EMAS. Reihe Nachhaltigkeit. Band 17. Raiko Fuhrmann. Umsetzung, Entwicklung und Zukunftsperspektiven der EU-Öko-Audit-Verordnung in Deutschland

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1 Raiko Fuhrmann EMAS Umsetzung, Entwicklung und Zukunftsperspektiven der EU-Öko-Audit-Verordnung in Deutschland Reihe Nachhaltigkeit Band 17 Diplomica Verlag

2 Fuhrmann, Raiko: EMAS. Umsetzung, Entwicklung und Zukunftsperspektiven der EU-Öko-Audit-Verordnung in Deutschland, Hamburg, Diplomica Verlag GmbH ISBN: Diplomica Verlag GmbH, Hamburg 2009 Bibliographische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, des Vortrags, der Entnahme von Abbildungen und Tabellen, der Funksendung, der Mikroverfilmung oder der Vervielfältigung auf anderen Wegen und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Eine Vervielfältigung dieses Werkes oder von Teilen dieses Werkes ist auch im Einzelfall nur in den Grenzen der gesetzlichen Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland in der jeweils geltenden Fassung zulässig. Sie ist grundsätzlich vergütungspflichtig. Zuwiderhandlungen unterliegen den Strafbestimmungen des Urheberrechtes. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Die Informationen in diesem Werk wurden mit Sorgfalt erarbeitet. Dennoch können Fehler nicht vollständig ausgeschlossen werden und die Diplomica GmbH, die Autoren oder Übersetzer übernehmen keine juristische Verantwortung oder irgendeine Haftung für evtl. verbliebene fehlerhafte Angaben und deren Folgen.

3 Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis...7 Tabellenverzeichnis...7 Abkürzungsverzeichnis Einleitung und Aufgabenstellung Einleitung Aufgabenstellung Entwicklung und Begriffserläuterung Umweltmanagement / Umweltaudit Entwicklung und Umsetzung von EMAS EMAS I Zielstellung und Entstehung in der EU Rechtliche Regelungen Umsetzung in Deutschland Inhaltliche Regelungen Erwartungen und Risiken der Teilnahme Verfahrensablauf und Aufwand Teilnahmeerklärung Der Umweltgutachter EMAS II Rechtliche Änderungen Inhaltliche Änderungen Anpassung an die ISO EMAS-Zeichen Alternativen zu EMAS Die ISO Entstehung und Revision Inhaltlicher Vergleich mit EMAS Praktische Unterschiede Umweltmanagementansätze ÖKOPROFIT Stand von EMAS und Zukunftsperspektiven Teilnehmerentwicklung von EMAS und ISO Teilnehmerpotential Branchenverteilung Unternehmensgrößenverteilung Aussteiger und Nicht-Registrierter Ursachen der bisherigen Teilnehmerentwicklung Der Nutzen von EMAS Das Kosten-Nutzen-Verhältnis Das Verhältnis zur ISO Handlungsbedarf Stand der Novellierung zu EMAS III

4 5.4 Diskussion ausgewählter Themen Zielstellung Verbesserung der Umweltleistung Konkreter Leistungsmaßstab und Leistungskennzahlen Der kontinuierliche Verbesserungsprozess Mangelnde strategische Zielsetzung Bewertung von EMAS als umweltpolitisches Instrument KMU-Förderung Staatliche Unterstützung Verhältnis zur ISO und Umweltmanagementansätzen Der Markteffekt von EMAS EMAS als Vergabekriterium Stärkung der Produktdimension Werbemaßnahmen der beteiligten Stellen Werbemaßnahmen und Öffentlichkeitsarbeit der Organisationen Kosten der EMAS-Teilnahme Sonstige Entwicklungsperspektiven Zusammenfassung Quellenverzeichnis

5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Zulassungs-, Aufsichts- und Registrierungssystem bei EMAS in Deutschland...24 Abbildung 2: Beteiligte und Verfahrensablauf nach der EMAS-Verordnung...31 Abbildung 3: Teilnahmeerklärung nach EMAS I...35 Abbildung 4: EMAS II Zeichen...46 Abbildung 5: Methode PDCA der ISO Abbildung 6: ÖKOPROFIT-Logo...70 Abbildung 7: Teilnehmerentwicklung bei EMAS...73 Abbildung 8: Beteiligung an EMAS nach Branchen in Deutschland...79 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Rangfolge der Teilnahmegründe an EMAS aus Umfragen...29 Tabelle 2: Vergleich von EMAS II und ISO 14001: Tabelle 3: Entwicklung von EMAS und ISO Tabelle 4: EMAS und ISO Zertifikate in der EU...76 Tabelle 5: EMAS zertifizierte Organisationen nach Bundesländern...77 Tabelle 6: Unternehmensgrößen...78 Tabelle 7: Führende Sektoren bei EMAS in der EU...80 Tabelle 8: Unternehmensgrößenverteilung nach Mitarbeitern...81 Tabelle 9: Nutzen von EMAS aus Umfragen...84 Tabelle 10: Strategische Ausrichtungen von UMS

6 Abkürzungsverzeichnis BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e.v. BImSchG Bundesimmissionsschutzgesetz BIP Bruttoinlandsprodukt BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit BS British Standard BVA Bundesverwaltungsamt DAU GmbH Deutsche Akkreditierungs- und Zulassungsgesellschaft für Umweltgutachter DIHT Deutscher Industrie- und Handelskammertag EEA European Economic Area EMAS Eco-Management and Audit Scheme EPD Environmental Product Declaration HWK Handwerkskammern IHK Industrie- und Handelskammern IPP Integrierten Produkt Politik ISO International Standards Organisation, wird als Synonym für die Norm ISO verwendet KMU Kleine und mittlere Unternehmen KrW-/AbfG Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz KVP Kontinuierlicher Verbesserungsprozess o.s. ohne Seitenangabe PDCA Plan-Do-Check-Act QM Qualitätsmanagement QMS Qualitätsmanagementsystem SEM Small and medium-sized enterprises TGA Trägergemeinschaft für Akkreditierung UAG Umweltauditgesetz UBA Umweltbundesamt UGA Umweltgutachterausschuss UM Umweltmanagement UMS Umweltmanagementsystem UMA Umweltmanagementansatz UWF UmweltWirtschaftsForum ZfU Zeitschrift für Umweltrecht 8

7 1 Einleitung und Aufgabenstellung 1.1 Einleitung EMAS ist die Kurzbezeichnung für Eco- Management and Audit Scheme. In Deutschland ist dieses System anfangs unter dem Begriff Öko-Audit-Verordnung bekannt geworden. Mit EMAS wurde von der Europäischen Union ein Umweltmanagement- und Umweltprüfungssystem geschaffen, das Organisationen seit 1995 auf freiwilliger Basis ein Instrument bietet, mit dem sie ihren eigenen Beitrag zum Umweltschutz verbessern können. Gleichzeitig soll EMAS auf der europäischen Ebene mithelfen, die Umweltzielstellung der EU im Rahmen einer nachhaltigen Entwicklung zu verwirklichen. EMAS sollte dazu beitragen bei Unternehmen eine Verhaltensänderung hervorzurufen: weg vom passiven, nachsorgenden Umweltschutz, hin zu einem eigenverantwortlichen, nachhaltigen, ökologischen Wirtschaften. Unternehmen sollen mit EMAS ihren Umweltschutz über den gesetzlichen Mindeststandard hinaus steigern können, und ihr Image gegenüber den Kunden und der Öffentlichkeit verbessern. Von der Wirtschaft wurde sich von EMAS eine Alternative zur ansteigenden, umweltbehördlichen Regulierung und Überwachung erhofft. Gleichzeitig sollte dies aber auch ein Mittel darstellen, um solchen umweltpolitischen Maßnahmen wirkungsvoll begegnen zu können. Deutschland spielte bei der Entwicklung der EMAS-Teilnehmerzahl und Systemunterstützung bis Ende der 90er Jahre eine Vorreiterrolle in Europa. Während sich andere EU-Staaten zurückhaltender verhielten. Parallel zu EMAS wurde auf internationaler Ebene durch die International Standards Organisation (ISO) mit der ISO eine Norm zum Umweltmanagement und zur Umweltbetriebsprüfung geschaffen. Seit 1996 musste sich EMAS an dieser Konkurrenz messen lassen. Die Anzahl der ISO-Zertifikate in der EU übertraf etwa ab dem Jahr 2002 jene von EMAS. Im Jahre 2001 erfolgte eine Revision von EMAS zur EMAS II, bei der u.a. die ISO Regelungen teilweise mit integriert wurden. Seit dieser Zeit sank auch die Teilnehmeranzahl in Deutschland von damals ca auf derzeit noch ca Organisationen. Insbesondere das produzierende Gewerbe wendet sich von EMAS ab. Wohingegen noch neue Teilnehmer aus anderen Branchen geworben werden können. Auf europäischer Ebene steigt zwar die Teilnehmerzahl noch, bleibt aber mit ca auch hinter den Erwartungen zurück. Als mögliche Ursache dieser 9

8 Entwicklung werden, neben der ISO Konkurrenz, vor allem systembedingte Gründe bei EMAS angesehen. Anscheinend sind die Vorteile bei den beteiligten Unternehmen nicht in dem erhofften Maße eingetreten. Derzeit ist für EMAS wieder eine Revision zur EMAS III in Arbeit, die sich aber wahrscheinlich noch bis 2010 hinziehen wird. Aufgrund der unbefriedigenden Entwicklung von EMAS werden die möglichen Neugestaltungsvorschläge, die eine Trendwende bei der zukünftigen Teilnehmerentwicklung herbeiführen sollen, und deren Umsetzungsmöglichkeiten von interessierten Kreisen diskutiert. 1.2 Aufgabenstellung Diese Studie soll einen Überblick über die Umsetzung und Entwicklung von EMAS von der Einführung über die Revision zu EMAS II im Jahre 2001 bis zum heutigen Stand in Deutschland bieten. Die wesentlichen Ursachen dieser Entwicklung sollen aufgezeigt werden, und beurteilt werden, inwieweit die Ziele des Systems sowohl aus Teilnehmer als auch aus staatlicher Sicht erreicht wurden. Es sollen auch die alternativen Umweltmanagement-/Umweltauditsysteme, insbesondere die ISO 14001, im Bezug zu EMAS betrachtet werden, um die Unterschiede und deren Auswirkung auf das Konkurrenzverhältnis zu EMAS beschreiben zu können. Des Weiteren werden der aktuelle Stand der Revision zur EMAS III und die Neugestaltungsvorschläge der interessierten Kreise diskutiert, um mögliche Zukunftsperspektiven für EMAS aufzuzeigen. Bei der Diskussion der Teilaspekte von EMAS wird sich auf die, für die Systemverbreitung als wesentlich erachteten, Gründe konzentriert. Diese sind insbesondere solche, die einen nennenswerten Einfluss auf das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Teilnehmer haben. Zum Beispiel wurden die detaillierten Regelungen zum Zulassungsund Überwachungssystem der Umweltgutachter sowie das Teilnehmerregistrierungssystem als nicht wesentlich eingestuft. Bei EMAS ist zwar mittlerweile auch die Teilnahme nicht-kommerzieller Organisationen möglich, die Basis der Betrachtung soll aber das kommerzielle Unternehmen bilden. Zum einen bilden diese die historische Teilnehmerbasis für Umweltmanagement-/Umweltauditsysteme, aber auch die Hauptgruppe der EMAS- Aussteiger, zum anderen zeigen sich hier die Vor- und Nachteile von EMAS aufgrund 10

9 des wirtschaftlichen Wettbewerbsdruckes besonders deutlich. Dabei ist zu beachten, dass sich die individuelle Sicht auf EMAS in einzelnen Organisationen von der Betrachtung der durchschnittlichen Gesamtentwicklung unterscheiden kann. Als Informationsquellen sollen, neben Veröffentlichungen der beteiligten Stellen 1 und Fachleuten, insbesondere Studien und Umfragen bilden, die den repräsentativen Meinungsquerschnitt von Teilnehmern wiedergeben. 1 Als beteiligte Stellen werden im Folgenden zusammenfassend alle staatlichen und privatrechtlichen Institutionen bezeichnet, die bei der Aufgabenverteilung im EMAS Gesamtsystem eingebunden sind, siehe Abschnitt (nicht die teilnehmenden Organisationen). 11

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11 2 Entwicklung und Begriffserläuterung Umweltmanagement / Umweltaudit Eco- Management and Audit Scheme bedeutet soviel wie Umweltmanagementund -prüfungssystem. Die Bezeichnung EMAS taucht aber in der deutschen Version der ersten EU-Verordnung für das System nicht auf und wurde daher anfangs nur im englischen Sprachbereich sowie international verwendet. In der deutschen Diskussion um die Einführung des Systems hatte sich die Bezeichnung Öko-Audit oder Umweltaudit durchgesetzt. Hierbei wurde einseitig die Umweltprüfung betont, das zugrunde liegende Umweltmanagement aber eher vernachlässigt. Erst mit der Revision der EMAS im Jahr 2001, insbesondere auch durch das neue deutliche EMAS-Zeichen und dessen zunehmenden Bekanntheitsgrad kam der Begriff EMAS in Deutschland erst richtig in Gebrauch. Um die neue EMAS des Jahres 2001 von der alten abzugrenzen, wird auch von EMAS I und EMAS II gesprochen, bei der derzeitigen erneuten Revision wird dementsprechend der Begriff EMAS III verwendet. In der aktuellen Diskussion wird bei EMAS und den Alternativen, wie die ISO 14001, nur noch von Umweltmanagementsystemen (UMS) gesprochen. Damit wird wiederum der Audit-Aspekt vernachlässigt. Umweltmanagement und Umweltaudit sind eigentlich zwei Komponenten eines Gesamtsystems, auch wenn diese Begriffe synonym für ein solches System verwendet wurden bzw. werden. Im Folgenden soll die Entwicklung von Umweltmanagement und Umweltaudit beschrieben sowie die Begriffe erläutert werden. Historisch ist das Umweltmanagement/Umweltaudit seit den späten 70er Jahren in den USA als ein Werkzeug für die umweltbewusste Unternehmensführung entstanden. Die Vorreiterrolle spielte dabei die Chemieindustrie. Durch eine verschärfte Produkt- und Umwelthaftung sowie eine ansteigende Komplexität der Umweltschutzvorschriften waren Unternehmen gezwungen ihre umweltrelevanten Tätigkeiten und die Einhaltung umweltrechtlicher Regelungen besser eigenverantwortlich zu überwachen. Hauptziel des Umweltmanagements war damit anfangs die vorsorgende Vermeidung von eventuell anfallenden Haftungskosten sowie Kosten der Nichteinhaltung von Umweltschutzvorschriften 2. Die interne Zielsetzung des Managements änderte sich später vorrangig dahingehend, effiziente Möglichkeiten beim 2 Vgl. Hopfenbeck/Jasch/Jasch, Öko-Audit Der Weg zum Zertifikat, S. 28 ff. 13

12 Umweltschutz aufzuzeigen und zu überwachen. In diesem Zusammenhang wurden die Grundlagen des Umweltmanagements und Umweltcontrollings geschaffen. In dieser Zeit begannen sich mit dem allgemein steigenden Umweltinteresse der Öffentlichkeit auch zunehmend unternehmensexterne Kreise, wie z.b. Nachbarn und Umweltverbände für betriebliche Umweltaspekte zu interessieren. So entstand die Notwendigkeit in Unternehmen für eine externe Kommunikation zu Umweltfragen. Eine weitere Rolle spielte die Sicherstellung der Glaubwürdigkeit und das Bedürfnis, sich hierfür bereitgestellte Informationen von unabhängiger Seite bestätigen zu lassen. Die Grundidee eines Umweltaudits, d.h. einer externen Prüfung des Managements von unabhängigen Gutachtern und die Erstellung eines geprüften Umweltberichtes für externe Interessengruppen (Stakeholder), wurden aus dem Finanzbereich übernommen. Für die Berichterstellung wurde speziell für den Umweltbereich eine Mischung aus regelmäßigen Controlling- und Revisionsverfahren mit anschließender Abschlussprüfung in Analogie zum monetären betrieblichen Rechnungswesen entwickelt. Historisch spielte das Qualitätsmanagement (QM) für die Entwicklung des Umweltmanagements eine Vorreiterrolle 3. Hierauf wird in Kapitel 4 nochmals eingegangen. Anfang der 90er Jahre wurde noch ein gemeinsames System diskutiert 4. QM-Vertreter meinten, den Umweltbereich einfach in bereits bestehende QM- Systeme einbinden zu können. Dies scheiterte aber aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen von Qualitäts- und Umweltmanagement. Nichtsdestotrotz bestehen, zumindest bei der ISO Norm immer noch starke Parallelen zwischen den beiden Systemen. Anfang der 80er Jahre wurde das Umweltmanagement/Umweltaudit in den Niederlanden, Skandinavien und Großbritannien mit einzelstaatlichen Regularien eingeführt 5. Da sich das Umweltmanagement/Umweltaudit aus der betrieblichen Praxis heraus entwickelte, waren die verschiedenen existierenden Systeme uneinheitlich hinsichtlich der Ziele, Abläufe und Bezeichnungen. Die Grundansätze hatten sich aber in der Praxis bewährt Vgl. Lisegang, in UWF September/1995, S. 3 ff. Vgl. Koch, in UWF Juli/1994, S. 37. Vgl. Klemmer/Meuser, EG-Umweltaudit, S

13 Seit Anfang der 90er Jahre beschäftigten sich sowohl privatwirtschaftliche Normungsorganisationen und Wirtschaftsverbände als auch die EU, als staatliche Institution, mit der Verbesserung und Standardisierung von Ansätzen des Umweltmanagements/Umweltaudits, um diese in größeren Rahmen einzusetzen zu können 6. Die verschiedenen Stellen zur Entwicklung der angestrebten privatwirtschaftlichen Normen und der gesetzlichen Regelung standen seitdem in enger Beziehung zu einander. Aus der EU-Initiative entwickelte sich EMAS als gesetzliche Regelung eines solchen Systems, welche die Basis der Betrachtung in dieser Arbeit bildet. Aus der Initiative der Normungsorganisationen und der Wirtschaft entstand die ISO-Norm 14001, die zum einen eine Konkurrenz zu EMAS darstellt, aber später auch ein integrativer Teil von EMAS wurde. Auf die weitere Entwicklung der EMAS wird in Kapitel 3 und die der ISO in Kapitel 4 eingegangen. Das Umweltmanagement/Umweltaudit hilft die Umweltaufgaben auf zwei Ebenen gleichzeitig zu erfüllen, zum einen ist es für Unternehmen ein Instrument zur Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes, zum anderen ist es aber auch umweltpolitisches Instrument, um die Umweltleistung auf übergeordneter Ebene zu verbessern. Als solches steht das Umweltmanagement/Umweltaudit auch im Zusammenhang mit umwelt- und gesellschaftspolitischen Zielstellungen wie die nachhaltige Entwicklung (sustainable development) und die soziale Verantwortung (corporate social responsibility). Da es mit seinen Ansätzen geeignet ist, diese Zielstellungen auch in der Praxis umzusetzen. Bei EMAS definiert sich das Umweltmanagementsystem als jener Teil des gesamten Management eines Unternehmens, der die Organisationsstruktur, Planungstätigkeiten, Verantwortlichkeiten, Verhaltensweisen, Vorgehensweisen, Verfahren und Mittel für die Festlegung, Durchführung, Verwirklichung, Überprüfung und Fortführung der Umweltpolitik dieser Organisation betrifft 7. Praktisch bedeutet dies, dass eine Organisation mit Hilfe des betrieblichen Umweltmanagements folgende Zielstellungen bei ihrer Umweltpolitik verfolgen sollte: 6 7 Vgl. Löbel/Schörghuber, EU-Umweltaudit, S. 73 ff. Vgl. Verordnung EG 761/2001 Artikel 2 Absatz k). 15

14 Übernahme der Selbstverantwortung für den betrieblichen Umweltschutz Umweltschutz als integralen Bestandteil der allgemeinen Managementaufgaben verstehen ganzheitliche Betrachtung der Produktionsprozesse und der Produkte Verringerung und kontinuierliche Verbesserung der Umwelteinwirkungen durch die betrieblichen Tätigkeiten stellt sicher, dass die umweltrelevanten Rechtsvorschriften bekannt sind und eingehalten werden weg von der Beseitigung der Schadstofffrachten am Ende des Prozesses (end-of-pipe-lösung), hin zu einer frühzeitigen, systematischen Berücksichtigung von Umweltaspekten in den betrieblichen Abläufen (beginof-the-pipe-lösung) bereitstellen von Informationen über den betrieblichen Umweltschutz für die Öffentlichkeit Nachdem dieser Umweltmanagementprozess und die Umweltsituation des Unternehmens intern überprüft wurden, wird dies mit einer externen Prüfung nochmals von einem externen Gutachter vorgenommen und bestätigt (Auditierung). Bei der EMAS nennt sich dies speziell Verifizierung oder, im Falle der Umwelterklärung, Validierung. Bei der ISO Zertifizierung oder Akkreditierung. Man muss bei dem Umweltaudit unterscheiden, was die Prüfung und Bestätigung umfasst. Es wird bei den prozessorientierten Umweltaudits in den folgenden 3 Bereichen unterschieden, die für die weitere Betrachtung wichtig sind: legal compliance audit, d.h. die Bestätigung der Einhaltung rechtlicher Bestimmungen system audit, d.h. die Bestätigung der korrekten Umsetzung des Systems nach den Vorgaben performance audit, d.h. die Bestätigung der tatsächlichen betrieblichen Umweltleistung In der aktuellen EMAS II werden alle 3 Komponenten umgesetzt. 16