Stellungnahme des Deutschen Anwaltvereins durch den Ausschuss Elektronischer Rechtsverkehr zur Einführung und Ausgestaltung des besonderen elektronischen Anwaltspostfachs (bea) Stellungnahme Nr.: 6/2016 Berlin, im Februar 2016 Mitglieder des Ausschusses - Rechtsanwalt und Notar Ulrich Volk, Wiesbaden (Vorsitzender) - Rechtsanwalt Dr. Markus Burianski, Frankfurt am Main - Rechtsanwalt Dr. Helmut Redeker, Bonn - Rechtsanwalt Martin Schafhausen, Frankfurt am Main (Berichterstatter) - Rechtsanwältin Ulrike Silbermann, Berlin - Rechtsanwalt Dr. Marcus Werner, Köln - Rechtsanwalt Markus Wollweber, Köln Zuständig in der DAV-Geschäftsführung - Rechtsanwalt Max Gröning, Referent in der Geschäftsführung Deutscher Anwaltverein Littenstraße 11, 10179 Berlin Tel.: +49 30 726152-0 Fax: +49 30 726152-190 E-Mail: dav@anwaltverein.de Büro Brüssel Rue Joseph II 40 1000 Brüssel, Belgien Tel.: +32 2 28028-12 Fax: +32 2 28028-13 E-Mail: bruessel@eu.anwaltverein.de Transparenz-Registernummer: 87980341522-66 www.anwaltverein.de
- 2 - Verteiler Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz Justizministerien und -senate der Länder Landesjustizverwaltungen Ausschuss für Recht und Verbraucherschutz des Deutschen Bundestages SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages Fraktionen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder Vorstand und Geschäftsführung des Deutschen Anwaltvereins Vorsitzende der Landesverbände des Deutschen Anwaltvereins Vorsitzende der Gesetzgebungsausschüsse des Deutschen Anwaltvereins Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaften des Deutschen Anwaltvereins Vorsitzende des Forums Junge Anwaltschaft des Deutschen Anwaltvereins Bundesrechtsanwaltskammer Bundesnotarkammer Deutscher Notarverein e. V. Deutscher Richterbund Bund Deutscher Verwaltungsrichter Deutscher Steuerberaterverband GRUR BITKOM DGRI Bundesverband der Freien Berufe EDV-Gerichtstag Gemeinsame Kommission elektronischer Rechtsverkehr des Deutschen EDV-Gerichtstages ver.di Bundesverwaltung, Fachbereich Bund und Länder, Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte Softwareindustrieverband Elektronischer Rechtsverkehr (SIV-ERV) Redaktion NJW JUVE-Verlag Redaktion heise online Legal Tribune Online
- 3 - Der Deutsche Anwaltverein (DAV) ist der freiwillige Zusammenschluss der deutschen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte. Der DAV mit derzeit ca. 66.000 Mitgliedern vertritt die Interessen der deutschen Anwaltschaft auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene. Vorbemerkungen und Zusammenfassung Der DAV unterstützt die Entwicklung des elektronischen Rechtsverkehrs und ist sehr daran interessiert, dass das besondere elektronische Anwaltspostfach (bea) zu einem Erfolg wird. Der DAV setzt sich dafür ein, dass alle Beteiligten sowohl im Hinblick auf die praktischen Fragen als auch auf die Entwicklung der Rechtsgrundlagen gemeinsam vorgehen. Mit dieser Stellungnahme möchte der DAV den Prozess der Einführung und Ausgestaltung des bea konstruktiv begleiten. Aus Sicht des DAV besteht nach der derzeitigen Rechtslage keine Verpflichtung zur Kontrolle des Posteingangs im bea. Für die Begründung einer solchen passiven Nutzungspflicht bedarf es einer gesetzlichen Regelung. Dabei sollte die Umstellung nicht zum Jahresende, sondern zur Jahresmitte erfolgen. Das bea darf keine elektronischen Nachrichten empfangen, bevor der Inhaber des Postfaches eine Erstregistrierung durchgeführt hat. Der Gesetzgeber muss klare Fristen für die Löschung von Nachrichten durch die Bundesrechtsanwaltskammer gemäß 31a Abs. 3 BRAO vorgeben. Die Laufzeit des EGVP-Classic-Clients muss verlängert werden, um einen reibungslosen Übergang zum bea sicherzustellen. Neben den höchstpersönlichen bea sollte es für Kanzleien die Möglichkeit geben, besondere elektronische Kanzleipostfächer einzurichten. Die Funktionsfähigkeit des bea sollte durch unabhängige Qualitätskontrollen überprüft werden. Das bea sollte nicht für die Kommunikation zwischen Bürgern und Rechtsanwälten offenstehen. I. Nutzungspflicht und Erstregistrierung Der DAV ist der Ansicht, dass eine auch nur passive Nutzungspflicht für das bea (d.h. die Verpflichtung, das eigene Postfach auf eingehende Nachrichten zu kontrollieren),
- 4 - nach der derzeitigen Rechtslage nicht besteht. Hierfür wäre eine ausdrückliche gesetzliche Regelung erforderlich. Wenn der Gesetzgeber eine passive Nutzungspflicht einführen möchte, wäre eine Umstellung in der Jahresmitte und nicht zum Jahresende angebracht. Es muss sichergestellt werden, dass ein bea vor der Erstregistrierung keine elektronischen Nachrichten empfangen kann. Dabei wird unter Erstregistrierung die Erstanmeldung mittels der speziellen bea-karte verstanden. 1. Ausgangslage Anhand der Rechtsfrage, wie 31a Abs. 1 S. 1 BRAO auszulegen ist, hat sich eine kontroverse Diskussion entwickelt. Derzeit sind mehrere Eilverfahren vor dem Anwaltsgerichtshof Berlin anhängig, um diese Frage zu klären. 1 Nach 31a Abs. 1 S. 1 BRAO ist die Bundesrechtsanwaltskammer gesetzlich verpflichtet, ab dem 1. Januar 2016 für jeden Rechtsanwalt ein besonderes elektronisches Anwaltspostfach (bea) einzurichten. Zurzeit sind die besonderen elektronischen Anwaltspostfächer so konzipiert, dass sie elektronische Nachrichten empfangen können, ohne dass dafür eine Erstregistrierung erforderlich ist. Zwar hat die Bundesrechtsanwaltskammer den Starttermin des bea auf unbestimmte Zeit verschoben. Sie hat aber auch angekündigt, dass die elektronischen Postfächer Nachrichten empfangen können, ohne dass der Inhaber des bea sich registriert hat. 2 Das bea stellt einen der vier möglichen sicheren Übermittlungswege gemäß 130a Abs. 4 ZPO n. F. dar. Aus dieser gesetzgeberischen Entscheidung folgt, dass eine aktive Nutzungspflicht (also Nachrichten über das bea zu versenden) für das bea nicht statuiert werden kann. 3 Auch eine nur passive Nutzungspflicht (d.h. die Verpflichtung, das eigene Postfach auf eingehende Nachrichten zu kontrollieren) ist an keiner Stelle ausdrücklich normiert. Insbesondere kann 31a Abs. 1 S. 1 BRAO nicht die 1 In einem Verfahren ist RA Dr. Marcus Werner, Mitglied des DAV-Vorstands und des DAV-Ausschusses ERV als Antragsteller, in einem weiteren als Prozessvertreter beteiligt. Er führt die Verfahren jedoch nicht in seiner Funktion als Vertreter des DAV. 2 Bundesrechtsanwaltskammer, Vorveröffentlichung vom 3. Februar 2016 aus dem BRAKMagazin, Heft 2/2016, http://bea.brak.de/2016/02/03/zur-nutzungspflicht-des-bea, abgerufen am 8. Februar 2016. 3 Vgl. auch Gaier/Wolf/Göcken-Siegmund, Anwaltliches Berufsrecht, 2. Aufl., Köln 2014, 31a, 31b BRAO unter Verweis auf das Gesetzgebungsverfahren.
- 5 - Verpflichtung entnommen werden, das bea mit seinem Start zumindest dergestalt nutzen zu müssen, dass eingehende Post zur Kenntnis genommen wird. 4 2. Lösung Der Zeitablauf erfordert eine rasche Aktion des Gesetz- und Verordnungsgebers. Um Rechtssicherheit zu schaffen, sollte die Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) geändert werden und eine nach 31c BRAO zu schaffende Rechtsverordnung klarstellend vorsehen, wann welcher Rechtsanwalt an dem elektronischen Rechtsverkehr über das bea teilnimmt. a) Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung Es kann nur durch den Gesetzgeber bestimmt werden, ob und ab welchem Zeitpunkt eine passive Nutzungspflicht des bea bestehen soll. Der Termin für die Einführung einer passiven Nutzungspflicht für alle Rechtsanwälte sollte mit ausreichendem zeitlichem Abstand zum Starttermin des bea gewählt werden. Der Anwaltschaft muss genügend Zeit für die Einführung des bea (in den Kanzleien) und die Umstellung der Arbeitsabläufe gegeben werden. Da das bea eine Umstellung auf ein gänzlich neues IT-Verfahren mit sich bringt, sollte vor dem Beginn der Nutzungspflicht eine ausreichend lange Probephase eingeplant werden. Während dieser Zeit sollte es interessierten Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte möglich sein, das bea zu nutzen, ohne dass hierzu eine Verpflichtung besteht. Ein solcher zeitlicher Vorlauf ist auch deshalb geboten, weil zum Zeitpunkt der Einrichtung des bea nach dem jetzigen Informationsstand keine Integration in die von vielen Kanzleien verwendete Fachsoftware gewährleistet sein wird. Die Nutzungspflicht darf also frühestens zu einem Termin wirksam werden, der den Herstellern von Kanzleisoftware ausreichend Zeit lässt, eine Integration des bea sicherzustellen. Dies bedeutet auch: Die Schnittstellenbeschreibung für die Kanzleisoftwarehersteller muss so rechtzeitig bekannt gegeben werden, dass das bea spätestens zu dem Termin, an 4 Vgl. Werner/Oberste-Dommes, AnwBl 2016, 21-26.
- 6 - dem eine passive Nutzungspflicht eingeführt wird, auch über Kanzleisoftware angesteuert werden kann. Das Gesetz zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten 5 sieht vor, dass alle Gerichte ab Januar 2018 über den elektronischen Rechtsverkehr erreichbar sind, wobei die Länder diesen Termin jeweils um höchstens zwei Jahre verschieben können. Der Termin für die Einführung einer passiven Nutzungspflicht sollte vorzugsweise zur Jahresmitte liegen und nicht am Ende des Jahres, um eine kontrollierte Umstellung außerhalb des auch ansonsten für Anwälte regelmäßig fristenkritischen Jahreswechsels zu ermöglichen. b) Rechtsverordnung nach 31c Nr. 3 BRAO Nach 31c Nr. 3 BRAO soll eine Rechtsverordnung die Einzelheiten der besonderen elektronischen Anwaltspostfächer, insbesondere die Einzelheiten a) ihrer Einrichtung und der hierzu erforderlichen Datenübermittlung, b) ihrer technischen Ausgestaltung einschließlich ihrer Barrierefreiheit, c) ihrer Führung, d) der Zugangsberechtigung und der Nutzung, e) des Löschens von Nachrichten und f) ihrer Löschung, regeln. In dieser Rechtsverordnung kann daher auch vorgesehen werden, dass die Bundesrechtsanwaltskammer alle besonderen elektronischen Anwaltspostfächer ab dem (noch unbekannten) tatsächlichen Starttermin so gestaltet, dass sie nur dann für andere Teilnehmer sichtbar sind und Nachrichten empfangen können, wenn der 5 Verkündet am 16. Oktober 2013, BGBl. I S. 3786.
- 7 - jeweilige Rechtsanwalt die Erstregistrierung durchgeführt hat. Dies mag zu einem organisatorischen Mehraufwand führen. Zum Schutz der Rechtsanwälte und ihrer Mandanten ist dieser Aufwand allerdings gerechtfertigt. Unverschuldete Umstände können dazu führen, dass Rechtsanwälte nicht die für ihre Mandanten notwendigen Willenserklärungen abgeben oder Prozesshandlungen vornehmen können. Letztlich schützt die Notwendigkeit einer aktiven Registrierung die Mandanten also vor Rechtsverlusten. Zudem gibt diese Vorgehensweise die Möglichkeit, dass die Anwaltschaft sukzessive die Vorteile des bea nutzen und anwenden wird. Die Regelung eröffnet schließlich den Rechtsanwälten, die bereits den elektronischen Rechtsverkehr nutzen oder zeitnah nutzen möchten, die Möglichkeit, nach Schaffung der Zugangsvoraussetzungen ihr bea zu registrieren. Dies ist auch im Hinblick darauf wichtig, dass zum 30. September 2016 der EGVP-Classic-Client, über den zurzeit der elektronische Rechtsverkehr erfolgt, abgeschaltet werden soll. 3. Vorschläge des Deutschen Anwaltvereins Der DAV schlägt deshalb folgende Maßnahmen vor: a) Nutzungspflicht Der Gesetzgeber sollte klarstellen, ob und wann eine Verpflichtung zur passiven Nutzung des bea für den Rechtsanwalt besteht. Dieser Termin sollte nicht zum Jahreswechsel liegen. b) Erstregistrierung Der Verordnungsgeber sollte dafür sorgen, dass die Bundesrechtsanwaltskammer alle besonderen elektronischen Anwaltspostfächer ab dem (noch unbekannten) tatsächlichen Starttermin so gestaltet, dass sie elektronische Nachrichten nur dann empfangen können, wenn ein Rechtsanwalt die Erstregistrierung durchgeführt hat. Vor Durchführung der Erstregistrierung
- 8 - darf ein Postfach im System für andere Teilnehmer nicht sichtbar und nicht erreichbar sein. II. Löschfristen Nach 31a Absatz 3 BRAO ist die Bundesrechtsanwaltskammer berechtigt, die in dem bea gespeicherten Nachrichten nach angemessener Zeit zu löschen. Es fehlt bislang jedoch eine Konkretisierung dieser Norm. Eine präzise Regelung zu den Einzelheiten von Löschungen durch die Bundesrechtsanwaltskammer ist notwendig. Es muss verhindert werden, dass es durch solche Löschungen zu unerwarteten Datenverlusten kommt. Es sollten klare Fristen festgelegt werden, um Rechtssicherheit zu schaffen. Löschfristen sind in der Rechtsverordnung nach 31c Nr. 3 BRAO festzulegen. Es sollte ferner vorgesehen werden, dass das Löschen der Nachrichten im bea angekündigt wird. III. EGVP-Client Bislang war die Abkündigung des EGVP-Classic-Clients für den 1. Januar 2016 vorgesehen. Die Verwendung in der bisherigen Form soll bis zum 30. September 2016 möglich sein. Der Support wird bereits zum 1. April 2016 eingestellt. Der Deutsche Anwaltverein schlägt vor, die Bereitstellung und den Support des EGVP-Classic-Clients zu verlängern. Die Anwaltschaft ist vorerst weiterhin auf die Nutzung des EGVP-Classic-Clients und des Supports angewiesen. Wegen der Verschiebung des Starttermins auf unbestimmte Zeit und weil noch keine ausreichenden Schnittstellenbeschreibungen, die für die Integration in Kanzleisoftware nötig sind, vorliegen, wird sich auch diese Umstellung auf unbestimmte Zeit verzögern. Im ungünstigsten Fall werden Anwälte drei Migrationsschritte durchführen müssen:
- 9-1. Von EGVP-Classic-Client auf Drittprodukt (und sei es ivm einer Kanzleisoftware) 2. Von Drittprodukt auf bea-weboberfläche 3. Von bea-weboberfläche auf bea-schnittstelle (ivm einer Kanzleisoftware) Es ist deshalb sicherzustellen, dass für einen angemessenen Übergangszeitraum bis zum Start der passiven Nutzungspflicht für alle Rechtsanwälte die bisherige Lösung bereitgestellt und vor allem auch Support geleistet wird. IV. Kanzleipostfach Es sollte ein fakultatives besonderes elektronisches Kanzleipostfach vorgesehen werden. Die Ausgestaltung des bea als ausschließlich höchstpersönliches Postfach entspricht nicht der Realität der Arbeitsabläufe in den Kanzleien. Oftmals werden Kanzleien und nicht Einzelanwälte mandatiert. Besonders im Fall von personellen Veränderungen in der Kanzlei kann es bei laufenden Mandaten zu Problemen führen, wenn die Kommunikation über das höchstpersönliche bea abläuft. Nach 31 Absatz 3 BRAO werden in die Verzeichnisse der Rechtsanwaltskammern zukünftig auch Kanzleinamen und -adressen aufgenommen. An diesen zusätzlichen Merkmalen kann ohne weiteres ein Kanzleipostfach festgemacht werden. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb dann nicht auch Kanzleipostfächer geschaffen werden können. Die Einrichtung von besonderen elektronischen Kanzleipostfächern sollte Kanzleien freistehen. Daneben wird es weiterhin für jede Anwältin und jeden Anwalt ein höchstpersönliches bea geben.
- 10 - V. Qualitätskontrolle Der DAV spricht sich für eine unabhängige Qualitätssicherung und Kontrolle des bea aus. Bislang ist über die tatsächliche Ausgestaltung, Funktionsweise und Qualität des bea wenig bekannt. Es stehen keine Testzugänge o.ä. zur Verfügung. 1. Sachverständiges Gremium Es sollte Vertrauen bei den Anwälten durch die Einrichtung eines unabhängigen sachverständigen Gremiums zur Qualitätskontrolle geschaffen werden. Das Gremium sollte unabhängig von dem Auftraggeber (Bundesrechtsanwaltskammer) und den Auftragnehmern (ATOS, Governikus) sein. Für die Besetzung des Gremiums kommen Experten aus dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, dem DAV, dem Software Industrieverband Elektronischer Rechtsverkehr, der Justiz und den regionalen Rechtsanwaltskammern in Betracht. Feldversuche und Tests mit allen Beteiligten und mit ausreichendem zeitlichen Vorlauf vor dem Starttermin müssen in den Zeitplan eingebaut werden. Beurteilung und Evaluation der Ergebnisse erfolgen durch das unabhängige sachverständige Gremium. 2. Auditierung Das Funktionieren des bea ist für den elektronischen Rechtsverkehr von elementarer Bedeutung. Funktionsfehler, Sicherheitslücken oder Schwierigkeiten bei der Bedienung können für Anwälte und Mandanten weitreichende Folgen haben. Daher regt der DAV an, die Funktionsfähigkeit des bea regelmäßig durch unabhängige Auditoren überprüfen zu lassen. Dies könnte etwa im Rahmen einer Zertifizierung und regelmäßigen Zertifikats-Verlängerungen erfolgen.
- 11 - VI. Kommunikation zwischen Bürgern und Rechtsanwälten Es steht in Rede, dass die Anwaltspostfächer für alle Bürger und Unternehmen, die im Safe-System registriert sind, sichtbar und anschreibbar sein werden. Damit könnte jeder Inhaber eines EGVP-Bürgerpostfachs mit jedem Anwalt über das bea Kontakt aufnehmen. Der Deutsche Anwaltverein sieht diese mögliche Entwicklung mit Sorge. Bislang war nicht vorgesehen, dass Bürger am elektronischen Rechtsverkehr über das bea teilnehmen sollen. Auch das entsprechende Informationsangebot der Bundesrechtsanwaltskammer zum bea lässt keine solchen Rückschlüsse zu. 6 Eine solche Öffnung des Verfahrens ist jedenfalls zum Start des bea nicht sinnvoll, sondern sogar potentiell gefährlich. Das bea ist vom Gesetzgeber als besonders sicherer Übertragungsweg vorgesehen. Die Absender-Authentifizierung ist ein elementarer Bestandteil des bea-konzeptes. Für Bürger ist jedoch kein Identifizierungsverfahren vorgeschrieben. Es besteht deshalb die besondere Gefahr, dass von Bürgerpostfächern aus Spam-Mails, Viren o.ä. versendet oder andere böswillige Attacken ausgeführt werden. Aufgrund der Konzeption als Ende-zu-Endeverschlüsselter Kommunikationsweg kann das bea keine Spamfilter und keinen Virenschutz beinhalten. Es besteht im Übrigen auch kein Bedarf, die bea-postfächer der Rechtsanwälte für Bürger sichtbar zu machen. Denn mehrere private Anbieter bieten Lösungen für Endezu-Ende-verschlüsselte Email Kommunikation an. Die vertrauliche Kommunikation zwischen Rechtsanwalt und Mandant ist auch dem DAV wichtig, kann aber auf anderen Wegen gewährleistet werden. Es sollte deshalb klargestellt werden, dass das bea nur für die elektronische Kommunikation zwischen Rechtsanwälten untereinander und mit Gerichten und Behörden genutzt werden kann. 6 Vgl. http://bea.brak.de/was-ist-das-bea/teilnehmer/, abgerufen am 8. Februar 2016.