Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW

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1 Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW Herrn Präsident André Kuper Landtag Nordrhein-Westfalen Platz des Landtags Düsseldorf sabine.arnoldy@landtag.nrw.de 17 STELLUNGNAHME 17/161 A02 Ansprechpartner für den Städtetag: Referent Sebastian Klöppel Tel.-Durchwahl: 0221/ Fax-Durchwahl: 0221/ sebastian.kloeppel@ staedtetag.de Aktenzeichen: Ansprechpartner für den Landkreistag Nordrhein-Westfalen: Erster Beigeordneter Dr. Marco Kuhn Tel.-Durchwahl: 0211/ m.kuhn@lkt-nrw.de Aktenzeichen: Ansprechpartner für den Städte- und Gemeindebund NRW: Referent Dr. Johannes Osing Tel-Durchwahl.: 0211/ Fax-Durchwahl: 0211/ johannes.osing@ kommunen-in-nrw.de Aktenzeichen: /001 Datum: /klp/sue Stellungnahme für den Ausschuss für Heimat, Kommunales, Bauen und Wohnen im Rahmen der Anhörung am 8. Dezember 2017 zum Antrag der Fraktion der SPD Drucksache 17/514 Wohnungsnot in den Ballungsräumen wirksam bekämpfen: Missbrauch von Wohnraum zu gewerblichen Zwecken eindämmen Sehr geehrte Damen und Herren, die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW bedankt sich für die Einladung zur Anhörung am 8. Dezember 2017 und nimmt bereits vorab gerne Stellung zum Antrag der Fraktion der SPD (Drucksache 17/514) Wohnungsnot in den Ballungsräumen wirksam bekämpfen: Missbrauch von Wohnraum zu gewerblichen Zwecken eindämmen vom Vor dem Hintergrund zunehmender Anspannungstendenzen der Wohnungsmärkte in Nordrhein-Westfalen insbesondere entlang der Rheinschiene und in einigen Universitätsstädten richtet sich der Antrag der SPD-Fraktion auf die Zunahme bei der Vermittlung von Gästeübernachtungen über Internetplattformen wie Airbnb, Booking.com, WIMDU, 9flats und weiterer Anbieter. Das Geschäftsmodell dieser Online-Wohnungsvermittler liefert Wohnraumeigentümern und -mietern ein niedrigschwelliges Angebot, mittels dessen auf einfachstem Wege in unbestimmtem Umfang und auf unbestimmte Dauer Wohnraum privat als Ferienwohnraum oder zu gewerblichen Zwecken vermietet werden kann. Städtetag NRW Gereonstraße Köln Tel Landkreistag Nordrhein-Westfalen Kavalleriestraße Düsseldorf Tel Städte- und Gemeindebund NRW Kaiserswerther Str. 199/ Düsseldorf Tel

2 - 2 - Dem Antrag zufolge soll der Landtag feststellen, dass zur Aufrechterhaltung der Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum im Sinne der sozialen Daseinsvorsorge des Staates nicht nur zusätzlicher Wohnraum geschaffen und Leerstände beseitigt werden müssen, sondern auch bestehender Wohnraum für die ortsansässige Bevölkerung erhalten bleiben muss. Demzufolge fordert der vorliegende Antrag die Landesregierung dazu auf, die Kommunen des Landes per Satzungsermächtigung in den Stand zu versetzen, wirkungsvoll gegen die Zweckentfremdung von Wohnraum zu gewerblichen Zwecken, wie etwa der Ferienvermietung, vorgehen zu können. 1. Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW teilt die im Antrag der Fraktion der SPD vorgebrachten Bedenken, wonach eine missbräuchliche Überlassung von Wohnraum als Ferienwohnung im Sinne einer Zweckentfremdung auf den ohnehin bereits stark angespannten Wohnungsteilmärkten der Rheinschiene und innerhalb einiger Universitätsstädte das Angebot an Wohnraum zusätzlich verknappt und verteuert. Ebenso teilen die kommunalen Spitzenverbände die Einschätzung, dass sich die touristische Nutzung von Wohnungen als Form der Zweckentfremdung von Wohnraum ausgesprochen dynamisch entwickelt und stark zunimmt allerdings bei weitem nicht in allen Städten und Gemeinden des Landes, sondern nur in einzelnen Teilmärkten. Eine Betroffenheit in dem Sinne, dass die Überlassung von Wohnraum als Ferienwohnung zu einer weiteren Verschärfung des ohnehin bereits bestehenden Nachfrageüberhangs führt, ist sowohl bundesweit als auch auf Ebene NRWs vor allem in den städtetouristisch attraktiven Metropolen, an bedeutenden Messe- und Medizinstandorten sowie einzelnen Universitätsstädten zu beobachten. Eine valide Quantifizierung des Ausmaßes in den betroffenen Städten und Gemeinden lässt sich nicht vornehmen, da die regelmäßig im Ausland ansässigen Plattformen die Sammelauskunftsersuchen der Städte zu den Beherbergungsanbietern, die auf den jeweiligen Plattformen Wohnraum im Stadtgebiet anbieten, oftmals verweigern. Zwar liefert bspw. Airbnb interessierten Städten und Gemeinden aggregiertes Datenmaterial zu Häufigkeiten und Dauern von Vermietungen. Diese Angaben sind jedoch weder überprüfbar, noch lässt sich in Anbetracht der Unübersichtlichkeit des Marktes und der Vielzahl der Anbieter eine Einschätzung zur Repräsentativität der Daten eines einzelnen Anbieters für die gesamte Branche treffen. Zudem ist es derzeit für die Kommunen unmöglich einzuschätzen, in welchem Umfang Vermieter Parallelangebote über verschiedene Portale schalten. Die Stadt Köln geht nach eigener Einschätzung von bis über die diversen Portale vermieteten Ferienwohnungen aus, für Düsseldorf liegen stadteigene Schätzungen nicht vor, in Bonn geht man von rd solcher Wohnungen aus. Einschlägige Webcrawler wie bspw. airdna.co, deren Computerprogramme automatisch die Angebotsseiten von Airbnb durchsuchen und auslesen, vermelden im November 2017 alleine bezogen auf Airbnb vergleichbare Zahlen: Köln: rd Wohnungen, Düsseldorf: knapp 3.000, Bonn: mit rd. 600 deutlich weniger, Münster: ca. 500, Dortmund: rd. 400, jeweils verbunden mit jährlichen Wachstumsraten von teilweise mehr als 100 %. Die Nachfrage strahlt auch zunehmend auf das Umland von Großstädten aus. Auf ähnliche Zahlen wie die Stadt Dortmund kommen zum Beispiel der Rhein-Kreis Neuss oder der Kreis Mettmann. Am größten ist das Angebot dabei im unmittelbaren Umfeld von Düsseldorf (Meerbusch, Kaarst, Ratingen und Hilden).

3 - 3 - Objektiv überprüfbar sind diese Zahlen allerdings nicht. Die Stadt Bonn stellt insofern einen Sonderfall dar, da dort insbesondere das Phänomen des Medizintourismus im Stadtteil Bad Godesberg zu Problemen führt. Viele dieser Vermietungen laufen nach Angaben der Stadt Bonn allerdings nicht über die einschlägigen Internetportale. Vielmehr agieren in diesen Fällen dort ansässige Botschaften und Konsulate in einer Vermittlerrolle. Die kommunalen Spitzenverbände sprechen sich ausdrücklich nicht gegen die Möglichkeit des Home-Sharings aus, solange der fragliche Wohnraum dem lokalen Markt erhalten bleibt. Im Sinne von Nachhaltigkeit und Flächensuffizienz einerseits und der Förderung des lokalen Tourismus in Städten und Gemeinden andererseits liegen die unterstützenswerten Aspekte der Wohnraumvermittlung über Internetportale auf der Hand. Auch vor dem Hintergrund allgemein gewünschter Aufwertungsmaßnahmen innerhalb einzelner nicht von Nachfrageüberhängen gekennzeichneten Quartiere oder Gebiete einer Stadt oder Gemeinde kann eine quasi-gewerbsmäßige Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung positiv wirken. Ausgesprochen kritisch steht die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW allerdings der missbräuchlichen Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung gegenüber, bei der auf bereits angespannten Märkten Wohneinheiten gleichzeitig vollständig und dauerhaft über die einschlägigen Portale vermietet und in der Konsequenz dem Wohnungsmarkt entzogen werden. Trifft eine verstärkte, auf Zweckentfremdung gerichtete Nachfrage im Bereich Gewerbe bzw. Ferienwohnungen auf einen angespannten Wohnungsmarkt, halten die kommunalen Spitzenverbände das Vorhandensein eines Rechtsinstrumentes, das Zweckentfremdung unter einen Genehmigungsvorbehalt stellt, für unerlässlich. Neben der dadurch entstehenden zusätzlichen Verknappung des Angebotes, verbunden mit entsprechenden Preiseffekten, berichten insbesondere die in NRW betroffenen Kommunen Köln, Düsseldorf und Bonn von einer deutlichen Zunahme von Konflikten in den jeweiligen Nachbarschaften durch erhöhtes Lärmaufkommen, hohe Fluktuation etc. In den betroffenen Kommunen nimmt nach Auskunft der Verwaltungen zudem die Anzahl der vermeintlich privaten Ferienwohnungs-Vermieter zu, die gleich mehrere vollständige Wohneinheiten innerhalb einer Stadt vermieten und damit in offensichtlich gewerblicher Absicht agieren. Neben Berichten darüber, dass auch Hoteliers eher schwierige Klientel ( Party-Touristen in Köln und Düsseldorf) durchaus gerne in eigens dafür zusätzlich angemietete oder erworbene Wohnungen auslagert, haben sich entlang der Vermittlung über die Plattformen eigene Wertschöpfungsketten herausgebildet: So lässt sich über die eine angemietete oder erworbene und über die Plattformen regelmäßig weitervermietete Wohnung durchaus die Miete bzw. Finanzierung (bei Erwerb) der eigentlichen Hauptwohnung stemmen. Ebenso existieren mittlerweile Reinigungs-Dienstleister für sog. Airbnb- Wohnungen sowie Datenanalyse-Dienstleistungen, bei denen Daten aus den Online- Plattformen ausgelesen und verkauft werden. 2. Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW unterstützt nachdrücklich die bereits existierende Satzungsermächtigung ( 10 WAG NRW), wonach Städte und Gemeinden mit erhöhtem Wohnungsbedarf selbst über den Erlass einer Zweckentfremdungssatzung entscheiden können.

4 - 4 - In den meisten Städten und Gemeinden NRWs waren bislang zumeist die Voraussetzungen für eine solche Satzung im Hinblick auf die Wohnungsmarktlage und das Ausmaß der Zweckentfremdung von Wohnraum nicht gegeben. Im Sinne der existierenden Ermächtigungsgrundlage haben diese Kommunen auch keine eigene Zweckentfremdungssatzung erlassen. Mit Bonn, Dortmund, Köln und Münster haben bislang vier Kommunen in NRW von dieser Regelung Gebrauch gemacht und können von entsprechend positiven Erfahrungen mit diesem Instrument berichten. Die Ankündigung der NRW-Landesregierung im Koalitionsvertrag für Nordrhein- Westfalen , die (als landesweit geltende Verordnung seit 2007 nicht mehr existierende) Zweckentfremdungsverordnung aufheben zu wollen, hat allerdings nach Angaben einiger Kommunen laufende Diskussionen um die Einführung einer kommunalen Zweckentfremdungssatzung auf Basis des 10 WAG NRW beeinflusst. In den Städten, die bereits eine zeitlich befristete Zweckentfremdungssatzung eingeführt haben oder in denen die Einführung einer solchen diskutiert wurde, hat die Formulierung des Koalitionsvertrages zu Verunsicherung über die Perspektive einer existierenden oder zu erarbeitenden Satzung geführt. In Anbetracht der beobachtbaren Zunahme der missbräuchlichen Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung in angespannten Wohnungsmärkten NRWs sehen die die kommunalen Spitzenverbände es als geboten an, die aktuelle, nicht flächendeckend, sondern zielgenau wirkende Rechtsnorm aufrecht zu erhalten. Die Ermächtigungsgrundlage zur Einführung einer kommunalen Satzung gemäß 10 WAG NRW sollte dringend beibehalten werden. Schließlich liefert diese betroffenen Kommunen nach eingehender Prüfung der lokalen Verhältnisse das einzige wirksame Instrument, um gegen die missbräuchliche Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung vorzugehen. Als Signal zur Stärkung der kommunalen Position der Städte und Gemeinden mit Zweckentfremdungssatzung sollte zudem eine definitorische Präzisierung der Ermächtigungsnorm hinsichtlich des Begriffs der Zweckentfremdung erwogen werden: So könnten Zweckentfremdungs-Tatbestände, wie unerlaubter Abbruch und Leerstand von Wohnraum ebenso aufgeführt werden, wie die dauerhafte Fremdenbeherbergung z. B. im Rahmen gewerblicher Zimmervermietung. Zudem gilt es Kommunen zu unterstützen, bei denen eine verstärkte, auf Zweckentfremdung gerichtete Nachfrage im Bereich Gewerbe bzw. Ferienwohnungen auf einen angespannten Wohnungsmarkt trifft. Diese Städte und Gemeinden benötigen neben entsprechenden personellen Ressourcen auch politische Unterstützung der Landesregierung bei ihrem Bemühen, die missbräuchliche Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnung mittels kommunaler Zweckentfremdungssatzungen zu verhindern. Einer etwaigen Überführung der Problematik in Landesrecht, etwa einer Verordnung, bedarf es aus Sicht der Kommunen im Übrigen nicht. Das Instrument der Satzung bietet die Möglichkeit, neben dem Kriterium eines angespannten Wohnungsmarktes weitere Voraussetzungen einer Zweckentfremdungsproblematik vor dem Hintergrund der lokalen Situation zu prüfen und selbst über das Instrument zu entscheiden. Die Frage, ob und welche Zweckentfremdungen in einer Kommune vorliegen, kann in der Regel nur von der Kommune selbst beantwortet werden. Eine landesweite Regelung wäre demgegenüber deutlich unschärfer bzw. weniger flexibel. Daher ist die Möglichkeit einer Satzungsregelung gegenüber einer landesrechtlichen Lösung vorzugswürdig.

5 Über die Frage der Zweckentfremdung von Wohnraum in angespannten Wohnungsmärkten hinaus betrifft das zunehmende Phänomen der Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnungen über Internetportale die Städte und Gemeinden in ganz unterschiedlicher Form: Während der Gedanke des Home-Sharings aus Perspektive der lokalen Wirtschaftsförderungen wie auch im Sinne einer nachhaltigen Flächennutzung durchaus begrüßenswert ist, stellen sich dabei auf Seiten der Bau- sowie Gewerbeaufsicht zahlreiche Fragen, bei denen oftmals der konkrete Einzelfall der Vermietung zu betrachten wäre. In den Medien bereits mehrfach diskutiert wurden überdies die drohenden Vollzugsprobleme im Bereich der Übernachtungssteuer oder Tourismusabgabe. Es ist zu mutmaßen, dass viele Beherbergungsanbieter auf den genannten Plattformen die fällige Übernachtungssteuer nicht entrichten. Ebenfalls ist zu vermuten, dass dann zusätzlich zumindest auch Einkommenssteuern (sowie ggf. zusätzlich Gewerbe- und Umsatzsteuer) nicht gezahlt werden. Internetplattformen kooperieren derzeit in unterschiedlichem Grad mit den Kommunen bei der Übermittlung der angefragten Daten. Einige wenige Plattformen kooperieren (wenn auch teilweise erst nach vorausgegangenen Rechtsstreitigkeiten) umfassend bei Auskunftsersuchen. Insbesondere Gesellschaften mit Sitz im Ausland verweigern jedoch häufig die Herausgabe der Identitäten der Vermieter bzw. der Objektadressen, über die sich die Steuer(entrichtungs)pflichtigen identifizieren lassen würden. Diese Weigerungshaltung kann derzeit noch u.a. deshalb durchgehalten werden, weil die Anwendung des 93 AO oder kommunalsatzungsrechtlicher Auskunftspflichten auf Auslandsfälle fraglich ist. Es gehört demnach offenkundig zum Kern des Geschäftsmodells dieser Plattformen, die Anonymität der Anbieter umfassend zu sichern. Die so geschaffenen Spielräume für mögliche Steuerhinterziehung und Verstöße gegen Zweckentfremdungsverbote verschaffen den Plattformen einen wesentlichen Marktvorteil, der energisch verteidigt wird. Aus den Medien war jüngst zu entnehmen, dass die Stadt Dortmund eine Vereinbarung mit Airbnb getroffen hat, die ab Januar 2018 gelten soll: Demnach ermittelt die Plattform selbst die Steuerschuld für alle Beherbergungsbetriebe bzw. Umsätze, die über die Plattform getätigt werden und führt die geschuldete Steuer als aggregierte Gesamtzahlung an die Städte ab. Es erfolgen aber keine Mitteilungen, für welche Betriebe die Steuern entrichtet werden und es werden auch sonst keine Daten zu den auf der Plattform aktiven Betrieben bzw. angebotenen Objekten zur Verfügung gestellt. Eine Kontrolle des Prozesses durch das Steueramt findet nicht statt. Eine solche Vereinbarung ist gemessen an den in den Medien berichteten Inhalten und Eckpunkten vollständig losgelöst von den im vorliegenden Antrag der Fraktion der SPD diskutierten Fragen der Zweckentfremdung von Wohnraum in angespannten Wohnungsmärkten zu betrachten. Zum einen sind für den Dortmunder Wohnungsmarkt in den vergangenen Jahren zwar Preissteigerungen und eine erhöhte Nachfrage in einigen wenigen Stadtteilen zu konstatieren; von einer Anspannung des lokalen Marktes insgesamt kann aber nicht gesprochen werden. Zum anderen erleichtert eine solche Vereinbarung übertragen auf Städte mit angespanntem Wohnungsmarkt und missbräuchlicher Vermietung von Wohnraum als Ferienwohnungen in signifikantem Ausmaß die Kontrolle der Einhaltung einer existierenden Zweckentfremdungssatzung nicht.

6 - 6 - Auch Vereinbarungen anderer auch internationaler Städte mit einzelnen Internetportalen im Hinblick auf die maximale Dauer der Vermietung (60/90/180 Tage) oder auch das Konzept one host, one city, wonach jeder Vermieter nur eine einzelne Wohneinheit innerhalb einer Stadt anbieten darf, scheitert einerseits an der fehlenden praktischen Kontrollmöglichkeit von Seiten der Städte und Gemeinden. Andererseits müsste eine solche Vereinbarung mit sämtlichen Anbietern geschlossen werden, da es für jeden Vermieter ein Leichtes ist, den Anbieter bzw. die Plattform zu wechseln oder auf verschiedenen Plattformen anzubieten. Selbst Vereinbarungen, wonach ein Vermieter einen festen Wohnsitz innerhalb derjenigen Stadt, in der er vermietet, aufweisen muss und sich darüber hinaus zur Einhaltung sämtlicher Brandschutzvorgaben verpflichtet, scheitern letztlich an der tatsächlichen Kontrollmöglichkeit in der Praxis. Entscheidend für den notwendigen Erhalt von Wohnraum in angespannten Wohnungsmärkten sind aus unserer Sicht demzufolge nicht individuelle Vereinbarungen zwischen Kommunen und einzelnen Plattform-Anbietern. Vielmehr gilt es, potenzielle Vermieter für das geschilderte Problem mittels kommunaler Satzungen zu sensibilisieren, vor der missbräuchlichen Vermietung im Sinne einer Zweckentfremdung abzuschrecken und Verstöße effektiv ahnden und sanktionieren zu können. Vorbehaltlich der technischen Realisierung erscheint eine Registrierungspflicht (nicht Genehmigungspflicht!) von Vermietern auf kommunaler Seite in Kombination mit der obligatorischen Angabe einer anonymisierten Registrierungsnummer im Vermietungsangebot zielführend zu sein. Hilmar von Lojewski Beigeordneter des Städtetages Nordrhein-Westfalen Dr. Marco Kuhn Erster Beigeordneter des Landkreistages Nordrhein-Westfalen Rudolf Graaff Beigeordneter des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen