Neuer Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren

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1 Neuer Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren Mitteilung der Europäischen Kommission vom 16. Juli 2018 Executive Summary > Am 16. Juli 2018 hat die Europäische Kommission (KOM) einen neuen Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren veröffentlicht. > Zentrale Inhalte betreffen Vorabkontakte, vorläufige Prüfung, förmliches Prüfverfahren und Beschwerden. > Der Verhaltenskodex konkretisiert das Vorgehen der KOM über die Regelungen der beihilfenrechtlichen Verfahrens- und der Durchführungsverordnung hinaus. Er ist damit eine Hilfestellung für Beihilfengeber und -empfänger, Beschwerdeführer und von einer Beschwerde Betroffene. > Ziel des Verhaltenskodex ist es, das Vorgehen der KOM in Beihilfensachen mit Unterstützung der Mitgliedstaaten transparenter und schneller zu gestalten. Die KOM hat am 16. Juli 2018 einen neuen Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren veröffentlicht (C (2018) 4412). Hauptaufgabe des Verhaltenskodex ist es, die Abläufe und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten mit der KOM in den von der Verfahrensordnung 1 vorgesehenen Beihilfeverfahren zu erläutern. Der Verhaltenskodex behandelt insbesondere Vorabkontakte die vorläufige Prüfung angemeldeter Beihilfemaßnahmen, das förmliche Prüfverfahren sowie förmliche Beschwerden. 1 Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. L 248 vom , S. 9) Der neue Verhaltenskodex ersetzt seine Vorgängerregelung 2 und die Mitteilung für ein vereinfachtes Verfahren 3, beide aus dem Jahr I. Hintergrund Die KOM ist seit geraumer Zeit bestrebt, das Beihilfenrecht zu modernisieren. Dazu gehört, Wirksamkeit, Transparenz und Vorhersehbarkeit von Beihilfeverfahren zu verbessern. Mit dem Verhaltenskodex arbeitet die KOM daran, einen strukturellen Nachteil der Anwendung des Beihilfenrechts ein Stück weit wett zu machen. Die KOM ist mit relativ überschaubarer personeller Ausstattung damit befasst, das Beihilfenrecht in den aktuell 28 Mitgliedstaaten durchzusetzen. Dazu dient ihr die Pflicht zur Notifizierung von Beihilfen, dazu dienen aber auch Prüfverfahren der KOM. Um ihrer Aufgabe überhaupt entsprechen zu können, ist die KOM darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene zentral zuständige Stellen haben, die der KOM als einheitliche Ansprechpartner für den ganzen jeweiligen Mitgliedstaat dienen. In Deutschland sind das für allgemeine Beihilfenangelegenheiten das BMWI, für Beihilfeangelegenheiten im Verkehrssektor das BMVI und für Beihilfeangelegenheiten im Agrarsektor das BMEL. Das bedeutet dann aber auch, dass die vom Beihilfenrecht Betroffenen mit ihren Anliegen weder direkt an die KOM herantreten noch ihr Fragen stellen noch sich von der KOM unmittelbar beraten lassen können. Dies entspricht erstens nicht der Ausrichtung der Kommissionsarbeit auf die Mitgliedstaaten, 2 Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (ABl. C 136 vom , S. 13). 3 Mitteilung der Kommission über ein vereinfachtes Verfahren für die Würdigung bestimmter Kategorien staatlicher Beihilfen (ABl. C 136 vom , S. 3). 1

2 würde zweitens unkoordinierter Arbeit im Mitgliedstaat den Weg ebnen und schlicht die knappen Ressourcen der KOM überbeanspruchen. Kehrseite ist, dass es für die vom Beihilferecht Betroffenen wenig transparent und wenig vorhersehbar ist, wie die KOM arbeitet, zu ihren Entscheidungen kommt und wie sie sich die Mitarbeit der Mitgliedstaaten und ihrer Untergliederungen vorstellt. Der sonst in vielen Verwaltungsverfahren bewährte Ansatz, einfach mal mit der Genehmigungs- oder Aufsichtsbehörde zu sprechen, vielleicht sogar einen kurzen Draht zu ihr zu entwickeln, mit ihr abzustimmen, wie sie eine Frage bewertet oder wie sie sich ein Verfahren vorstellt, damit es zügig abgewickelt werden kann, lässt sich etwa für deutsche Gebietskörperschaften und Unternehmen in Beihilfesachen gegenüber der KOM nicht umsetzen. Die KOM ist für sie schlicht zu weit weg. 1. Voranmeldung Zahlreiche Notifizierungsverfahren für Beihilfen sind komplex. Vor diesem Hintergrund ersucht die KOM die Mitgliedstaaten im Verhaltenskodex, sie zu kontaktieren, bevor sie Beihilfen anmelden. Insbesondere gilt dies, wenn Sachverhalte und Fragestellungen zu beurteilen sind, die die KOM in ihrer Praxis bislang noch nicht oft oder gar nicht bearbeitet hat. Für diese Fälle empfiehlt die KOM sogar dringend, den Vorabkontakt zu suchen. Sie verspricht sich vom Vorabkontakt eine bessere und vollständigere Anmeldung und damit eine Verfahrensbeschleunigung, eine informelle und vertrauliche Erörterung zwischen KOM und dem Mitgliedstaat, was ggf. auch Anpassungen und/oder Änderungen der Beihilfemaßnahme im Vorfeld ermöglicht und die Möglichkeit einer ersten Einschätzung dazu, ob die Maßnahme für die Anwendung eines gestrafften Verfahrens (siehe hierzu unter Ziffer 4) in Frage kommt. Hier setzt der aktualisierte Verhaltenskodex an, erklärt, wie die KOM in Beihilfeverfahren vorgeht und wie sie sich die Mitwirkung und Zusammenarbeit mit den Betroffenen vorstellt, seien es Mitgliedstaaten, Beihilfengeber, Beihilfenempfänger oder Beschwerdeführer. II. Inhalt des Verhaltenskodex Für Beihilfengeber und Beihilfeemfpänger ist der Verhaltenskodex vor allem mit Blick auf die Themen Voranmeldung, Portfolio-Ansatz und einvernehmliche Planung, gestraffte Verfahren und das förmliche Prüfverfahren von Interesse. Ferner erläutert die KOM denjenigen ihr Vorgehen, die eine Beschwerde wegen eines potentiellen Verstoßes gegen das Beihilfenrecht einleiten wollen oder aber von einer solchen Beschwerde betroffen sind. Im Einzelnen: Flexibel zeigt sich die KOM bei der Frage, wie der Vorabkontakt durchgeführt wird. , Telefon oder Telefonkonferenz oder auch Treffen mit Vertretern der KOM sind möglich. Dabei bleibt die KOM bei ihrer Sichtweise - die sie auch im Verhaltenskodex 2009 niedergelegt hatte - dass es bei Einzelbeihilfen oft erforderlich ist, den Beihilfenempfänger einzubeziehen. Die KOM erkennt an, dass der Beihilfenempfänger meist Herr des Sachverhaltes ist, dessen präzise Aufarbeitung dem Mitgliedstaat und der KOM oft erst ermöglicht, im Verfahren gut und lösungsorientiert zusammenzuarbeiten und zu richtigen Ergebnissen zu gelangen. Dies gilt, wie die KOM im Verhaltenskodex ausführt, vor allem, wenn die jeweilige Beihilfe erhebliche technische, finanzielle oder vorhabenbezogene Auswirkungen hat. Schließlich versucht die KOM in ihrem Verhaltenskodex, dem Eindruck entgegenzutreten, dass Vorabkontakte zu Verzögerungen führen können. Dieser Eindruck entsteht gelegentlich, weil im Vorabkontakt (anderes als im eigentlichen Notifizierungsverfahren) keine Fristen laufen. Vor diesem Hintergrund führt sie im Verhaltenskodex immerhin an, dass Vorabkontakte nicht länger als sechs Monate dauern sollten. Dies ist deutlich länger als ihr Ansatz im Verhaltenskodex 2009, der noch von zwei Monaten als Regelfrist sprach. Indes hat der alte Verhaltenskodex hier in der Vergangenheit bei Beteiligten oft nur Hoffnungen geweckt, die in der 2

3 Realität der Vorabkontakte nicht erfüllt werden konnten. 2. Portfolio-Ansatz und einvernehmliche Planung Eine Neuheit des Verhaltenskodex vom 16. Juli 2018 ist der Portfolio-Ansatz. Dieser bietet einen neuen Weg, ausgewählte Beihilfeverfahren zu beschleunigen. Die Mitgliedstaaten haben danach zwei Mal jährlich die Möglichkeit, der KOM mitzuteilen, welche der angemeldeten Maßnahmen in ihrem Portfolio ihrer Ansicht nach von hoher bzw. geringer Priorität sind. Das Verfahren zielt auf eine einvernehmliche (Zeit-)Planung und Priorisierung mehrerer laufender Beihilfeverfahren eines Mitgliedstaates mit der KOM ab. Erforderlich ist, dass der Mitgliedstaat der Aufforderung der KOM nach einer Priorisierung innerhalb einer von der KOM gesetzten Frist nachkommt und eine Priorisierung mitteilt. Will Deutschland diesen sinnvollen Ansatz verfolgen, werden die drei mit dem Beihilfenrecht befassten Bundesministerien mit den Bundesländern zunächst auf nationaler Ebene Absprachen treffen müssen, um dann der KOM eine sachgerechte Priorisierung des deutschen Portfolios melden zu können. Weiter besteht das Instrument der einvernehmlichen Planung. In dieser einigen sich der Mitgliedstaat und die KOM über den zeitlichen Ablauf eines Verfahrens. Dazu gehört auch, dass die KOM für bestimmte Fälle aus einem Portfolio eine Beschleunigung zusagt, wenn der Mitgliedstaat sich einverstanden erklärt, andere Fälle zurückzustellen. Ob dieser Ansatz im föderalen Deutschland durchsetzbar ist, wird sich zeigen. Jedenfalls wird dem Bund einiges abverlangt werden, wenn er zum Beispiel einem Beihilfengeber und -empfänger aus einem Bundesland mitteilt, dass er sich gegenüber der KOM zur Zurückstellung verpflichtet hat, damit die KOM einen Fall aus einem anderen Bundesland oder einen Fall des Bundes vorrangig bearbeitet. 3. Vorläufige Prüfung angemeldeter Beihilfemaßnahmen Der neue Verhaltenskodex ändert das Vorgehen der KOM bei einer vorläufigen Prüfung angemeldeter Beihilfemaßnahmen nach Art. 4 der Verfahrensordnung gegenüber dem Verhaltenskodex aus dem Jahr 2009 kaum. Die KOM prüft die Maßnahme nach Eingang der Anmeldung und bemüht sich, innerhalb von vier Woche mitzuteilen, welche zusätzlichen Informationen benötigt werden. Es sind auch weitere Fragerunden möglich, wobei die KOM diese grundsätzlich auf zwei beschränken möchte. Auch hier empfiehlt sie den Mitgliedstaaten, den Beihilfenempfänger einzubinden. Die KOM legt ferner Wert auf den Hinweis, dass ihre Fragen nicht zwingend bedeuten müssen, dass sie ernste Schwierigkeiten bei der Bearbeitung hat. Dies entspricht auch unserer Praxiserfahrung. Oft will die KOM mit Fragen und zusätzlichen Informationen ihre Entscheidung auch zugunsten des Mitgliedstaates und des Beihilfenempfängers zusätzlich absichern oder aber durch Fragen dem Beihilfenempfänger ggf. einfachere Lösungen aufzeigen. Letztendlich rühren Fragen auch daher, dass vor Erlass einer Entscheidung zum Beispiel auch der Juristische Dienst der KOM hinzugezogen wird, der bestimmte Aspekt noch aus einem anderen Blickwinkel betrachtet. 4. Gestrafftes Verfahren Unkomplizierte Fälle können unter bestimmten Voraussetzungen im Rahmen eines gestrafften Verfahrens behandelt werden. Die KOM ist dann bestrebt, innerhalb von 25 Tagen ab dem Tag der Anmeldung einen Kurzbeschluss zu erlassen, mit dem sie feststellt, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe ist. Alternativ erlässt sie einen Beschluss, keine Einwände zu erheben. Ein Fall kommt insbesondere dann für ein gestrafftes Verfahren in Betracht, wenn die Maßnahme mit anderen Maßnahmen hinreichend vergleichbar ist, die in den 10 Jahren vor dem Tag der Voranmeldung mit mindestens drei Kommissionsbeschlüssen genehmigt wurden. Für die Vergleichbarkeit wertet die KOM u.a. Ziele und Gesamtkonzeption der Maßnahme, Art der Beihilfeempfänger sowie die materiellen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen. 3

4 Wenn mindestens drei frühere Beschlüsse vorliegen, sei so die KOM im Verhaltenskodex - im Allgemeinen eher feststellbar, dass die Maßnahme keine Beihilfe beinhaltet bzw. dass die Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Ob ein gestrafftes Verfahren durchgeführt werden kann, wird neben dem von der KOM angesetzten Maßstab der Vergleichbarkeit damit auch sehr davon abhängen, ob im jeweiligen Mitgliedstaat ein hinreichender Überblick über die Entscheidungspraxis der KOM über alle 28 Mitgliedstaaten hinweg besteht. Die Vergleichbarkeit soll nämlich, so ist dem Verhaltenskodex zu entnehmen, der betroffene Mitgliedstaat der KOM in einem Vorabkontakt mitteilen. und wie die KOM mit der Beschwerde umgeht. Dies genauer zu erläutern, ist ebenfalls Gegenstand des Verhaltenskodex. Dabei kann die KOM gegen angebliche Beihilfenrechtsverstöße zwar auf der Grundlage von Informationen ungeachtet ihrer Herkunft tätig werden, den Status eines Beschwerdeführers das stellt der Verhaltenskodex klar kann aber nur erlangen, wer geltend machen kann, dass durch die Maßnahme seine Interessen beeinträchtigt sein können. Dies gelingt in erster Linie Wettbewerber des mutmaßlichen Beihilfenempfängers. 5. Förmliches Prüfverfahren Kann die KOM eine Beihilfemaßnahme in der vorläufigen Prüfung nicht genehmigen, eröffnet sie das förmliche Prüfverfahren (siehe Art. 4 Abs. 4 Verfahrensverordnung). Zu einem förmlichen Prüfverfahren kann es auch kommen, wenn die KOM mutmaßlich rechtswidrige Beihilfen prüft und der Mitgliedstaat der KOM im vorläufigen Prüfverfahren nicht erfolgreich darlegen kann, dass seine Maßnahme keine Beihilfe ist, diese freigestellt ist oder aber genehmigt werden kann. Der Verhaltenskodex erläutert im Wesentlichen das praktische Vorgehen der KOM im förmlichen Prüfverfahren, wie es Art. 6 und 7 Verfahrensordnung anordnen. Dazu gehört auch hier, dass die KOM ihre zeitlichen Vorstellungen zu dem Verfahren mitteilt. Insbesondere strebt die KOM an, das förmliche Prüfverfahren innerhalb von 18 Monaten abzuschließen. Ihre Entscheidung will sie sechs Monate im Verhaltenskodex 2009 waren es noch vier Monate nach Übermittlung der letzten Auskünfte durch den Mitgliedstaat erlassen. Im Übrigen ergeben sich kaum Unterschiede zum Vorgehen der KOM im förmlichen Prüfverfahren, wie sie es schon im Verhaltenskodex aus dem Jahr 2009 beschrieben hat. 6. Förmliche Beschwerden Das Beihilferecht regelt Beschwerden an die KOM wegen mutmaßlicher Verstöße gegen das Beihilferecht in Art. 12 Verfahrensordnung und in Art. 11 a Durchführungsverordnung. Aus diesen beiden Vorschriften lassen sich für die Betroffenen nämlich (mögliche) Beihilfengeber, Beihilfenempfänger und Beschwerdeführer kaum entnehmen, wie der Beschwerdeführer seine Beschwerde einreichen soll Bei unbegründeten Beschwerden versucht die KOM, dem Beschwerdeführer innerhalb von zwei Monaten nach Registrierung der Beschwerde mitzuteilen, dass keine ausreichenden Gründe vorliegen, das sie zu der Sache Stellung nimmt. Die KOM fordert ihn dann auf, innerhalb eines Monats weitere substanzielle Informationen zu übermitteln. Bei Überschreitung der Frist gilt die Beschwerde als zurückgenommen. Auch bei Beschwerden über genehmigte und/oder nicht anmeldepflichtige Beihilfen will die KOM dem Beschwerdeführer in zwei Monaten antworten. Zwölf Monate nach Registrierung der Beschwerde will die KOM einen Beschluss erlassen und dem Beschwerdeführer zukommen lassen oder ihm eine vorläufige Einschätzung mitteilen. Zu einer vorläufigen Stellungnahme, nach der die KOM keinen Verstoß gegen das Beihilfenrecht erkennt, kann der Beschwerdeführer innerhalb eines Monats Stellung nehmen. Kommt die KOM zu dem Ergebnis, dass eine Beihilfe vorliegt, kann sie den Beschwerdeführer auch auf die Möglichkeit des nationalen Rechtsschutzes hinweisen. Während einer Klage hat das Verfahren bei der KOM nur eine geringe Priorität. Wie bisher heißt es, dass die KOM nicht in jedem Fall dem betroffenen Mitgliedstaat die nichtvertrau- 4

5 liche Fassung der Beschwerde zur Stellungnahme weiterleitet. Hier wäre es gut gewesen, wenn die KOM im Verhaltenskodex genauer dargelegt hätte, auf Grundlage welcher Erwägungen sie davon absieht, die Mitgliedstaaten über Beschwerden zu informieren. Diese werden stets ein Interesse daran haben zu erfahren, welche ihrer Maßnahmen mit welcher Argumentation auf dem Prüfstand stehen. Gut ist, dass der neue Verhaltenskodex nunmehr klar regelt, dass die KOM Mitgliedstaaten und Beschwerdeführer über die Bearbeitung von Beschwerden oder die Verfahrenseinstellung informiert. Fälle, in denen der mutmaßliche Beihilfengeber und/oder mutmaßliche Beihilfenempfänger mit der Einleitung eines Verfahrens konfrontiert wird, dann aber ggf. auch nach Stellungnahmen - nie offiziell erfährt, dass das Verfahren eingestellt wurde, dürfte es danach in Zukunft nicht mehr geben. III. Fazit Mit dem aktualisierten Verhaltenskodex erklärt die KOM ihr Vorgehen in Beihilfesachen, zeigt transparent auf, wie sie sich die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten vorstellt und nimmt sich selbst ein Stück weit in die Pflicht, ihre Verfahren zu beschleunigen. Dies alles erfolgt in einem gegenüber der Vorgängerfassung aus dem Jahr 2009 ergänzten und modernisierten Verhaltenskodex. Spannend wird die Frage sein, ob es der KOM gelingt, die Verfahren so zu führen, dass die selbstgesteckten zeitlichen Rahmen für Verfahrensschritte oder Verfahren eingehalten werden. Hier können Mitgliedstaaten, Beihilfengeber und -empfänger einen sehr großen Beitrag leisten, indem sie ihre Verfahren umfassend und sorgfältig vorbereiten. Dies gilt schon für den Vorabkontakt, von dem jedenfalls bei neuartigen oder komplexeren Fällen möglichst weitgehend Gebrauch gemacht werden sollte. Dr. Arne Gniechwitz Rechtsanwalt Standort Hamburg arne.gniechwitz@gsk.de Dr. Wolfgang Würfel Rechtsanwalt Fachanwalt für Verwaltungsrecht Standort München wolfgang.wuerfel@gsk.de Dr. Carolin Klein Rechtsanwältin Standort Hamburg carolin.klein@gsk.de 5

6 Urheberrecht GSK Stockmann Alle Rechte vorbehalten. Die Wiedergabe, Vervielfältigung, Verbreitung und/oder Bearbeitung sämtlicher Inhalte und Darstellungen des Beitrages sowie jegliche sonstige Nutzung ist nur mit vorheriger schriftlicher Zustimmung von GSK Stockmann gestattet. Haftungsausschluss Diese Mandanteninformation enthält ausschließlich allgemeine Informationen, die nicht geeignet sind, den besonderen Umständen eines Einzelfalles gerecht zu werden. Sie hat nicht den Sinn, Grundlage für wirtschaftliche oder sonstige Entscheidungen jedweder Art zu sein. Sie stellt keine Beratung, Auskunft oder ein rechtsverbindliches Angebot auf Beratung oder Auskunft dar und ist auch nicht geeignet, eine persönliche Beratung zu ersetzen. Sollte jemand Entscheidungen jedweder Art auf Inhalte dieser Mandanteninformation oder Teile davon stützen, handelt dieser ausschließlich auf eigenes Risiko. GSK Stockmann und auch die in dieser Mandanteninformation namentlich genannten Partner oder Mitarbeiter übernehmen keinerlei Garantie oder Gewährleistung, noch haftet GSK Stockmann und einzelne Partner oder Mitarbeiter in irgendeiner anderen Weise für den Inhalt dieser Mandanteninformation. Aus diesem Grund empfehlen wir, in jedem Fall eine persönliche Beratung einzuholen. GSK STOCKMANN BERLIN Mohrenstraße Berlin Tel Fax FRANKFURT/M. Taunusanlage Frankfurt Tel Fax HAMBURG Neuer Wall Hamburg Tel Fax LUXEMBURG GSK Luxembourg SA 44, Avenue John F. Kennedy L-1855 Luxemburg Tel Fax HEIDELBERG Mittermaierstraße Heidelberg Tel Fax MÜNCHEN Karl-Scharnagl-Ring München Tel Fax muenchen@gsk.de