Departement für Bildung und Kultur

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1 GER 6/2008 Verfahren Fristerstreckung 6 / 2008 Erstreckbarkeit der Frist zur Verbesserung der Beschwerde ( 33 Abs. 2 VRG) - Bei der Frist zur Verbesserung der Beschwerde gemäss 33 Abs. 2 VRG handelt es sich um eine behördliche Frist. Diese kann aus zureichenden Gründen erstreckt werden, sofern vor Ablauf darum nachgesucht wird ( 10 Abs. 1 VRG; E ). - Beim Entscheid, ob eine behördliche Frist zu erstrecken sei oder nicht, steht der Behörde ein Ermessensspielraum zu. Dies gilt nicht, wenn die Erstreckung abgelehnt wird, dann muss die Behörde eine kurze Nachfrist ansetzen ( 10 Abs. 2 VRG; E ). - Indem die Behörde ungeachtet des rechtzeitig eingereichten Fristerstreckungsgesuches einen Nichteintretensentscheid gefällt und keine kurze Nachfrist gesetzt hat, hat sie kantonales Recht verletzt (E und 2.3.4). 1. Feststellungen 1.1. Ausgangslage Mit Schreiben vom 13. Dezember 2007 erhob Herr B. beim Regierungsrat vorsorglich Beschwerde gegen den Beschluss des Gemeinderates der Einwohnergemeinde R. vom 8. November 2007 (Protokollauszug vom 20. November 2007). Er führte an, dass er die Begründung mit einem entsprechenden Antrag im Januar 2008 nachliefern werde. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 21. Dezember 2007 setzte das Volkswirtschaftsdepartement (VWD), vertreten durch das Amt für Gemeinden (AGEM), dem Beschwerdeführer eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerdeschrift bis 4. Januar In dieser Verfügung hielt das 1

2 GER 6/2008 AGEM fest, dass eine weitere Erstreckung dieser Nachfrist nicht möglich sei. Mit Schreiben vom 25. Dezember 2007 stellte der Beschwerdeführer einen Antrag um Erstreckung der Nachfrist sowie der Frist zur Bezahlung des Kostenvorschusses bis zum 16. Januar Mit Verfügung vom 14. Januar 2008 teilte das AGEM dem Beschwerdeführer mit, dass es auf seine Beschwerde nicht eintrete und begründete dies damit, dass Nachfristen nicht erstreckt werden könnten. Da der Kostenvorschuss nicht innert gesetzter Frist geleistet worden sei sowie ein Rechtsbegehren und eine Begründung nach wie vor fehlten, sei entsprechend der Androhung auf die Beschwerde nicht einzutreten Beschwerde Mit Schreiben vom 25. Januar 2008 reichte Herr B., v.d. durch RA M., S., beim Regierungsrat Beschwerde ein gegen den Nichteintretensentscheid des AGEM vom 14. Januar 2008 und stellte unter Kosten- und Entschädigungsfolge folgende Anträge: 1. Es sei die Verfügung vom 14. Januar 2008 aufzuheben. 2. Es sei dem Beschwerdeführer eine Erstreckung der Frist zur Einreichung einer begründeten Beschwerde zur am 13. Dezember 2007 eingereichten vorsorglichen Beschwerde zu gewähren. 3. Es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. 4. Dem Beschwerdeführer sei Frist zu setzen, die nachfolgende Beschwerdebegründung zu ergänzen und allenfalls neue oder ergänzende Anträge zu stellen. Mit Verfügung vom 4. Februar 2008 forderte das Departement für Bildung und Kultur (DBK) als Instruktionsbehörde den Beschwerdeführer auf, einen Kostenvorschuss zu bezahlen. Gleichzeitig setzte es dem Beschwerdeführer bzw. seinem Rechtsvertreter eine Frist zur Ergänzung seiner Beschwerdebegründung und zur Stellung allfällig neuer oder ergänzender Anträge. Der Beschwerdeführer leistete den Kostenvorschuss fristgerecht und bestätigte die gestellten Anträge innerhalb der gesetzten Frist Vernehmlassung Mit Verfügung vom 19. Februar 2008 lud das DBK das AGEM zur Vernehmlassung bis am 3. März 2008 ein. Mit Schreiben vom 29. Februar 2008 nahm dieses zur Beschwerde von Herrn B. Stellung und beantragte, die Beschwerde kostenfällig abzuweisen. 1.4 Replik Mit Verfügung vom 6. März 2008 lud das DBK den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers auf, bis am 19. März 2008 zur Vernehmlassung des AGEM schriftlich Stellung zu nehmen. Diese Frist wurde auf Gesuch hin bis 7. April 2008 verlängert. Der Rechtsvertreter reichte seine Replik innerhalb der erstreckten Frist ein. 2

3 GER 6/2008 Für den Inhalt der unter Punkt 1.2 bis 1.4 genannten Rechtsschriften wird auf die Akten verwiesen. Soweit notwendig, wird in den Erwägungen darauf eingegangen. 2. Erwägungen 2.1. Eintreten Der Beschwerdeführer ist im Sinne von 12 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 15. November 1970 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS ) durch den am 14. Januar 2008 ausgesprochenen Nichteintretensentscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten Überprüfungsbefugnis Das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat richtet sich nach dem VRG. Gemäss 30 VRG können mit der Beschwerde Verfahrensmängel jeder Art, unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes, Unangemessenheit, unrichtige Rechtsanwendung, Verweigerung des rechtlichen Gehörs und sonstige Umstände geltend gemacht werden, die geeignet erscheinen, die Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Verfügung oder des Entscheides oder den Erlass eines Verwaltungsaktes zu begründen Inhaltliches Zu den Anforderungen an eine Beschwerdeschrift Gemäss 33 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde schriftlich bei der Beschwerdeinstanz einzureichen und soll einen Antrag und eine Begründung enthalten. Genügt die Beschwerdefrist den Anforderungen nicht, so ist eine angemessene Frist zur Verbesserung anzusetzen unter Androhung des Nichteintretens im Unterlassungsfalle (Abs. 2). An die formellen Voraussetzungen einer Beschwerde werden gemäss Praxis keine allzu strengen Anforderungen gestellt. So genügt es, wenn innert der Beschwerdefrist ein Schriftstück eingereicht wird, aus dem hervorgeht, dass eine individualisierte Person gegenüber einer bestimmten Verfügung den klaren Anfechtungswillen bekundet. Die übrigen Beschwerdeanforderungen, wie bspw. die Beschwerdebegründung, können auch noch auf Nachfrist hin erfüllt werden (vgl. hierzu SOG 1986 Nr. 23 zu den Anforderungen an eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde). Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdeanforderungen gemäss 33 VRG mit seiner Beschwerde vom 13. Dezember 2007 klar nicht erfüllt. Gestützt auf 33 Abs. 2 VRG hat ihm die Beschwerdegegnerin eine Nachfrist von 13 Tagen zur Einreichung der Begründung gesetzt. 3

4 GER 6/ Zum Vorwurf der Unangemessenheit der gestützt auf 33 Abs. 2 VRG gesetzten Nachfrist Das VRG nennt die Dauer der Nachfrist nicht. Wie diese im Einzelfall zu bemessen ist, steht daher im Ermessen der Rekursinstanz. Grundsätzlich ist die Frist so anzusetzen, dass die Verbesserung der Beschwerde tatsächlich möglich ist (vgl. hierzu A. Kölz / J. Bosshart / M. Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, 1999, N. 29 zu 23). Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass die Nachfrist wegen der Feiertage zwischen dem 21. Dezember 2007 und 4. Januar 2008 zu kurz gewesen sei. Es sei ihm unmöglich gewesen, einen Rechtsberater zu erreichen. Er habe deshalb bereits am 25. Dezember 2007 ein Gesuch um Fristerstrekkung eingereicht. Weiter wird angeführt, dass viele Anwaltskanzleien aufgrund der Lage der Wochentage im Jahre 2007 ihre Büros während der gesamten Zeit (d. h. zwei Wochen ab Montag, den 24. Dezember 2007) geschlossen gehabt hätten. Selbst wenn ein Rechtsberater hätte erreicht werden können, wäre es noch höchst fraglich geblieben, ob sich ein solcher gefunden hätte, der auch genug Zeit gehabt hätte, sofort ein neues Mandat zu übernehmen. Im vorliegenden Fall habe es sich materiell gesehen nicht um eine Bagatelle gehandelt, sondern um einen grösseren Fall, der längeren Zeitaufwandes bedurft hätte. Die Nachfrist sei daher nicht angemessen gewesen. Dieser Auffassung kann aus nachfolgenden Erwägungen nicht gefolgt werden. Gemäss den sich in den Akten befindenden Postzustellinformationen hat der Beschwerdeführer den Beschluss des Gemeinderates der Einwohnergemeinde R. am 12. Dezember 2007 in Empfang genommen. Die Rechtsmittelbelehrung dieses Beschlusses nannte die Voraussetzungen für eine rechtsgenügliche Beschwerde. Der Beschwerdeführer hat am 13. Dezember 2007 vorsorglich Beschwerde erhoben und mitgeteilt, dass er die Begründung mit einem entsprechenden Antrag im Januar 2008 nachliefern werde. Da er kein konkretes Datum nannte, musste er damit rechnen, dass ihm die Beschwerdegegnerin Frist für die Einreichung der Begründung ansetzen würde. Dem Beschwerdeführer wäre es bereits zu diesem Zeitpunkt möglich gewesen, einen Anwalt zu kontaktieren. Nach dem Erhalt der verfahrensleitenden Verfügung standen dem Beschwerdeführer unter Einrechnung des 24. und 31. Dezembers 2007 als halbe Tage fünf Arbeitstage zur Verfügung. Die Büros der kantonalen Verwaltung hatten auch bereits am 3. Januar 2008 wieder geöffnet. Verglichen mit der Dauer der Nachfrist bei der Verwaltungsbeschwerde vor den Bundesbehörden, deren obere Grenze nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. BGE 112 IB 634) bei drei Tagen liegt und unter Berücksichtigung der Dauer der Beschwerdefristen beim Kanton (grundsätzlich 10 Tage) und beim Bund (grundsätzlich 30 Tage), ist die gesetzte Nachfrist von 13 Tagen als angemessen zu betrachten. Im Weiteren ist aus den Vorakten nicht ersichtlich, warum es dem Beschwerdeführer als Gemeindeverwalter in der 13-tägigen Frist selber nicht möglich war, zumindest die wesentlichsten Beschwerdepunkte darzulegen und einen Antrag zu formulieren. Demzufolge ist die von der Beschwerdegegnerin gesetzte Nachfrist nicht zu beanstanden. 4

5 GER 6/ Anwendbarkeit von 10 VRG auf die Frist zur Verbesserung gemäss 33 Abs. 2 VRG Streitig ist, ob die gestützt auf 33 Abs. 2 VRG gesetzte Verbesserungsfrist erstreckbar ist oder nicht. Gemäss 10 Abs. 1 VRG können behördlich gesetzte Fristen aus zureichenden Gründen erstreckt werden, sofern vor Ablauf darum nachgesucht wird. Wird eine Erstreckung abgelehnt, so ist eine kurze Nachfrist zu setzen (Abs. 2). Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, dass 10 VRG nicht anwendbar sei, da es sich bei der Beschwerdefrist nach 32 Abs. 1 VRG um eine gesetzliche Frist handle und sich 10 VRG bloss auf die Erstreckung behördlich gesetzter Fristen beziehe. Zwar geht der Verbesserungsfrist gemäss 33 Abs. 2 VRG eine gesetzliche Frist voran. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin muss die Dauer dieser Verbesserungsfrist von der Behörde angesetzt werden und ergibt sich nicht aus dem Gesetz. 10 Abs. 1 VRG spricht zudem lediglich von behördlich gesetzten Fristen und enthält keine Ausnahmeregelung für die Verbesserungsfristen gemäss 33 Abs. 2 VRG. Es handelt sich daher um eine behördliche Frist. Dass dies dem Willen des Gesetzgebers entspricht, belegt auch die Beratung des Antrages der Justizkommission bei der Teilrevision des VRG (vgl. Verhandlungen des Kantonsrates, VII. Session /5./12. Dezember 2007, Seite 1374) bezüglich der Änderung des 33 Abs. 2 VRG. Gemäss Botschaft und Entwurf des Regierungsrates vom 11. September 2007 zur Teilrevision des VRG (RRB Nr. 2007/1555) hätte 33 Abs. 2 VRG mit der Regelung ergänzt werden sollen, dass diese Frist in der Regel nicht erstreckt werden darf. Diese Änderung wurde vom Kantonsrat entsprechend dem Antrag der Justizkommission abgelehnt. Es wurde die Auffassung vertreten, dass es sich bei der Frist zur Verbesserung der Beschwerde um eine behördliche Frist handle und diese erstreckbar sein soll. Dem Beschwerdeführer ist daher zuzustimmen, dass 10 VRG auf die Nachfrist anwendbar ist. 10 Abs. 1 VRG räumt den Behörden ein Ermessen ein beim Entscheid, ob die Frist zu erstrecken sei oder nicht. Ein solcher Ermessensspielraum steht den Behörden aber nicht zu, wenn die Erstreckung abgelehnt wird, denn gemäss 10 Abs. 2 VRG muss in einem solchen Fall eine kurze Nachfrist gesetzt werden. Zwar hätte das Begehren des Beschwerdeführers um Erstreckung der Frist für die Einreichung der Beschwerdebegründung vom 25. Dezember 2007 abgelehnt werden müssen, weil diese Frist wie unter Punkt dargelegt angemessen war. Indem das AGEM sogleich den Nichteintretensentscheid gefällt hat, ohne dem Beschwerdeführer eine kurze Nachfrist zu setzen, hat es kantonales Recht verletzt Zum Nichtbezahlen des Kostenvorschusses Die Beschwerdegegnerin führt an, dass die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid schon deshalb abzuweisen sei, weil der Beschwerdeführer den Kostenvorschuss nicht fristgerecht bezahlt habe. Dieser Auffassung kann aus nachfolgenden Überlegungen nicht gefolgt werden. Das AGEM hat dem Beschwerdeführer mit verfahrensleitender Verfügung vom 21. Dezember 2007 eine Frist zur Bezahlung des Kostenvorschusses bis 4. Januar 2008 gesetzt. Dabei handelt es sich klar um eine behördliche 5

6 GER 6/2008 Frist. Diese kann gemäss 10 VRG aus zureichenden Gründen erstreckt werden, sofern vor Ablauf darum nachgesucht wird. Der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 25. Dezember 2007 also vor Ablauf der Frist um Erstreckung der Zahlungsfrist nachgesucht. Zwar hat er dieses Gesuch nicht begründet und daher hätte ihm die Zahlungsfrist nicht erstreckt werden können. Dem Beschwerdeführer hätte jedoch gemäss 10 Abs. 2 VRG mindestens eine kurze Nachfrist zur Zahlung des Kostenvorschusses gesetzt werden müssen. 3. Schlussfolgerung Die vom AGEM mit verfahrensleitender Verfügung vom 21. Dezember 2007 gesetzte Nachfrist bis 4. Januar 2008 war angemessen. Auf diese ist jedoch 10 VRG anwendbar. Gemäss 10 Abs. 2 VRG hätte dem Beschwerdeführer bei einem ablehnendem Entscheid über das am 25. Dezember 2007 eingereichte Fristerstreckungsgesuch eine kurze Nachfrist gesetzt werden müssen. Indem das AGEM ungeachtet des rechtzeitig eingereichten Fristerstreckungsgesuches des Beschwerdeführers einen Nichteintretensentscheid gefällt hat, hat es 10 Abs. 2 VRG verletzt. Die Beschwerde ist gutzuheissen und die Verfügung vom 14. Januar 2008 ist aufzuheben. Die Gutheissung hat zur Folge, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer gestützt auf 10 Abs. 2 VRG eine kurze Nachfrist zur Einreichung der Beschwerdebegründung und zur Bezahlung des Kostenvorschusses anzusetzen hat. 4. Verfahrenskosten und Parteientschädigung Mit der in der Praxis gebräuchlichen Formulierung unter Kosten- und Entschädigungsfolge stellt der Beschwerdeführer das Begehren um Übernahme der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung durch die Beschwerdegegnerin Verfahrenskosten Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer keine Verfahrenskosten zu tragen. Der Kostenvorschuss wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet Parteientschädigung Gemäss 39 VRG können im Beschwerdeverfahren vor den Gemeinderäten, den Departementen und dem Regierungsrat Parteientschädigungen zugesprochen werden, wofür die Bestimmungen des kantonalen Gebührentarifs über die Prozessparteien sinngemäss anwendbar sind. Den am Verfahren beteiligten Behörden werden in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen oder auferlegt. Die Ausnahmefälle sind vom Verwaltungsgericht und vom Regierungsrat dahingehend ausgelegt worden, dass eine Entschädigung nicht ausgerichtet wird, wenn keine ausserordentlichen Umstände vorliegen, welche die Zusprechung einer solchen Entschädigung aufdrängen oder deren 6

7 GER 6/2008 Verweigerung in stossender Weise das Rechtsempfinden verletzt. Das Rechtsempfinden wäre dann in stossender Weise verletzt, wenn die Verwaltungsbehörde einen Fehlentscheid in besonderer Weise zu verantworten hat (GER 1989 Nr. 10 mit Verweisungen, SOG 1978 Nr. 34). In casu liegen keine solchen besonderen Umstände vor. Es ist daher keine Parteientschädigung auszurichten. 5. Beschluss 5.1. Die Beschwerde wird gutgeheissen Der angefochtene Entscheid vom 14. Januar 2008 wird aufgehoben Dem Beschwerdeführer ist eine kurze Nachfrist für die Einreichung der Begründung und die Bezahlung des Kostenvorschusses zu setzen. Diese ist so zu bemessen, dass dem Beschwerdeführer die Verbesserung der Beschwerde vom 13. Dezember 2007 und die Bezahlung des Kostenvorschusses möglich ist Es werden keine Verfahrenskosten erhoben Der bereits geleistete Kostenvorschuss von Fr wird zurückerstattet Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet. (Regierungsratsbeschluss Nr. 2008/868 vom 20. Mai 2008) 7