Schleswig-Holsteinischer Landtag Umdruck 18/2084 des Landes Schleswig-Holstein Postfach 71 27 24171 Kiel Ministerin An den Vorsitzenden des Finanzausschusses des Schleswig-Holsteinischen Landtages Herrn Thomas Rother, MdL Landeshaus 24105 Kiel nachrichtlich: Frau Präsidentin des Landesrechnungshofs Schleswig-Holstein Dr. Gaby Schäfer Hopfenstraße 30 24103 Kiel Kiel, 11. Dezember 2013 Zinssicherungsstrategie des Landes Präsentation in der SPD-Fraktion am 26.11.2013 Sehr geehrter Herr Vorsitzender, bezugnehmend auf die 54. Sitzung des Finanzausschusses am 28. November 2013 (TOP 7) übersende ich Ihnen in der Anlage die Präsentation der Zinssicherungsstrategie des Landes. Die Inhalte der Präsentation wurden den finanzpolitischen Sprechern aller Fraktionen im August 2013 im dargelegt, verbunden mit dem Angebot, auf Anfrage auch die Fraktionen zu unterrichten. Von diesem Angebot hat die SPD-Fraktion Gebrauch gemacht. Anlässlich des Vortrages in der SPD-Fraktion ist eine Aktualisierung im Hinblick auf das Zahlenwerk, das Projekt Weiterentwicklung der Zinsausgabensteuerung sowie die Ergebnisse aus der Abstimmung mit dem Landesrechnungshof vorgenommen worden. Mit freundlichen Grüßen gez. Monika Heinold Anlage Dienstgebäude Düsternbrooker Weg 64, 24105 Kiel Telefon 0431 988-0 Telefax 0431 988-4172 poststelle@fimi.landsh.de www.landesregierung.schleswig-holstein.de Buslinie 41, 42, 51 E-Mail-Adressen: Kein Zugang für elektronisch signierte oder verschlüsselte Dokumente. Das Landeswappen ist gesetzlich geschützt.
Zinssicherungsstrategie des Landes Präsentation in der SPD-Fraktion am 26.11.2013 I. Ausgangslage II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie III. Voraussetzungen für die Umsetzung IV. Konkrete Ausgestaltung V. Kritische Würdigung
I. Ausgangslage Zinsentwicklung auf dem Geld- und Kapitalmarkt seit 2000 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 10-Jahres-Ø 5-Jahres-Ø Jahres-Ø 2012 aktuell 19.11. 6-Monatssatz (6M-EURIBOR) 2,40 1,95 0,82 0,319 10-Jahressatz (Länderkonditionen) 3,70 3,34 2,09 2,05 2 Zinssatz in % 6-Monatssatz 10-Jahressatz
I. Ausgangslage Zinsstrukturkurven (Länderkonditionen) seit 1992 10,0 9,85 9,85 9,60 9,45 9,18 8,93 8,0 8,72 8,64 8,52 8,42 8,35 8,34 6,0 4,05 4,23 4,38 4,51 4,62 4,72 4,79 3,85 4,0 3,39 3,46 3,55 3,64 2,0 1,5 1,26 1,01 0,76 0,218 0,319 0,496 0,31 0,5 1,7 1,88 2,05 0,90 1,06 1,21 1,35 1,47 0,0 0,18 0,29 0,47 0,31 0,40 0,57 0,74 3 ME 6ME 12ME 2J 3J 4J 5J 6J 7J 8J 9J 10J 3 Zinssatz in % Min Max Durchschnitt aktuell
I. Ausgangslage Entwicklung der Zinsausgaben: Alternative Zinsszenarien 1500 1400 1300 1200 1100 1000 900 800 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 4 in Mio. Zinsausgaben Finanzplan Konstant-Szenario Zinsausgaben Finanzplan +1% Zinsen 5%
II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie 40.000 Entwicklung der fundierten Schulden und Zinsausgaben seit 2000 35.000 901 911 934 931 950 969 882 884 889 875 891 942 908 30.000 25.000 25.998 26.986 27.294 24.549 20.000 21.346 22.174 22.422 22.752 19.054 20.040 15.000 17.716 16.000 16.649 10.000 5.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 fundierte Schulden Zinsausgaben Anschlussfinanzierungen (Umschuldungen) in den zukünftigen Jahren: Fälligkeiten Kreditmarktmittel in Mio. 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 3.628 3.869 4.023 3.775 3.867 3.740 3.432 1.200 1.000 800 600 400 200 0 5
II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie Einsatz von Finanzderivaten: Die zielgerichtete Umsetzung der Zinssicherungsstrategie in dem geplanten Umfang ist nur durch den Einsatz von Finanzderivaten möglich! Als Instrumente sollen, wie bislang praktiziert, marktgängige Zinsswaps und Zinsoptionen zur vorzeitigen Festschreibung der Zinskonditionen eingesetzt werden. Voraussetzungen für die geplante Sicherungsstrategie mittels Finanzderivaten: technisch: Verfahren zur Analyse der mittel- bis langfristigen Entwicklung der Zinsausgaben unter Anwendung alternativer Zinsszenarien (PERZ SH), operativ: Besicherung der Kreditrisiken (Regulierungserfordernis), rechtlich: Modifikation der haushaltsgesetzlichen Grundlagen für das Kredit- und Zinsmanagement, Derivateinsatz 18 (6) LHO bzw. 2 (4) HG 6
II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie Funktionsweise von Zinsderivaten Definition: Bei einem Zinsderivat vereinbaren zwei Vertragspartner auf Basis der aktuellen Marktkonditionen den Tausch von Zinszahlungen mit unterschiedlicher Zinsbindung (üblicherweise fest in variabel und umgekehrt) Beispiel: Grundlage: Bestehendes, variabel verzinsliches Darlehen (Verzinsung auf Basis 6-Monats-Euribor) Zinsswap: Land zahlt Festsatz (sog. Payer-Swap; 7J-Swapsatz am Markt: 2%) und empfängt den variablen Zinssatz Kredit-Bank 6Monats-EURIBOR Festzins 2% Land Swap-Bank 6Monats-EURIBOR Ergebnis: Land trägt für die Finanzierung wirtschaftlich eine feste Verzinsung. 7
II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie Einsatz eines Zinsswaps (Festsatzswap): Bsp.: Abschlussdatum 01.10.2013, Start des Zinssatzswaps: 12.12.2017, Laufzeit 5 Jahre, Zinssatz 2,84% gegen den 6 Monats-Euribor auf Basis der Marktkonditionen am 01.10.2013, Nominalvolumen 100 Mio. Sicherungszeitraum 5 4 3 2 Land zahlt: 2,84% 2,84% 2,84% 2,84% 2,84% 1 0 Sep 13 Dez 13 Mrz 14 Jun 14 Sep 14 Dez 14 Mrz 15 Jun 15 Sep 15 Dez 15 Mrz 16 Jun 16 Sep 16 Dez 16 Mrz 17 Jun 17 Sep 17 Dez 17 Mrz 18 Jun 18 Sep 18 Dez 18 Mrz 19 Jun 19 Sep 19 Dez 19 Mrz 20 Jun 20 Sep 20 Dez 20 Mrz 21 Jun 21 Sep 21 Dez 21 Mrz 22 Jun 22 Sep 22 Dez 22 5J-Zinssatz in % Finanzplan/Prognose Mai 2013 Zinsen konstant 8
II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie Einsatz einer Zinsoption (Kauf Zinsobergrenze): Bsp.: Abschlussdatum 31.10.2013, Start des Zinssatzswaps: 16.06.2016, Laufzeit 5 Jahre, Zinsobergrenze (Strike) 2,66% gegen den 6 Monats-Euribor auf Basis der Marktkonditionen am 31.10.2013, Nominalvolumen 200 Mio. Optionsprämie: 170 Basispunkte ( = 3,4 Mio. ), Ausübungstag 14.06.2016 (2 Arbeitstage vor dem Start) Sicherungszeitraum 5 4 3 Wenn 5J-Zinssatz > 2,66%, zahlt Land: 2,66% 2,66% 2,66% 2,66% 2,66% 2 1 0 Sep 13 Dez 13 Mrz 14 Jun 14 Sep 14 Dez 14 Mrz 15 Jun 15 Sep 15 Dez 15 Mrz 16 Jun 16 Sep 16 Dez 16 Mrz 17 Jun 17 Sep 17 Dez 17 Mrz 18 Jun 18 Sep 18 Dez 18 Mrz 19 Jun 19 Sep 19 Dez 19 Mrz 20 Jun 20 Sep 20 Dez 20 Mrz 21 Jun 21 Sep 21 Dez 21 Mrz 22 Jun 22 Sep 22 Dez 22 5J-Zinssatz in % Land zahltoptionsprämie 3,4 Mio. am 05.11.2013 Finanzplan/Prognose Mai 2013 Zinsen konstant 9
II. Eckpunkte der Zinssicherungsstrategie Einsatz eines Zinskorridors (Kauf Zinsobergrenze und Verkauf Zinsuntergrenze): Bsp.: Abschlussdatum 31.10.2013, Start des Zinssatzswaps: 16.06.2016, Laufzeit 5 Jahre, Zinsobergrenze 2,66% gegen den 6 Monats- Euribor, Zinsuntergrenze 1,635% gegen den 6 Monats-Euribor auf Basis der Marktkonditionen am 31.10.2013, Nominalvolumen 100 Mio., Optionsprämie: 50 Basispunkte ( = 1 Mio. ), Ausübungstag 14.06.2016 (2 Arbeitstage vor dem Start) Sicherungszeitraum 5 4 3 2 Zinsobergrenze: Wenn 5J-Zinssatz > 2,66%, zahlt Land: Zinsuntergrenze: Wenn 5J-Zinssatz < 1,635%, zahlt Land: 2,66% 2,66% 2,66% 2,66% 2,66% 1,635% 1,635% 1,635% 1,635% 1,635% 1 0 Sep 13 Dez 13 Mrz 14 Jun 14 Sep 14 Dez 14 Mrz 15 Jun 15 Sep 15 Dez 15 Mrz 16 Jun 16 Sep 16 Dez 16 Mrz 17 Jun 17 Sep 17 Dez 17 Mrz 18 Jun 18 Sep 18 Dez 18 Mrz 19 Jun 19 Sep 19 Dez 19 Mrz 20 Jun 20 Sep 20 Dez 20 Mrz 21 Jun 21 Sep 21 Dez 21 Mrz 22 Jun 22 Sep 22 Dez 22 5J-Zinssatz in % Land zahltnetto Optionsprämie 1 Mio. am 05.11.2013 Finanzplan/Prognose Mai 2013 Zinsen konstant 10
III. Voraussetzungen für die Umsetzung Portfolioverfahren zur Kosten-Risiko-Steuerung der Zinsausgaben (PERZ SH) Steuerungsgröße sind jährliche Zinsausgaben über mittel- bis langfristigen Horizont (Cash-Flow- Steuerung), Ermittlung der Höhe der jährlichen Zinsbelastung im Zeitablauf ist zentraler Aspekt. Zinsänderungsrisiken: Gefahr höherer Zinsausgaben bei einer unerwarteten, abweichenden Zinsentwicklung im Vergleich zum Kernszenario (gem. Haushalt, Finanzplan). Einbeziehung der gesamten Zinsausgaben (Ist- und Plangeschäfte, Kredite und Finanzderivate) über längerfristigen Horizont mind. 10 Jahre Berücksichtigung alternativer Zinsszenarien, verschiedene Verfahren zur Ableitung von Szenarien, insbesondere standardisiertes Risiko-Zinsszenario Cash Flow-at-Risk 90% im 5-Jahres-Zeitraum Quantifizierung der Zinsänderungsrisiken: Ermittlung der Schwankungsbreite der Zinsausgaben in den jeweiligen Jahren, Vorgabe von jährlichen Limiten (HG 2 (4)) Regelmäßiges Berichtswesen und Controlling über das Kosten-Risiko-Potenzial der Gesamtverschuldung 11
III. Voraussetzungen für die Umsetzung Kreditrisiko aus Finanzderivaten Grundlage: Beim Abschluss von Finanzderivaten befindet sich das Land in einer Gläubigerposition, da grundsätzlich Forderungen aus Zinszahlungen oder Prämienleistungen bestehen. Die Kreditrisiken in SH wurden bislang in Anlehnung an die bankenaufsichtsrechtlich geregelte Laufzeitmethode gesteuert. Im Zuge der markt- und regulierungsseitigen Entwicklungen ist zukünftig ein Derivateinsatz nur noch unter Bereitstellung von Sicherheiten für die Kreditrisiken möglich. Beidseitige Besicherung der Finanzderivate in Form von Liquidität (sog. Collaterals): Grundlage ist regelmäßige Marktbewertung der Derivatverträge; Einbeziehung der Altverträge. Formale Regelung im sog. Besicherungsanhang (Collateral Support Annexes, kurz CSA) als Ergänzung zum Rahmenvertrag; Neufassung der kompletten Vertragsmuster entsprechend Bankenstandard. Umsetzung der Besicherung mit externer Unterstützung (Dienstleistungsvertag mit der HSH Nordbank) Stand per Mitte November 2013: schrittweise Einführung seit Mai, Verfahren der Besicherung hat den Praxistest bestanden, Vertragsunterzeichnung und Austausch der Barsicherheiten mit insgesamt elf Banken, rd. zwei Drittel des gesamten Derivatvolumens und des entsprechenden Kreditrisikos des Landes sind besichert; weitere Vertragsunterzeichnungen sind für Anfang Dezember avisiert. 12
III. Voraussetzungen für die Umsetzung Überarbeitung des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens (LHO, HG) zum Einsatz von Finanzderivaten im Hinblick auf die Zinssicherungsstrategie: 18, Abs. 6 LHO: Im Rahmen der Kreditfinanzierung darf das ergänzende derivative Finanzgeschäfte zur Optimierung der Kreditausgaben aus den Kreditmarktschulden und zur Begrenzung von Zinsänderungsrisiken abschließen. Grundlage für derivative Finanzgeschäfte können bereits bestehende Schulden, neue Kredite nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes und Anschlusskredite für die im Finanzplanungszeitraum fälligen Darlehen sein. Der Vertragsbestand an derivativen Finanzgeschäften zur Optimierung der Kreditausgaben darf insgesamt den Gesamtschuldenstand am Ende des vorangegangenen Haushaltsjahres nicht übersteigen. Änderungsvorschlag - Satz 2 Erweiterung des Zeitrahmens für Derivatgeschäfte: Grundlage. und Anschlusskredite für die in den nach Ablauf des Haushaltsjahres folgenden 5 Jahren fälligen Darlehen sein. Änderungsvorschlag - Satz 3 Einbeziehung in die Obergrenzen: Die derivativen Finanzgeschäfte sind in die nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes vorgegebenen Obergrenzen für die Zinsänderungsrisiken einzubeziehen. 13
III. Voraussetzungen für die Umsetzung 2 Abs. 4 HG Der Änderungsvorschlag beinhaltet die Ausweitung des Zeitrahmens der Festlegung betraglicher Obergrenzen für die Zinsänderungsrisiken um neben Haushaltsjahr- jeweils weitere fünf Folgejahre: konkret 2014 50 Mio., 2015 80 Mio., 2016 100 Mio., 2017 120 Mio., 2018 140 Mio., 2019 165 Mio.. 3 Abs. 3 HG Der Änderungsvorschlag enthält eine Definition der Zinsänderungsrisiken und eine Beschreibung des überarbeiteten Verfahrens der Zinsausgabensteuerung. Kernelemente sind die Modellierung der Schwankungsbreite der Zinsausgaben mit Hilfe von alternativen Zinsszenarien und die Ableitung der jährlichen Obergrenzen zur Begrenzung der Zinsänderungsrisiken. Stand per Mitte November: Änderungsvorschläge in LHO und HG sind mit dem LRH abgestimmt, Vorlage im Rahmen der Nachschiebeliste zum Haushaltsentwurf 2014, Beratung im Finanzausschuss am 21.11.2013 14
IV. Konkrete Ausgestaltung 1.400 Mio. Entwicklung Zinsausgaben: Auswirkungen Zinssicherungen 1.300 Mio. Kernzinsszenario 1.200 Mio. 1.100 Mio. 1.000 Mio. 900 Mio. 800 Mio. Szenario anhaltend konstanter Niedrigzinsen 700 Mio. 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Finanzplan (66,7% Sicherung) Konstant-Szenario (66,7% Sicherung) 50% Sicherung Finanzplan ohne Sicherung 75% Sicherung Konstant-Szenario ohne Sicherung Annahmen zu den Berechnungen der Zinssicherungsstrategie: Start der Zinssicherungen im Zeitraum zwischen 2015 und 2018 Sicherungszeitraum beträgt 5 Jahre Konditionen auf Basis der aktuellen Zinsterminsätze per August 2013 15
IV. Konkrete Ausgestaltung Stand Mitte November 2013: jeweils rd. 50% der Anschlussfinanzierungen der Jahre 2015 und 2016 sowie 40% der Anschlussfinanzierungen des Jahres 2017 sind bereits vorzeitig gesichert. Zielquote für den Sicherungsanteil der Anschlussfinanzierungen: 67% Sicherungszeitraum (Beginn der Zinssicherungsgeschäfte) 2015-2018 Laufzeit der Sicherungsgeschäfte 5-7 Jahre Umsetzung der Sicherungsstrategie ausschließlich durch marktgängige, standardisierte Finanzderivate in Form von Zinsswaps und Zinsoptionen Schwerpunktmäßiger Einsatz vonzinsoptionen (Zinsversicherungen); vorteilhaft angesichts der hohen Unsicherheit über Zinsentwicklung; Anteil (Forward)Zinsswaps höchstens 30% Ausgestaltung der Zinsoptionen als Korridor (mindestens 100 Basispunkte); Verbilligung der krisenbedingt hohen Optionsprämien durch den gleichzeitigen Verkauf von Zinsuntergrenzen Ausweitung Einzelabschlüsse auf 200-250 Mio. (bisher 100 Mio. ) im Hinblick auf die erhöhte Bindung von Personalressourcen einerseits und Marktgängigkeit andererseits Weiteres Vorgehen: Fortlaufende Umsetzung der Strategie in Abhängigkeit von der Marktentwicklung, regelmäßiges Berichtswesen im Finanzausschuss 16
IV. Konkrete Ausgestaltung 1.800 Finanzplan: Auswirkungen der Zinssicherung bei alternativen Zinsszenarien 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Annahmen der Zinsszenarien Szenario A: anhaltende Niedrigzinsphase in den kommenden Haushaltsjahren (Konstant-Szenario) Szenario B (Kernszenario Finanzplan): Zinsniveau verbleibt zunächst relativ stabil, ab 2. HJ 2014 Steigerungstendenz, im Laufe 2015 werden langjährige Durchschnittswerte erreicht, Spanne zwischen 2,5% und 4,5% Szenario C: deutlicher Zinsanstieg bereits zum Jahresende, Szenario B +1%-Punkt 17 Zinsausgaben in Mio. Szenario B (Kernszenario) Szenario B (Kernszenario) gesichert Szenario C Szenario C gesichert Szenario A Szenario A gesichert
IV. Konkrete Ausgestaltung Weiterentwicklung der Konzeption der Zinsausgabensteuerung vor dem Hintergrund der Neuausrichtung der Strategie (abnehmende finanzielle Risikoabsorptionsfähigkeit, Neujustierung der Kosten-Risiko-Relation im Gesamtportfolio), der veränderten Rahmenbedingungen (insbesondere Schuldenbremse, Zunahme der Fristigkeit und der Verbindlichkeit). Ziel: Unterstützung der Entscheidungen und Erhöhung der Transparenz. Auswirkungen auf alle Teilbereiche der Kosten-Risiko-Steuerung: Erfassung und Messung: Analyse der Zahlungsströme auf Basis von Zinsszenarien (PERZ), Modellierung der Zinsänderungsrisiken. Steuerung und Begrenzung: Kostenorientierte Steuerung unter Berücksichtigung der haushaltsgesetzlichen Limite, Erweiterung der Ansätze zur Optimierung der Zinsausgaben (Ermittlung Risikobudgets, Effizienzbetrachtung der Sicherungsstrategie, Streuung der Zinsbindungsstruktur, Kostensteuerungskonzept). Berichtswesen und Controlling: Neugestaltung des externen und internen Berichtswesens, Ausbau der Controllingeinheit, Überarbeitung der gesetzlichen Grundlagen (Limite). Umsetzungsschritte: Projekt Weiterentwicklung der Zinsausgabensteuerung, Schwerpunkt Risikosteuerung, Überarbeitung der Konzepte, wissenschaftliche Unterstützung (insbesondere im Bereich Statistik/Ökonometrie), Implementierung in IT-Verfahren zur laufenden Anwendung. 18
V. Kritische Würdigung Umsetzung der Zinssicherungsstrategie ist vor allem aufgrund der Nichtvorhersehbarkeit der Zinsentwicklung mit Unsicherheit behaftet Verlagerung des Kosten-Risiko-Spektrums (Opportunitätskosten) Die vorzeitige Zinsfestschreibung reduziert das Risiko von Mehrausgaben infolge unerwarteter Zinserhöhungen (Erhöhung der Planungssicherheit). Allerdings erhöht sich das Potenzial der Mehrkosten (entgangene Zinsersparnisse) im Fall länger anhaltender Niedrigzinsen. Klumpenrisiken der Umsetzung Die Sicherungsstrategie beinhaltet eine Kumulation von Risiken aus - der relativ kurzen Umsetzungsphase, - der starken Erhöhung des Derivatvolumens, - des einseitigen Kosten-Risiko-Profils (Festsatzzahler-Position in sehr engen Laufzeitspektrum). Öffentlichkeitswirkung Derivateinsatz Dem Begriff Finanzderivate haftet seit Ausbruch der Finanzkrise und durch die teilweise missbräuchliche Verwendung im kommunalen Bereich ein negatives öffentliches Meinungsbild an. Das stimmungsgeladene Umfeld erschwert somit eine sachliche Darstellung dieser Thematik. Hohe Personalressourcen Die vorgesehene Umsetzung der Zinssicherungsstrategie -geplant sind rd. 15-20 Mrd. Neugeschäft- erfordert eine deutlich verstärkte Bindung von Personalressourcen im Fachreferat (Kredit- und Zinsmanagement, Schuldenund Derivatverwaltung). 19