Reformbedarf in Österreich aus der Perspektive der Föderalismustheorie

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1 Vortrag beim Workshop des Fiskalrates Föderalismusreform in Österreich: Steuerautonomie als Kernelement zur Zusammenführung der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverantwortung OeNB, Wien, 4. März 05 Reformbedarf in Österreich aus der Perspektive der Föderalismustheorie und Transferverflechtungen Ass.-Prof. Dipl.-Ing. Dr. Johann Bröthaler Fachbereich Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik (IFIP) Department für Raumplanung, Technische Universität Wien Resselgasse 5/, 040 Wien, (Ökonomische) Theorie des Föderalismus Normative Analyse des Föderalismus Begründungen des Föderalismus Optimale Aufgaben-/Ausgaben-/Einnahmenverantwortung Optimale Größe einer Gebietskörperschaft Ausgewählte Theoriebausteine: - Dezentralisierung: lokal/regional unterschiedliche Präferenzen für öffentliche Güter & Klubgüter - Demokratische Kontrolle Nähe zum/r Bürger/in - Skalenerträge (Kostenverlauf) bei der Produktion öffentlicher Güter - Externe Effekte (interregionale Spill-over -Effekte) & Verteilung der Wohlfahrt (des Nutzens) aus öffentlichen Gütern Positive Analyse des Föderalismus Funktions- und Wirkungsweise des Föderalismus - Effizienz und Verteilungswirkungen (Inzidenz) - Verhalten von Entscheidungsträger/innen []

2 Ausgewählte Grundkonzeptionen des Föderalismus Wettbewerbsföderalismus Mobilität der Bürger/innen zwischen den Regionen Yardstick Competition Contract Federalism & New Public Management Kooperativer / solidarischer Föderalismus Korporatistisches Staatsverständnis Gleiche Lebenschancen für alle Bürger/innen & Regionen Föderalismus als Versicherungssystem Vollzugsföderalismus Grundsatz-/Ausführungsgesetze, Steuerverbund highly centralized Austrian type of federalism (Feld, 04) : Zuordnung und Verteilung der staatlichen Aufgaben, der Ausgaben und der Einnahmen der Gebietskörperschaften. [] Effiziente föderale Verantwortung (Accountability) Quelle:Bröthaler/Getzner, 0. OeNB, 4, März 05 Johann Bröthaler, Michael Getzner [4]

3 Primärer, sekundärer, tertiärer Kompetenzen Aufgaben Leistungen Ausgaben Einnahmen aus - Abgaben -Transfers Einnahmen Quelle: eigene Darstellung, 05 (auf Basis J. Bröthaler et. al, 006, S. 6; TU Wien et al., 0, S. ) Verteilung der Kompetenzen, Aufgaben und Ausgaben (Öffentl. Sektor) Verteilung der Einnahmen (Abgaben, Transfers) Primärer Abgaben-/Ertragshoheit gem. FAG Gemeinschaftliche esabgaben Vertikale Verteilung GBA Horizontale Verteilung Ausschließliche Landesabgaben Zweistufige horizontale Verteilung Abgaben Intragovernmentale Transfers Extragov. Transfers Ertragsanteile des es B K W ertragsanteile B K W esfonds Ausschließliche Gemeindeabgaben Ausschließliche esabgaben Vorwegabzüge ) Gemeindeertragsanteile Sekundärer Zuweisungen, Zuschüsse, Kostenersätze, Umlagen zw. Gebietskörperschaften gemäß FAG Zuweisungen, Zuschüsse des es an u. Tertiärer Alle übrigen intragovernmentalen Transfers nach sonstigen esund Landesgesetzen ) Vergabe der Gemeinde-Bedarfszuweisungen Landesumlage Gem.- verbände Private Aufgabenerfüllung Privater Sektor Alle Transfers von öffentlichen Rechtsträgern an private Rechtsträger (Förderungen) Unternehmen Private Haushalte private Org. zweckgebundene Aufgabenfinanzierung (Gebühren, etc.) Mitteltransfers (EU) OeNB, 4, März 05 Johann Bröthaler, Michael Getzner [5] Reformbedarf zum Bereinigung der Kompetenz-/Aufgabenverteilung Konnexität der Aufgaben-/Ausgaben-/Einnahmenverantwortung Entflechtung der Aufgaben / Mischfinanzierungen / Transfers Interkommunale Zusammenarbeit bei räumlichen Spill-overs Aufgabenadäquate eigene Mittelausstattung Verstärkte Abgabenautonomie / verminderter Steuerverbund Rahmenbedingungen für angemessenen regionalen Wettbewerb Verbesserte Allokationseffizienz und Anreizstrukturen Verstärkte Aufgabenorientierung, Zielorientierung, Transparenz Bündelung der Finanzströme (Ressourcen-/Lastenausgleich) Nur ergänzend (allokative) Transfers Quelle: TU Wien et al., 0, S. 6 ff.; eigene Darstellung, 05. OeNB, 4, März 05 Johann Bröthaler, Michael Getzner [6]

4 Spezielle Herausforderungen Verflechtungen bei Kompetenzen, Aufgabenträgerschaft Leistungserbringung und Finanzierung Verflechtungen aller Ebenen (länderweise unterschiedlich) (gruppenweise unterschiedliche Auswirkungen) Interdependenzen und Intransparenz Vertikale und horizontale Verflechtungen Verflechtungen zwischen Aufgabenbereichen Defizite bei Steuerung, Koordination [7] Transferverflechtung der und Gesamte intragovernmentale Transfers, davon Oberösterreich (Mio. Euro, 0) esebene Ertragsanteile der : Landesebene Ertragsanteile der : OÖ : Transfers.000 von L an G Quelle: GemBon (05); Statistik Austria (04); eigene Darstellung (IFIP, TU Wien), 05. o.w OÖ : Transfers.000 von G an L [8] 4

5 Verflechtungen im sekundären Umwandlung von Transfers in Ertragsanteile Sekundärer gemäß FAG (005/008) 4 FAG 005/008 Ersatz von Besoldungskosten für Landes- und Religionslehrer [ ZZG 00] Investitionsbeitrag für Wohnbau, Umwelt und Infrastruktur [ 4a ZZG 00] Zweckzuschuss für Finanzierung von Straßen (4) Kinderbetreuung, Sprachförderung [ 0 ()] - Kopfquotenausgl [ 0 ( 6,7)] Förderung Landwirtschaft, umweltschonende Maßnahmen 0 [(4)] Zuweisung für Personennahverkehr [(4)] Lnd. ()-() Gem. 0 (5) Zuweisung für Mehraufwand espolizei Zuweisung f. Finanzkraftstärkung d. (Kopfquotenausgleich) [ ] und [ ] Bedarfszuweisung an Lnd. bzw. Gem. für Haushaltsgleichgewicht und Ausgliederungen und Schulden [ a] Bedarfszuweisung an Spielbank- bzw. - [ 4 ()] Z Zweckzuschuss Umweltschutz () Zweckzusch. an Gem./Lnd. für Theater () an für Krankenanst. FAG 005/08 Bedarfszuweisungen Vergabe durch Zuweisung im Wege über die (zt landesspezif. Aufteilung) [ ] Weiterleitung gemäß () Primärer FA Abzug v. länderweisen Ertragsanteilen (,7 %) für Gewährung v. Bedarfszuweisungen an (und Gem.verbände) gemäß () FAG 05/08 Bedarfszweisungen BZ-Transfers von Land an definitorisch dem sekundären FA zugerechnet, finanzstatistisch z.t. tert. FA 5 FAG 005/008 Landesumlage länderspezifische Aufteilung auf i.d.r. nach Finanzkraft gem. (4) Quelle: J. Bröthaler, 008, S. 8; eigene Darstellung (IFIP, TU Wien), 05. OeNB, 4, März 05 Johann Bröthaler, Michael Getzner [9] Verflechtungen im tertiären Bildung Soziale Wohlfahrt esebene Teilweise Grundsatzgesetzgebung, z.b. ASVG esebene u. Grundsatzgesetzgebung, Gesetz- Bedarfszuweisungsmittel nach Sondergesetzen, z.b. zur (intragov.) (Extragovernmentale) Transfers gebungs-, Vollziehungskompetenz gemäß FAG 00 Anteil der Gemeinde- Pflegesicherung (espflegegeld) Beihilfen (Festlegung der Aufgaben/Lehrpläne) Ersatz der Aktivbezüge Bedarfszuweisungsmittel als Beitrag zum u. Pensionsaufwand für Zuschüsse Landeslehrer 4 FAG Schulbaufonds Landesebene Sozialfonds, Träger der Sozialhilfe NÖ: Gesundheits- und NÖ, T Allg. Sozialhilfe, Hilfe in besonderen T: Sozialhilfefonds, Lebenslagen, soziale Dienste V: Sozialfonds Landesebene Kompetenz zur (Schulbau- und Landes-Pflegegeld Ausführungsgesetzgebung Kindergartenfonds) 5 Finanzierung der Sozialhilfe, Jugendwohlfahrt Behindertenhilfe und Dienstgeber der Landeslehrer Freiwillige Beiträge Jugendwohlfahrt (Kapitalzuschüsse) an Schulerhalter Behindertenhilfe Errichtung, Zuschüsse zur zur Errichtung von NÖ, T, V Erhaltung der Errichtung von Pflichtschulen und Berufsbildenden Allg. bildenden Schülerheimen Pflichtschulen Pflichtschulen OÖ, St, (K) K, NÖ (St, T) Gemeindeebene Ko-Finanzierung durch Sozialhilfeverbände (St), Gemeindeverbände 4 (z.t. zusammengefasst zu Sozial- und Regionale Träger (K, OÖ), Gesundheitssprengel, z.t. Träger) Statutarstädte (OÖ, St) als Gemeindeebene (Schulgemeindeverbände, Gemeindebeiträge (Sozialhilfebeiträge, Trägergemeinden Träger der Sozialhilfe Zuschüsse zu Erhaltung und z.t. Ausgaben des Landes, z.t. zu Sozialhilfe, Finanzierung der Schulsprengel je Schulart) Kostenbeiträge/-ersätze) zu Sozialhilfe- -4 Berufsbildenden Allgemeinbildenden Allgemeinbildenden Pflicht- von Einrichtungen, z.t. Einzelfallbeiträge Jugendwohlfahrt Errichtung der Errichtung und Erhaltung der Errichtung, Instandhaltung und Erhaltung Behindertenhilfe, Pflichtschulen Schulsprengel) Pflichtschulen (der schulen und Schülerheime Zum Teil Träger von Altenheimen und anderen Einrichtungen der Sozialhilfe bzw. Jugendwohlfahrt K, OÖ, St Quelle: J. Bröthaler et al., 006, S. 56. Quelle: J. Bröthaler et al., 006, S. 8. [0] 5

6 Verflechtungen im tertiären Grundsatzgesetzgebung Dotierung Strukturfonds Zuschuss über (USt-Anteil v. an und gem. Fixbeträge von 4 () FAG für u. Soz.) Krankenanst.- 5a-V./KAKuG Finanzierung Sozialversicherungsträger 4 Arb. Patienten 5 w. Auft. Art.5(5) 5a-V. Ärzte 5 Gesundheit (Landesgesundheitsfonds) Leistungsorientierte Krankenanstaltenfinanzierung, Investitionsförderung, Ausgleichsmittel 0 Einricht. 4 weise Auft. Art. 5 ()-() 5a-V. Medizinische Rehabilitation Krankenhaus- Finanzierung 5a-Vereinb. Langzeiteinrichtungen 6 Gemeinschaftl. esabgaben (USt) Vorwegabzug von USt für gem. 8 () Z FAG Abzug vom USt-Anteil der Gem. 9 (4) FAG weise Aufteilung gem. 9 (7) Z4 lit ab FAG Abzug vom USt-Anteil der 9(7) FAG Ausführungsgesetzgeb., Vollziehung Fondsfinanzierung Zuschüsse Abgangsdeckung 9 7 Krankenanstalten Fonds-KA Träger KA Land Land Land Gem. 8 Gemeinde (, priv.rt.) 8 Gem. Siedlungswasserwirtschaft esebene u. Landesebene Gemeindeebene, esfonds Aufsichts-, Gesetzes-, Richtlinienkompetenz, Investitionsförderung Sonderkonto des es Siedlungswasserwirtschaft Umwelt- und Wasserwirtschaftsfonds Annuitätenzuschüsse gemäß UFG 9 Siedlungswasserwirtschaftliche Planung, Raumordnung, Investitionsförderung Förderung Investitionen des laufender Betrieb (Darlehensgewährung, nichtrückzahlb.beiträge, Zinsenzuschüsse) Zuschüsse zu Investitionen und laufenden Betriebeskosten, Abgangsdeckung Fonds- Finanzierung (B, NÖ, T) 4 Gemeinschaftliche esabgaben Gemeinschaftliche Finanzierung Abzug von Wohnbauförderungsbeitrag und von Ertragsanteilen an Ertragssteuern und USt gem. 0 (5) FAG Gemeinde-Bedarfszuweisungsmittel () FAG NÖ, T B: Gemeinde-Investitionsfonds, NÖ: Wasserwirtschaftsfonds, T: Wasserleitungsfonds Investitionsförderung über Darlehensgewährung, nicht rückzahlbare Beiträge, Zinsenzuschüsse Träger, Gemeindeverbände, sonstige Träger (Genossenschaften, Verbände nach Wasserrechtsgesetz) (nicht-spitalserhaltend) Abgangsdeckungsbeiträge Sprengelbeiträge (Mittel an Land,, z.t. Gemeindeverbände) aller (außer St) Trägergemeinden In NÖ, T (S, V) auch Abgangsdeckungsbeiträge, Sprengel- Gemeindeverbände beiträge (Mittel an Deckung verbleibender Land,, Abgänge als Träger z.t. Gem.verbände) Zuschüsse in NÖ, OÖ, S, T, V Private Rechtsträger (Haushalte, Unternehmen) Anschlussbeiträge, laufende Benützungsgebühren Errichtung und Erweiterung von Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen Finanzierung des laufenden Betriebes Quelle: J. Bröthaler et al., 006, S. 70. Quelle: J. Bröthaler et al., 006, S. 98. [] Positionierung einer sreform Staatsreform Verfassungsreform (u.a. Kompetenzverteilung) Reform der Finanzverfassung Innerhalb Verwaltungseinheiten Aufgabenverteilung Ausgabenverteilung Verwaltungsreform Ebenenübergreifend Gemeindestrukturreform Grundlegende Reform des s Steuerreform Abgabenhoheit Ertragshoheit Gesetzgebungs-, Ertrags-, Verwaltungshoheit (Abgabenautonomie) Reform des Haushalts- und Rechnungswesens Transfersystem Abgabenteilung Abgabenstruktur Ökologische Steuerreform Sektorale Reformen Gesundheit, Pflege, Schule, Kinderbetreuung, Pensionen Themen/Reformen Österreichischer Stabilitätspakt, Konsultationsmechanismus, etc. Quelle: TU Wien et al., 0, S. 47 [] 6

7 Reformstrategien für neuen Langfristig - Zielorientiert Politische Entscheidung über Reformansatz Einigung auf Reformprozess Festlegung von Reformzielen Systemisch - Evolutionär Gesamtes Abgaben- und Transfersystem finanzausgleich wesentlicher Reformbestandteil Schrittweise, zielorientierte Weiterentwicklung Systematisch - Modular Bündelung von Wirkungen (z.b. Ressourcenausgleich) Berücksichtigung von Interdependenzen [] Reformierte Architektur eines s Gemeinschaftliche Abgaben Abgabenhoheit Abgaben- Autonomie L/G Eigene Abgaben B/L/G Quelle: TU Wien et al., 0, S. 50. Paktum zum ( FA-Periode) Aufgabenorientierte Vertikale Aufteilung und sonstige Finanzierungsbeiträge, z.b. für Härteausgleich Steuerverbund Finanzkraftausgleich Ressourcenausgleich Finanzkraftausgleich Strategisches Paktum (Programmvereinbarungen, Kontrakte, - FA-Perioden) Lastenausgleich Basisaufgaben Basisaufgaben Sonderlasten Sonderlasten Transfer system Programmatische Schwerpunkte Regionaler Strukturausgleichsfonds Gemeinschaftsaufgaben Allokative Transfers [4] 7

8 Herausforderungen für die esländer esebene - Landesebene Abgabenautonomie, Steuerverbund Horizontale Abgabenteilung auf Landesebene Transfers (Entflechtung, aufgabenbezogene Vereinbarungen) Landesebene - Gemeindeebene interner (systemische Neugestaltung) Ko-Finanzierung (Reduktion durch eigene Mittelausstattung) Sachlichkeitsgebot (bei hoher Verflechtungsintensität) Effiziente Aufgabenerfüllung (Anreize, Kontrolle) Langfristige Wirksamkeiten (z.b. der Förderungen) Beachtung der Gesamtstrukturen (z.b. Verteilungswirkungen) [5] Quellen Bröthaler, J., Getzner, M. (05), Reformperspektiven für den österreichischen : Herausforderungen für die esländer, Vortrag zur Festveranstaltung 5 Jahre Oberösterreichischer Landesrechnungshof, Linz, Bröthaler, J. (008), Entwicklung des österreichischen s und finanzielle Auswirkungen 976 0, in: Bauer, H., Hrsg. (008), 008, Ein Handbuch mit Kommentar zum FAG 008, Öffentliches Management und Finanzwirtschaft 8 (KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung in Zusammenarbeit mit dem Österreichischen Städtebund, Hrsg.), NWV Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien/Graz, S. 44. Bröthaler, J., Bauer, H., Schönbäck, W. (006), Österreichs im Netz der finanziellen Transfers: Steuerung, Förderung, Belastung, Springer, Wien New York. GemBon (05), Analyse- und Informationssystem zur Beurteilung der Bonität der österreichischen, GemBon Version.5/05, Software des Fachbereichs Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik, E80-, der TU Wien (J. Bröthaler) auf Basis von Daten der Gemeindegebarungsstatistik der Statistik Austria aller österreichischen 995-0, Wien. Statistik Austria (04), Gemeindegebarungsstatistik 995-0, Gebarungsdaten aller österreichischen (kommunale Finanzstatistik), elektronische Daten zu ausgewählten Kennzahlen je Gemeinde bereitgestellt durch die Statistik Austria, sowie Gebarungsübersichten bzw. Gebarungen und Sektor Staat 976-0, Wien. TU Wien, WIFO, KDZ, IHS (0): Grundlegende Reform des s: Reformoptionen und Reformstrategien, Studie der TU Wien (J. Bröthaler, M. Getzner) in Kooperation mit WIFO (H. Pitlik, M. Schratzenstaller), KDZ (P. Biwald, H. Bauer) und IHS (U. Schuh, L. Strohner) im Auftrag des esministeriums für Finanzen, Wien, [6] 8