Energiepolitik und Klimaschutz Energy Policy and Climate Protection

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1 Energiepolitik und Klimaschutz Energy Policy and Climate Protection Reihe herausgegeben von L. Mez, Berlin, Deutschland A. Brunnengräber, Berlin, Deutschland

2 Diese Buchreihe beschäftigt sich mit den globalen Verteilungskämpfen um knappe Energieressourcen, mit dem Klimawandel und seinen Auswirkungen sowie mit den globalen, nationalen, regionalen und lokalen Herausforderungen der umkämpften Energiewende. Die Beiträge der Reihe zielen auf eine nachhaltige Energie- und Klimapolitik sowie die wirtschaftlichen Interessen, Machtverhältnisse und Pfadabhängigkeiten, die sich dabei als hohe Hindernisse erweisen. Weitere Themen sind die internationale und europäische Liberalisierung der Energiemärkte, die Klimapolitik der Vereinten Nationen (UN), Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel in den Entwicklungs-, Schwellen- und Industrieländern, Strategien zur Dekarbonisierung sowie der Ausstieg aus der Kernenergie und der Umgang mit den nuklearen Hinterlassenschaften. Die Reihe bietet ein Forum für empirisch angeleitete, quantitative und international vergleichende Arbeiten, für Untersuchungen von grenzüberschreitenden Transformations-, Mehrebenen- und Governance-Prozessen oder von nationalen best practice -Beispielen. Ebenso ist sie offen für theoriegeleitete, qualitative Untersuchungen, die sich mit den grundlegenden Fragen des gesellschaftlichen Wandels in der Energiepolitik, bei der Energiewende und beim Klimaschutz beschäftigen. This book series focuses on global distribution struggles over scarce energy resources, climate change and its impacts, and the global, national, regional and local challenges associated with contested energy transitions. The contributions to the series explore the opportunities to create sustainable energy and climate policies against the backdrop of the obstacles created by strong economic interests, power relations and path dependencies. The series addresses such matters as the international and European liberalization of energy sectors; sustainability and international climate change policy; climate change adaptation measures in the developing, emerging and industrialized countries; strategies toward decarbonization; the problems of nuclear energy and the nuclear legacy. The series includes theory-led, empirically guided, quantitative and qualitative international comparative work, investigations of cross-border transformations, governance and multi-level processes, and national best practice -examples. The goal of the series is to better understand societal-ecological transformations for low carbon energy systems, energy transitions and climate protection. Reihe herausgegeben von PD Dr. Lutz Mez Freie Universität Berlin PD Dr. Achim Brunnengräber Freie Universität Berlin Weitere Bände in der Reihe

3 Cord Drögemüller Schlüsselakteure der Endlager-Governance Entsorgungsoptionen und -strategien radioaktiver Abfälle aus Sicht regionaler Akteure Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Clemens Walther und PD Dr. Achim Brunnengräber

4 Cord Drögemüller Forschungszentrum für Umweltpolitik (FFU) Freie Universität Berlin Berlin, Deutschland Dissertation Freie Universität Berlin, Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften, Deutschland, 2017, u.d.t.: Cord Drögemüller: Gegenwartsanalyse der Bewertung von Entsorgungsoptionen und -strategien radioaktiver Abfälle aus Sicht kommunaler Entscheidungsträger und lokaler Akteure. D 188 Erstgutachter: Prof. Dr. Martin Voss (Freie Universität Berlin) Zweitgutachter: Prof. Dr. Clemens Walther (Leibniz Universität Hannover) Tag der Disputation: Energiepolitik und Klimaschutz. Energy Policy and Climate Protection ISBN ISBN (ebook) Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Springer VS Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2018 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, Wiesbaden, Germany

5 Geleitwort V Geleitwort Die Entsorgung hochradioaktiver Abfälle stellt für viele Gesellschaften eine ungelöste Herausforderung dar. Bisher ist es weder Deutschland, noch einem anderen Staat gelungen, hochradioaktive Abfälle aus dem Betrieb von Kernkraftwerken in hierfür konzipierten technischen Anlagen dauerhaft und möglichst sicher von der Biosphäre zu isolieren. In Deutschland ist das Vorhaben einer Endlagerung radioaktiver Abfälle im niedersächsischen Salzstock Gorleben gegen Ende des vergangenen Jahrhunderts am gesellschaftlichen Widerstand gescheitert, der als Reaktion auf eine intransparente und paternalistische Politik entbrannte. Die Interessen und Sorgen betroffener Bevölkerungsgruppen wurden oftmals übergangen. Zukünftig besteht die Notwendigkeit nun darin, Regionen und Kommunen besser in die Endlagerpolitik und die Standortsuche einzubeziehen, denn sie nehmen dort eine Schlüsselrolle ein. Wie aber sieht eine good governance, eine gute Regierungsführung aus, die soziale Konflikte vermeiden hilft? Die hier vorgelegte Veröffentlichung, die auf der Dissertation von Cord Drögemüller beruht, setzt an dieser Frage an. Cord Drögemüller erörtert die Voraussetzungen und Bedingungen, die eine vorausschauende Politik des miteinander Regierens ermöglichen können. Im Konkreten befragt er lokale Akteure, u.a. aus Standortgemeinden, nach deren Bewertung bisheriger Entsorgungspolitik, welche Erwartungen und Bedürfnisse sie an eine gute Entsorgungspolitik richten und wie sie unterschiedliche Entsorgungsoptionen bewerten. Cord Drögemüller hat für seine Forschung 19 Personen interviewt. Er hat KommunalpolitikerInnen und NGO-VertreterInnen aus Gemeinden befragt, die potentiell von einem Endlager betroffen sein könnten, und solchen, in denen sich bereits kerntechnische Anlagen befinden. Auf diese Weise entstand ein facettenreiches Bild gesellschaftlicher Positionen im Umgang mit den nuklearen Hinterlassenschaften. Es wird ein reichhaltiger Schatz an Stimmungen, Meinungen und Einschätzungen präsentiert, die schließlich im Rekurs zu den theoretischen

6 VI Geleitwort Vorüberlegungen interpretiert und diskutiert werden. Ein Ergebnis der Forschung lautet, dass das Thema der Entsorgung nicht nur auf der prozeduralen Verhandlungsebene zwischen politischen Interessengruppen, sondern auch auf der lokalen und sogar privaten Ebene zu erheblichen sozialen Spannungen führen kann. Die Endlagerung kann den Zusammenhalt lokaler Gemeinschaften stören und beeinträchtigen. Die Arbeit legt deshalb nahe, dass EntscheidungsträgerInnen die Erwartungen der potentiell Betroffenen nicht nur berücksichtigen, sondern sich auch behutsam auf diese zubewegen müssen. Cord Drögemüller ist es gelungen, mit der gebotenen wissenschaftlichen Distanz und belastbar die Motivlagen in Standortgemeinden und potentiell betroffenen Regionen zu erfassen. Für kommunale EntscheidungsträgerInnen und lokale Akteure hat er damit eine Grundlage für einen vertrauensbasierten, die Sorgen und Wünsche der Beteiligten ernstnehmenden Aushandlungsprozess gelegt. Cord Drögemüller führte seine Promotion im Rahmen des BMBF-Verbundprojektes ENTRIA durch; einem Zusammenschluss von WissenschaftlerInnen aus Natur-, Ingenieur-, Geistes-, Rechts-, und Sozialwissenschaften. Es ist keinesfalls selbstverständlich, entspricht aber voll und ganz dem interdisziplinären Geist dieses Projekts, dass Cord Drögemüller mit naturwissenschaftlichen Begriffen ebenso souverän umgeht wie mit politikwissenschaftlichen Konzepten. Weil die Endlagerung darüber hinaus ein generationenübergreifendes Projekt ist, das in der Zukunft partizipativ und dialogorientiert ausgestaltet werden muss, wünschen wir dieser Veröffentlichung und den hier dargelegten Erkenntnissen eine große Resonanz und Leserschaft. Prof. Dr. Clemens Walther Institut für Radioökologie und Strahlenschutz Leibniz Universität Hannover PD Dr. Achim Brunnengräber Forschungszentrum für Umweltpolitik Freie Universität Berlin

7 Danksagung VII Danksagung An dieser Stelle möchte ich mich bei allen Personen bedanken, die mich beim Konzipieren und Schreiben der vorliegenden Arbeit unterstützt haben. Zuvörderst gilt mein Dank PD Dr. Achim Brunnengräber, Prof. Dr. Clemens Walther und Prof. Dr. Martin Voss für die Betreuung resp. Begutachtung der vorliegenden Arbeit. Weiterhin möchte ich mich ganz herzlich bei Claudia König, Prof. Dr. Miranda Schreurs, Dr. Monika C. M. Müller, Landrat Jürgen Schulz sowie bei allen ENTRIA-KollegInnen insbesondere den KollegInnen des Instituts für Radioökologie und Strahlenschutz (IRS), des Forschungszentrums für Umweltpolitik (FFU) und des Instituts für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS) für konstruktive Kritik, Anregungen, Inspirationen und die gewährte Unterstützung bedanken. Ein ganz besonderer Dank gebührt darüber hinaus den interviewten Personen: Ohne Ihre Gesprächsbereitschaft und offenen Türen wäre die Durchführung dieser Arbeit schlichtweg nicht möglich gewesen. Herzlichen Dank dafür! Katharina Dressler, Christopher Gundermann und Richard Heise danke ich außerdem für die umfangreiche Unterstützung bei der Interview-Transkription. Ich möchte mich an dieser Stelle auch bei meiner Familie insbesondere bei meinen Eltern Hans-Jürgen und Evelyn Drögemüller sowie bei Linda Chluba, Ina Hennemann, Max C. Jung, Erik Stockburger, Isabel Schommburg, Prof. Dr. Manuel Pietzonka, Dr. Christian Rosen und Natalie Gust für die moralische Unterstützung beim Schreiben und die gelegentlich notwendigen Ablenkungsmanöver zum Stressabbau bedanken. Merci! Ich widme diese Arbeit meinem verstorbenen Großvater und lieben Freund Rudi von Spiczak Brzeziński, der mir in vielerlei Hinsicht ein Vorbild war und bleibt. Cord Drögemüller

8 Abstract Public participation must be an integral part of any future selection process for a high-level radioactive waste disposal facility. Especially places in regions with suitable host rock formations will be investigated. The implementation of good participation which offers broad involvement of relevant interests groups in the course of new forms of government (governance) will be a challenge especially at the regional level. Since current needs and perceptions of regional actors in Germany have not been studied systematically in depth to date, this project asked how regional actors assess different disposal options, what they think about past radioactive waste policy and what they expect from future radioactive waste governance. To answer these questions, 18 guideline-based interviews were conducted with local policy makers as well as civil society representatives in regions, already affected by radioactive waste interim and final storage or having suitable host rock formations making them prone to be potentially affected by the future site selection process. The interviews were transcribed and analyzed by qualitative content analysis. Nearly all of the interviewed persons prefer a national solution of high-radioactive waste disposal. Most interviewees rate deep geological disposal as today s best possible disposal option. However, the question of retrievability has been a very contentious issue. Some persons stressed arguments for long-term retrievability, while others pointed out arguments for final disposal without special measures for retrievability. Furthermore, most of the interviewees underline the need of a comparative and science-based site-selection-process, which includes early and transparent information, effective participation for different stakeholders, deliberation at eye level and financial aid for participants as well as instruments to compensate negative effects on regional environment, respectively, to foster regional development. While some persons emphasize the need of veto rights for potentially concerned disposal communities, others fear that

9 X Abstract veto rights could facilitate process paralysis. Summarizing, the results confirm the need for a reliable but dynamic disposal governance promoting broad public deliberation, high-quality participation and fair negotiation between decisionmakers and concerned stakeholders.

10 Inhaltsverzeichnis XI Inhaltsverzeichnis Geleitwort... V Danksagung... VII Abstract... IX Abkürzungsverzeichnis... XV Abbildungs- und Tabellenverzeichnis... XVII 1 Einleitung Ausgangslage und Problemstellung Motivation und Forschungsfragen Aufbau der Arbeit Stand der Forschung Meinungen und Werthaltungen in der Öffentlichkeit Erkenntnisse aus Deutschland Meinungen der EU-Bürger Ein Blick in die Schweiz Exkurs: Gesellschaftliche Wahrnehmung kerntechnischer Risiken aus Sicht sozialwissenschaftlicher Risikoforschung Sozialwissenschaftliche Endlagerforschung Ursachen der gesellschaftspolitischen Entscheidungsblockade Bedarf deliberativer und kooperativer Steuerungsformen Zusammenfassung Theoretische Vorüberlegungen Governance Annäherung an den Governance-Begriff... 64

11 XII Inhaltsverzeichnis Demokratische Stärken von Governance Schwächen von Governance und Kritik Erfolgsbedingungen für Governance Partizipation Begriffsannäherung Zum Mehrwert durch Partizipation Probleme und Grenzen von Partizipation Erfolgsbedingungen für Partizipation Zusammenfassung Untersuchungsdesign Forschungsmethodische Überlegungen Leitfadengestütztes Experteninterview als Methode der Datenerhebung Konstruktion des Leitfadens Pretest durch Vorgespräche Forschungspraktische Details Auswahl der Befragten und Zugang zum Feld Kontaktaufnahme und Durchführung der Interviews Verfahrensdokumentation Transkription Auswertung der Daten Zusammenfassung Darstellung der Ergebnisse Individuelle Erwartungen an Entsorgungspolitik nach Fluch und Segen der Kernenergie Verantwortung und Pflicht zur nationalen Entsorgung Wissenschaftsbasierter Vergleich potentieller Standorte Gorleben: Untersuchungswürdig oder gesellschaftlich verbrannt? Kontinuität, Reversibilität und Transparenz des Verfahrens

12 Inhaltsverzeichnis XIII Probleme und Chancen der Öffentlichkeitsbeteiligung im Mehrebenensystem Aufklärung und Problembewusstsein durch breiten Dialog Faire und effektive Bürgerbeteiligung an potentiellen Standorten Ausgleich und Förderung betroffener Standorte Standortentscheidung des Bundestags bei gesellschaftlichem Konsens Individuelle Bewertungen von Entsorgungsoptionen Anlagen zur Entsorgung radioaktiver Abfälle als Gefahr Zum Für und Wider der tiefengeologischen Entsorgung Oberflächenlagerung als Interimslösung Rolle der Wissenschaft und Forschungsbedarf Beantwortung der Forschungsfragen und zusammenfassende Diskussion der Ergebnisse Fazit und Ausblick Literaturverzeichnis Um die Lesbarkeit der Dissertation zu erleichtern, wird das generische Maskulinum ( Entscheidungsträger, Bürger etc.) verwendet, das gleichermaßen männliche und weibliche Personen umfasst. Die Entscheidung für diese Schreibweise beruht auf rein praktischen und nicht auf inhaltsbezogenen oder diskriminierenden Erwägungen.

13 Abkürzungsverzeichnis XV Abkürzungsverzeichnis AkEnd AKW AtG BfS BfE BGE BGR BI BMU BMUB bspw. bzw. CDU CSU DDR DGS ebd. EK engl. et al. etc. EU evtl. EVU f FDP ff ggf. Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte Atomkraftwerk(e) Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) Bundesamt für Strahlenschutz Bundesamt für kerntechnische Entsorgungssicherheit (bis 30. Juli 2016: Bundesamt für kerntechnische Entsorgung) Bundesgesellschaft für Endlagerung mbh Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe Bürgerinitiative Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (bis 17. Dezember 2013) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (seit 17. Dezember 2013) beispielsweise beziehungsweise Christlich Demokratische Union Deutschlands Christlich-Soziale Union in Bayern Deutsche Demokratische Republik Deutsche Gesellschaft für Soziologie ebenda Europäische Kommission englisch et alii/et aliae/et alia (= und andere ) et cetera Europäische Union eventuell Energieversorgungsunternehmen und die folgende Seite Freie Demokratische Partei und die folgenden Seiten gegebenenfalls

14 XVI IAEA KEWA KKW NEA NGO NIMBY OECD resp. [sic] sog. SPD StandAG u.a. ugs. usw. vgl. z.b. z.t. Abkürzungsverzeichnis International Atomic Energy Agency (deutsch Internationale Atomenergie-Organisation, IAEO) Kernbrennstoff-Wiederaufarbeitungs-Gesellschaft Kernkraftwerk(e) Nuclear Energy Agency Nichtregierungsorganisation Not-In-My-Backyard Organisation for Economic Co-operation and Development (deutsch Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) respektive sīc erat scriptum ( so stand es geschrieben ) sogenannt Sozialdemokratische Partei Deutschlands Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für ein Endlager für Wärme entwickelnde radioaktive Abfälle (Standortauswahlgesetz) unter anderem umgangssprachlich und so weiter vergleiche zum Beispiel zum Teil

15 Abbildungs- und Tabellenverzeichnis XVII Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildung 1: The Ladder of Citizen Participation Abbildung 2: Untersuchungswürdige Salzstöcke, kristalline Gesteinsformationen und Tonsteinformationen in Deutschland Abbildung 3: Prinzip der qualitativen Inhaltsanalyse Tabelle 1: Risiko-Dimensionen Tabelle 2: Idealtypische Merkmale von Government und Governance Tabelle 3: Erfolgsbedingungen für Local Governance Tabelle 4: Partizipationsformen und -verfahren Tabelle 5: Dimensionen der Samplestruktur Tabelle 6: Detaillierte Übersicht zum Sample