Flexible Bedienformen im ÖPNV: Rechtliche Möglichkeit und Grenzen auf der Grundlage des geltenden Personenbeförderungsrechts

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1 Flexible Bedienformen im ÖPNV: Rechtliche Möglichkeit und Grenzen auf der Grundlage des geltenden Personenbeförderungsrechts von Klaus Füßer, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht (Leipzig)* Den sog. flexiblen Bedienformen (z.b. Anrufbus ) wird als Alternative zum klassischen Linienbus im ÖPNV verstärkt das Wort geredet, sie werden auch schon verbreitet praktiziert. Der Beitrag geht der Frage nach, inwieweit dies mit dem geltenden Personenbeförderungsrecht vereinbar ist. Das geltende Recht lässt mit seiner abschließenden Typologie zulässiger Verkehrsarten und den tatbestandlich eng ausgestalteten Ausnahmevorschriften nur sehr begrenzten Spielraum. Dies gilt sowohl für die möglichen Varianten flexibler Bedienformen als auch den Umfang des Einsatzes und die konkreten Bedingungen, unter denen dieser zu rechtfertigen ist. Schließlich ist gehörig Rücksicht auf die vorhandenen Verkehrsunternehmen zu nehmen. I. Einleitung, Ausgangsbefund und Problemstellung Mit dem Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) nimmt die öffentliche Hand Gewährleistungsverantwortung 1 wahr, betreibt Daseinsvorsorge 2, ganz im Sinne einer auch europarechtlich privilegierten Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse : 3 Auf der Ebene des Regionalverkehrs (vgl. 8 III 2 PBefG) soll ein kostengünstiges und räumlich wie zeitlich möglichst komplettes Basisangebot zur Befriedigung des individuellen Bedarfs an personaler Mobilität bzw. Raumüberwindung 4 vorgehalten werden (vgl. 8 III 1 PBefG), dies unter Einschluss des sog. Schülerverkehrs sowie - vgl. den Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit ( 8 IV PBefG) unter möglichst sparsamen Einsatz öffentlicher Mittel. Dies stellt bei ungünstiger Altersstruktur, fortdauernder Landflucht und deshalb abnehmender Bevölkerung gerade auf dem Land angesichts ausgezehrter Haus- * Ich danke Frau Rechtsanwältin Wolfrum (LL.M.Eur.) für wertvolle Vorarbeiten, meinem Partner Rechtsanwalt Lau für ebensolche Anregungen zu diesem Beitrag Vgl. hierzu grundlegend nur Hermes, Staatliche Infrastrukturverantwortung, Tübingen, 1998, passim, insb. S. 334 ff. Dies wird betont in Ministerium für Bau und Verkehr S-A, Bei Anruf Bus Flexible Lösungen im Öffentlichen Personennahverkehr, 2009, S. 1: Kernbereich der Daseinsvorsorge. Art. 106 II AEUV (ex-art. 86 II EG); vgl. zum Verhältnis zur Daseinsvorsorge nur jüngst Ronellenfitsch, in: Magiera/Sommermann, Daseinsvorsorge und Infrastrukturgewährleistung Symposium zu Ehren von Willi Blümel zum 80. Geburtstag, 2010, S. 27 ff. (43 f.). Vgl. das geflügelte Wort von Hermes, siehe Fn. 1, S. 347 und öfter.

2 RAe Füßer & Kollegen Seite 2 von 24 halte der zuständigen Aufgabenträger, der kommunalen Gebietskörperschaften, eine besondere Herausforderung dar 5, die Frage nach Möglichkeiten zum effizienteren Einsatz öffentlicher Ressourcen scheint drängend 6. Im ÖPNV richtet sich der kritische Blick auf den traditionellen Linienbus: Vor dem Hintergrund des rasanten technischen Fortschritts in Kommunikation und Logistik drängt sich der verstärkte Einsatz technisch und ökonomisch überlegener Alternativlösungen auf, jedenfalls in den sog. Tagesrandzeiten und/oder für die Versorgung der dünn besiedelten Peripherie 7. Die Pointe alternativer Bedienformen gegenüber dem traditionellen Linienverkehr ist eine Flexibilisierung der Bedienungszeiten und der versorgten Räume unter Einsatz moderner Kommunikationsmittel, dies evtl. ergänzt durch einen differenziert ausgestatteten und variable eingesetzten Fahrzeugpark 8. Die denkbaren Angebote können hierbei noch je nach Ausprägung in den Dimensionen Bedienform, Fahrplanbindung, Anmeldung und Ein- und Ausstiegsmöglichkeiten ausdifferenziert werden 9. Vergröbernd aber für die hiesigen Zwecke ausreichend sollen hier folgende Formen unterschieden werden 10 : Bedarfs-Linienbus: Die Fahrzeuge verkehren auf einem festen Linienweg von Haltestelle zu Haltestelle. Diese werden aber zum Teil nur bedient, wenn ein Fahrgast seinen Einstiegswunsch angemeldet hat oder an der entsprechenden Haltestelle aussteigen möchte. Richtungsband-Bus: Die Haltestellen einer gleich bleibenden Grundroute werden fahrplanmäßig und bedarfsunabhängig bedient. Wenn eine Anmeldung erfolgt ist, werden zusätzliche Bedarfshaltestellen innerhalb eines definierten Richtungsbandes bedient Vgl. dazu nur (für Sachsen-Anhalt) Ministerium für Bau und Verkehr S-A, siehe Fn. 2, passim; VDV e.v., Differenzierte Bedienung im ÖPNV, 2. Aufl. 2009, S. 10 f. Vgl. nur schon 1989 den Bericht über den Personennahverkehr in der Fläche Unterrichtung durch die Bundesregierung, BT-Drs 11/5746, Rz. 63 und (zusammenfassend) Rz. 158 sowie Ministerium für Bau und Verkehr S-A, siehe Fn. 2, S. 2-3; VDV, siehe Fn. 5, eingehend S. 30 ff. Vgl. dazu grundlegend Mehnert, Die Einführung des AnrufBus im ÖPNV, 2001, S. 24 f., und VDV, siehe Fn. 5, S. 36 ff., Ministerium für Bau und Verkehr S-A, siehe Fn. 2, S. 22. Siehe nur BMVBS, Handbuch zur Planung flexibler Bedienungsformen im ÖPNV, Bonn 2009, S. 30 ff.; Dennig/Sieber, Alternative Bedienungsformen im ÖPNV, abrufbar unter AMABILE, Arbeitspapier 3: Genehmigung alternativer Bedienungsformen nach dem PBefG, Bremen April 2002; zu den flexiblen Bedienformen Pionierarbeit geleistet haben insbes. auch Fiedler, Der Landkreis 1991, 162 ff. und Mehlert, siehe Fn. 7. Vgl. für weitere Details nur Mehlert, siehe Fn. 7, S. 30 f.; VDV, siehe Fn. 5, S. 36 ff. mit einer feingliederigen Differenzierung und zahlreichen Einzelbeispielen, S. 142 ff.

3 RAe Füßer & Kollegen Seite 3 von 24 Flächenbetrieb-Bus: In einer definierten Bedienfläche erfolgt in der rigideren Variante: als Anrufsammeltaxi 11 : ausgehend von definierten Start-/Einsteigepunkten abhängig von Fahrtwunsch-Anmeldungen der Transport zum gewünschten Fahrtziel; die Fahrtroute ergibt sich logistisch aus gleichzeitig im Bedienfeld zu erledigenden Fahrtwünschen. Im Unterschied zu Taxen wird freilich nach nicht konkret fahrtzeit- und fahrtstreckenabhängigen Tarifen bezahlt, sondern nach einer Tarifierung wie im Linienverkehr. Im Jahre 2003 ertönten justizielle Paukenschläge des Bundesverwaltungsgerichts 12 sowie des Europäischen Gerichtshofs 13, die aufzeigten, dass es auch im Bereich der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen für Busse nicht ohne Ausschreibung gehen würde. 14 Sie boten den teils: willkommenen - Anlass, fortan die am Markt vorhandenen innovativen Potenziale für alternative Bedienkonzepte abzufragen 15. Entsprechenden Empfehlungen von berufender Stelle folgend 16, sind einige Aufgabenträger auf der Basis entsprechender landesrechtlicher Erwähnungen unter Bezeichnungen wie alternative Bedienungsformen 17, flexible Bedienformen 18, abgestufte Bedienungskonzepte 19 oder als nachfrageorientierte Bedienung 20 sogar dazu übergegangen, flexible Bedienformen als festen Bestandteil in den ÖPNV aufzunehmen. Nach dem Auslaufen alter Linienverkehrsgenehmigungen im traditionellen Linienbusverkehr wird den Bietern die Vgl. zu einem solchen Verständnis nur VDV, siehe Fn. 5, S. 58 f. BVerwG, Urt. v , 3 C 46/02, z.b. NJW 2003, 2696 ff.; zu weiteren Details des so eröffneten Genehmigungswettbewerbs vgl. erst jüngst BVerwG, Urt. v C 1/09, Rdnr. 20 (zitiert nach juris). EuGH, Urt. v C-280/00 Altmark Trans, Slg. 2003, I Zu den Implikationen umfassend Füßer/Lau/Wolfrum, Neuzeitliche Vergabe auslaufender Linienverkehrsgenehmigungen nach Personenbeförderungsrecht: Rechtliche Anforderungen und Gestaltungsmöglichkeiten, konzeptionelle wie praktische Probleme, dargestellt am Beispiel des Streits um die in den Jahren 2006 ff. durchgeführten Ausschreibungen von Buslinienverkehr nach dem sog. Wittenberger Modell, unveröffentliches Rechtsgutachten 2010, verfügbar unter Gutachten_Publikationsversion.pdf. Hier kann die Bauvergabe als Vorbild dienen. Dort ist genau dies die Funktion der Zulassung so genannter Nebenangebote ; vgl. nur Althaus/Heindl, Der öffentliche Bauauftrag, Handbuch für den VOB-Vertrag, München 2007, unter 5. Sonderfall: Nebenangebote; Vgl. auch Wirner, ZfBR 2005, 125; Freise, NZBau 2006, 548. Umfassend BMVBS, siehe Fn. 8, S. 11 ff.; Vgl. nur Ministerium für Bau und Verkehr S-A, siehe Fn. 2, S Vgl. 2 X BbgÖPNVG; 4 VI ÖPNVG BW; 2 VI ThürÖPNVG. Vgl. 3 I ÖPNVG LSA. Vgl. 4 II SaarÖPNVG. Vgl. 4 I BayÖPNVG.

4 RAe Füßer & Kollegen Seite 4 von 24 Verwendung flexibler Angebote wie des sog. Anrufbus dann für bestimmte Fälle (z.b. Tagesrandzeiten in der Peripherie) entweder verbindlich oder zumindest als bevorzugte Variante der Verkehrsbedienung im Rahmen der für die Durchführung von Genehmigungswettbewerben entwickelten Bewertungsverfahren vorgegeben 21. Wenn es in dem vom zuständigen Bundesministerium herausgegebenen umfänglichen Ratgeber zum Thema heißt, das geltende Personenbeförderungsrecht lasse klare Regelungen für flexible Verkehre vermissen 22, macht dies stutzig. Dies soll Anlass für eine kritische Analyse sein. Hierzu wird zunächst das Regelungssystem des geltenden Rechts für die vorgesehenen Verkehrsformen (unten II.) dargestellt, den Flexibilisierungspotentialen mit Blick auf die in der Diskussion befindlichen Hauptvarianten nachgespürt (III.), insbesondere auch mit Blick auf die Rolle der sog. Nahverkehrspläne (unten IV.), bevor die Ergebnisse zusammengefasst werden (V.). II. Das Regelungssystem des PBefG zu zulässigen Verkehrsformen Die oben zitierte Aussage wundert nicht: Die bislang mit der Frage der Zulässigkeit alternativer Bedienformen befasste - in der Argumentation vorsichtigtastende instanzgerichtliche Rechtsprechung 23 begegnet diesen, soweit sich die Vgl. konzeptionell BMVBS, siehe Fn. 8, S. 84 f.; sowie VDV, siehe Fn. 2, S. 120 ff.; Bsp.: Nahverkehrsplan des Landkreises Wittenberg, 1. Fortschreibung, Februar 2008, abrufbar unter dort Ziff ff. Vgl. nur BMVBS, siehe Fn. 8, S. 85; ähnlich Ministerium für Bau und Verkehr S-A, siehe Fn. 5, S. 24), wo davon die Rede ist, der rechtliche Rahmen sei nicht ganz unkompliziert, in der Praxis aber finde sich meist eine Möglichkeit der Genehmigung. Vgl. nur NdsOVG, Urt. v VI OVG A 76/71, zitiert als OVG Lüneburg 1973, DÖV 1973, 247 (hier zitiert nach Original-Umdruck); VG Hamburg, Urt. v VII 1131/78 -, VRS 57, 233 ff.; BayObLG, Beschl. v Ob OWi 70/82 -, zitiert als BayObLG 1982, NVwZ 1983, 243 f.; OVG NRW, Urt. vom A 1079/87, NZV 1989, 44 ff.; VG Braunschweig, Urt. v VG A 145/85, NZV 1988, 119 ff.; VG Stuttgart, Urt. v K 2142/87, zitiert als VG Stuttgart 1988, NZV 1989, 447 f.; AG Herford Urt. v C 965/88, VRS 76, 415 ff.; VG Köln, Urt. v K 2969/87, TranspR 1989, 445 ff.; BayObLG, Beschl. v ObOWi 23/98, zitiert als BayObLG 1998, NZV 1998, 422; BayObLG, Beschl. v ObOWi 51/2000 u.a., zitiert als BayObLG 2000, NZV 2000, 424; VG Stuttgart, Urt. v K 3205/01, zitiert als VG Stuttgart 2004, juris; NdsOVG, Urt. v LB 365/03, zitiert als NdsOVG 2003, NdsVBl 2004, 129 f.; VG Oldenburg, Urt. v A 508/03, juris: HambOVG, Beschl. v Bs 303/04, NJOZ 2004, 4380 ff.; NdsOVG, Urt. v LC 208/04, zitiert als NdsOVG 2007, VerkMitt 2008, Nr. 31; VGH Bad.-Württ, Urt. v , - 9 S 3212/06, zitiert als VGH Bad.- Würr. 2008, DÖV 2008, 879; alle folgenden Zitate mit Rdnr. nach juris, bei Seitenzahlen nach der jeweils genannten Fundstelle in Zeitschriften.

5 RAe Füßer & Kollegen Seite 5 von 24 Frage ihrer Zulässigkeit entscheidungserheblich stellte, erkennbar eher mit Skepsis 24, wenngleich zuletzt mit gewissen Auflockerungen 25. Die vorsichtige Haltung ist kein Zufall. In der Tat vermittelt schon die an die Spitze des Gesetzes gestellte Aufzählung der einzelnen Verkehrsarten ( 2 I 1 Nr. 1 ff. PBefG) und die daran anknüpfende Nomenklatur in den Sonderbestimmungen (Abschnitt III. des Gesetzes, Unterabschnitte A. bis E.) sowie die flankierende Vorschrift in 2 III ff. PBefG einen ernüchternden Ausgangsbefund: Das geltende Personenbeförderungsrecht geht von einer abschließenden Klassifizierung der zulässigen Formen entgeltlicher Personenbeförderung mit Fahrzeugen ( 1 I PBefG) aus. Beförderungsarten, die sich nicht den im Gesetz normierten Verkehrsarten und Verkehrsformen zuordnen lassen, sind grundsätzlich nicht genehmigungsfähig und damit verboten; es gilt das Prinzip des gesetzlichen Typenzwangs 26. Mit Blick auf die hierbei vielfältigen an die Einordnung unter eine Verkehrsart verknüpften Rechtsfolgen sieht das Gesetz zur Klärung von Zweifelsfällen deshalb in 10 PBefG ein eigenes Verwaltungsverfahren vor 27. Von zentraler Bedeutung ist damit die mögliche Einordnung der alternativen Bedienformen unter eine der zulässigen Verkehrsarten des Linien- ( 42, 43 PBefG, unten 2.) und der Gelegenheitsverkehrs ( 46 f. PBefG, unten 3.). Zum besseren Verständnis ist es aber sinnvoll, zunächst den beförderungsrechtlichen Typenzwang im Gesamtkontext zu betrachten und einen Blick auf die zugrunde liegenden Regulierungsabsichten zu werfen (sogleich 1.). 1. Der personenbeförderungsrechtliche Typenzwang: Konzept und Hintergründe Tragender Grund der normativen Struktur des PBefG ist historisch der Schutz der öffentlichen Verkehrsträger gewesen, namentlich der Deutschen Bundesbahn 28. Auch wenn dies Auflockerungen erfahren hat, ist im Auge zu behalten, dass das geltende Personenbeförderungsrecht für die normierten Verkehrsarten weiterhin Vgl. beispielhaft nur OVG Lüneburg 1973 a.a.o. zu einem Flughafenzubringerverkehr, VG Oldenburg und NdsOVG 2007 jeweils a.a.o. zu Flughafenzubringer und Anrufsammeltaxi. Vgl. nur VGH Bad.-Württ, 2008, a.a.o., Rdnr. 31 ff., dort zum Richtungsbandbus. Fielitz/Grätz, PBefG-Komm., Losebl. (Stand: Mrz. 2010),, 2, Rdnr. 25 m.w.n.; grundlegend auch OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 9; daran festhaltend NdsOVG 2007, siehe Fn. 23, Rdnr. 33 ff. Instruktiv dazu VG Braunschweig, siehe Fn. 23, S. 119, vgl. auch die Kommentierungen bei Bauer, PBef-Komm., 2010, zu 10 und Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26 zu 10 PBefG. Vgl. BVerfG, Urt. v BvL 12/63, BVerfGE 17, 313 ff. (hier zitiert nach juris, dort Rdnr. 38).

6 RAe Füßer & Kollegen Seite 6 von 24 ein differenziertes System für die Genehmigung, den Betrieb, die Tarifierung und die öffentliche finanzielle Förderung des jeweiligen Verkehrsträgers vorsieht. Ähnlich wie im Bereich der öffentlichen Gesundheitsversorgung mit seiner Unterscheidung von niedergelassenen Ärzten und Krankenhäusern und den jeweils differenzierten Rechtsbeziehungen 29 werden im Rahmen der regulierten Bedarfsbefriedigung Teilmärkte (dort: ambulante versus stationäre Versorgung; hier: verschiedener Verkehrsarten) abgegrenzt, die jeweiligen Marktteilnehmer zugleich entsprechend der zugewiesenen Rolle im Gesamtsystem je unterschiedlichen Regeln unterworfen: Im Bereich der gewerblichen Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen gehört - gleichsam am unteren Ende des Kontinuums im Gelegenheitsverkehr jedenfalls der Verkehr mit Mietomnibussen 30 noch nicht einmal zum ÖPNV (vgl. 8 II PBefG e contrario); dementsprechend unterliegt er wegen der Zulassung nur den für gewerbliche Personenbeförderung geltenden allgemein-gewerbepolizeilichen Anforderungen ( 13 I PBefG). Es besteht keine Betriebs- und Beförderungspflicht ( 49 III PBefG), auch die Tarifgestaltung ist vorbehaltlich der allgemein geltenden zivilrechtlichen Grenzen frei. Zugleich ist der gleichsam parasitäre Ü- berschlag in den ÖPNV insbesondere in Gestalt des Taxenverkehrs durch entsprechende flankierende Verpflichtungen ausgeschlossen, ähnlich wie bei dem Verkehr mit Mietwagen 31. Auf der anderen Seite des Kontinuums steht der klassische Linienbusverkehr als tradiertes Kernstück des ÖPNV (vgl. 8 I 1 PBefG): Im Sinne einer komplett durchregulierten Tätigkeit wird für die Verkehrsbedienung auf einer konkreten Linie oder einem Linienbündel (vgl. dazu 9 II PBefG) dem Unternehmen eine Linienverkehrsgenehmigung auf bestimmte Zeit erteilt. Es besteht Betriebs- und Beförderungspflicht ( 21 f. PBefG), auch die Fahrpläne und Beförderungsentgelte unterliegen umfassender öffentlicher Kontrolle, letztere bezogen auch auf ihre Auskömmlichkeit ( 45 II i.v.m. 39 f. PBefG). Die gefahrenen Linien sind Vgl. die Darstellung des jeweils unterschiedlichen und geschiedenen Leistungserbringungsrechts bei Quaas/Zuck, Medizinrecht, 2. Aufl. 2008, S. 257 ff., zu Öffnungstendenzen zwischen den Teilmärkten in Folge jüngster Rechtsreform ( 95 I, 116 a ff. SGB V) S. 374 ff., zu Abwehrrechten der im jeweiligen Teilmarkt tätigen Ärzte gegen Übergriffe vgl. nur BVerfG, Beschl. v BvR 378/09, NJW 2005, S. 273 (274 f.); BSG, Urt. v B 6 KA 25/08R, MedR 2010, 205 (207); Barth, MedR 2010, 209 ff.; vgl. auch SG Schwerin, Teilbeschl. v S 3 ER 367/08 KA, MedR 2009, 368 (369 f.). Ähnliches gilt für Ausflugsfahrten und Ferienziel-Reisen (vgl. 48 PBefG und zur rechtshistorischen Entwicklung Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 48 Rdnr. 9 ff.). Vgl. nur 49 II 2, IV 2 ff. PBefG und dazu Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 49 Rdnr. 11 sowie Rdnr. 13 ff.

7 RAe Füßer & Kollegen Seite 7 von 24 nach dem sog. Doppelbelegungsverbot ( 13 II Nr. 2 PBefG) während ihrer Laufzeit weitgehend vor Konkurrenz geschützt. 32 Dies wird flankiert von einem Finanzierungssystem, dass selbst im Bereich der sog. Eigenwirtschaftlichkeit ( 8 IV PBefG) von der Notwendigkeit stetigen öffentlichen Mittelzuflusses ausgeht (vgl. die Investitionsförderung nach GVFG), einschließlich der an den Unternehmer zustehenden Ausgleichszahlungen ( 45a PBefG), die sie zusätzlich zu den nicht auskömmlichen Tarifen für Zeitkarten im Ausbildungsverkehr erhalten 33. Linienverkehrsgenehmigungen sind nicht zuletzt mit Rücksicht auf die Berufsfreiheit potentieller Mitbewerber (Art. 12 GG) nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei Auslauf der Genehmigung des bisherigen Genehmigungsinhabers auszuschreiben (sog. Genehmigungswettbewerb). 34 Die Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung hat hierbei durchaus planerischen Charakter, insbesondere mit Blick auf die Rücksichtnahme, die die Genehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung auf einen Nahverkehrsplan des betreffenden Aufgabenträgers zu nehmen hat ( 8 III 2, 13 IIa PBefG). 35 Welche Wirkungsmacht hierbei heute noch das sog. Altunternehmerprivileg entfaltet, ist umstritten 36. Dem Taxenverkehr schließlich kommt im Rahmen des ÖPNV - gleichsam auf mittlerer Stufe - ergänzende Funktion zum Linienverkehr zu (vgl. 8 II PBefG). Er folgt freilich komplett anderen Regeln, dies ohne jede Einwirkung der Nahverkehrsplanung: Die Zulassung des Verkehrs mit Taxen wird im Rahmen einer auf der Basis von Bedarfsberechnungen gesteuerten Kontingentierung von Taxilizen Vgl. dazu nur jüngst BVerwG, Urt. v C (noch unveröff.): Drittschutz der Bahn gegen konkurrierende Bus-Verkehre im Fernverkehr. Vgl. zu 45a PBefG Fromm/Fey/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 3. Aufl. (2001), 45a Rdnr. 2 ff. BVerwG, siehe Fn. 12, jeweils a.a.o. Wie weit die Bindungen gehen, etwa auch mit Blick verwandte Diskussionen im sonstigen Fachplanungsrecht, ist fraglich; vgl. dazu nur VG Koblenz, Urt. v K 835/05.KO -, Rz. 24: hat die Pläne zu berücksichtigen und daran anknüpfend Bauer, siehe Fn. 27, 13, Rdnr. 41. Zum Meinungsspektrum umfassend Barth, Nahverkehr in kommunaler Verantwortung: der öffentliche Personennahverkehr nach der Regionalisierung, Bielefeld 2000, S. 261 ff. Vgl. aus der jüngeren Rechtsprechung nur NdsOVG, Urt. v LB 3545/01, NVwZ-RR 2005, 105 (106); VG Freiburg, Urt. v K 2400/99, NJOZ 2004, 1167 (1176); VG Stade, Urt. v A 463/03, NVwZ-RR 2005, 140 (142); VG Koblenz, Urt. v K 835/05.KO, juris, dort Rdnr. 26; VG Augsburg, Urt. v Au 3 K , 1358, juris, dort Rdnr. 47; sehr kritisch jüngst Linke, Die Gewährleistung des Daseinsvorsorgeauftrags im öffentlichen Personennahverkehr, 2010, S. 285.

8 RAe Füßer & Kollegen Seite 8 von 24 zen im Bezirk der Genehmigungsbehörde ( 13 IV PBefG) gesteuert 37. Diese werden unter angemessener Berücksichtigung vorhandener Unternehmen nach dem Prioritätsprinzip verteilt ( 13 V 1, 2 PBefG). Regelmäßig dürfen Taxen nur in der Gemeinde bereitgehalten werden, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz hat ( 47 II 1 PBefG); auch seine Betriebspflicht ( 21 PBefG) ist dementsprechend beschränkt (vgl. 47 IV PBefG), wobei die Betriebspflicht bei Taxen ohnehin nicht so weit gehen kann, den Unternehmer im Sinne der Begründung ort-zeitlich konkreter Beförderungspflichten zu binden 38. Zwar erfolgt auch in diesem Marktsegment eine öffentliche Festsetzung der Tarife ( 51 PBefG); es ist aber - anders als im Linienverkehr zwingend eine Regelung mit Grundpreisen, Kilometerpreisen und Zeitpreisen (vgl. 51 I 2 Nr. 1 PBefG) geboten 39. Schließlich erhält der Verweis auf das auch im Linienverkehr geltende Gebot der Auskömmlichkeit der Tarife ( 51 II i.v.m. 39 II PBefG) im Bereich der Taxen eine ganz andere Bedeutung, existiert hier im Gegensatz zum Linienverkehr doch kein System der weitreichenden Investitionsförderung. Zwar gibt es auch bei Taxen eine räumlich beschränkte Beförderungspflicht ( 47 IV PBefG), aber eben unter Konkurrenzbedingungen. In diesem Zusammenhang sind denn wohl auch die sonstigen Beschränkungen für Taxiverkehr 40 zu erinnern, die auch im Kontext der auf regionale Abgrenzung aufbauenden monopoloiden Strukturen des Taxigewerbes 41 stehen und insbesondere auch eine Bereithaltung von Taxen außerhalb der Gemeinde ihres Betriebssitzes nach Erledigung von Fahraufträgen ausschließen 42. Diese Seggregation des Linienverkehrs und der verschiedenen Formen des Gelegenheitsverkehrs wird schließlich abgerundet durch teils deutlich unterschiedliche - Regelungen zu Betriebsdetails, Verhaltensregeln für Fahrgäste und Fahrzeugführer, Kennzeichnung der Fahrzeuge, farbliche Gestaltung und Nutzung für Zwecke der Werbung 43. Dazu kommen noch differenzierte steuerrechtliche Begünstigungen von Linien- und Taxiverkehr 44, auferlegte Verpflichtungen bspw Vgl. dazu jüngst BVerwG, Beschl. v B 77/07, juris, dort Rdnr. 7. Heinze, Personenbeförderungsgesetz, Baden-Baden 2007, 47 Rdnr. 7. Vgl. dazu nur Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 51 Rdnr. 3; eine Regelung mit Einheitstarifen für Tarifzonen üblicher Größe wäre danach z.b. ausgeschlossen, vgl. a.a.o. Vgl 47 II-V PBefG und dazu Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 47 Rdnr. 43 ff. Heinze, siehe Fn. 38, 47 Rdnr. 5. Wie hier Heinze, siehe Fn. 38, Rdnr. 6. Vgl. nur 8, 14 II Nr. 1, III, 20 ff. vs. 25 ff., sowie 32 ff. vs. 37 ff. BOKraft. Vgl. 25 I Nr. 4a lit.b) MinöStG (Erstattung der Mineralölsteuer bei Verwendung in Kraftfahrzeugen im Linienverkehr), 12 II Nr. 10 UStG (ermäßigter Umsatzsteuersatz für Linienbusse und Taxen).

9 RAe Füßer & Kollegen Seite 9 von 24 zum kostenfreien Transport von Schwerbehinderten für Linienverkehr 45. Die öffentliche Gewährleistungsverantwortung 46 wird insofern de lege lata dergestalt abgearbeitet, dass im geschlossenen Kreis von Beförderungsarten den in den jeweiligen Verkehrsarten tätigen Unternehmen einerseits ein Versorgungsauftrag auferlegt, andererseits durch staatliche Verknappung, öffentlich gesteuerte Tarifierung und ggf. ergänzende direkte Förderung von Anlagekapital und Betriebskosten eine auskömmliche Existenz gesichert werden soll; zugleich wird in den voneinander klar getrennten Segmenten freier und potentiell ruinöser Wettbewerb als für die Erreichung der öffentlichen Zwecke schädlich verhindert. Es versteht sich von selbst, dass damit Vermischungen der verschiedenen Verkehrsarten gesteigerter Rechtfertigung bedürfen, weil sie das innere Gleichgewicht der jeweiligen Teile kommunizierender Röhren des Gesamtsystems in seiner derzeit ausbalancierten Form empfindlich stören können Der Grundfall Linienverkehr im Sinne der 42, 43 PBefG 42 PBefG lautet: Linienverkehr ist eine zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten eingerichtete regelmäßige Verkehrsverbindung, auf der Fahrgäste an bestimmten Haltestellen ein- und aussteigen können. Er setzt nicht voraus, dass ein Fahrplan mit bestimmten Abfahrts- und Ankunftszeiten besteht oder Zwischenhaltestellen eingerichtet sind. Definitionsmerkmale für den Linienverkehr sind danach die regelmäßige Verbindung zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten. Ungeschriebenes, aber gleichsam implizites Wesensmerkmal ist zudem, dass der Verkehr auf Straßen durchgeführt wird. Für den Linienverkehr ist auch charakteristisch, dass die Verkehrsverbindungen planmäßig durchgeführt werden und sich die Fahrgäste darauf verlassen können 48. Regelmäßig im Sinne des 42 PBefG bedeutet, dass die Fahrten in einer erkennbaren zeitlichen Ordnung wiederholt werden, so dass sich das interessierte Publikum auf das Vorhandensein einer Verkehrsverbindung einrichten kann 49. Mit Vgl. 145 I 1, 147 I Nr. 2 SGB IX (Anspruch auf unentgeltliche Beförderung in Linienbussen). Hermes, siehe Fn. 1, S. 336 ff. Vgl. dazu nur NdsOVG 2007, siehe Fn. 23, Rdnr. 36 ff., sowie Rdnr. 49; dezidiert zu einer Konstellation und den hohen Hürden für Zulassung intern grenzüberschreitenden Wettbewerbs von Krankenhäusern und Ärzten vgl. insb. BVerfG, siehe Fn. 29, S VG Stuttgart 1988, siehe Fn. 23, S. 447; BayObLG 1982, siehe Fn. 23, S Vgl. BT-Dr 3/2450, S. 8; Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 42 Rdnr. 2.

10 RAe Füßer & Kollegen Seite 10 von 24 anderen Worten: Die Fahrten müssen in einem auf einige Zeit im Voraus festgelegten sachlichen Zusammenhang stehen. Dies setzt aber nicht voraus, dass immer um die gleiche Uhrzeit abgefahren oder angekommen werden muss. Denn eine zeitliche Ordnung ist auch dann gegeben, wenn die Fahrten etwa jede Woche an zwei alternativen Tagen durchgeführt werden 50. Fixiert sein müssen weiterhin jedenfalls der Anfangs- und der Endpunkt des Verkehrs; weitere Punkte, insbesondere etwaige Zwischenhaltestellen, gehören ausweislich 42 Satz 2 PBefG nicht zu den Definitionsmerkmalen des Linienverkehrs. Weiterhin erklärt 45 PBefG die für Straßenbahnen geltenden Vorschriften zu Beförderungsentgelten und bedingungen ( 40) und Fahrplänen ( 41) für entsprechend anwendbar. 40 I PBefG sieht eine Fahrplanpflicht vor, wobei der Fahrplan insbesondere die Führung der Linie enthalten muss. Daraus ergibt sich, dass neben Anfangs- und Endpunkt des Verkehrs auch noch die Linie selbst festgelegt sein muss, verstanden als feste Route 51. Schließlich das leitet sich aus der Beförderungspflicht nach 22 PBefG ab 52 ist die sog. Fahrgastfreiheit Wesensmerkmal des Linienverkehrs 53. Der Grundsatz der Fahrgastfreiheit verlangt, dass der Verkehr einem unbestimmten und unbeschränkten Personenkreis offen steht und auf der Hin- und Rückfahrt ein ständiger Fahrgastwechsel eintritt bzw. eintreten kann 54. Ausnahmen hiervon sind grundsätzlich nur insoweit zulässig, wie sie den dem Linienverkehr gesetzlich gleichgestellten Sonderformen nach 43 PBefG inhärent sind, also bspw. der Ausschluss anderer Fahrgäste bei Schüler-, oder Marktfahrten, Berufsverkehr bzw. der Beförderung von Theaterbesuchern ( 43 Satz 1 PBefG) bzw. die Anpassung des Ablaufs der Fahrten an die Bedürfnisse der Beteiligten ( 43 Satz 2 PBefG). Auch wenn insbesondere der schon erwähnte Ratgeber aus dem BMBVS insofern eher Skepsis verbreitet 55, dürften sich jedenfalls der Bedarfs- und der Richtungsband-Linienbus problemlos als wenngleich innovativer Linienverkehr ansehen lassen, nicht hingegen die weitergehenden Formen BayObLG 2003, siehe Fn. 23, S. 244 Heinze, siehe Fn. 38, 42, Rdnr. 3 m.w.n. Heinze, siehe Fn. 38, 42, Rdnr. 2 VG Stuttgart 1988, siehe Fn. 23, S VG Stuttgart 1988, siehe Fn. 23, S Sowohl der Bedarfs- als auch der Richtungsband-Linienbus sollen hier nur über 2 VI i.v.m. 42 PBefG genehmigungsfähig sein, vgl. BMVBS, siehe Fn. 8, S. 86.

11 RAe Füßer & Kollegen Seite 11 von 24 Der Bedarfs-Linienbus bedient wie der traditionelle Linienverkehr eine streckengebundene Route. Es liegen feste Ausgangs- und Endpunkte und bestimmte Haltestellen vor. Einziger Unterschied ist die fehlende festgesetzte Abfahrtzeit (Abhängigkeit von der Anmeldung des Fahrgastwunsches). Problematisch ist insoweit einzig das Merkmal der Regelmäßigkeit. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat zwar in einem Fall eines grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehrs mit Bussen die Eigenschaft als Linienverkehr verneint, weil es an einer auf einige Zeit im Voraus festgelegten zeitlichen Ordnung fehle; da Fahrttag und Fahrtzeitpunkt entsprechend den Bedürfnissen der namentlich zu nennenden Fahrgäste festgesetzt werden, sei es einem allgemeinen Interessentenkreis nicht möglich, sich auf diese Verkehrsverbindung einzurichten 56. Der Bedarfs-Linienbus verkehrt jedoch nicht nach den Bedürfnissen bestimmter namentlich zu nennender Fahrgäste, sondern steht jedem Fahrwilligen gleichermaßen zur Verfügung. Die Regelmäßigkeit ist hier bereits dadurch gegeben, dass der Bedarfs-Linienbus praktisch immer innerhalb der angegebenen Bedienzeiten verkehrt, worauf sich die potenziellen Fahrgäste auch verlassen können. Mithin lässt sich der Bedarfs-Linienbus unter 42 PBefG subsumieren, stellt also allgemein zulässigen Linienverkehr dar 57. Wie der Linienverkehr bedient auch der Richtungsband-Bus eine strecken- und fahrplangebundene Grundroute mit festen Ausgangs- und Endpunkten. Eine regelmäßige Verkehrsverbindung ist gegeben und wird durch die zusätzliche Bedienung von Bedarfshaltestellen ergänzt. Da sich der Richtungsband-Bus indes vom Bedarfs-Linienbus nur durch eine bedarfsgesteuerte Verdichtung des Haltestellennetzes unterscheidet, ansonsten a- ber nach wie vor auf einer festen Linie verkehrt, ist auch diese Verkehrsart als von 42 PBefG gedeckt anzusehen: Eine bestimmte Anzahl und Beschaffenheit von Zwischenhaltestellen ist ausweislich 42 Satz 2 PBefG gerade nicht Wesensmerkmal des Linienverkehrs 58. Schon beim Anrufsammeltaxi als gemäßigter Form des Flächenbetrieb-Busses sind nur die Abfahrtszeit und die Starthaltestelle festgelegt. Da es insoweit schon an dem für den Linienverkehr nach 42 PBefG konstitutiven Merkmal des bestimmten Endpunktes fehlt, lassen sich diese Formen nicht mehr unter 42 PBefG subsumieren Gelegenheitsverkehr, insbesondere Verkehr mit Taxen Verkehr mit Taxen ist nach der Legaldefinition des 47 I 1PBefG VG Stuttgart 1988, siehe Fn. 23, S So auch in einem ähnlichen Fall VGH Bad.-Württ. 2008, Rdnr. 31 ff. Ähnlich wohl VGH Bad.-Württ. 2008, siehe Fn. 23, Rdnr. 35. Vgl. aus der Rspr. (alle oben Fn. 23): NdsOVG 2003, Rdnr. 32; NdsOVG 2007, Rdnr. 27 f.; zuvor VG Oldenburg, Rdnr. 23 f.; VG Köln, Rdnr und AG Herford, S. 416 f.; ähnlich VGH Bad.-Württ. 2008, Rdnr. 30; im Ergebnis ähnlich AMABILE, siehe Fn. 9, S. 26; Dennig/Sieber, siehe Fn. 8, S. 10.

12 RAe Füßer & Kollegen Seite 12 von 24 die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die der Unternehmer an behördlich zugelassenen Stellen bereithält und mit denen er Fahrten zu einem vom Fahrgast bestimmten Ziel ausführt. Über die Verwendung des Begriffs Personenkraftwagen ist implizit die weitere Begrenzung auf Fahrzeuge enthalten, die für die Beförderung von maximal 8 Fahrgästen bestimmt sind ( 4 IV Nr. 1 PBefG). Freilich gehen die Restriktionen viel weiter: Der vom Gesetz gemeinte Standardfall der Taxifahrt besteht darin, dass von einem bestimmten Ausgangspunkt aus eine oder mehrere dort aufgenommene Personen zu dem von diesen benannten Zielort transportiert werden, wobei es sich typischerweise wenngleich nicht zwingend um ein Fahrtziel handelt. Unschädlich ist freilich, ob der Beförderungsauftrag am Taxistand, im Unternehmen oder während der Fahrt aufgenommen wird ( 47 I 2 PBefG). Zu den im Übrigen noch als Gelegenheitsverkehr zulässigen Verkehren mit Mietwagen und Mietomnibussen ( 49 PBefG) ist an dieser Stelle nur anzumerken, dass sie in einer Anmietung des Kraftfahrzeugs mit Fahrer zur Beförderung mit vom Mieter bzw. den Teilnehmern vorgegebenem Ziel und Ablauf bestehen. Das Geschäft darf nicht beim Mietomnibus - durch Bereitstellen des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen und Plätzen angebahnt werden bzw. muss beim Mietwagen am Betriebssitz bzw. in der Wohnung des Unternehmers eingegangen werden. Ein Überschlag auf den Taxenverkehr soll so vermieden werden 60. Anrufsammeltaxi und insbesondere der Flächenbetrieb-Bus sind sicherlich den Verkehrsformen des Gelegenheitsverkehrs ähnlicher als dem Linienverkehr 61, Insbesondere die letztere Betriebsform hat einige Ähnlichkeit mit dem Taxi. Freilich mangelt es insofern an den für das Taxi üblichen Weisungsrechten des Fahrgastes (Fahrtstrecke, Zwischenstopps etc. 62 ); auch soll die Pointe dieser Bedienformen gerade darin bestehen so werden sie üblicherweise angeboten -, dass nicht taxentypisch streng abhängig von Entfernung und Zeit 63 bezahlt wird. III. Flexibilisierungspotentiale im geltenden Recht In der sog. Mitfahrzentralen-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht am Rande darauf hingewiesen, dass der gesetzliche Typenzwang mit Blick auf Vgl. dazu nur Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 49 Rn. 19 ff. Vgl. eingehend NdsOVG 2007, siehe Fn. 23, Rdnr. 47 f.; anders freilich ohne jegliche Begründung VG Köln, siehe Fn. 23, Rdnr. 45. Vgl. nur die Beispiele bei Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, 47 Rdnr. 9, 12 f. und 38. Vgl. 51 I 2 Nr. 1 PBefG und Text in und bei Fn. 38.

13 RAe Füßer & Kollegen Seite 13 von 24 Art. 12 GG jedenfalls nicht problemlos sein könnte 64. Andererseits hatte es selbst den vorkonstitutionell überkommenen beförderungsrechtlichen Typenzwang im Lichte seines Apothekenurteils 65 schon zuvor ausdrücklich gebilligt. 66 Hiervon ist es auch veranlasst durch die spätere Prüfung diverser Details nicht wieder abgerückt 67, hat zudem die gesetzgeberischen Maßnahmen zur Sicherung eines abgegrenzten Teilmarktes insbesondere für die Taxen ausdrücklich gut geheißen 68. Im Lichte dieses verfassungsrechtlichen Befunds wird man 2, 42 ff. PBefG zwar nicht zu engherzig auslegen dürfen, insbesondere bezogen auf Beförderungsangebote, die gleichsam im Randbereich des Geschehens liegen. Andererseits findet die Forderung, den Typenzwang gleichsam auf breiter Front auszuhöhlen bzw. Ausnahmetatbestände verfassungskonform extensiv auszulegen 69, jedenfalls in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine Stütze 70. Gesetzestechnisch sieht das Gesetz eine Lösung über eine Ausnahme für besonders gelagerte Einzelfalle (unten 1.), eine im Verordnungswege mögliche Bagatellausnahme (sogleich 2.), und schließlich eine Erprobungsklausel (unten 3.) vor Vgl. BVerfG, siehe Fn. 28, Rdnr. 39, wo das Gericht am Ende seiner Entscheidung in einem obiter dictum abstrakt auf sein sog. Apothekenurteil hinweist. BVerfG, Urt. v BvR 556/56 -, BVerfGE 7, 377 ff. BVerfG, Beschl. v BvL 53/55 -, BVerfGE 11, 168 ff. (hier zitiert nach juris, dort Rdnr. 60 ff.): Das Gericht stuft im Kontext des Apothekenurteils den Typenzwang des Personenbeförderungsrechts zutreffend als objektive Zugangsregelung ein (a.a.o., Rdnr. 60), verwirft die damals auch im Bereich des Gelegenheitsverkehrs für Taxen noch geregelte individuelle Bedürfnisprüfung bei der Zulassung von Unternehmen (a.a.o., Rdnr. 65 ff.), erklärt das Gesamtsystem aber selbst in der seinerzeit noch strengeren Ausgestaltung ausdrücklich für verfassungsgemäß (a.a.o., Rdnr. 63 f.). Vgl. nur BVerfG, Beschl. v BvR 339/66 -, BVerfGE 21, 72 f. (Anforderungen BO Kraft für Mietwagen und Droschken); Beschl. v BvL 1/75, BVerf- GE 42, 191 ff. (Ermächtigung zur Regelung von Tarifen bei Krankenhaustransporten); Beschl. v BvL 8/81, BVerfGE 65, 237 ff. (Werbeverbot für Mietwagenunternehmen, die zur Verwechslung mit dem Taxenverkehr führen kann); Beschl. v BvL 14/85, 1 BvR 1276/84, zitiert als BVerfG 1989, BVerfGE 81, 70 ff. (Rückkehr- und Aufzeichnungspflicht für Mietwagen); Beschl. v BvL 29/87, zitiert als BverfG 1992, BVerfGE 85, 238 ff. (Rechtfertigung der umsatzsteuerrechtlichen Vorzugsbehandlung von Taxen im Gegensatz zu Mietwagen). Vgl. nur BVerfG 1989, a.a.o. (hier zitiert nach juris, dort Rdnr. 54 f.); BVerfG 1992, a.a.o. (hier zitiert nach juris, dort Rdnr. 24 ff.). In diese Richtung offenbar Heinze, siehe Fn. 38, 2 Rdnr. 13. Heinze, siehe Fn Rdnr. 2, verweist für seine gegenteilige Auffassung auf den ein Art. 2 GG-Problem betreffenden Mitfahrzentralen-Beschluss, setzt sich aber mit den anderen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, bei denen es ausdrücklich um die Berufsfreiheit ging, (siehe Fn. 65 und 66) nicht auseinander.

14 RAe Füßer & Kollegen Seite 14 von Sonderfallbefreiung ( 2 VI PBefG) Gemäß 2 VI PBefG bzw. der wortgleichen Vorgängervorschrift in 59a PBefG können Beförderungen, die in besonders gelagerten Einzelfällen nicht alle Merkmale einer Verkehrsart oder Verkehrsform des Personenbeförderungsgesetzes erfüllen, nach denjenigen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes genehmigt werden, denen diese Beförderung am meisten entsprechen. a) Allgemeines Wenn davon die Rede war und ist, die Vorschrift sei inhaltlich bedenklich unklar 71, befindet sie sich insofern in guter Gesellschaft mit einigen anderen Öffnungsklauseln 72, kann dem durch sachgerechte Auslegung problemlos begegnet werden 73 : Mit der Einführung des 59a PBefG reagierte der Gesetzgeber auf den erwähnten Mitfahrzentralen-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts, das auf Vorlage des Bundesgerichtshofs die Regelung der 1 f. PBefG für mit Art. 2 I GG insofern unvereinbar erklärt hatte, als davon auch die Vermittlung von entgeltmäßig die Betriebskosten nicht übersteigender Personenbeförderung zwischen Privaten erfasst wurden 74. Daraufhin sowie aufgrund zwischenzeitlich in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung unternommenen Versuche zur Aushebelung des Typenzwangs 75 stellte der Gesetzgeber einerseits die Einordnung der Werksverkehre als Sonder-Linienverkehre klar und schlug den Ferienzielreiseverkehr dem Gelegenheitsverkehr zu; zugleich trug er mit 59a PBefG 76 den Bedenken des Bundesverfassungsrechts Rechnung, um zu ermöglichen, dass Prononciert Heinze, siehe Fn. 38, 2 Rdnr. 13; vgl. dazu auch Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 10 f. m.w.n. Z.B. 23 AufenthG und dazu Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl. (2005); Bt.-Drs. 14/7387, S. 72 und NdsOVG, Beschl. v ME 221/04, juris, Rdnr. 12; ähnlich auch 31 IV LuftVG. Im Ergebnis wie hier OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 10 f. und daran anschließend z.b. VG Braunschweig, siehe Fn. 23, S BVerfG, siehe Fn. 28, S. 313 ff. Vgl. nur BVerwG, Urt. v VII C 176/93, NJW 1965, 778 (= Werksverkehr als Mietomnibusverkehr) mit kritischer Anmerkung Heinze. Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes v , BGBl. I., S. 906.

15 RAe Füßer & Kollegen Seite 15 von 24 vom Gesetz nicht erfasste Verkehrsformen (grauer Verkehr), an deren Zulassung ein Interesse besteht, im Einzelfall genehmigungsfähig gemacht [werden] 77. Eine Generalrevision war damit freilich nicht beabsichtigt; historisch wird man der Vorschrift eher den Charakter eines für Bedarfsfälle installierten Notventils zusprechen müssen 78. b) Inhaltliche Anforderung: Nähe zu einem gesetzlich normierten Verkehrstyp Was den Tatbestand der Vorschrift angeht, muss es sich nach dem klaren Wortlaut zunächst um Verkehre handeln, die zwar nicht alle, aber doch die wesentlichen oder jedenfalls die Mehrheit der Merkmale eines gesetzlich normierten Typs erfüllen. Wie VG Oldenburg und OVG Lüneburg zutreffend betonen, kommt insofern eine Ausnahme nach 2 VI PBefG nur in Betracht, wenn die zuzulassende Verkehrsart sich typologisch hinreichend eindeutig einer der enumerierten Verkehrsformen zuordnen lässt 79. Eine völlige Verflüssigung von Verkehrsformen, z.b. durch Zulassung sog. grauer Verkehre in verkehrsphänomenologischer Äquidistanz zwischen Linienbus und Taxi, wäre davon nicht gedeckt 80. Ob insofern sehr innovative Konzepte wie der Flächenbetriebbus und das Anrufsammeltaxi, die ausdrücklich mit dem Anspruch auftreten, die Vorteile beider Verkehrsformen zu vereinen, ihre jeweiligen Nachteile zu vermeiden 81, insofern über 2 VI PBefG unbeschadet seiner weiteren Anforderungen genehmigt werden können 82, scheint eher zweifelhaft. Schon das Anrufsammeltaxi weist in der Mehrheit keine Merkmale des Linienverkehrs auf (allein: räumlich fixierte Starthaltestelle und Abfahrtszeit), überwiegend des Gelegenheitsverkehrs (fahrgastwunschabhängige Fahrtzeit und ziel). Auch die vom Verkehrsunternehmen bestimmte konkrete Fahrtroute spreche nicht für Linienverkehr, meint BT-Drs. IV/3472. So denn auch die Deutung des OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 9 im Anschluss an Fromm, BB 1965,1011. OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 10 f.; dem folgend VG Braunschweig, siehe Fn. 23, S. 120; ähnlich VG Oldenburg, siehe Fn. 23, Rdnr. 30 ff.; NdsOVG 2007, siehe Fn. 23, hier zitiert nach juris, dort Rdnr. 35 ff. und Bauer, siehe oben Fn. 27, 2 Rndr. 27. VG Stuttgart 1988, siehe Fn. 23, S Vgl. insofern nur VDV, siehe Fn. 5, S. 25 f.; konzeptionell weitgehend und früh schon Fiedler, siehe Fn. 9, S. S. 163 f.; ähnlich BMVBS, siehe Fn. 8, S. 17 f. So aber für Anrufsammeltaxi: AMABILE, siehe Fn. 9, S. 25; Dennig/Sieber, siehe Fn. 8, S. 9; VDV, Taxi-Einsatz im öffentlichen Personennahverkehr, S. 24; für Flächenbetrieb-Bus: AMABILE, siehe Fn. 9, S. 26; Dennig/Sieber, siehe Fn. 8, S. 10.

16 RAe Füßer & Kollegen Seite 16 von 24 das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht 83. Nach seiner dem in der Vorinstanz judizierenden Verwaltungsgerichts Oldenburg 84 folgenden Ansicht 85 lässt sich das Anrufsammeltaxi 86 deshalb am ehesten als ein Gelegenheitsverkehr in der Form des Mietwagenverkehrs nach 49 IV PBefG ansehen. Vom Taxi grenzt es sich eben schon durch die Unmöglichkeit der Bestellung zu einem vom Fahrgast gewünschten Abfahrtspunkt ab. Der Flächenbetrieb-Bus weist von den Merkmalen des Linienverkehrs allenfalls die Antizipierung des Fahrpreises auf. Wenn überhaupt, kommt nur eine Zuordnung zum Gelegenheitsverkehr in Form des Mietomnibusverkehrs nach 49 I PBefG, in Form des Taxiverkehrs nach 47 PBefG oder in Form des Mietwagenverkehrs nach 49 IV PBefG in Betracht. Die Zuordnung zum Mietomnibusverkehr scheitert schon an dem nur bei dieser Verkehrsform zusätzlich verlangten und vom Flächenbetrieb-Bus nicht erfüllten Merkmal des zusammengehörigen Personenkreises. Der Mietwagenverkehr setzt als hier nicht erfülltes Merkmal die Anmietung des Fahrzeugs im Ganzen voraus. Am nähesten ist der Flächenbetrieb-Bus dem Taxi, von dem er sich aber wieder insofern eher linienverkehrstypisch - durch die fehlenden individuelle Bestellung, die fehlende Einflussmöglichkeiten des Fahrgastes auf Zwischenstopps und Fahrtroute sowie dadurch unterscheidet, dass wie im Linienverkehr tarifiert wird. Typologisch liegen Flächenbetrieb-Bus wie Anrufsammeltaxi damit gleichsam - mit unterschiedlicher Akzentsetzung in der Mitte zwischen Linienverkehr und Gelegenheitsverkehr. Damit fehlt wohl die von 2 VI PBefG geforderte Nähe zu einer etablierten Verkehrsart, sind solche Bedienformen nur im Verordnungswege oder durch Gesetzesänderung zu erlauben, nicht aber durch die hier interessierende Exekutivermächtigung 87. c) Situative Anforderung: Der besonders gelagerte Einzelfall Der mit der sprachlichen Doppelung geforderte besonders gelagerte Einzelfall weist auf den echten Ausnahmecharakter des 2 VI PBefG hin. Zwar wäre es im systematischen Kontext zu eng, mit der Bezugnahme auf den Einzelfall nur Genehmigungen für Abweichungen zuzulassen, die sich auf einzelne, bezifferte oder im vorhinein bezifferbare bestimmte Beförderungsvorgänge beziehen 88. Der Vgl. NdsOVG 2007, siehe Fn. 23, Rdnr. 47; a.a. AMABILE, siehe Fn. 9, S. 25; Dennig/Sieber, siehe Fn. 8, S. 9. VG Oldenburg, siehe Fn. 23, Rdnr. 34. NdsOVG 2007, siehe Fn. 23, Rdnr. 47. Wobei es als Anruf-Sammel-Mobil (ASM) bezeichnet wird. So treffend OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 9. Zu eng insofern wohl Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, Rdnr. 27 a.e. und OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 10 f.

17 RAe Füßer & Kollegen Seite 17 von 24 Einzelfall zielt schon nach der Stellung im Satz erkennbar nur auf die besondere Lage, die die zulässige Sonderbehandlung von auch unbegrenzt vielen Beförderungen tatbestandlich rechtfertigt, nicht aber auf diese selbst. Andererseits muss zugleich der Grundvorstellung des Gesetzes über die Dominanz der hergebrachten Verkehrsformen Rechnung getragen werden. Von einem besonders gelagerten Einzelfall kann deshalb nur dann die Rede sein, wenn - in mathematischer facon de parler sich das Produkt aus sachlichen, zeitlichen und räumlichen Umfang und Intensität der Abweichung der zuzulassenden Ausnahme vom Standardfall der Verkehrsbedienung in den typologisch vorgegebenen Formen auch empirisch deutlich nach unten abhebt; m.a.w.: Auch im Gesamtbild des Verkehrsgeschehens muss die ausnahmsweise beantragte Verkehrsbedienung deutlich zurückbleiben 89. Von daher wundert es nicht, dass in der Rechtsprechung nur verkehrlich aus zeitlichen oder sachlichen Gründen unbedeutende Fälle für unproblematisch erachtet wurden, z.b. bezahlte Shuttle-Bus-Verkehre für die Teilnehmer von und zu einem Maifest 90, einer anderen konkreten Großveranstaltung 91 oder die für touristische Zwecke durchgeführten Stadtrundfahrten auf einer dauerhaft eingerichteten Linie mit Haltestellen 92. Wie das OVG Lüneburg schon früh klargestellt hat, geht es hingegen schon insofern nicht an, bspw. dauerhaft von einem Oberzentrum aus in direkter Konkurrenz zum Linien- und Taxenverkehr einen bedarfsabhängigen Flugplatzzubringer einzurichten 93. Der über 2 VI PBefG zuzulassende Umfang der Verkehrsbedienung darf sich eben nur nicht dem Normalfall annähern; er muss vielmehr deutlichen Sicherheitsabstand halten. Deshalb würde es auch zu weit gehen, wenn etwa unter Hinweis auf den demografischen Wandel und die geänderten öffentlichen Verkehrsinteressen Abweichungen von den vorgegebenen Beförderungsarten auch nur in größeren Teilen eines Landkreises oder einer Kommune zu bestimmten Tageszeiten als reguläre Beförderungsmethode für einen Genehmigungszeitraum zur Regel würden, der sich der gemäß 16 II 3 PBefG für die Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen maximal zulässigen Frist von 8 Jahren nähert. Dauerhaft bzw. die für den nächstliegenden Verkehrstyp geltenden Maximalgrenzen aus Wie hier OVG Lüneburg 1973, siehe Fn.23, S. 11 ff., insb. S. 12 unten f., wo freilich die Beurteilung dieser Frage der Ermessensausübung zugewiesen wird; ähnlich wie hier wohl auch Bauer, siehe Fn. 27, Rn. 28 (dort am Beispiel des Anruf-Sammel-Taxis). VG Braunschweig, siehe Fn. 23, S. 120; die Rechtmäßigkeit der gewährten Erlaubnis scheiterte im Ergebnis an fehlender Ermessensausübung und sachlicher Zuständigkeit. VG Stuttgart 2004, siehe Fn. 23, Rdnr. 26 f. HambOVG, siehe Fn. 23, hier zitiert nach juris, dort Rdnr. 14; ähnlich jüngst VG München, Urt. v M 12 K , juris, Rdnr. 34 f. OVG Lüneburg 1973, siehe Fn. 23, S. 2 ff.

18 RAe Füßer & Kollegen Seite 18 von 24 schöpfend kommt eine Genehmigung nach 2 VI PBefG zum Zwecke regelmäßiger Verkehrsbedienung dementsprechend nur bei schon extrem zu nennenden Verhältnissen im Raum in Betracht, die Merkmale einer echten Singularität aufweisen. Zu denken ist hierbei etwa an die Versorgung einzelner aufgrund geografischer Besonderheiten komplett entlegener Orte oder Ortsteile, deren regelmäßige Bedienung im Linienverkehr untunlich ist, z.b. aus verkehrsrechtlichen Gründen 94. d) Rechtsfolge: Pflichtgemäßes Ermessen und die Belange des PBefG 2 VI PBefG ist nach dem Wortlaut eine Ermessensvorschrift. Heinze 95 meint, dass die Vorschrift wegen der Grundrechtsbindung im Sinne eines Genehmigungsanspruchs zu interpretieren sei. Dieser These, die erkennbar im Kontext seiner im Lichte der Rechtsprechung: über- kritischen verfassungsrechtlichen Beurteilung des Typenzwangs steht 96, kann schon im Lichte der Ausführungen zum Zweck der gesetzgeberischen Typologie und der Gesetzeshistorie nicht gefolgt werden 97. Bei der Entscheidung über das Ob und den Umfang der Gestattung einer nach den obigen Maßstäben tatbestandlich zulässigen Abweichung wird vielmehr nach allgemeinen Regeln ( 40 VwVfG) insbesondere darauf abzustellen sein, ob die Gewährung der Abweichung mit Rücksicht auf die gesetzlich vorgegebenen Wertentscheidungen, Interessen und Gebote sachgerecht ist 98. Hierbei sind die spezifisch im PBefG normierten Zwecke bzw. geschützten Interessen zu beachten, insbesondere die in 8 III-IV PBefG genannten Belange einer ausreichenden Verkehrsbedienung, einer wirtschaftlichen Verkehrsgestaltung, der Gleichbehandlung der Verkehrsunternehmer und des Gebots der Eigenwirtschaftlichkeit. Die Eigenart des Einzelfalls muss es deshalb konkret nahe legen, eine Ausnahme von dem personenbeförderungsrechtlichen Typenzwang zuzulassen. Eine Ausnahme wird um so mehr der Rechtfertigung bedürfen, je bedeutsamer sie im Gesamtbild erscheint, je mehr sie Interessen vorhandener Verkehrsunternehmen betrifft 99 und je mehr die vorhandenen Strukturen geeignet sind, das im Rahmen der Vgl. dazu 13 II Nr. 1 PBefG; zu denken wäre hier z.b. an entlegene Orte in bergigen Gegenden. Heinze, siehe Fn. 38, 2 Rdnr. 13. Vgl. oben in und Text bei Fn. 66. Im Ergebnis ähnlich wie hier z.b. Fielitz/Grätz, siehe Fn. 26, Rdnr. 27. Vgl. dazu nur NdsOVG, siehe Fn. 23, S. 10 ff. und daran anschließend VG Braunschweig, siehe Fn. 23, S. 120; ähnlich VG Stuttgart 1988, siehe Fn. 23, S So zutreffend VG Braunschweig, siehe Fn. 23, S. 120.