Herrn Michael Glos Bundesminister für Wirtschaft und Technologie Berlin. Europäisches System des Handels von CO 2 - Emissionen

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1 Wissenschaftlicher Beirat beim Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Berlin Herrn Michael Glos Bundesminister für Wirtschaft und Technologie Berlin INTERNET Professor Dr. Friedrich Breyer Stellvertretender Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Fachbereich Wirtschaftswissenschaften Universität Konstanz Fach 135 D Konstanz TEL +49 (0) FAX +49 (0) DATUM Berlin, 05. Dezember 2008 Europäisches System des Handels von CO 2 - Emissionen Sehr geehrter Herr Minister, In seiner Sitzung am 4. und am 5. Dezember hat sich der Wissenschaftliche Beirat mit den Plänen für ein Europäisches Handelsystem für CO 2 -Emissions-Lizenzen befasst. Diese Pläne sind Teil der Politik der EU Mitgliedstaaten, eine Vorreiterrolle bei der Bekämpfung des Klimawandels zu spielen. Ziel ist hierbei, ein wirksames Welt-Klima-Abkommen zu erreichen, dem die wichtigsten Länder der Welt angehören, insbesondere also die OECD-Staaten, aber auch die großen Schwellenländer China, Indien, Brasilien und Russland. Die Europäische Union hat Emissionsminderungsziele für die Zeit bis zum Jahr 2020 formuliert. Im Vergleich zum Jahr 1990 sollen die CO 2 -Emissionen um 20% sinken. In der EU-Kommission gibt es darüber hinaus die Vorstellung, eine bestimmte Menge von CO 2 -Emissionen festzulegen, die auf dem Wege der Versteigerung an die betroffenen Unternehmen gelangen sollen. Die Zielsetzung einer Vorreiterrolle in der Klimapolitik sei nicht in Frage gestellt. Es geht jedoch darum, das angestrebte Ziel der Emissionsverminderung im EU-Raum in einer solchen Weise zu erreichen, dass die volkswirtschaftlichen Kosten möglichst gering sind und die Ziele der Klimaschutzpolitik auch tatsächlich erreicht werden. Und hier wirft der Weg, den die Europäische Kommission gehen will, ernste Fragen auf, zu denen der Beirat einige Anregungen geben möchte. HAUSANSCHRIFT Scharnhorststraße 34-37, Berlin VERKEHRSANBINDUNG U6 Zinnowitzer Straße S-Bahn Berlin Hauptbahnhof Lehrter Bahnhof

2 Seite 2 von 8 Diese befassen sich vor allem mit den folgenden Aspekten: (i) der Teilung der Volkswirtschaft in zwei Bereiche mit unterschiedlichen Steuerungssystemen, (ii) den Nachteilen eines strikten Mengenziels, (iii) der Problematik zusätzlicher industriepolitischer Maßnahmen und (iv) der Anknüpfung der Lizenzen an die Kohlenstoffmenge. (i) Zur Teilung der Volkswirtschaft in zwei Bereiche mit unterschiedlichen Steuerungssystemen Das System der handelbaren Emissionslizenzen teilt die Volkswirtschaft in zwei Bereiche. Der Bereich I, der dem System unterworfen ist, umfasst die Stromerzeugung in thermischen Kraftwerken ab 20 MW Leistung und fünf Industriebranchen. Der Bereich II, in dem die CO 2 -Emissionen durch andere Maßnahmen vermindert werden sollen, umfasst die restlichen Industrien, das sonstige Gewerbe, den Verkehrssektor und die privaten Haushalte. Zu den anderen Maßnahmen gehören Verbote, Gebote, verbindliche Standards und ökologisch orientierte Steuern ( Ökosteuer ). Innerhalb des Bereichs I soll in erster Linie der Preismechanismus wirksam werden. Aber auch in ihm soll es zusätzliche Maßnahmen zur Senkung der CO 2 -Emissionen geben. Bei gegebener Anzahl von CO 2 -Lizenzen würden sie allerdings nicht zu einer weiteren Verminderung von CO 2 -Emissionen beitragen, sondern eine Senkung der CO 2 - Lizenzpreise bewirken. Ein reines CO 2 -Lizenz-Handelssystem in dem es für den Bereich I keine zusätzlichen Minderungsmaßnahmen gäbe, hätte die Wirkung, dass innerhalb dieses Bereichs die volkswirtschaftlichen Kosten der CO 2 -Verminderung minimiert würden. Denn der CO 2 -Preis entspräche dann den Grenzkosten der CO 2 - Verminderung. Da alle Nutzer von CO 2 -Lizenzen den gleichen Preis bezahlen würden, wären die Grenzkosten der CO 2 -Verminderung bei allen CO 2 -Emittenten gleich. Dies aber ist die Voraussetzung dafür, dass die Gesamtkosten der CO2-Verminderung minimiert werden. Für das geplante CO 2 -Lizenz- Handelssystem mit zusätzlichen Minderungsmaßnahmen gilt dies nicht. Zu der Frage, wie stark die volkswirtschaftlichen Kosten der CO 2 -Verminderung dadurch steigen, dass es auch innerhalb des Bereiches I weitere Vorschriften gibt, die die CO 2 -Emissionen vermindern sollen, hat sich der Beirat im Gutachten Zur Förderung Erneuerbarer Energien vom 16. Januar 2004 geäußert. Minimierung der Kosten in Bereich I heißt allerdings nicht Minimierung der Kosten in der Gesamtwirtschaft. Es ist nicht zu erwarten, dass die durchschnittlichen Emissionsvermeidungskosten im Bereich II dem Preis der Lizenz in Bereich I entsprechen. Außerdem sind die Emissionsvermeidungskosten im Bereich II von Teilbereich zu Teilbereich, ja von Fall zu Fall verschieden. Es ist daher grundsätzlich sinnvoll, die Regulierungsinstrumente zur CO 2 -Minderung in den beiden Bereichen nicht isoliert voneinander zu gestalten, sondern sie miteinander zu verzahnen. Das CO 2 -Preissignal im Bereich I sollte Rückwirkungen auf die Gestaltung der CO 2 -Minderungspolitik im Bereich II haben.

3 Seite 3 von 8 (ii) Nachteile eines strikten Mengenziels Das strikte Mengenziel für die die Co 2 -Emissionen, das die Europäische Kommission dem Bereich I vorgeben will, ist einerseits das Kernstück ihres Konzepts (und ganz offensichtlich besonders passend zum Kyoto-Abkommen), andererseits wirft es die größten Probleme auf (wie es auch die räumlich so stark begrenzte Geltung des Kyoto-Abkommens tut). Gegenwärtig wird zwischen den Mitgliedsländern der Europäischen Union die Emissionshandelsrichtlinie für den Zeitraum nach 2012 verhandelt. Hier sollen nun erstmals feste Mengen für die auszugebenden Lizenzen für die Emissionen im Bereich I beschlossen werden. Eine strikte Mengenvorgabe wird zwangsläufig dazu führen, dass der Preis für eine Lizenz, der sich nach den jeweiligen Marktverhältnissen richtet, je nach der konjunkturellen Entwicklung sehr stark schwankt. Tatsächlich hat sich der Preis seit Einführung des Lizenzsystems in Europa im Jahr 2005 zwischen 0 und ca. 30 Euro je Tonne bewegt. Wenn der CO 2 -Preis sehr starken Schwankungen unterliegt, sehen sich Unternehmen, die in eine Technologie zur Verminderung des CO 2 -Ausstoßes investieren wollen, einem entsprechenden Marktrisiko gegenüber, das ihre Investitionsneigung beeinträchtigen könnte. Die beschriebenen Folgen extremer Preisausschläge könnten allerdings auch in einem System der Vorgabe fester Emissionsmengen verringert werden. Zum einen werden sich Terminmärkte bilden, auf denen man sich von der Unsicherheit künftiger Preise freikaufen kann, aber es bliebe bei zusätzlichen Kosten. Wer bei seiner Nachfrage nach Emissionslizenzen wenig flexibel ist, mag gleichwohl dazu neigen, den risikofreien Weg zu gehen. Andere werden lieber die Preisschwankung hinnehmen, sie womöglich sogar - wie manch andere konjunkturelle Preisschwankung bei Gütern, die man einzukaufen hat - als ein vorteilhaftes antizyklisches Moment empfinden. Zum anderen könnte den Lizenzinhabern die Möglichkeit eingeräumt werden, Emissionen über die Jahre zu verteilen, beispielsweise Einsparungen in einem Jahr durch Mehremissionen später auszugleichen oder Mehremissionen (Kredite) durch Minderemissionen später zu kompensieren. (Man spricht von Ersparnisbildung und Kreditaufnahme bei der Nutzung von Emissionsrechten - Banking and Borrowing ). Während ein Ansparen wenig problematisch ist, würde der umgekehrte Vorgang, also der Vorgriff auf zukünftige Lizenzen strikte Regeln verlangen, bis wann die Kredite zurückgezahlt werden müssen, um eine exzessive Ausdehnung der Kreditaufnahme zu verhindern. Eine ernste Sorge knüpft sich an die Möglichkeit, dass der Preis für eine Emissionslizenz bei einem strikten Mengenziel dauerhaft stark über das heutige Niveau hinausgehen könnte. Dies brächte die vielerseits beschworene Gefahr mit sich, dass Industriezweige, die mit hohem CO 2 -Ausstoß verbunden sind, ihren Standort in Länder verlagern, die nicht am Emissionshandelssystem teilnehmen. Mit den Betrieben flösse der Kohlenstoffverbrauch ab: carbon leakage. Dem Weltklima wäre dadurch in keiner Weise gedient. Von effizienter Politik könnte man besonders dann nicht reden, wenn in einer Übergangszeit - vor der erwarteten Etablierung eines Weltklimaabkommens - in der Europäischen Union Industrien aufgegeben würden, die nach Abschluss eines solchen Abkommens langfristig lebensfähig wären. Vom Preismechanismus her gesehen: Die langfristige Höhe der Lizenz-Preise wird bestimmen,

4 Seite 4 von 8 was einem die gewählte Vorreiterrolle in der Weltklimapolitik gegebenenfalls wert sein muss, wenn man ihr treu bleiben will. Aber man verrät die Vorreiterrolle bei der Klimaschutzpolitik nicht schon, wenn man in dem für den Bereich I geplanten Mengenregime eben weil es ein partielles Regime sein muss eine gewisse Flexibilität zulässt. Aus ökologischer Sicht ist die Einhaltung eines strikten Emissionsmengenziels in jedem einzelnen Kalenderjahr ohnehin nicht erforderlich, da CO 2 nicht abgebaut wird. Für das Weltklima spielt nur die gesamte CO 2 -Konzentration in der Atmosphäre, die sich aus den kumulierten Emissionen über die Zeit ergibt, eine Rolle. Daher ist es wichtig, Instrumente einzusetzen, die sich auf die kumulierte Emission auswirken. Außerdem ist exzessiven Anpassungslasten eines Teilbereichs der Volkswirtschaft vorzubeugen. Der Beirat empfiehlt für die Handelsperioden ab 2013 (nach Ablauf des Kyoto-Abkommens), statt der strikten Mengenbegrenzung für Bereich I als wesentliches Instrument der Klimaschutzpolitik einen Preiskorridor für Emissionslizenzen vorzugeben. Dessen Durchsetzung ist durch die flexible Ausgabe von Lizenzen zu gewährleisten. Zum einen hätte dies den Vorteil, dass potentielle CO 2 -Emittenten eine verlässliche mittelfristige Kalkulationsgrundlage erhalten würden. Zum anderen würde auf diese Weise die unter Umständen beträchtliche Kluft zwischen den Vermeidungskosten in den Bereichen I und II vermindert. Die Einhaltung eines kumulativen Mengenziels, das den Verpflichtungen aus dem Kyoto-Abkommen entspricht oder diese sogar übertrifft, soll dadurch nicht in Frage gestellt werden. Wenn zusätzliche Zertifikate ausgegeben werden müssen, um ein Überschießen des Preises zu verhindern, ist das ein Signal und begründet eine Verpflichtung, verstärkte Anstrengungen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen im Bereich II zu leisten. Diese würden sich zwar in der Regel erst zeitverzögert auswirken, wären dadurch aber nicht weniger wirksam, weil es, wie oben betont, nur auf die kumulativen Emissionen ankommt. Im Stern Review 1 schätzen die Autoren bei einer mittleren Variante die Kosten der Vermeidung des Klimawandels auf ein Prozent des Weltsozialprodukts. Aus dieser Abschätzung kann man mit Hilfe plausibler Annahmen über die Kosten der Emissionsvermeidung die Größenordnung des erforderlichen Preises für CO 2 -Emissionslizenzen abschätzen. Diese Größenordnung liegt derzeit zwischen 30 und 40 Euro pro Tonne CO 2. 2 Dieser Preisbereich müsste für ein Weltklimaabkommen angestrebt werden, da er ausreichen würde, um die im Stern Review genannten Klimaziele zu erreichen. In Anbetracht der Tatsache, dass viele Länder heute noch nicht am Emissionshandelsystem teilnehmen, sollte die für 2013 angestrebte Preisobergrenze um einiges darunter liegen, um die oben beschriebenen negativen Folgen eines zu hohen Preises zu vermeiden. 1 Nicholas Stern, Economics of Climate Change, The Stern Review, Cambridge University Press Momentan entstehen 500g CO 2 -Emissionen je US-$ des Welt-Sozialprodukts (WSP). Wenn es 1 % des WSP kostet, jene zu halbieren, also um 250g zu senken, so kostet die Vermeidung von 250g CO 2 0,01 US-$ und somit die Vermeidung einer Tonne CO 2 40 US-$, also ca. 30 Euro. Dabei ist unterstellt, dass sich die Effekte des Wachstums des WSP und der steigenden Energieeffizienz gegeneinander in etwa aufheben.

5 Seite 5 von 8 Wenn sich im Zeitverlauf herausstellt, dass sich mit diesem Preiskorridor die mittelfristig angestrebten Mengenziele nicht erreichen lassen, dann muss dieser nach oben angepasst bzw. die Politik der Emissionsbegrenzung im Bereich II intensiviert werden. Zwei Beiratsmitglieder wenden ein, die Bundesrepublik habe eine Vorreiterrolle für den Klimaschutz übernommen. Wenn sie damit weiter Erfolg haben wolle, müsse sie glaubwürdig bleiben. Mit der Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls habe sie sich auf die Mengenlösung festgelegt. Ein Preiskorridor gebe das Mengenziel auf. Die Selbstverpflichtung, die Menge wenigstens auf die lange Frist zu reduzieren, sei dafür kein Ersatz. Staaten, die das Klima nicht schützen wollen, würden das zum Vorwand nehmen. Klimaschutz werde umso teurer, je später er geschehe. Politisch werde die Selbstverpflichtung nicht durchzuhalten sein. Am Anfang würden Politiker der Versuchung erliegen, Lasten an das Ende der Periode zu verlagern. Am Ende werde die Kraft fehlen, am Mengenziel festzuhalten. Die Selbstverpflichtung werde an den gewachsenen Realitäten scheitern. Soweit das Sondervotum. (iii) Die Problematik zusätzlicher industriespezifischer Maßnahmen Zur Abwehr der Gefahr von Standortverlagerungen wird aus der Europäischen Kommission, aber auch von anderen vorgeschlagen, Industriebranchen mit hohem Kohlenstoffverbrauch Emissionsrechte weiterhin unentgeltlich zuzuteilen, mit der Auflage, sie nur für eigene Produktionszwecke verwenden. Der Beirat hat gegenüber diesem Lösungsvorschlag große Bedenken. Es muss notwendigerweise Streit entstehen, welche Industriebranchen begünstigt werden sollen. Auch das Ausmaß der unentgeltlichen Zuteilung auf der Basis der bisherigen Emissionen ist willkürlich, da sich die Produktionsmengen aus Gründen des Strukturwandels und der konjunkturellen Schwankungen erheblich verändern können. Ferner besteht das Problem einer stillen Standortverlagerung : die Standortentscheidungen über zusätzliche Produktionskapazitäten werden von diesen Maßnahmen nicht erfasst. Überdies bleibt es beim Abfluss von Kohlenstoffverbrauch in denjenigen Branchen, die durch die unentgeltliche Zuteilung nicht begünstigt werden. Deshalb wäre durch solche Maßnahmen nur ein Bruchteil des Problems, das mit carbon leakage bezeichnet wird, erfasst. (iv) Anknüpfung der Lizenzen an die Kohlenstoffmenge Die in diesem Brief angesprochenen Probleme ließen sich besser lösen, wenn man sich entschließen könnte, in der Klimaschutzpolitik statt bei der CO 2 -Emission bei der Gewinnung oder Beschaffung von Kohlenstoff anzusetzen. Angesichts der zahlreichen Mängel des in Aussicht genommenen Europäischen Systems der Steuerung von CO 2 -Emissionen gibt der Beirat zu bedenken, die Bemessungsgrundlage für das Handelssystem von CO 2 -Emissionen auf den Import und die Gewinnung von Kohlenstoff umzustellen. Eine Bindung des Systems an die Kohlenstoffmenge hätte zunächst erhebliche Kostenvorteile bei der Erfassung der entsprechenden Menge, da Kohlenstoff nur an wenigen Orten gewonnen oder importiert wird. Damit wäre die Gefahr der Umgehung bei sehr hohen Lizenzpreisen deutlich geringer.

6 Seite 6 von 8 Den Hauptvorteil sehen wir jedoch in der Möglichkeit, den Bereich II ebenfalls in das System der Mengenbegrenzung einzubeziehen. Damit wird Ineffizienz vermieden, die aufgrund unterschiedlicher Regeln für die Bereiche I und II zwangsläufig entsteht. Spätestens bei der Vorbereitung des angestrebten Weltklimaabkommens sollte die Anbindung der Klimaschutzpolitik an die Kohlenstoffmenge propagiert werden. Mit freundlichen Grüßen gez. Friedrich Breyer

7 Seite 7 von 8 Der Brief wurde vorbereitet von folgenden Mitgliedern des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Prof. Dr. Carl Christian von Weizsäcker Em. an der Universität zu Köln (Federführung) Prof. Dr. Friedrich Breyer (Stellvertretender Vorsitzender) an der Universität Konstanz Prof. Dr. Monika Schnitzer an der Ludwig-Maximilians-Universität München Der Brief wurde beraten von folgenden Mitgliedern des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Prof. Dr. Peter Bernholz Em. Professor für Nationalökonomie, insbesondere Geld- und Außenwirtschaft, an der Universität Basel Prof. Dr. Norbert Berthold an der Bayerischen Julius-Maximilians-Universität in Würzburg Prof. Dr. Charles B. Blankart Professor für Wirtschaftswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin Prof. Dr. Dres. h.c. Knut Borchardt Em. Professor für Wirtschaftsgeschichte und Volkswirtschaftslehre an der Universität München Prof. Axel Börsch-Supan, PhD Direktor des Mannheimer Forschungsinstituts Ökonomie und Demographischer Wandel Universität Mannheim Professor für Makroökonomik und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim Prof. Dr. Christoph Engel Direktor am Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern und Professor für Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück Professor. Dr. Hans Gersbach Professor für Wirtschaftspolitik CER-ETH Center of Economic Research at ETH Zürich, Schweiz

8 Seite 8 von 8 Prof. Dr. Otmar Issing Mitglied des Direktoriums der Europäischen Zentralbank i.r. Frankfurt/Main Prof. Dr. Eckhard Janeba PhD Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissenschaft und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim Prof. Dr. Günter Knieps Direktor des Instituts für Verkehrswissenschaft und Regionalpolitik; Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg Prof. Dr. Manfred Neumann Em. an der Universität Erlangen-Nürnberg Prof. Dr. Manfred J.M. Neumann Em. Professor für Wirtschaftliche Staatswissenschaften, insbesondere Wirtschaftspolitik, an der Universität Bonn Prof. Dr. Albrecht Ritschl Professor für Wirtschaftsgeschichte an der Humboldt-Universität zu Berlin Prof. Dr. Monika Schnitzer an der Ludwig-Maximilians-Universität München Prof. Dr. Olaf Sievert Präsident der Landeszentralbank in den Freistaaten Sachsen und Thüringen, Leipzig i.r. Honorarprofessor an der Universität des Saarlandes Prof. Dr. Jürgen von Hagen an der Universität Bonn Direktor am Institut für Internationale Wirtschaftspolitik Prof. Achim Wambach, Ph.D. Professor für wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Universität zu Köln Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Hans F. Zacher Em. Professor für öffentliches Recht an der Universität München, Wissenschaftliches Mitglied des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Sozialrecht in München