Rechtsbehelfe und Sanktionen in Antidiskriminierungssachen

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1 Rechtsbehelfe und Sanktionen in Antidiskriminierungssachen Anwendung des EU-Antidiskriminierungsrechts ERA Tagung für Rechtspraktiker Trier, November 2015 Petr Polák Leiter des Ressorts Antidiskriminierung Amt des Ombudsmanns, Tschechische Republik

2 Diskrepanz zwischen Recht haben und Recht bekommen auf EU-Ebene Studien der Europäischen Kommission (2009) und der Agentur für Grundrechte (2011) zum Zugang zur Justiz Gemeinsamer Bericht der Europäischen Kommission über die Anwendung der Antirassismusrichtlinie und der allgemeinen Rahmenrichtlinie (2014) Eurobarometer (2015) Equinet-Bericht The Sanctions Regime in Discrimination Cases and its Effects

3 Wichtigste Ergebnisse auf EU-Ebene fehlender Zugang zu relevanten Informationen zu geringe Zahl gemeldeter Vorfälle Fehlen von Sensibilisierungsmaßnahmen ungleiche Verteilung von Ressourcen Probleme hinsichtlich der Beweislastverlagerung unnötige Verfahrensverzögerungen zugesprochene Entschädigungen sehr gering

4 Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf (EU-Recht) Artikel 47 der Charta der Grundrechte Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen. Artikel 7 der Antirassismusrichtlinie Artikel 9 der allgemeinen Rahmenrichtlinie

5 Breite Palette möglicher Rechtsbehelfe (auf nationaler Ebene) Art des Rechts (Zivil-, Straf-, Verwaltungsrecht) mit Sanktionen oder nicht mit Sanktionen verbundene Rechtsbehelfe Zweck (rückwärts oder vorwärts gerichtet) Ebene, auf der Rechtsmittel wirksam werden sollen (Individual-/Gruppenebene) Reflexion verschiedener Theorien (abhelfende, ausgleichende, strafende und vorsorgende Gerechtigkeit) und verschiedene Gleichstellungskonzepte (Modell der individuellen Gerechtigkeit, Modell der Gruppengerechtigkeit)

6 Leitprinzipien Verfahrensautonomie Es steht den Mitgliedstaaten frei, Verfahrensvorschriften und Rechtsbehelfe vorzuschreiben (C-14/83, Von Colson und Kamann gegen Land Nordrhein- Westfalen). Alternative Steitbeilegung im Ermessen der Mitgliedstaaten. Manche Mitgliedstaaten verfügen über strafrechtliche und verwaltungsrechtliche Vorschriften (für eine Verurteilung werden jedoch hinsichtlich der Beweislast sehr viel höhere Anforderungen gestellt). In jedem Fall: ein gerichtlicher Rechtsbehelf (dieser kann durch andere Möglichkeiten ergänzt werden)

7 Leitprinzipien Rechtsprechung des EuGH Wirksamkeit Verfahrensvorschriften dürfen die Ausübung von EU- Rechten nicht unmöglich machen oder übermäßig erschweren (C-271/91, Marshall gegen Southampton and South West Hampshire AHA; C-180/95, Draehmpaehl gegen Urania Immobilienservice OHG). Gleichwertigkeit Bestimmungen des nationalen Rechts zur Umsetzung von EU-Rechten dürfen nicht weniger günstig sein als diejenigen, die auf ähnliche innerstaatliche Klagen anwendbar sind (C-326/96, Levez gegen TH Jennings Ltd; C-63/08, Pontin gegen T-Comalux SA).

8 Verbandsklagerecht Art. 7 Abs. 2 (Art. 9 Abs. 2) ist eine Mindestanforderung In manchen Ländern kennt das innerstaatliche Recht den Begriff der actio popularis oder Sammelklage (Ungarn, Slowakei, Deutschland, Österreich, Norwegen, Niederlande, Rumänien). Besteht somit eine Verpflichtung zur Anerkennung eines Rechts von Vereinigungen, aus eigener Initiative tätig zu werden? Es können Situationen entstehen, in denen eine Diskriminierung vorliegt, aber kein identifiziertes Opfer einen Rechtsbehelf einlegt. Offenkundig besteht keine solche Verpflichtung siehe Randnr. 27, C-54/07, Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding gegen Firma Feryn.

9 Sanktionen Art. 15 Abs. 17 wirksam, verhältnismäßig und abschreckend Diese Begriffe werden in den Richtlinien nicht definiert mangelnde Klarheit. Es gibt ein breites Spektrum verfügbarer Rechtsbehelfe und zugesprochener Entschädigungsleistungen in der EU. Kein einziges nationales System der Rechtsdurchsetzung scheint wirklich allumfassend zu sein. Sie basieren eher auf einem individualistischen und abhelfenden Modell als auf einem vorsorgenden Modell. Zweck von Sanktionen einen Kläger in die Position zu versetzen, in der er sich befunden hätte, wenn er kein Unrecht erlitten hätte.

10 Wirksame Sanktion erfolgreich in Bezug auf die Erreichung des gewünschten Ergebnisses Es gibt kein unmittelbar wirksames Recht auf eine spezifische Form von Sanktion; eine unzureichende oder symbolische Sanktion verstößt gegen das Unionsrecht (Von Colson, Randnr. 23). gesetzliche Obergrenzen für eine diskriminierende Entlassung; keine Gewährung von Zinsen (Marshall) gesetzliche Höchstgrenze von drei Monatsgehältern für den Schadensersatz für Stellenbewerber, die bei der Einstellung diskriminiert wurden (Draehmpaehl) nationale Bestimmungen zur Begrenzung von Ausgleichszahlungen, wenn diese eine ungerechtfertigte Bereicherung darstellen (Cotter und McDermott)

11 Verhältnismäßige Sanktion hinsichtlich der Schwere, der Art und des Ausmaßes des Verlusts und/oder Nachteils ausgewogen Rechtsprechung des EuGH vor Erlass der Richtlinien Entscheidet sich ein Mitgliedstaat für die Entschädigung, muss diese in einem angemessenen Verhältnis zu dem erlittenen Schaden stehen ; sie muss daher über einen rein symbolischen Schadensersatz (...) hinausgehen (Von Colson, Randnr. 28) und es erlauben, die (...) entstandenen Schäden ( ) in vollem Umfang auszugleichen (Marshall, Randnr. 26).

12 Abschreckende Sanktion Das Ziel besteht darin, die Täter abzuschrecken, damit sie von weiteren diskriminierenden Handlungen absehen (besondere Prävention). Eine Sanktion sollte andere davon abschrecken, genauso zu handeln (allgemeine Prävention). Rechtsprechung des EuGH in Bezug auf Sanktionen in Diskriminierungssachen (Von Colson, Draempaehl) Der Schadensersatz muss weh tun.

13 Leitlinien für die Beurteilung der abschreckenden Wirkung Eine Sanktion ist nicht abschreckend, wenn Opfer zögern, ihre Rechte geltend zu machen. Wiederholte Verstöße könnten ein Indiz dafür sein, dass die Sanktion nicht die gewünschte Wirkung hat. Eine Sanktion darf nicht rein symbolisch sein, muss aber nicht notwendigerweise finanzieller Art sein. Eine Sanktion ist auch in Fällen ohne unmittelbares Opfer erforderlich.

14 Sanktionen (Lösungen auf nationaler Ebene) zivilrechtliche Rechtsbehelfe, die Hilfe und Entschädigung für die Opfer bieten 1. Beendigung der Diskriminierung 2. Wiederherstellung des Status quo ante 3. Gewährleistung von Schadensersatz für erlittene Schäden und künftigen Verdienstausfall 4. Wiedereinstellung (widerrechtliche Kündigung eines Arbeitsverhältnisses) straf- und verwaltungsrechtliche Sanktionen zur Bestrafung des Täters vorwärts gerichtete Rechtsbehelfe nicht-finanzieller Art

15 Zivilrechtliche Rechtsbehelfe I Vergleichende Perspektive materielle und ideelle Entschädigung (in der Regel rückwärts gerichtet) gemäß den allgemeinen deliktrechtlichen Vorschriften (Kroatien, Dänemark, Ungarn, Frankreich, Polen, Rumänien) gemäß den spezifischen Vorschriften des Antidiskriminierungsrechts (Österreich, Tschechische Republik, Deutschland, Spanien, Schweden)

16 Obergrenzen/Höchstbeträge Rechtsprechung des EuGH nicht akzeptabel (allgemeine Regel) Ein Pauschalbetrag ist im Grunde nicht abschreckend (Marshall, Randnr. 32), sofern die nachteilige Wirkung (die Stelle nicht zu erhalten) nicht sowieso, unabhängig von der erlittenen Diskriminierung, eingetreten wäre (Draehmpaehl, Randnr. 33). Im Falle einer Entschädigung für eine vergangene Situation müssen Zinsen gewährt werden (Marshall, Randnr. 32).

17 Obergrenzen/Höchstbeträge Vergleichende Perspektive keine Begrenzung der als Schadensersatz zugesprochenen Summen (Mehrzahl der nationalen Rechtsordnungen in der EU) Leitlinien zur Festsetzung von Obergrenzen (Oberste Gerichte, Kroatien, Schweden) Benchmarking von Sanktionen im UK (3 Stufen) 1. Obere Stufe: EUR (schwerwiegendste Fälle, lang andauernde Belästigungskampagne) 2. Mittlere Stufe: EUR 3. Untere Stufe: EUR drei Monatsgehälter bei nicht erfolgter Einstellung (Deutschland)

18 Zivilrechtliche Rechtsbehelfe II Vergleichende Perspektive Beschlüsse zur Aufhebung der diskriminierenden Bestimmungen eines Vertrags oder Beschlusses (Belgien, Frankreich, Rumänien) Beschlüsse, mit denen die Abstellung der Zuwiderhandlung und die Unterlassung weiterer Straftaten angeordnet wird (Bulgarien, Ungarn) Beschlüsse, mit denen die Vorlage eines Plans für die Abstellung von diskriminierenden Handlungen und deren Auswirkungen angeordnet wird (Italien, UK) Beschlüsse, mit denen eine persönliche Entschuldigung angeordnet wird, beispielsweise ein Schreiben oder eine Veröffentlichung in den Medien (Kroatien, Ungarn, Lettland, Slowakei)

19 Lösung in Fällen ohne identifizierbares Opfer Rechtsprechung des EuGH Feryn Ist eine gerichtliche Feststellung der Diskriminierung ausreichend? Randnr. 39: Die gerichtliche Feststellung der Diskriminierung und Veröffentlichung können ausreichend sein (als eine von mehreren Möglichkeiten). C-81/12, Asociația Accept gegen Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării Entsprechen die Sanktionen (Verwarnung, Geldbuße mit einer Verjährungsfrist von sechs Monaten ab dem Zeitpunkt, zu dem sich der Sachverhalt zugetragen hat, Leistung gemeinnütziger Arbeit) den Anforderungen der allgemeinen Rahmenrichtlinie? Randnr. 68: Eine nicht-finanzielle Sanktion gilt nicht automatisch als Sanktion lediglich symbolischer Art. Randnr. 72: Es ist Sache des nationalen Gerichts zu entscheiden, ob die sechsmonatige Verjährungsfrist nach der allgemeinen Rahmenrichtlinie unanwendbar ist.

20 Straf- und verwaltungsrechtliche Sanktionen in einer begrenzten Zahl von Ländern (Ordnungswidrigkeit/geringfügiges Delikt) Bestrafung des Täters zum Schutz des öffentlichen Interesses (repressiver Charakter) umfassen verwaltungsrechtliche Verwarnungen oder Geldbußen, Geldstrafen, Disziplinarmaßnahmen usw. erlassen von nationalen Vollstreckungsstellen (Zypern, Portugal), Gerichten (Finnland, Italien, Norwegen) oder Fachinstanzen (Arbeitsaufsichts- oder Verbraucherschutzbehörde in der Tschechischen Republik, Österreich, Slowakei)

21 Vorwärts gerichtete, nicht-finanzielle Sanktionen affirmative Gleichstellung Sanktion soll systematische Veränderungen bewirken (Prävention, Erziehung, Sensibilisierung) Strategien zur Beseitigung der Segregation, Überprüfung von Einstellungspolitiken, Überprüfung des Sachstands in Sachen Vielfalt am Arbeitsplatz, Annahme von Verfahren für Vielfalt am Arbeitsplatz oder Verpflichtung zur Organisation von Schulungen zum Thema Gleichbehandlung (UK, Irland) Einziehung von Vermögensgegenständen, Verlust des Rechts auf Teilnahme an Messen, Aussetzung von Lizenzen (Portugal) Ausschluss von öffentlichen Aufträgen (Italien)

22 Fragestellungen für weitere Überlegungen Viktimisierung Artikel 9 der Antirassismusrichtlinie, Artikel 11 der allgemeinen Rahmenrichtlinie siehe Rechtsprechung des EuGH (C-185/97, Belinda Jane Coote gegen Granada Hospitality Ltd., Randnrn. 24, 27) persönlicher Anwendungsbereich (Zeugen), Beweislast (Niederlande, UK) Mehrfachdiskriminierung und intersektionale Diskriminierung keine explizite Lösung, obgleich eine Verflechtung verschiedener Gründe möglich ist Im Sinne einer abschreckenden Wirkung kann eine härtere Sanktion erforderlich sein, als es der Fall gewesen wäre, wenn sich die Diskriminierung nur auf einen der Schutzgründe bezogen hätte. Kann diskriminierende Behandlung zweimal sanktioniert werden? Grundsatz der Subsidiarität der strafrechtlichen Verfolgung

23 Fazit Anerkennung der Tatsache, dass es keine ideale Sanktion für jeden Einzelfall gibt Ein Rechtsbehelf muss echte Gleichbehandlung gewährleisten, denselben Schutz wie eine gleichwertige Bestimmung des nationalen Rechts bieten, den Kläger in vollem Umfang entschädigen, in angemessenem Verhältnis zu der begangenen diskriminierenden Handlung stehen und andere von ähnlichen Taten abschrecken. Unterschiedliche Lösungen in den EU-Mitgliedstaaten müssen im Kontext der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsrahmen geprüft werden. Mangel an proaktiven Rechtsbehelfen und Überwachungsmaßnahmen Qualität der Rechtsbehelfe echtes Engagement für die wirksame Bekämpfung von Diskriminierung in unseren Gesellschaften Entwicklung von Strategien für einen konkreten Fall innerhalb eines gegebenen nationalen Kontexts

24 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Amt des Ombudsmanns Údolní Brno Tschechische Republik