Schutz von (sprachlichen) Minderheiten dient. Aufgrund der heutigen Bevölkerungszahlen werde aber keine Gemeinde proportional benachteiligt. Sollten sich jedoch die Bevölkerungszahlen im Kanton Uri in Zukunft stark verändern, könnte eine bundesrechtswidrige Situation eintreten (Töndury, Einheit, S. 242). 64 Siehe dazu den Bericht und Antrag des Regierungsrates des Kantons Uri vom an den Landrat zu den kantonalen Volksinitiativen Fünf statt sieben mit gerechtem Wahlsystem, Nr. 694 R

18 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 17 verfahren auf Gesetzesebene umgesetzt worden wäre, lässt sich dem Initiativtext aber nicht entnehmen. Auch der entsprechende Bericht und Antrag des Urner Regierungsrats sowie das Protokoll der Landratssitzung vom 13./15. Februar 2006 geben keine Aufschlüsse. Aus der Situation im Kanton Uri lässt sich für eine Proporzwahl des Berner Regierungsrats unter Berücksichtigung des Jurasitzes folglich nichts ableiten. 3. Kanton Wallis Eine Bestimmung zur Verhinderung einer regionalen Übervertretung kennt auch der Kanton Wallis. Gemäss Art. 52 KV-VS 65 hat je ein Mitglied des fünfköpfigen Staatsrates aus einem von drei ungefähr gleich grossen Kantonsteilen zu stammen. Ebenso darf nicht mehr als ein Staatsrat aus demselben Bezirk ernannt werden. Die Vorschrift will eine gleichmässige Vertretung des deutschund französischsprachigen Kantonsteils in der Regierung sicherstellen 66. Im Jahre 2005 lehnte das Walliser Stimmvolk eine Volksinitiative mit folgendem Inhalt ab: Die Wahl des Staatsrates erfolgt nach dem Proporzsystem, wobei das ganze Kantonsgebiet einen einzigen Wahlkreis bildet. Die verschiedenen Regionen und Sprachgebiete müssen gleichmässig vertreten sein. Listenverbindungen und Listenunterverbindungen, streichen, panaschieren und kumulieren sind erlaubt. 67 Anders als Uri hat sich der Kanton Wallis im Vorfeld der Abstimmung ausführlich mit der Frage befasst, wie eine gleichmässige Vertretung der Kantonsteile im Rahmen des Proporzwahlverfahrens verwirklicht werden könnte. Der Staatsrat betont in seiner Botschaft, dass die Garantie der Regionenvertretung mit dem System der proportionalen Vertretung schwerlich vereinbar 68 sei. Werde nämlich nicht automatisch je ein Kandidat aus den drei Kantonsteilen gewählt, müsse eine Umverteilung stattfinden. Zur Bestimmung jenes Kandidaten, der seinen Platz zugunsten eines Kandidaten aus einem nicht vertretenen Kantonsteil freigeben müsse, bestünden mehrere Modelle. Variante 1: Unter den fünf Gewählten könne jener ausgeschlossen werden, der das schlechteste Kandidatenstimmenresultat erzielt habe. Ersetzt würde er durch den ersten Nichtgewählten dieser Liste, der zu einer nicht vertretenen Region angehört. Benachteiligt würden dadurch kleinere Parteien. Variante 2: Ausscheiden könnte der Letztgewählte jener Liste, die am wenigsten Parteistimmen auf sich vereint, sofern sich auf ihr ein Kandidat befindet, der das Regionenkriterium erfüllt. Dieser Kandidat würde dann nachrücken. Auch diese Variante würde sich zum Nachteil kleiner Parteien auswirken. 65 Verfassung des Kantons Wallis vom 8. März 1907 (KV-VS; SR ). 66 Töndury, Einheit, S. 241 f. 67 Botschaft zur kantonalen Volksinitiative für die Wahl des Staatsrates nach dem Proporzsystem vom 7. Juli 2004, S Botschaft zur kantonalen Volksinitiative für die Wahl des Staatsrates nach dem Proporzsystem vom 7. Juli 2004, S. 10.

19 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren 18 Variante 3: Ebenso möglich wäre der Ausschluss des letztgewählten Kandidaten jener Liste, die den fünften Sitz erhalten hat (Berücksichtigung der Partei- und Kandidatenstimmen). Variante 4: Schliesslich bestünde die Möglichkeit, jenem Kandidaten das an sich gewonnene Mandat nicht zu erteilen, der im Verhältnis der erzielten Kandidatenstimmen zum Total der Stimmen seiner Liste am schlechtesten gewählt ist. Alle Modelle seien indessen schwierig umzusetzen. Den Varianten 3 und 4 hafte der Nachteil an, so die Botschaft weiter, dass die Zuteilung der Mandate an die Listen verändert werde. Figuriere nämlich auf den betroffenen Listen kein wählbarer Kandidat, d.h. kein Kandidat aus dem richtigen Kantonsteil, so müsse eine Ergänzungswahl nach dem Majorzsystem stattfinden. Dasselbe gelte auch, wenn kein Kandidat aus einer der drei Regionen auf einer der Listen figuriere, die einen Sitz erhalten haben. Auch in diesem Fall müsse für eine Ergänzungswahl behelfsweise auf das Majorzwahlverfahren zurückgegriffen werden 69. VI. Mögliche Proporzwahlmodelle Im Folgenden skizzieren und beurteilen wir einige denkbare Modelle für die Proporzwahl des Regierungsrats unter Beibehaltung der Sitzgarantie für den Berner Jura. Dabei beschränken wir uns aus Gründen der Verständlichkeit auf Grundzüge. Für die Beurteilung der Modelle ziehen wir folgende Kriterien heran: (1) Verständlichkeit des Wahlsystems für die Wähler; (2) Verwirklichung des Proporzgedankens; (3) demokratische Legitimierung des Vertreters aus dem Berner Jura durch die Stimmbürger beider Kantonsteile; (4) demokratische Legitimierung der Gesamtregierung durch die Stimmbürger des Kantons. Kriterium (1) leitet sich aus der bundesrechtlichen Gewährleistung der Wahlund Abstimmungsfreiheit her, Kriterium (2) aus dem Gutachtensauftrag. Die Kriterien (3) und (4) gründen in der Annahme, dass es im Interesse des Kantons liegt, wenn der Vertreter der Minderheit von beiden Kantonsteilen und die Gesamtregierung von der Bevölkerung des ganzen Kantons getragen werden. Über die Auswahl der Kriterien kann man natürlich diskutieren. Das jeweilige Gesamturteil bezieht sich auf die relative Stellung der skizzierten Modelle zueinander. Es steht also unter dem Vorbehalt, dass die Politik grundsätzlich den Wechsel zum Proporz beschliesst. Eine Aussage über die Opportunität eines solchen Schrittes wird damit nicht gemacht. 69 Botschaft zur kantonalen Volksinitiative für die Wahl des Staatsrates nach dem Proporzsystem vom 7. Juli 2004, S. 11.

20 Pierre Tschannen / Beatrice Herrmann: Wahl des Berner Regierungsrats im Proporzverfahren Modelle mit nur einem Wahlkreis (ganzes Kantonsgebiet) a. Modell A Getrennte Wahl von sechs Regierungsräten nach Proporz und einem Regierungsrat aus dem Berner Jura nach Majorz aufgrund des geometrischen Mittels aa. Hauptelemente des Modells (1) Grundsatz: Der Kanton bildet einen einzigen Wahlkreis. Die Wähler erhalten zwei Wahlzettel: einen amtlichen Wahlzettel alter Kantonsteil mit 6 Linien bzw. vorgedruckte Wahlzettel alter Kantonsteil mit höchstens 6 Kandidaten aus dem alten Kantonsteil (Variante 1); oder einen amtlichen Wahlzettel ganzer Kanton mit 6 Linien bzw. vorgedruckte Wahlzettel ganzer Kanton mit höchstens 6 Kandidaten aus dem ganzen Kanton (Variante 2); sowie (bei beiden Varianten) einen amtlichen Wahlzettel Berner Jura mit 1 Linie bzw. vorgedruckte Wahlzettel Berner Jura mit 1 Kandidaten aus dem Berner Jura. Die 6 Regierungsräte aus dem alten Kantonsteil (Variante 1), resp. aus dem ganzen Kanton (Variante (2) werden nach Proporz gewählt. Für die Wahl des Vertreters aus dem Berner Jura gilt Majorz. (2) Zusammenstellung der Ergebnisse: Alter Kantonsteil (Variante 1), resp. ganzer Kanton (Variante 2): Ermittlung der Listenstimmen und der Kandidatenstimmen. Berner Jura: Ermittlung der Kandidatenstimmen und des geometrischen Mittels. (3) Verteilung der Mandate auf die Listen (nur bzgl. der 6er-Liste): Zuweisung der Mandate nach Proporzregeln (oben Ziff. III.2.b). (4) Ermittlung der Gewählten: Alter Kantonsteil (Variante 1), resp. ganzer Kanton (Variante 2): Von jeder Liste sind nach Massgabe der zugewiesenen Mandate jene Kandidaten gewählt, welche die meisten Kandidatenstimmen erzielt haben. Berner Jura: Gewählt ist, wer im Kanton das höchste geometrische Mittel erzielt und im Berner Jura das absolute Mehr erreicht hat. Nötigenfalls findet im ganzen Kanton eine Stichwahl statt; in der Stichwahl ist gewählt, wer im Kanton von den Kandidaten aus dem Berner Jura das höchste geometrische Mittel erzielt.