Wahlrecht als materielles Verfassungsrecht

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Ingeborg Baum
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1 /Heinrich Lang Wahlrecht als materielles Verfassungsrecht Der Wahlgesetzgeber zwischen verfassungsrechtlicher Bindung und politischer Gestaltungsfreiheit Überlegungen am Beispiel des 19. Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlrechts Nomos

2 /Heinrich Lang Wahlrecht als materielles Verfassungsrecht Der Wahlgesetzgeber zwischen verfassungsrechtlicher Bindung und politischer Gestaltungsfreiheit Überlegungen am Beispiel des 19. Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlrechts Nomos

3 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Auflage 2012 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

4 Inhaltsverzeichnis I. Genese und Inhalt der Wahlrechtsnovelle 13 /Heinrich Lang 1. Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Wahlrecht Parlamentarische Beratungen und Mehrheit Regeln der Mandatszuteilung nach der Novelle Minimalinvasive und politisch neutrale Änderung Grundsätzliche Frage nach Reichweite und Inhalt der verfassungsrechtlichen Vorgaben 17 II. Der verfassungsrechtliche Maßstab 19 Heinrich Lang 1. Systemübergreifender Inhalt der Wahlrechtsgrundsätze 21 a) Unmittelbarkeit der Wahl 21 b) Gleichheit der Wahl Wahlsystemische Besonderheiten der Wahlrechtsgleichheit 23 a) Im Mehrheitswahlrecht 23 b) Im Verhältniswahlrecht 25 c) In Mischsystemen Konturierung des Prüfungsmaßstabs unter Berücksichtigung der Wahlsystementscheidung des Bundeswahlgesetzes 27 a) Das Schwächenkompensationsmodell des Bundeswahlgesetzes 27 b) Ausgestaltungen im Bundeswahlgesetz 31 aa) Die Bezeichnung als personalisierte Verhältniswahl, 1 BWahlG 31 bb) Das Zweistimmensystem, 4 BWahlG 34 cc) Die Wahl in Wahlkreisen ( 5 BWahlG) 36 dd) Das Mischsystem in der Verrechnung ( 6 BWahlG) Grundregel und Ausnahmen 38 (1) Grundregel Proporz Beschreibung des Verfahrens 38 (2) Ausnahmen vom Grundsatz proportionaler Abbildung und Einsatz kompensatorischer Regelungen 40 (a) Der Restimmenausgleich, 6 Abs. 2a BWahlG 41 7

5 (b) Die Sperrklausel des 6 Abs. 6 S. 1 Alt. 1 BWahlG 42 (c) Die Grundmandatsklausel des 6 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 BWahlG 42 (d) Die sog. Überhangmandate, 6 Abs. 5 BWahlG 46 c) Zwischenergebnis und Konsequenzen 47 d) Personalisierte Verhältniswahl im Bundesstaat 48 aa) Streichung des 7 BWahlG 48 bb) Sitzkontingente nach Wahlbeteiligung 50 e) Folgerichtigkeit und Systemgerechtigkeit Entscheidung in eigener Sache Zusammenfassung zum Prüfungsmaßstab 59 III. Die Verfassungsmäßigkeit der Überhangmandate 60 Heinrich Lang 1. Kritik an den Überhangmandaten Die Überhangmandate im Spiegel von Literatur und Rechtsprechung Verfassungsrechtliche Bewertung der nach neuem Recht entstehenden Überhangmandate 69 a) (Externe) Überhangmandate als notwendige Folge der Kombination von Mehrheits- und Verhältniswahl 69 b) Untaugliche Parallele zu doppelten ( Berliner Zweitstimmen ) und negativen Stimmgewichten 72 aa) Entstehungsvoraussetzungen negativer Stimmgewichte nach altem Recht 72 bb) Der Zusammenhang zwischen Überhangmandaten und negativen Stimmgewichten 73 cc) Kein Auftreten des Effektes des negativen Stimmgewichts bei externen Überhangmandaten 74 c) Erforderlichkeit der Überhangmandate und fehlende zwingende Alternativen 78 aa) Maßstab 78 bb) Zwingender Grund 78 cc) Erforderlichkeit 80 (1) Verrechnungsmodell 81 (2) Ausgleichsmandate 83 (3) Streichung von Direktmandaten 84 (4) Rückkehr zum Einstimmensystem 86 8

6 4. Die rechtstatsächliche Beurteilung der Überhangmandate angebliche Änderung der Verhältnisse Ergebnis 89 IV. Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu den negativen Stimmgewichten 1. Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Umsetzung der Vorgaben durch das neue Recht 92 a) Sitzzuteilung nach Länderkontingenten und unverbundenen Landeslisten 92 b) Reststimmenverwertung 93 aa) Entstehen negativer Stimmgewichte theoretisch möglich 93 bb) Mögliches Entstehen negativer Stimmgewichte vernachlässigbar 93 cc) Mögliches Entstehen negativer Stimmgewichte gerechtfertigt 94 c) Insgesamt kein Verstoß gegen Gleichheit und Unmittelbarkeit durch negative Stimmgewichte V. Andere die Mandatsverteilung beeinflussende Effekte Keine negativen Stimmgewichte Keine den negativen Stimmgewichten vergleichbare Eingriffsintensität Verfassungsrechtlich vernachlässigbare Ausnahmefälle Keine Gefahr strategischer Verwendung Analyse einzelner Regelungen 101 a) Grundsätzliche Mandatsverteilung 101 aa) Föderale Brechung 102 bb) Nichtwähler weder der Wahlrechtsgleichheit noch bestimmten Parteien zurechenbar 102 cc) Verfassungsrechtlich vernachlässigbarer Ausnahmefall 103 dd) Keine strategische Verwendbarkeit 104 b) Überhangmandate 104 c) Reststimmenmandate 105 d) Bewusst ungültig abgegebene Stimmen 106 aa) Keine Zuweisung von Erfolgswert oder Erfolgschance 106 bb) Keine politische Zurechnung 107 9

7 cc) Keine hinreichende Eingriffsintensität 107 dd) Unmittelbarkeit der Wahl gewahrt 108 ee) Freiheit der Wahl gewahrt 108 e) Isolierte Zweitstimmenenthaltungen 109 f) 5%-Sperrklausel 109 g) Mehrheitsklausel 111 h) Listenerschöpfung Nachwahl-Szenario Mandatsverteilungsregeln hinsichtlich anderer Wirkungen insgesamt verfassungsgemäß 113 VI. Unmittelbarkeit der Wahl auch im Übrigen gewahrt Reststimmenverwertung Rundungskumulation Nachrücken in Reststimmenmandat 115 VII. Föderale Aspekte Sitzverteilung nach unverbundenen Landeslisten 116 a) Sitzverteilung nach Landeslisten grundsätzlich verfassungsgemäß 116 b) Bundestag als unitarisches Vertretungsorgan des Bundesvolkes 117 c) Berücksichtigung föderaler Elemente im Bundestagswahlrecht 117 d) Regelung innerhalb des Spielraums des Gesetzgebers 118 aa) Keine verfassungsrechtliche Garantie der Möglichkeit von Listenverbindungen 118 bb) Keine Beeinträchtigung oder Verletzung eines solchen Grundsatzes 121 e) Insgesamt Sitzverteilung nach unverbundenen Landeslisten verfassungsgemäß Regelungen mit Bezug auf das Bundesgebiet 122 a) Maßstab: Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG 122 b) Kein weitergehender wahlrechtlicher Grundsatz der Folgerichtigkeit 124 c) Kein allgemeiner Grundsatz strikter Folgerichtigkeit 127 aa) Vorgaben des Art. 38 GG spezieller und abschließend

8 bb) Kein Grundsatz strikter Folgerichtigkeit oder Systemgerechtigkeit 127 d) Keine Verletzung eines Gebots der Folgerichtigkeit 129 e) Insgesamt Novelle auch insoweit verfassungsgemäß Wahlteilgebiete mit geringer Sitzzahl 131 VIII. Zuweisung von Ländersitzkontingenten nach Zahl der Wähler Begriffe Wähler und Zahl der Wähler hinreichend bestimmt Zuweisung der Sitzkontingente an die Länder nach Zahl der Wähler 132 a) Maßstab: Art. 38 GG, insbesondere Erfolgswertgleichheit 132 b) Abstellen auf Zahl der Wähler 133 aa) Vermeidung von Erfolgswertunterschieden wegen unterschiedlicher Wahlbeteiligung 133 bb) Bundestag als Vertretung des Volkes 137 d) Keine unzulässige Flexibilisierung der Sitzzahlen der Länder 138 IX. Reststimmenmandate 140 Stichwortverzeichnis

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