Fusionen im Öffentlichen Personennahverkehr zur Realisierung von Einsparpotenzialen

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1 Fusionen im Öffentlichen Personennahverkehr zur Realisierung von Einsparpotenzialen Prof. Dr. Christian von Hirschhausen, Matthias Walter und Astrid Cullmann Aktuelle und weitere mögliche Fusionen im ÖPNV in Nordrhein-Westfalen beinhalten ein großes Einsparpotenzial. Zu diesem Ergebnis kommt eine Effizienzanalyse, die mit Daten von den größten 41 ÖPNV-Unternehmen im Bundesland mit der höchsten Bevölkerungsdichte durchgeführt wurde. Die geographische Nähe und urbane Großagglomerationen lassen eine Hebung der Potenziale realistisch erscheinen. Fusionen sind daher eine Möglichkeit, die chronischen Verluste des deutschen Öffentlichen Personennahverkehrs zu reduzieren. I. Einleitung Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland wird vielerorts nicht kostendeckend betrieben. Der Abbau der Verluste gestaltet sich schwierig, doch eine Möglichkeit scheint bisher nur teilweise ausgeschöpft: Die Fusionen benachbarter Unternehmen. Bei anderen Möglichkeiten des Verlustabbaus sind Einsparungen schwieriger zu realisieren. Der Gewinn oder Verlust eines Unternehmens des öffentlichen Personennahverkehrs setzt sich allgemein aus dem Umsatz abzüglich der Kosten zusammen. Maßnahmen zur Umsatzerhöhung liegen entweder oftmals außerhalb des Entscheidungsspielraums des Managements (wie Preiserhöhungen oder etwa eine erhöhte Nachfrage als Ergebnis von Benzinpreiserhöhungen) oder ziehen direkt neue Kosten nach sich (wie neue Angebote). Höhere Zuschüsse sind aufgrund der Budgetrestriktionen der öffentlichen Haushalte nicht zu erwarten, auch wenn der ÖPNV beispielsweise als klimafreundlich gilt. Vielmehr ist der Fortbestand des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) zweifelhaft. Verlustausgleiche durch den kommunalen Querverbund mit anderen Bereichen der Stadtwerke wie der Energie- oder Wasserversorgung sind rechtlich angreifbar 1 und sind auch durch den erhöhten Druck auf andere Versorgungsleistungen wie steigende Energiepreise und die Anreizregulierung nicht nachhaltig. Auch das Potenzial das Ertrag-Kosten-Verhältnis innerhalb der bestehenden Strukturen zu verbessern, ist durch die bereits erfolgten Anstrengungen der vergangenen Jahre Der Erstautor ist Inhaber des Lehrstuhls für Energiewirtschaft und Public Sector Management an der Technischen Universität Dresden, der Zweitautor wissenschaftlicher Mitarbeiter an diesem Lehrstuhl und die Drittautorin Doktorandin am DIW Berlin. Der Beitrag beruht auf dem Vortrag Ermittlung möglicher Fusionseffekte im ÖPNV in Nordrhein- Westfalen mit Hilfe einer Effizienzanalyse von Matthias Walter auf der Konferenz Kommunales Infrastruktur-Management am 6. Juni 2008 in Berlin. 1 Vgl. hierzu die Entwicklung in Bedburg-Hau und das Urteil des Bundesfinanzhofs I R 32/06. 1

2 zunehmend ausgereizt. Die aktuelle Marktstruktur des deutschen ÖPNV ist aber durch ungehobene Skalenvorteile gekennzeichnet. Dies bedeutet, dass die Unternehmen nicht in der optimalen Unternehmesgröße produzieren und Kosten eingespart werden könnten. Dies kann durch Fusionen von relativ gleich großen Unternehmen oder durch Aquisitionen kleinerer Unternehmen durch größere geschehen. Die Realisierung dieser Kosteneinsparpotenziale erscheint durch eine geografische Nähe der beteiligten Unternehmen einfacher. Nur so ist beispielsweise eine gemeinsame Vorhaltung von Ersatzfahrzeugen, eine gemeinsame Einsatzplanung der Mitarbeiter oder die gemeinsame Wartung von Fahrzeugen in Werkstätten denkbar. Beispiele für solche Fusionen und Übernahmen gibt es bereits. Die Dresdner Verkehrsbetriebe sind an der Meißner Verkehrsgesellschaft beteiligt, der Verkehrsbereich der MVV Mannheim, die Heidelberger Verkehrsbetriebe (HVB) und die Verkehrsbetriebe Ludwigshafen (VBL) haben sich zur Rhein-Neckar-Verkehr (RNV) zusammengeschlossen und die Essener Verkehrsaktiengesellschaft (EVAG), die Mülheimer Verkehrsgesellschaft (MVG) und die Duisburger Verkehrsgesellschaft (DVG) sind gemeinsam in der meoline organisiert. II. Vorschlag für Fusionen im ÖPNV in Nordrhein- Westfalen Diese Beispiele stellen aber nur einen kleinen Teil der Möglichkeiten von Erweiterungen der seit vielen Jahren in Verkehrsverbünden bestehenden Kooperationen dar. Besonders in dem außerhalb der Stadtstaaten dichtesten besiedelten Bundesland Nordrhein-Westfalen erscheint dies vorteilhaft. In der größten urbanen Agglomertation, dem Ruhrgebiet, wäre ohne Ortsschilder nicht einmal sichtbar, wo die eine Stadt endet und eine andere beginnt. In unserer Analyse haben wir deshalb mögliche Fusionen von 41 Unternehmen des ÖPNV in Nordrhein-Westfalen untersucht. In diesem Datensatz sind alle großen Multi- Output Unternehmen wie die Kölner Verkehrsbetriebe (KVB), die Düsseldorfer Rheinbahn oder die Bochum- Gelsenkirchener Straßenbahnen (bogestra) enthalten. Diese 12 Multi-Output Unternehmen bieten neben Busverkehr auch straßengebundenen Schienenverkehr wie Straßenoder Stadtbahnverkehr an. Die restlichen 29 Unternehmen bieten nur Busverkehr an. Insgesamt wurden von uns 80 mögliche Kombinationen von Fusionen benachbarter Unternehmen untersucht, von denen 14 im Folgenden dargestellt sind. Diese 14 bestechen durch eine besondere Vorteilhaftigkeit. Ein Fokus wird auf Fusionen von Multi-Output-Unternehmen gelegt, die ein gemeinsames Straßen- und/oder Stadtbahnnetz betreiben. Inklusiver weiterer beteiligter Busunternehmen sind dies drei Fusionen der Verkehrsbetriebe folgender Städte: 1) Köln, Bonn und Siegen: Die Verkehrsbetriebe Westfalen-Süd aus Siegen gehören bereits zu den Stadtwerken Bonn. Eine Fusion der Stadtwerke- Mütter aus Köln und Bonn scheiterte in den vergangenen Jahren zwei Mal an kommunalpolitischen Unstimmigkeiten. 2

3 2) Düsseldorf, Krefeld und Neuss, 3) Des weiteren wird das Potential der Fusion der Verkehrsbetriebe aus Essen, Mülheim, Duisburg, Oberhausen und Moers untersucht. Die zweite Fusionsart stellen Fusionen eines Multi-Output- Unternehmen mit benachbarten Busunternehmen dar. In unserer Analyse sind dies die Verkehrsbetriebe folgender Städte: 1) Wuppertal und Ennepetal, 2) Bochum und Herne, 3) Dortmund und Hagen, 4) Bielefeld, Extertal und Dortmund. Die dritte und letzte Fusionsart stellen die Fusionen von reinen Busunternehmen dar. In unserer Analyse sind dies die Verkehrsbetriebe folgender Städte: 1) Aachen und Geilenkirchen, 2) Düren, Euskirchen und Troisdorf, 3) Leverkusen und Monheim, 4) Dormagen, Viersen und Mönchengladbach, 5) Solingen, Remscheid und Gummersbach, 6) Hamm und Kamen, 7) Gütersloh und Soest. Die Unternehmen aus Lüdenscheid und Herten sowie der Verkehrsbetrieb der Stadtwerke Münster und der Regionalverkehr Münsterland bleiben eigenständig, da keine positiven Fusionseffekte bei möglichen Fusionen festgestellt wurden. Bei der Analyse der potentiellen Fusionsgewinne kann man zwischen Effizienzgewinnen, die auf einer Verbesserung der individuellen Unternehmenseffizienz beruhen, und echten Fusionsgewinnen unterscheiden. Für die Verbesserung der individuellen Unternehmenseffizienz ist nicht unbedingt eine Fusion notwendig, jedoch wird es hierdurch einfacher die Prozesse eines Unternehmens an die best-practice-prozesse eines Fusionspartners anzugleichen. Die echten Fusionsgewinne können nur in einer Fusion realisiert werden und lassen sich in die Ausnutzung von Größenvorteilen und der Ausnutzung von Verbundvorteilen unterteilen. Bei Größenvorteilen ist entscheidend, dass das fusionierte Unternehmen näher an die optimale Betriebsgröße rückt. Verbundvorteile können durch ein besseres Faktoreinsatzverhältnis bei der gemeinsamen Produktion verschiedener Outputs generiert werden. Die Effizienzanalyse versteht sich als wissenschaftliches Benchmarking, d.h. sowohl die bestehenden Unternehmen als auch die hypothetischen fusionierten Unternehmen werden in ihrem Inputeinsatz und dadurch generierten Output mit den heute existierenden Unternehmen verglichen. Da bei der Analyse Fusionen betrachtet werden, die viel größere ÖPNV-Unternehmen entstehen lassen als es heute in Nordrhein-Westfalen gibt, wurden dem Datensatz die BVG (Berlin), HHA (Hamburg) und MVG (München) als Benchmark hinzugefügt. III. Ergebnisse der Effizienzanalyse Die Ergebnisse zeigen im Allgemeinen positive Fusionseffekte, d.h. es sind Kostensenkungen möglich. Es 3

4 ergibt sich ein gesamtes Faktoreinsatzsparpotential von bis zu 32% für die Fusion der Verkehrsbetriebe aus Essen, Mülheim, Duisburg, Oberhausen und Moers sowie der Verkehrsbetriebe aus Dortmund und Hagen. 2 Dieses gesamte Faktoreinsatzpotenzial bezieht sich auf alle drei betrachteten Inputs Anzahl der Mitarbeiter, Sitzplatzkapazität in Bussen und Sitzplatzkapazität in Straßen- und Stadtbahnen. 3 Das gesamte Faktoreinsatzpotential beinhaltet sowohl die individuellen Effizienzgewinne als auch die tatsächlichen Fusionsgewinne. Wenn man nur die tatsächlichen Fusionsgewinne betrachtet, ergibt sich beispielsweise ein Faktoreinsatzeinsparpotential von 12% für die Fusion von Köln, Bonn und Siegen. Generell erweisen sich die Fusionen von mehreren Multi- Outputunternehmen als vorteilhaft, sowohl auf individuelle Unternehmensgewinne als auch auf echte Fusionsgewinne bezogen. Gleiches gilt für Fusionen eines Multi- Outputunternehmen mit benachbarten Busunternehmen. Die Ausnahme bildet hierbei die Fusion in Wuppertal und Ennepetal. Hier können keine echten Fusionsgewinne beobachtet werden. Anscheinend machen sich hierbei die Besonderheiten der Wuppertaler Schwebebahn bemerkbar, die ein einzigartiges Verkehrsmittel darstellen. Für die Fusion mehrerer Busunternehmen ergibt sich kein eindeutiges Bild. Manche zeigen echte Fusionsgewinne, andere nicht. Hierbei ergeben sich zwei Interpretationsmöglichkeiten: 1) Bei den Fusionen wird die optimale Betriebsgröße von puren Busunternehmen überschritten. Internationale Studien 4 zeigen, dass big is beautiful nur bis zu einer bestimmten 2 Für eine detaillierte Übersicht aller Ergebnisse sei auf Walter/Cullmann, Potential Gains from Mergers in Local Public Transport An Efficiency Analysis Applied to Germany, Working Paper WP-EA-16 am Lehrstuhl für Energiewirtschaft und Public Sector Management, TU Dresden (2008) verwiesen. Unterschiede zu früheren Berechnungen, die in Hirschhausen/Cullmann/Walter, Ermittlung möglicher Fusionseffekte im ÖPNV - Eine Effizienzanalyse für Nordrhein-Westfalen, Internationales Verkehrswesen, i.e., und in früheren Versionen von Arbeitspapieren enthalten sind, ergeben sich aus der fortgeschrittenen Methodik. Die hier vorgestellten Ergebnisse sind um statistische Verzerrungen korrigiert (durch Anwendung des sogenannten Bootstrapping in der Data Envelopment Analysis (DEA)). 3 Die Outputs werden konstant gehalten, da das Outputvolumen im ÖPNV vielfach durch langfristige Verträge vorgegeben ist und kurzfristig das Management vor allem eine Inputminimierung erreichen kann. Die Outputs in unserer Analyse sind produzierte Sitzplatzkilometer in Bussen und produzierte Sitzplatzkilometer in Straßen- und Stadtbahnen. Die Daten für Inputs und Outputs wurden der VDV Statistik 2006 entnommen. 4 Vgl. hierzu beispielsweise Berechman, Public Transit Economics and Deregulation Policy, North-Holland, Amsterdam (1993). 4

5 Betriebsgröße gilt. Diese liegt auch weit unter der optimalen Betriebsgröße für die Erbringung von straßengebundenem Schienenverkehr. 2) Der Untersuchung fehlt ein geeigneter Benchmark. In Deutschland gibt es keine so großen Busunternehmen, wie in der Untersuchung vorgeschlagen werden. Damit gibt es kein geeignetes Unternehmen, mit dem verglichen werden kann. Die DB Stadtverkehr kann in der Analyse nicht berücksichtigt werden, da sie neben dem Busbetrieb jeweils auch S-Bahnverkehr in Berlin und Hamburg anbietet. Wenn man zusätzlich die Unterschiede zwischen Straßenbahnen einerseits und Stadt- und U-Bahnen andererseits in der Analyse als Strukturvariable 5 miteinbezieht, bleibt das grundsätzliche Ergebnis der Analyse erhalten. Allerdings bleiben die Verkehrsbetriebe aus Krefeld, Oberhausen und Moers bei den Fusionen außen vor und die Verkehrsbetriebe aus Bochum und Herne sowie Wuppertal und Ennepetal werden aufgrund einer fehlenden grundsätzlichen Vorteilhaftigkeit nicht mehr fusioniert. Wenn man die Differenzierung der tatsächlichen Fusionsgewinne in Größenvorteile und Verbundvorteile betrachtet, ergibt sich ein Übergewicht der Verbundvorteile für die Mehrzahl der hier vorgeschlagenen Fusionen. Allerdings könnte für die Realisierung dieser Verbundvorteile eine bestimmte Betriebsgröße erforderlich sein, so dass Verbundvorteile und Größenvorteile sich nur theoretisch klar abgrenzen lassen. IV. Schlussfolgerungen Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Fusionen von Multi-Output-Unternehmen mit benachbarten Busunternehmen vorteilhaft sind. Diese Schlussfolgerung hat sich konkret aus der Analyse für Nordrhein-Westfalen ergeben, für Großstädte in anderen Bundesländern dürften sich ähnliche Ergebnisse ergeben. Das Ziel der vorliegenden Analyse ist es nicht, absolut exakte Einsparpotenziale anzugeben, sondern vielmehr eine generelle Tendez vorzulegen. Die politischen Entscheidungsträger auf allen Ebenen sollten daher Fusionen fördern und das Management von ÖPNV-Unternehmen bei derartigen Bemühungen unterstützen. Dieses Management sollte die Chance von Fusionen erkennen und neben den anderen großen Baustellen des ÖPNV (GVFG, Klimawandel etc.) einen verstärkten Fokus darauf legen. Der Regulierer wiederum muss in diesem Rahmen keine erweiterte marktbeherrschende Stellung fürchten. Monopolistische Struktur sind durch den natürlichen Netz-Charakter der Industrie sowieso gegeben und Wettbewerb um den Markt ließe sich durch Ausschreibungen fördern. In solchen 5 Für die Berechnung der Strukturvariable wurde auf die VDV Statistik 1997 und aktuelle Unternehmensinformationen aus dem Internet zurückgegriffen. 5

6 Ausschreibungen wäre die Stellung der fusionierten Unternehmen zudem vorteilhafter. 6