Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats/Abgrenzung zur Zuständigkeit des örtlichen Personalrats bei der Stammdienststelle

Transkript

1 Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats/Abgrenzung zur Zuständigkeit des örtlichen Personalrats bei der Stammdienststelle 1. Der bei der Stammdienststelle gebildete Gesamtpersonalrat ist zu beteiligen, wenn der Leiter der Stammdienststelle eine Maßnahme trifft, die die Beschäftigten der Stammdienststelle und der personalvertretungsrechtlich verselbstständigten Außenstellen, deren Leiter nicht zuständig sind, gleichermaßen betrifft. 2. Bei der Einstellung und Verwendung von Regierungsinspektoren z. A. bei der Stammdienststelle handelt es sich nicht um eine die Stammdienststelle und die verselbstständigten Außenstellen gleichermaßen betreffende und sich auf die Beschäftigten der Außenstellen konkret auswirkende Angelegenheit, wenn zum Zeitpunkt der Einstellung lediglich die Möglichkeit besteht, dass der Beamte künftig bei einer dieser Außenstellen beschäftigt werden könnte. VGH Bayern, Beschluss v P Zum Sachverhalt Der Antragsteller ist der Gesamtpersonalrat beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in Nürnberg. Das Bundesamt besteht aus der Zentrale in Nürnberg und aus 22 Außenstellen, von denen 12 Außenstellen aufgrund Mehrheitsbeschlusses ihrer wahlberechtigten Beschäftigten personalvertretungsrechtlich verselbstständigte Außenstellen sind. Bei der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. im nicht-technischen Dienst (Regierungsinspektoren z. A.) geht der Beteiligte zu 1 (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge - Bundesamt) von einem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus, wenn die Regierungsinspektoren z. A. für eine personalvertretungsrechtlich verselbstständigte Außenstelle eingestellt werden, weil dafür nicht der Leiter der Außenstelle, sondern der Präsident des Bundesamts zuständig sei. Erfolgt die Einstellung jedoch für die Zentrale in Nürnberg, sei nur der Beteiligte zu 2 (der örtliche Personalrat bei der Zentrale) mitbestimmungsberechtigt. Der Antragsteller beantragte beim Verwaltungsgericht die Feststellung, dass bei der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. im nicht-technischen Verwaltungsdienst sowohl bei einem Ersteinsatz in den Außenstellen als auch in der Hauptdienststelle in Nürnberg gemäß 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ausschließlich der Antragsteller personalvertretungsrechtlich zuständig ist. Zur Begründung wurde ausgeführt: Geklärt werden solle die abstrakte Rechtsfrage der personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeit bei Einstellungen von Regierungsinspektoren z. A.. Bis zum Jahr 2002 sei der Antragsteller beteiligt worden, wenn Einstellungen für personalvertretungsrechtlich verselbstständigte Außenstellen erfolgen sollten. In den übrigen Fällen sei der Beteiligte zu 2 beteiligt worden. Der damalige Gesamtpersonalrat habe diesem Verfahren zugestimmt, da man aufgrund des Zuwanderungsgesetzes von neuen Aufgaben und Stellen ausgegangen sei. Nachdem der Antragsteller wegen der Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des früheren Zuwanderungsgesetzes und der vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Nichtigkeit seine Zustimmung bei weiteren beabsichtigten Einstellungen verweigerte, seien nur noch Regierungsinspektoren z. A. eingestellt worden, die im Rahmen des Ersteinsatzes in der Hauptdienststelle beschäftigt worden seien. Bei diesen Maßnahmen sei ausschließlich der Beteiligte zu 2 beteiligt worden, der auch seine Zustimmungen erklärt habe. Einige dieser eingestellten Regierungsinspektoren z. A. seien später dann in personalvertretungsrechtlich verselbstständigte Außenstellen umgesetzt worden. Der für die gerichtliche Klärung Anlass gebende konkrete Vorgang sei in dem Schreiben der Dienststellenleitung vom 10. März 2005 zu sehen, mit dem bei der beabsichtigten Einstellung von 20 Regierungsinspektoren z.a. zum 1. April 2005 die zum Teil in der Zentrale, zum Teil in den Außenstellen beschäftigt werden sollten, sowohl der Beteiligte zu 2 als auch der Antragsteller beteiligt worden seien. Nach den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. September 2002 (ZfPR 2002,323) und vom 20. August 2003 (ZfPR 2003,292 ff.) sei für die Frage der Mitbestimmung nicht nur auf die Einstellung in der Stammdienststelle abzustellen, sondern auf das Betroffensein der Beschäftigten im Gesamtbereich. Der Gesamtpersonalrat sei zur Mitbestimmung berufen, wenn der Leiter der Hauptdienststelle eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit regle, die die Beschäftigten der Hauptdienststelle und die Beschäftigten der verselbstständigten Nebenstellen gleichermaßen betreffe. Dies sei bei der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. bei der Stammdienststelle der Fall, weil bei

2 ihnen die Möglichkeit bestehe, dass sie künftig an die verselbstständigten Außenstellen umgesetzt würden. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts werde von der Dienststelle offensichtlich falsch interpretiert. Für die personalvertretungsrechtliche Zuständigkeit komme es gerade auf die zukünftigen Auswirkungen einer personellen Maßnahme, hier der Einstellung, an. Die Einstellungspraxis des Beteiligten zu 1 könne deshalb nicht isoliert von dem abstrakten Verwendungszweck, der möglichen Umsetzung der Beamten an die Außenstellen, beurteilt werden. Nur bei Entscheidungen, die sich ausschließlich auf Beschäftigte der Hauptdienststelle bezögen, und von deren Folgen gerade nicht die Beschäftigten der Gesamtdienststelle betroffen seien, sei allein der dortige Hauspersonalrat zu beteiligen. Durch die Einstellung der Regierungsinspektoren z. A. könnten andere Beschäftigte bei den Außenstellen benachteiligt werden. Dazu zähle auch eine Verschlechterung der Chancen eines beruflichen Aufstiegs und erst recht die Gefahr möglicher betriebsbedingter Kündigungen vergleichbarer Angestellter bei den verselbstständigten Außenstellen. Dieses Betroffensein könne der örtliche Personalrat bei der Stammdienststelle nicht geltend machen. Da die Zahl der Asylanträge stark zurückgegangen sei und deshalb ein Personalüberhang bestehe, sei davon auszugehen, dass für jeden neu eingestellten Regierungsinspektor z. A. im Ergebnis ein Angestellter gehen müsse. Nach der Personalplanung des Bundesamts zum Zeitpunkt Februar 2006 müsse der Stellenhaushalt auf 1950 Stellen zurückgefahren werden. Insgesamt würden 103 Stellen einen kw -Vermerk bekommen, mit der Folge, dass diese Stellen künftig entfielen. Davon seien 85 Stellen Angestellten zugeordnet, die in unmittelbarer Konkurrenz zu den Regierungsinspektoren z. A. stünden. Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts könnten bei Stellenstreichungen auch betriebsbedingte Kündigungen für Angestellte im öffentlichen Dienst ausgesprochen werden. Der Beteiligte zu 1 trägt folgendes vor: Bei Einstellungen von Regierungsinspektoren z. A. werde der örtliche Personalrat bei der Zentrale beteiligt, wenn die Einstellung für die Zentrale oder eine personalvertretungsrechtlich unselbstständige Außenstelle erfolge. Bei vorgesehener Einstellung für eine personalvertretungsrechtlich verselbstständigte Außenstelle werde der Gesamtpersonalrat beteiligt. Das Personalvertretungsrecht gehe davon aus, dass die Personalvertretung der Dienststelle zuständig sei, deren Mitarbeiter betroffen seien. Soweit der Dienststellenleiter entscheidungsbefugt sei, sei nur der jeweilige örtliche Personalrat zu beteiligen. Wenn der Leiter der betroffenen Dienststelle einer verselbstständigten Außenstelle für die Maßnahme nicht zuständig sei, müsse der Gesamtpersonalrat zur Mitbestimmung herangezogen werden. Dieser habe damit eine Auffangzuständigkeit. Bei Einstellungen für die Stammdienststelle sei der örtliche Personalrat bei der Zentrale zu beteiligen, auch wenn die Möglichkeit einer späteren Umsetzung bestehe. Etwaige abstrakte Auswirkungen der Einstellung auf verselbstständigte Außenstellen könnten eine Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats nicht begründen. Gegenstand der Mitbestimmung sei nur eine konkrete Maßnahme, nicht aber deren mögliche spätere Auswirkungen. Abgesehen davon sei die Stellensituation anders als vom Antragsteller dargestellt. Zum 8. April 2005 gebe es beim Bundesamt einen Fehlbestand von 192,76 Stellen bzw. Stellenanteilen, davon entfielen allein 160,86 Stellen auf die 22 Außenstellen. Es gebe nur in 2 Außenstellen einen Überhang im gehobenen Dienst, der zudem nur geringfügig sei. Alle anderen Außenstellen hätten ein Defizit im gehobenen Dienst. Nach den haushaltsrechtlichen Vorgaben führe ein kw -Vermerk erst dann zum Wegfall der Stelle wenn der jeweilige Stelleninhaber ausscheide. Die Stellen der Angestellten mit kw - Vermerk seien daher gerade nicht von einer Kündigung bedroht. Im übrigen müsse das Bundesamt auch im Hinblick auf die Altersstruktur moderate Einstellungen vornehmen. Das Verwaltungsgericht wies den Antrag mit Beschluss vom 7. März 2006 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Für die personalvertretungsrechtlichen Auswirkungen der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. komme es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf eine konkrete und nicht auf eine abstrakte Betrachtungsweise an. Es sei in der Regel immer denkbar, dass sich eine Personalmaßnahme in der Zukunft auch auf die Beschäftigten anderer Dienststellen dadurch auswirken könne, dass der Betreffende später versetzt oder umgesetzt würde. Wollte man dies bereits als hinreichenden Grund für die Beteiligung des Gesamtpersonalrats ansehen, bliebe für die Zuständigkeit des örtlichen Personalrates kaum noch Spielraum, was dem Grundsatz der Ersatzzuständigkeit des Gesamtpersonalrats widerspreche. Außerdem könnten sich bei späteren Personalveränderungen unter Umständen ganz neue Beteiligungsund Entscheidungskonstellationen ergeben.

3 Der örtliche Personalrat könne die Interessen der Beschäftigten im allgemeinen genauso vertreten wie der Gesamtpersonalrat. Das gelte auch für das vom Antragsteller aufgeworfene grundsätzliche Problem der Verdrängung von Angestellten zu Gunsten von Beamten. Abgesehen davon, dass dies nach dem Ergebnis der mündlichen Anhörung kein akutes Problem im Bereich des Bundesamts sei, und auch die Ausweisung von kw -Stellen nicht zu einer betriebsbedingten Kündigung von Angestellten in absehbarer Zeit führen dürfte. Mit der Beschwerde gegen diesen Beschluss verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter. Ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen führt er aus: Es habe der Praxis des Beteiligten zu 1 entsprochen, die Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. zunächst für die Zentrale vorzunehmen, um dann die Beamten auf die Außenstellen zu verteilen. Das sei bei einigen der im Beteiligungsschreiben des Bundesamts vom 10. März 2005 aufgeführten Regierungsinspektoren z. A., die an die verselbstständigten Außenstellen versetzt werden sollten, der Fall gewesen. Die Auswirkungen der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. im nicht-technischen Bereich erstreckten sich wegen deren Einsetzbarkeit in den Außenstellen über den Bereich der Stammdienststelle hinaus. Deshalb sei auf den sachlich-räumlichen Wirkungsbereich der personellen Maßnahme und nicht auf die Entscheidungszuständigkeit des Präsidenten des Bundesamts als Dienststellenleiter des Beteiligten zu 1 abzustellen. Es gehe nicht darum, dass sich eine Personalmaßnahme in der Zukunft auswirke, sondern das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei in dem Moment gegeben, in dem die durch Tatsachen begründete Besorgnis bestehe, dass durch die Maßnahme andere Beschäftigte benachteiligt würden, ohne das dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt sei. Insoweit genüge es, dass Tatsachen seitens des Antragstellers vorgetragen würden, die eine ungerechtfertigte Benachteiligung von Beschäftigten objektiv als möglich erscheinen und aus der Sicht des Antragstellers auch befürchten ließen. Dies sei vorliegend der Fall. Hinsichtlich der Voraussetzungen des 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG müsse eine Benachteiligung nicht mit Sicherheit eintreten, vielmehr sei lediglich eine durch Tatsachen begründete Besorgnis ausreichend. Die Voraussetzungen eines konkreten Betroffenseins der Beschäftigten der Gesamtdienststelle seien vorliegend erfüllt. Sowohl im Asyl- als auch im Migrationsbereich sei ein erheblicher Arbeitsrückgang festzustellen, was sich auf den Personalbestand zu Lasten der Angestellten bei den verselbstständigten Außenstellen auswirken müsse. Nach dem Eckpunktepapier des Bundesministeriums des Innern (Stand April 2007) zu den Struktur- und Einsparüberlegungen habe der Personalabbau auch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge betroffen. Der Beteiligte zu 1 beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004 könnten mögliche abstrakte Auswirkungen von Personalentscheidungen auf weitere Dienststellen/Außenstellen eine Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats nicht begründen. Bei abstrakter Betrachtungsweise wäre für die Zuständigkeit des örtlichen Personalrats entgegen dem Grundsatz der Ersatzzuständigkeit des Gesamtpersonalrats nur noch im geringen Maße Raum. Der Einstellung nach 76 Abs. 1 Ziffer 1 BPersVG nachfolgende Personalmaßnahmen seien eigenständige Maßnahmen und bedürften in jedem Einzelfall erneut der Zustimmung der jeweils zuständigen Personalvertretung. Unrichtig sei die Behauptung des Antragstellers, das Bundesamt stelle die Regierungsinspektoren z. A. nur pro forma für die Zentrale ein, verteile sie aber anschließend auf die Außenstellen. Wie bereits schriftlich dargelegt, erfolgten die wenigen Umsetzungen in die Außenstellen alle auf freiwilliger Basis im Rahmen bundesamtsinterner Auswahlverfahren. Die vom Antragsteller genannten Personen, die im Schreiben des Bundesamts vom 10. März 2005 aufgeführt waren, und in den verselbstständigten Außenstellen beschäftigt werden sollten, seien direkt für die jeweiligen Außenstellen eingestellt worden. Die Beschäftigten des Bundesamts, die auf Stellen mit kw -Vermerken geführt würden, seien auch nicht akut von betriebsbedingten Kündigungen bedroht. Der Beteiligte zu 2 beantragt ebenfalls die Zurückweisung der Beschwerde. Das Personalvertretungsrecht gehe grundsätzlich vom Partnerschaftsprinzip aus. Das bedeute, dass bei der Besetzung eines Dienstpostens in der Kerndienststelle oder wenn die Personalmaßnahme einen Beschäftigten der Kerndienststelle betreffe und die Maßnahme dort getroffen werde, ausschließlich der

4 bei ihr gebildete Personalrat zu beteiligen sei. Es entspreche nicht der gängigen Praxis beim Bundesamt, zunächst pro forma die Einstellung (von Regierungsinspektoren z. A.) in der Hauptdienststelle vorzunehmen, um diese dann auf die Außenstellen zu verteilen. Der örtliche Personalrat bei der Stammdienststelle, der auch Personalrat von insgesamt 10 nicht verselbstständigten Außenstellen sei, würde eine derartige Praxis auch nicht akzeptieren. Ausgehend von der Auffassung des Antragstellers würde der Personalrat der Hauptdienststelle seine Stellung als Partner der Leitung der Hauptdienststelle verlieren und könnte nur noch Stellungnahmen gegenüber dem Gesamtpersonalrat abgeben. Soweit das Beteiligungsrecht des Gesamtpersonalrats mit einer Prüfungskompetenz im Hinblick auf zukünftige Auswirkungen begründet werde, widerspreche dass dem Grundsatz der primären Betroffenheit. Die Antragsschrift enthalte lediglich Vermutungen über mögliche zu erwartende Auswirkungen. Nach 77 Abs. 2 BPersVG sei jedoch eine konkrete Benachteiligung zu fordern, die nach dem hier vorliegenden Sachverhalt nicht gegeben sei. Ergänzend dazu wird auf die Gerichts- und beigezogenen Behördenakten sowie auf die Niederschrift über die Anhörung am 16. Juli 2007 Bezug genommen. Die zulässige Beschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Bei der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. (im nichttechnischen Dienst) für die Stammdienststelle durch den Präsidenten des Bundesamts als Leiter der Stammdienststelle ist der Antragsteller (Gesamtpersonalrat) nicht die zur Mitbestimmung berufene Personalvertretung, wenn die Regierungsinspektoren z. A. nicht bei den personalvertretungsrechtlich verselbstständigten Außenstellen beschäftigt werden sollen. Von den 22 organisatorisch dem Bundesamt zugeordneten Außenstellen haben 12 Außenstellen durch Mehrheitsbeschluss ihrer Beschäftigten gemäß 6 Abs. 3 BPersVG den Status von personalvertretungsrechtlich verselbstständigten Außenstellen (Dienststellen). Neben den einzelnen Personalräten in der Stammdienststelle und den verselbstständigten Außenstellen war deshalb gemäß 55 BPersVG ein Gesamtpersonalrat zu bilden. Für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats gilt die Regelung des 82 Abs. 1 BPersVG über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Dienststellenpersonalrat und der Stufenvertretung entsprechend ( 82 Abs. 3 BPersVG). Da für die Einstellung der Regierungsinspektoren z. A. der Präsident des Bundesamts zuständig ist, muss eine bei der Stammdienststelle gebildete Personalvertretung zur Mitbestimmung bei der Einstellung berufen sein. Unter Einstellung im Sinn von 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ist die Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses, bei den Regierungsinspektoren z. A. die Begründung eines Beamtenverhältnisses auf Probe, zu verstehen (vgl. 5 Abs. 1 Nr. 2, 6 Abs. 1 Nr. 1 BBG). Aus dem für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Gesamtpersonalrat und örtlichem Personalrat entsprechend anwendbaren 82 Abs. 1 BPersVG ergibt sich, dass der Gesamtpersonalrat zur Mitbestimmung berufen ist, wenn der Leiter der Stammdienststelle über die Angelegenheit einer verselbstständigten Außenstelle entscheidet, für die der Dienststellenleiter der Außenstelle - wie bei der Einstellung von Beamten - nicht zuständig ist. Mit der alleinigen Zuständigkeit des Präsidenten des Bundesamts für die Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. bei der Stammdienststelle und den Außenstellen ist der Gesamtpersonalrat allein zur Mitbestimmung berufen, wenn ein Regierungsinspektor z. A. bei einer verselbstständigten Außenstelle eingestellt, d.h. dort verwendet werden soll. Werden die Beamten bei der Stammdienststelle eingestellt und dort oder bei einer nicht verselbstständigten Außenstelle beschäftigt, ist die zuständige Personalvertretung allein der Beteiligte zu 2 (örtlicher Personalrat bei der Stammdienststelle). Die bloße Möglichkeit, dass der Beamte nach seiner Eingliederung in die Stammdienststelle künftig zu einer verselbstständigten Außenstelle umgesetzt und dort beschäftigt werden kann, führt zu keinem anderen Ergebnis. Das Bundesverwaltungsrecht hat zu der Abgrenzung des Beteiligungsrechts des örtlichen Personalrats von der bei der zuständigen Dienststelle gebildeten Stufenvertretung nach 82 Abs. 1 BPersVG entschieden, dass die Zuständigkeit des Bezirkspersonalrats auch dann gegeben ist, wenn der Leiter der Mittelbehörde eine Maßnahme für seinen gesamten Geschäftsbereich trifft, also eine Angelegenheit regelt, die die Beschäftigten der Mittelbehörde und die der nachgeordneten Unterbehörden gleichermaßen betrifft (vgl. BVerwG vom BVerwGE 61,51/58; vom PersR 2002,515 = ZfPR 2002, 328). Das gilt auch für das Verhältnis des Gesamtpersonalrats zu dem bei der Stammdienststelle gebildeten örtlichen Personalrat. Der Antragsteller ist damit zuständig, wenn der Beteiligte zu 1 eine Maßnahme durchführt, die die Stammdienststelle in Nürnberg und eine oder mehrere verselbstständigte

5 Außenstellen betrifft. Der weite Zuständigkeitsbereich des Gesamtpersonalrats ist aufgrund des Repräsentationsprinzips geboten. Denn die Mitglieder des Gesamtpersonalrats werden nach 56 BPersVG i.v.m. 53 Abs. 2, 3 BPersVG von den zum Geschäftsbereich der Gesamtdienststelle gehörenden Beschäftigten gewählt. Wahlberechtigt sind die Beschäftigten der Stammdienststelle und die Beschäftigten der Außenstellen. Das Mitbestimmungsrecht des Gesamtpersonalrats muss sich deshalb auch auf Maßnahmen erstrecken, die die Beschäftigten der Stammdienststelle betreffen, soll das Wahlrecht der dort Beschäftigten einen Sinn ergeben. Andererseits ist bei Maßnahmen, die ausschließlich die Beschäftigten der Stammdienststelle oder eine nicht verselbstständigte Außenstelle betreffen, allein der bei der Stammdienststelle gebildete örtliche Personalrat zu beteiligten. Deshalb ist der Gesamtpersonalrat zuständig bei Angelegenheiten, die sowohl die Beschäftigten der Stammdienststelle als auch die Beschäftigten der verselbstständigten Außenstellen betreffen (vgl. BVerwG vom a.a.o.; vom a.a.o.; vom ZBR 2003,421). Angelegenheiten, die typischerweise die Stammdienststelle und die verselbstständigten Außenstellen gleichermaßen betreffen, für die der Gesamtpersonalrat zur Mitbestimmung berufen ist, sind kollektive soziale und organisatorische Maßnahmen, wie eine alle Beschäftigte umfassende Arbeitszeitregelung (vgl. 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG i.v.m. 82 Abs. 4 BPersVG). Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Maßnahme des Leiters der Stammdienststelle die Stammdienststelle und die verselbstständigten Außenstellen gleichermaßen betrifft und deshalb der Gesamtpersonalrat zuständig ist, ist die Ersatzzuständigkeit des Gesamtpersonalrats zu berücksichtigen. Das führt dazu, dass das Beteiligungsrecht des örtlichen Personalrats nur dann gewahrt werden kann, wenn der Gesamtpersonalrat ausschließlich bei solchen Maßnahmen des Dienststellenleiters beteiligt wird, die sich unmittelbar, konkret (vgl. BVerwG vom , PersV 2005, 33 = ZfPR 2004, 261) auf die verselbstständigten Außenstellen auswirken, gleichsam das Betroffensein der Außenstellen schon in sich tragen. Das mag der Fall sein, wenn mit der Einstellung des Beamten bei der Stammdienststelle dessen Umsetzung bereits bezweckt wird. Die bloße Möglichkeit, der späteren Verwendung bei den verselbstständigten Außenstellen, weil künftig ein entsprechender Bedarf an Regierungsinspektoren z. A. bei diesen Außenstellen in Betracht kommt, reicht für ein Mitbestimmungsrecht des Gesamtpersonalrats nicht aus. Eine in diesem Fall der Einstellung nachfolgende Personalmaßnahme bedürfte erneut der Zustimmung der zuständigen Personalvertretung. Bei personellen Maßnahmen, z.b. der Einstellung von Beschäftigten nach 75 Abs. 1 Nr. 1, 76 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG und der Beschäftigung in der Stammdienststelle, ist an sich ein Betroffensein der verselbstständigten Außenstellen in vielfältiger Weise denkbar und möglich. So kann der Beamte zwar nach seiner Einstellung in der Stammdienststelle verwendet werden, es lässt sich aber nicht ausschließen, dass er in Zukunft aus den unterschiedlichsten Gründen an eine Außenstelle umgesetzt wird. Weil es sich dabei in Bezug auf den jeweiligen Beamten nicht um eine Umsetzung handelt, die zum Zeitpunkt der Einstellung bei der Zentrale bereits konkret feststand, sind dadurch nur abstrakte Auswirkungen der Personalmaßnahme auf die Außenstellen anzunehmen. Das kann insoweit ein Mitbestimmungsrecht des Gesamtpersonalrats zu Lasten der Beteiligungsrechte des örtlichen Personalrats bei der Stammdienststelle jedoch nicht begründen. Ein so weit gehendes Beteiligungsrecht des Gesamtpersonalrats widerspräche der Ersatzfunktion des Gesamtpersonalrats, der, vergleichbar der Ersatzfunktion der Stufenvertretung (vgl. BVerwG vom Buchholz BPersVG Nr. 2 S. 9 f.; vom a.a.o.; vom a. a. O.), an Stelle des örtlichen Personalrats der Stammdienststelle in Angelegenheiten zu beteiligten ist, in denen die verselbstständigte Außenstelle nicht zur Entscheidung befugt ist. Trifft der Leiter der Stammdienststelle eine Entscheidung ausschließlich für die Beschäftigten der Stammdienststelle, so besteht für eine ersatzweise Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats kein Raum. Anderenfalls käme dem Beteiligungsrecht des örtlichen Personalrats bei der Stammdienststelle nur geringe Bedeutung zu, was der Ersatzzuständigkeit des Gesamtpersonalrats widerspräche. Für die Beantwortung der Frage, ob die Einstellungen bei der Stammdienststelle sich auf die verselbstständigten Außenstellen so konkret auswirken, dass ein Beteiligungsrecht des Antragstellers gegeben ist, sind auch die Voraussetzungen nach 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG in den Blick zu nehmen, unter denen die Personalvertretung die Zustimmung zu der Einstellung verweigern kann. Danach ist die Zustimmungsverweigerung rechtmäßig, wenn die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne das dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist. Erforderlich ist demnach ein enger kausaler Zusammenhang zwischen der Maßnahme, hier der Einstellung von Regierungsinspektoren z. A. bei der Stammdienststelle, und der Benachteiligung von Beschäftigten. Durch die Einstellung eines bestimmten Regierungsinspektors z. A. in der Stammdienststelle können

6 Angestellte in den verselbstständigten Außenstellen allenfalls dann benachteiligt werden, wenn der eingestellte Beamte nicht ernsthaft in der Stammdienststelle beschäftigt werden sollte, sondern seine Einstellung zu dem Zweck erfolgt ist, ihn an die Außenstellen umzusetzen. Nach Aktenlage und dem Ergebnis der Anhörung ist das jedoch weder bei den vom Präsidenten des Bundesamts für die Stammdienststelle bisher eingestellten Regierungsinspektoren z. A. noch wird es bei den künftig einzustellenden der Fall sein, wie im folgenden ausgeführt wird. Erfolgt die Umsetzung dagegen aus einem erst nach der Einstellung entstandenen Grund, ist die mögliche daraus sich letztlich ergebende Benachteiligung eines Angestellten bei einer verselbstständigten Außenstelle nicht durch die frühere Einstellung verursacht, sondern erst durch die spätere Umsetzung. Die Zahl der bei der Stammdienststelle in den letzten Jahren eingestellten und der beabsichtigten künftigen Einstellungen von Regierungsinspektoren z. A. übersteigt nicht den Bedarf an Stellen des gehobenen Dienstes für das Bundesamt. Das spricht gegen die Annahme, dass mit der Einstellung von Beamten bei der Stammdienststelle die Umsetzung an eine verselbstständigte Außenstelle unter Verdrängung einer Angestelltenstelle beabsichtigt ist. So bestehe nach der Auskunft der Beteiligten zu 1 und 2 im gehobenen Dienst ein Defizit im Personalbereich. Von den 22 Außenstellen gebe es nur in zwei Außenstellen einen Überhang im gehobenen Dienst. Der Präsident des Bundesamts stelle pro Jahr nur eine geringe Zahl von Beamten des gehobenen Dienstes ein, jedenfalls weniger als die Zahl der altersbedingten Abgänge.