Endlagerung radioaktiver Abfälle

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1 Das Consulting-Unternehmen des DIW Berlin Endlagerung radioaktiver Abfälle RA Dr. Cornelia Ziehm Berlin, Februar 2015

2 DIW Econ GmbH Mohrenstraße Berlin Kontakt: Dr. Lars Handrich Tel Fax

3 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... i 1. Endlagerprojekte und Endlagersuche in Deutschland Endlager Schacht Konrad Endlager Morsleben und Asse II Endlager für radioaktive Abfälle Morsleben (ERAM) Endlager Schachtanlage Asse II Ehemaliges Erkundungsbergwerk Gorleben Standortauswahlverfahren Umsetzung des Verursacherprinzips im Atomrecht Sorgepflicht der Verursacher radioaktiver Abfälle Errichtung und Betrieb von Endlagern als staatliche Aufgabe Ablieferungs- und Benutzungspflichten der Verursacher radioaktiver Abfälle Finanzierungsverantwortung der Verursacher radioaktiver Abfälle Finanzierungsverantwortung auch für die Standortsuche Finanzierungsverantwortung auch für Offenhaltung und Rückbau des Bergwerks Gorleben Zwischenlagerung Durchbrechung des Verursacherprinzips im Atomrecht Alleinige Finanzierungsverantwortung des Bundes für ERAM Alleinige Finanzierungsverantwortung des Bundes für Asse II Unzureichende Höhe und Sicherung von Rückstellungen Erfüllung von Aufgaben in Zusammenhang mit der Endlagerung an private Dritte Handlungsbedarf Bundeseigene Gesellschaft Durchsetzung der vollständigen Finanzierungsverantwortung der Abfallverursacher Einrichtung eines öffentlich-rechtlichen Fonds Ausreichende Ausstattung des öffentlich-rechtlichen Fonds Verfassungsrechtliche Erwägungen i

4 1. Endlagerprojekte und Endlagersuche in Deutschland Durch den Betrieb und den Rückbau von Forschungsreaktoren sowie insbesondere durch den Betrieb und den Rückbau der Atomkraftwerke fallen große Mengen radioaktiver Abfälle an ging der erste Forschungsreaktor in der Bundesrepublik Deutschland in Betrieb wurde mit der Verabschiedung des Atomgesetzes (AtG) die kommerzielle Nutzung der Atomenergie in der Bundesrepublik Deutschland zugelassen, ohne dass eine sichere Entsorgung der radioaktiven Abfälle nach dem Stand von Wissenschaft und Technik gewährleistet war. Erst mit der Vierten Atomgesetznovelle von 1976 wurden überhaupt eine Pflicht der Abfallverursacher zur geordneten Beseitigung radioaktiver Abfälle sowie die Planfeststellungsbedürftigkeit von atomaren Endlagern im Atomgesetz normiert. In der DDR verlief die Entwicklung praktisch parallel. Für hochradioaktive Abfälle, das heißt abgebrannte Brennelemente sowie aus der Wiederaufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe stammende, in Glaskokillen verfestigte radioaktive Abfälle, gibt es bis heute kein Endlager oder auch nur einen Endlagerstandort. 1.1 Endlager Schacht Konrad Im Hinblick auf schwach- und mittelradioaktive Abfälle existiert mit dem 2007 durch das Bundesverwaltungsgericht letztinstanzlich bestätigten Planfeststellungsbeschluss für Schacht Konrad ein atomrechtlich genehmigtes Endlager in einem ehemaligen Erzbergwerk. Dieses Endlager wird gegenwärtig errichtet. Der Planfeststellungsbeschluss für Schacht Konrad nach 9b AtG des niedersächsischen Umweltministeriums aus dem Jahr 2002 geht bis zur Stilllegung der Anlage von einer Betriebszeit von bis zu 80 Jahren aus. Die Einlagerungskapazität ist auf Kubikmeter Abfallgebindevolumen begrenzt. Die insgesamt anfallenden schwach- und mittelradioaktiven Konrad-gängigen Abfallmengen wurden bislang auf rund bis Kubikmeter geschätzt. 1 Diese Abfälle werden voraussichtlich weniger als 0,1 Prozent der bereits angefallenen und noch anfallenden Radioaktivität 1 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB), Verzeichnis radioaktiver Abfälle, Materialien der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, S. 83, K-MAT 13; Bundesamt für Strahlenschutz (BfS): abfaelle/prognose.html, Stand: 5. März

5 in allen radioaktiven Abfällen in Deutschland beinhalten. Sie werden zu ca. 61 Prozent aus den Atomkraftwerken und der kerntechnischen Industrie stammen und zu etwa 39 Prozent aus den Einrichtungen der Öffentlichen Hand (insbesondere aus Forschungsreaktoren) einschließlich Landessammelstellen. 2 Die Kosten für die Erkundungs- und Planungsarbeiten des Endlagerprojekts Schacht Konrad beliefen sich von 1977 bis Ende 2007 auf rund 930 Millionen Euro. Die Gesamtkosten für das Projekt Konrad sind abhängig von den Errichtungskosten und den Betriebskosten in Abhängigkeit von der Betriebsdauer sowie weiterer Rahmenbedingungen (zum Beispiel der Logistik bei der Anlieferung der Abfälle und den Kosten der Stilllegung nach der Betriebsphase). Das mit dem Umbau von Schacht Konrad beauftragte Unternehmen gibt die Kosten allein für den Umbau des früheren Erzbergwerkes mit insgesamt rund 2,9 Milliarden Euro an (Stand 2013). Diese Kostenabschätzung wird derzeit allerdings vom Bund einer Plausibilitäts- sowie Validitätsprüfung unterzogen und hängt maßgeblich von dem Betriebsbeginn ab. Dieser wird nach derzeitigen Planungen nicht vor 2022 erwartet Endlager Morsleben und Asse II In den beiden ehemaligen Salzbergwerken Morsleben (Sachsen-Anhalt) und Asse II (Niedersachsen) sind schwach- und mittelradioaktive Abfälle ohne einen Langzeitsicherheitsnachweis entsorgt worden Endlager für radioaktive Abfälle Morsleben (ERAM) Die DDR hatte 1971 im ehemaligen Steinsalz- und Kalibergwerk Bartensleben bei Morsleben ein Endlager für schwach- und mttelradioaktive Abfälle eingerichtet. Das Endlager erhielt 1986 die Dauerbetriebsgenehmigung. Nach der Wiedervereinigung ging die Anlage in den Verantwortungsbereich des Bundes über. Durch den auf Grund des Einigungsvertrages in das Atomgesetz eingefügten 57a AtG galt die Dauerbetriebsgenehmigung von 1986 zunächst als Planfeststellungsbeschluss nach 9b AtG fort. Bis Anfang 1991 wurden ca Kubikmeter Abfälle aus der DDR bzw. aus den ostdeutschen Bundesländern endgelagert. Von Januar 1994 bis September 1998 sind zusätzlich ca BfS: Stand: 5. März Siehe insgesamt zu Schacht Konrad BMUB: endlagerprojekte/schacht-konrad/ und BfS: cln_005/nn_1914/de/2 Umbau/ Kosten/ node.html? nnn=true, jeweils Stand: 5. März

6 Kubikmeter Abfälle, insbesondere aus den westdeutschen Atomkraftwerken, eingelagert worden, so dass insgesamt etwa Kubikmeter radioaktive Abfälle endgelagert wurden. 4 Außerdem befinden sich im ERAM umschlossene Strahlenquellen. 5 Nach den heutigen Anforderungen an ein Endlager würde Morsleben keine Genehmigung zur Einlagerung von radioaktiven Abfällen erhalten. Es ist beantragt, das Endlager nach den Anforderungen des Atomrechts zu schließen. Dazu sind umfangreiche Baumaßnahmen zum Verschluss und zur Sicherung der unterirdischen Hohlräume vorgesehen. Bereits seit dem - gerichtlich erzwungenen - Stopp der Atommüllleinlagerung in Morsleben 1998 wird das Lager aus Gründen der Gefahrenabwehr aufwendig stabilisiert. Die Kosten für die Schließung der Grube werden auf 2,2 Milliarden Euro geschätzt Endlager Schachtanlage Asse II Die Schachtanlage Asse II bei Wolfenbüttel fiel bis Ende 2008 in den Zuständigkeitsbereich des Bundesforschungsministeriums. Von 1967 bis 1978 wurden dort von der Gesellschaft für Strahlenforschung (GSF, heute Helmholtz Zentrum München) schwach- und mittelradioaktive Abfälle eingelagert. Von 1971 an wurde die Asse II faktisch nicht mehr als Versuchslager, sondern als Endlager genutzt, um hier den Großteil der schwach- und mittelradioaktiven Abfälle der Bundesrepublik Deutschland einzulagern. Eingelagert wurden rund Kubikmeter schwach- und mittelradioaktive Abfälle in unterschiedlichen Gebindetypen. 6 Bis 1978 gelangten insgesamt Fässer und Gebinde mit schwach- und mittelradioaktiven Abfällen in das Bergwerk. Darunter befinden sich auch Abfälle mit Kernbrennstoffen. Asse II diente darüber hinaus auch als Entsorgungsnachweis für seinerzeit im Bau oder in Betrieb befindliche Atomkraftwerke. 4 Siehe insgesamt zum ERAM BMUB: und BfS: endlager_morsleben/morsleben_einstieg/morsleben_ueberblick.html, jeweils Stand: 5. März BMUB, Verzeichnis radioaktiver Abfälle, Materialien der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, S. 81, K-MAT BMUB, Verzeichnis radioaktiver Abfälle, Materialien der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, S. 83 f., K-MAT 13. 3

7 Die Einlagerung endete 1978, nachdem 1976 das Atomgesetz geändert worden war. Als Voraussetzung für die Endlagerung radioaktiver Abfälle war nun ein atomrechtliches Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben. Auf den Betrieb der Schachtanlage Asse II wurde jedoch weiterhin Bergrecht angewandt. Ein Stilllegungskonzept für die Zeit nach der Einlagerung gab es nicht. Zum 1. Januar 2009 hat die Bundesregierung die Verantwortung für die Schachtanlage Asse II vom Bundesforschungs- auf das Bundesumweltministerium übertragen. Die Asse untersteht seitdem insgesamt den Regeln, die für Endlager für radioaktive Abfälle in Deutschland gelten. Seit 2013 besteht mit der Lex Asse der gesetzliche Auftrag, die Schachtanlage Asse II unverzüglich und sicher stillzulegen. Die Stilllegung soll nach Rückholung der radioaktiven Abfälle erfolgen ( 57b Abs. 2 AtG). Derzeitige Schätzungen gehen von mindestens Megagramm an unkonditionierten Abfällen bzw. von einem Abfallvolumen der konditionierten Abfälle von ca bis Kubikmeter für die spätere Endlagerung aus. 7 Der hohe Durchbauungsgrad und die Nähe der Abbaukammern zum Nebengebirge verursachen große Probleme in der Asse. Unter dem Druck des Deckgebirges, der auf das Grubengebäude einwirkt, werden die Abbaukammern zusammengedrückt. Dadurch lockern sich das Salz- und Nebengebirge auf. So sind Wegsamkeiten entstanden, durch die seit 1988 (derzeit salzgesättigtes) Grundwasser in das Bergwerk eindringen. Hinzu kommt, dass die Abbaukammern selbst durch die Gebirgsbewegung instabil werden. Teilweise sind die Zwischendecken zwischen den Abbaukammern bereits eingebrochen. Unkontrollierte Grundwassereinbrüche können nicht ausgeschlossen werden. Auch in der Asse sind daher aufwendige Stabilisierungsarbeiten als Voraussetzung für eine Rückholung der Abfälle erforderlich. 8 7 BMUB, Verzeichnis radioaktiver Abfälle, Materialien der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, S. 84, K-MAT Siehe insgesamt zu Asse II BMUB: und BfS: Ist/_node.html, jeweils Stand: 5. März

8 1.3 Ehemaliges Erkundungsbergwerk Gorleben Für hochradioaktive Abfälle gab und gibt es kein genehmigtes atomrechtliches Endlager oder auch nur entsprechend konkretisierte Planungen. Die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle ist bis heute in Deutschland ungelöst. Seit 1979 wurde zwar für derartige Abfälle der Salzstock Gorleben nach Bergrecht erkundet. Ein Eignungsnachweis auf der Grundlage geowissenschaftlicher Eignungsuntersuchungen existiert für den Salzstock Gorleben indes nicht. Auch sind bislang keine Alternativen zum Standort Gorleben geprüft worden. Das in den 1970er Jahren durchgeführte Auswahlverfahren mit dem Ergebnis für den Standort Gorleben entsprach nicht den maßgeblichen Anforderungen. Der Entscheidung zur Erkundung des Salzstocks Gorleben liefen vielmehr Betrachtungen voraus, die nicht transparent waren, sich auf nur wenige sicherheitsbezogene Kriterien stützten und nicht systematisch auf Grundlage von vorher festgelegten Auswahl- und Sicherheitskriterien erfolgten. Überdies wurde seinerzeit nicht allein ein Standort für ein atomares Endlager gesucht, sondern in erster Linie ein Standort für das damals geplante gesamte Nukleare Entsorgungszentrum mit einer Wiederaufbereitungsanlage für abgebrannte Brennelemente mit einem Flächenbedarf von 12 Quadratkilometer. Wesentliche Elemente des Nuklearen Entsorgungszentrums wurden nicht verwirklicht. Die prognostizierte Menge auch hochradioaktiver Abfälle hat sich zudem durch die mit den Atomgesetznovellen von 2002 und 2011 beschränkte Laufzeit der Atomkraftwerke gegenüber den ursprünglichen Planungsdaten drastisch reduziert. Infolge des 2013 vom Deutschen Bundestag beschlossenen Standortauswahlgesetzes (StandAG) wurde die Erkundung des Salzstocks Gorleben 2014 beendet ( 29 Abs. 2 StandAG). Es gibt nunmehr lediglich noch einen Offenhaltungsbetrieb. Die im Jahr 2010 begonnene vorläufige Sicherheitsuntersuchung des Standortes Gorleben wurde ohne eine Eignungsprognose für den Standort Gorleben eingestellt ( 29 Abs. 3 StandAG). Für die Erkundungsarbeiten im Salzstock Gorleben sind Kosten von etwa 1,6 Milliarden Euro angefallen. 9 9 Siehe auch BMUB: einigung_offenhaltungsbetrieb_gorleben_bf.pdf, Stand: 5. März

9 1.4 Standortauswahlverfahren Das 2013 beschlossene Standortauswahlgesetz bedeutet einen Neuanfang in der Endlagersuche in Deutschland. Kodifiziert wurde ein vergleichendes Standortauswahlverfahren für die Einrichtung eines Endlagers für insbesondere hochradioaktive Abfälle mit umfassender Erkundung und Untersuchung; die Standortentscheidung durch den Gesetzgeber wurde zur Voraussetzung für die Durchführung des anschließenden atomrechtlichen Zulassungsverfahrens gemacht. Ziel des Standortauswahlverfahrens ist es, in einem wissenschaftsbasierten und transparenten Verfahren für die im Inland verursachten, insbesondere hoch radioaktiven Abfälle den Standort für eine Anlage zur Endlagerung nach 9a Absatz 3 Satz 1 des Atomgesetzes in der Bundesrepublik Deutschland zu finden, der die bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet ( 1 Abs. 1 StandAG). Die Beseitigung bzw. Endlagerung der radioaktiven Abfälle, die bei der Nutzung der Atomenergie in Deutschland entstanden sind und entstehen, soll in nationaler Verantwortung gelöst werden. Eine Entsorgung in anderen Ländern und ein Export von radioaktiven Abfällen zur Endlagerung kommen nach dem Willen des Gesetzgebers des Standortauswahlgesetzes nicht in Betracht. 10 Das Standortauswahlverfahren soll bis 2031 abgeschlossen sein ( 1 Abs. 3 StandAG). Daran schließen die konkrete Planung des Endlagers, das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, etwaige gerichtliche Überprüfungen der Standort- und Genehmigungsentscheidungen sowie sodann die eigentliche Errichtung des Endlagers an. Ein betriebsbereites Endlager für hochradioaktive Abfälle wird demnach voraussichtlich nicht vor 2050 zur Verfügung stehen. Die Kosten des Standortauswahlverfahrens werden auf etwas über zwei Milliarden Euro geschätzt. Bei der Prognose der Gesamtkosten des Standortauswahlverfahrens werden die Dauer des Verfahrens und die Kosten für die Erkundung potenzieller Standorte bestimmend sein. Das Gesetz sieht keine konkrete Anzahl von zu erkundenden Standorten vor, so dass für die Kostenschätzung auf Erfahrungswerte aus Deutschland und anderen Ländern (z. B. Schweiz, Schweden und Frankreich) zurückgegriffen werden muss. Angenommen wird eine intensive übertägige Erkundung von fünf Standorten (jeweils 100 Millionen Euro, inklusive Forschungsarbeiten) und eine untertägige Erkundung von zwei Standorten (jeweils 500 Millionen Euro, inklusive der Forschungsarbeiten). Hinzu kommen Kosten für die Offenhaltung des Bergwerks Gorleben von 20 Millionen Euro pro Jahr für 15 Jahre oder 10 BT-Drs. 17/13471 sowie 1 Abs. 1 S. 2 StandAG. 6

10 Rückbaukosten von angenommen 150 Millionen Euro. Für die Arbeiten der Endlagerkommission sowie die Beteiligung der Öffentlichkeit und die Durchführung der der Regulierungsbehörde im Standortauswahlverfahren zugewiesenen Aufgaben werden Kosten von 26 Millionen Euro pro Jahr für 15 Jahre angesetzt Umsetzung des Verursacherprinzips im Atomrecht Das Verursacherprinzip ist umweltrechtliches Leitprinzip. Derjenige, der durch eigenes oder ihm zuzurechnendes Handeln eine Gefahren- oder Risikolage schafft oder einen Schaden verursacht, ist für diese Gefahren- oder Risikolage verantwortlich und hat für die daraus resultierenden Folgen einzustehen. Jeder, der die Umwelt belastet oder sie schädigt, soll für die Kosten dieser Belastung oder Schädigung aufkommen. 12 Das Verursacherprinzip ist Ausdruck allgemeiner Grundsätze der Lasten- und Verteilungsgerechtigkeit. Denn diese wären verletzt, müsste die Allgemeinheit für Kosten einstehen, die durch Einzelne verursacht wurden. 13 Das gilt nicht nur, aber noch einmal in besonderer Weise, wenn das gefahr- oder risikoverursachende oder schädigende Handeln mit (erheblicher) Gewinnerzielung für die Einzelnen einhergeht oder einherging. Ausdrücklichen Niederschlag hat das Verursacherprinzip (polluter pays principle) in Art. 191 Abs. 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) gefunden: Die Umweltpolitik der Union beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip. Für den Bereich der nuklearen Entsorgung konkretisiert Art. 4 Abs. 3 lit. e) der europäischen Entsorgungsrichtlinie 2011/70/Euratom das Verursacherprinzip: Die nationalen Politiken müssen auf dem Grundsatz beruhen, dass die Kosten der Entsorgung abgebrannter Brennelemente und 11 Vgl. den im Gesetzentwurf des StandAG entsprechend bezifferten Erfüllungsaufwand der Verwaltung, BT- Drs. 17/ So bereits das Erste Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971, BT-Drs. VI/2710, S Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 2003, 2 Rn

11 radioaktiver Abfälle von denjenigen getragen werden, die dieses Material erzeugt haben. 14 Gemäß Art. 3 Nr. 8, Nr. 12 der Entsorgungsrichtlinie umfasst diese Kostentragungspflicht sämtliche Tätigkeiten, die mit der Endlagerung zusammenhängen. Das nationale Recht setzt das Verursacherprinzip für den Bereich der Entsorgung radioaktiver Abfälle in 9a AtG und durch die Kostentragungsregelungen in 21a, b AtG, 21 StandAG um. 2.1 Sorgepflicht der Verursacher radioaktiver Abfälle Mit der Vierten Novelle des Atomgesetzes von 1976 ist in 9a Abs. 1 AtG die Pflicht zur geordneten Beseitigung radioaktiver Abfälle verankert worden. Der Betreiber eines Atomkraftwerks hat dafür zu sorgen, dass die durch den Betrieb des Atomkraftwerks anfallenden radioaktiven Abfälle sowie die beim Rückbau von Atomkraftwerken anfallenden Anlagenteile geordnet beseitigt werden (vgl. 9a Abs. 1 S. 1 AtG). Als geordnete Beseitigung sieht das Atomgesetz dabei die direkte Endlagerung vor, eine Verbringung bestrahlter Kernbrennstoffe ins Ausland zur Wiederaufarbeitung ist seit Juli 2005 unzulässig ( 9a Abs. 1 S. 1, S. 2 AtG). 2.2 Errichtung und Betrieb von Endlagern als staatliche Aufgabe Die staatliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG (Leben und Gesundheit) und Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum) sowie Art. 20a GG (Staatsziel Umweltschutz) verlangen den bestmöglichen Schutz vor den Risiken der Nutzung der Atomenergie. Das schließt die Bewahrung von Mensch und Umwelt vor Gefahren ein, die aus radioaktiven Abfällen resultieren. Dem Bund obliegt es daher gemäß 9a Abs. 3 S. 1 AtG, Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten. Die Aufgabe der Einrichtung atomarer Endlager beinhaltet die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers, sie ist der bundeseigenen Verwaltung zugewiesen ( 23 Abs. 1 Nr. 2 AtG). An der privaten Verursacherverantwortung im Bereich der Entsorgung radioaktiver Abfälle ändert diese Aufgabenzuweisung an den Staat nichts. 15 Eine Vergesellschaftung der Verantwortung für die sichere Endlagerung gibt es nicht, sie wäre mit dem Verursacherprinzip auch nicht vereinbar. Der Staat 14 Richtlinie 2011/70/Euratom des Rates vom 19. Juli 2011 über einen Gemeinschaftsrahmen für die verantwortungsvolle und sichere Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle, ABl. L 199/48 vom 2. August Roller, Transportminimierung und dezentrale Zwischenlagerung, in: Koch et al. (Hrsg.), 10. Deutsches Atomrechtssymposium, 2000, S. 307,

12 hat in Anbetracht der besonderen Bedeutung eines atomaren Endlagers für Mensch und Umwelt zwar, aber auch eben nur die Aufgabe der Errichtung und des Betriebs einer solchen Anlage. Die Sorgepflicht für die geordnete Beseitigung der radioaktiven Abfälle ist und bleibt - siehe 9a Abs. 1 S. 1 AtG - den Abfallverursachern auferlegt; sie wird durch Ablieferungs- und Benutzungs- sowie Kostentragungspflichten konkretisiert. 2.3 Ablieferungs- und Benutzungspflichten der Verursacher radioaktiver Abfälle Die Abfallverursacher müssen ihre radioaktiven Abfälle an eine Bundesanlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle abliefern ( 9a Abs. 2 S. 1 AtG). Sie unterliegen einem Ablieferungs- und Benutzungszwang. Eine Umgehung dieser Vorgaben durch den Export radioaktiver Abfälle ins Ausland zwecks dortiger Endlagerung ist rechtlich unzulässig. Ablieferungs- bzw. Anschluss- und Benutzungszwänge Privater an öffentliche Einrichtungen existieren nicht allein im Atomrecht, sondern beispielsweise auch im Bereich der Wasserversorgung, der Abwasserbeseitigung, der Abfallentsorgung oder der Straßenreinigung. Voraussetzung ist dabei stets ein entsprechendes öffentliches Bedürfnis. Dieses wiederum orientiert sich regelmäßig am Gemeinwohlinteresse. Bezogen auf die Entsorgung radioaktiver Abfälle bestehen in Anbetracht des besonderen Gefährdungspotenzials und der Notwendigkeit der Lagerung dieser Abfälle über einen nahezu unvorstellbar langen Zeitraum keine Zweifel an einem öffentlichen Bedürfnis für ein staatlich errichtetes und betriebenes atomares Endlager. Die Auswahl und Einrichtung eines atomaren Endlagers zählen zu den wichtigsten umweltpolitischen Aufgaben, die der Staat heute durchzuführen und künftig sicherzustellen hat. 2.4 Finanzierungsverantwortung der Verursacher radioaktiver Abfälle Die Verursacher radioaktiver Abfälle unterliegen außerdem entsprechenden, insbesondere in 21a und 21b AtG sowie 21 StandAG geregelten Kostentragungspflichten. Nach 21a AtG sind für die Benutzung von Anlagen nach 9a Abs. 3 AtG, also für den Betrieb eines Endlagers, von den Ablieferungspflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) zu erheben. Darüber hinaus bestehen bereits vor Inbetriebnahme Kostentragungspflichten der Abfallverursacher. Die Ablieferungspflichtigen sind gemäß 21b Abs. 1 AtG anteilig zur Finanzierung des notwendigen Aufwandes für die Planung, den Erwerb von Grundstücken und Rechten, die anlagenbezogene 9

13 Forschung und Entwicklung, die Erkundung, die Unterhaltung von Grundstücken und Einrichtungen sowie die Errichtung, die Erweiterung und die Erneuerung von Anlagen des Bundes nach 9a Abs. 3 AtG Beiträge verpflichtet. Da Beiträge erst nach Abschluss der beitragsfähigen Arbeiten erhoben werden können, ermächtigt 21b Abs. 2 AtG zur Erhebung von Vorausleistungen auf die künftigen Beiträge. Näheres regelt die Endlagervorausleistungsverordnung. Nach dem derzeit gültigem Verteilungsschlüssel der Endlagervorausleistungsverordnung haben die Atomkraftwerksbetreiber 96,5 Prozent des Finanzierungsaufwandes eines Endlagers für hochradioaktive Abfälle zu tragen, der Rest entfällt auf die übrigen Nutzer. 16 In Bezug auf Schacht Konrad besteht ein Rückgriffsrecht des Bundes auf die vorausleistungspflichtigen Atomkraftwerksbetreiber in einem Umfang von 66 Prozent Finanzierungsverantwortung auch für die Standortsuche Auch die Kosten für die Durchführung des Standortauswahlverfahrens sind anteilig von den Abfallverursachern zu tragen. 18 Im Standortauswahlgesetz wird nunmehr der Aufwand, welcher refinanziert werden soll, im Einzelnen definiert und begrenzt. Die Überwälzung geschieht nach 21 ff. StandAG im Wege einer Umlagefinanzierung und nicht mehr nach 21b AtG (Beiträge mit Vorausleistungen). Zu refinanzieren sind insbesondere die Ermittlung von in Betracht kommenden Standortregionen, einschließlich der Erstellung von Sicherheitsuntersuchungen nach den 13 und 14 Abs. 1 StandAG sowie die übertägigen oder untertägigen Erkundungen von Standorten, einschließlich der Erstellung von Sicherheitsuntersuchungen nach den 16 bis 19 StandAG (vgl. 21 Abs. 2 StandAG). Nach 21 Abs. 3 StandAG unterbleibt eine Refinanzierung allein im Hinblick auf die Kosten, die im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren stehen, und bei Kosten, die durch die Arbeit der Kommission Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe entstehen. Der Gesetzgeber des Standortauswahlgesetzes hat offen gelassen, ob die von den Abfallverursachern zu erhebenden Abgaben als Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge), als Sonderabgaben oder als 16 Zu Streitigkeiten über die Vorfinanzierung siehe Moench, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 43, S Kuhbier, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 41, S Siehe aber Süddeutsche Zeitung vom 20. November 2014, atommuell-eon-will-nicht-fuer-endlager-suche-zahlen

14 sonstige Abgaben einzuordnen sind. Zu einer solchen Einordnung ist der Gesetzgeber auch nicht verpflichtet. Denn das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Kanon von Abgabentypen. 19 Für die kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer nichtsteuerlichen Abgabe kommt es nicht auf deren begriffliche Zuordnung, sondern allein darauf an, ob sie den Anforderungen standhält, die sich aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben. 20 Eine nichtsteuerliche Abgabe erfordert demnach eine besondere Rechtfertigung. 21 Diese setzt eine besondere Finanzierungsverantwortung einer abgrenzbaren Gruppe auf Grund einer spezifischen Sachnähe dieser Gruppe voraus. 22 Diese Voraussetzungen sind erfüllt: Die Atomkraftwerksbetreiber bilden eine abgrenzbare Gruppe, der nach dem Verursacherprinzip eine besondere Finanzierungsverantwortung für die Endlagerung der von ihr verursachten radioaktiven Abfälle obliegt. Der Auferlegung der Kosten für das Standortauswahlverfahren für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle steht auch nicht etwa ein schützenswertes Vertrauen der Abfallverursacher entgegen. Denn es gab zu keiner Zeit eine förmliche und verbindliche Festlegung auf die Überprüfung nur des einen Standorts Gorleben, auf Grund derer die Abfallverursacher darauf hätten vertrauen hätten, nicht zu den Kosten der Überprüfung weiterer Standorte herangezogen zu werden. 23 Ebenso geht die Annahme fehl, dass eine alternative Standortsuche nur verlangt werden kann, falls sich herausstellt, dass Gorleben nicht den atomrechtlichen Anforderungen genügt. 24 Eine alternative Standortsuche ist vielmehr der dem Bund übertragenen Aufgabe, ein atomares Endlager zu 19 Hellermann, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 47, S. 4; Kirchof, in: Isensee/Kirchof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, 3. Aufl. 2007, 119 Rn. 107; Däuper/Bernstorff, Gesetz zur Suche und Auswahl eines Standortes für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, ZUR 2014, 24, 29; siehe auch Heun, Kurzgutachten zu der Frage der Zulässigkeit einer Kostentragungspflicht der Betreiber für die Endlagersuche trotz zwischengeschalteter Entscheidungen des Gesetzgebers, April BVerfG, Beschluss vom 7. November 1995 (2 BvR 413/88 u.a.), E 93, 319, BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009 (2 BvR 743/01), E 123, 132, 141; Beschluss vom 16. September 2009 (2 BvR 852/07) E 124, 235, Hellermann, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 47, S. 4; Kirchof a.a.o., Rn BT-Drs. 17/13471, S Arndt, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 35; siehe auch Kraß, Verantwortung der Betreiber für die Endlagerung, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium 2004, S. 257, 263 ff. 11

15 einzurichten, notwendig immanent. Mit der Durchführung des Standortauswahlverfahrens erwächst den Abfallverursachern zugleich ein individueller Vorteil: (1) Notwendigkeit eines Standortvergleichs Als zentrale atomrechtliche Genehmigungsvoraussetzungen verlangen 7 Abs. 2 Nr. 3, 9b Abs. 4 S. 1 AtG, dass der Betreiber eines Atomkraftwerkes bzw. der Betreiber eines Endlagers die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage treffen muss. Das Bundesverfassungsgericht konkretisiert die Pflicht zur Schadensvorsorge gemäß 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG in seiner Kalkar-I- Entscheidung wie folgt: Insbesondere mit der Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik legt das Gesetz damit die Exekutive normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest. 25 Dieser mit Blick auf Atomkraftwerke entfaltete, grundrechtlich begründete Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge besitzt auch für die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers Gültigkeit. 26 Entsprechend muss der Standortvorschlag gemäß 19 Abs. 1 StandAG erwarten lassen, dass die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung, den Betrieb und die Stilllegung des Endlagers gewährleistet ist. Eine alternative Standortsuche ist danach notwendiger Inhalt der Schadensvorsorge. Ziel der Standortsuche ist nicht lediglich die Auswahl eines geeigneten Standortes, sondern die Auswahl des Standortes, der die bestmögliche Sicherheit für einen Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet ( 1 Abs. 1 S. 1 StandAG). Die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge verlangt sowohl dem Wortlaut als auch ihrem Ziel nach einen Standortvergleich, der ausschließt, dass der gewählte Standort signifikante Nachteile gegenüber anderen potenziellen Standorten aufweist. Die Festlegung eines 25 BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 (2 BvL 8/77) E 49, S. 89 ff. - Kalkar I. 26 BVerfG, Beschluss vom 10. November 2009 (BvR 1178/07), NVwZ 2010, 114,

16 Endlagerstandortes mit dem relativ höchsten Sicherheitsniveau auf Grund einer entsprechenden Auswahlentscheidung kann aus der Natur der Sache heraus nur nach einer vergleichenden Betrachtung erfolgen. Nur dann ist eine Auswahlentscheidung zugunsten des bestmöglichen Standortes überhaupt denkbar. Das wiederum bedingt die Prüfung von Alternativen. Die bestmögliche Vorsorge gegen Gefahren aus dem späteren Betrieb der Anlage muss schon bei der Errichtung eines atomaren Endlagers getroffen werden. Das gilt nicht nur im Hinblick auf die baulich-technische Ausführung, sondern insbesondere und ausdrücklich auch in Bezug auf die Eignung des Standortes. 27 Abstriche am Maßstab der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge sind verfassungsrechtlich ausgeschlossen. 28 Es ist also ohne Weiteres zutreffend, dass bestmöglich derjenige Standort ist, der dem Anforderungsprofil des 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG entspricht. 29 Dieses Anforderungsprofil beinhaltet jedoch, siehe soeben, zwangsläufig und gerade eine vergleichende Betrachtungsweise. Wer gleichwohl ein solches komparatives Verständnis verneint, da ansonsten die Gefahr eines beliebig perpetuierbaren Suchverfahrens [bestünde], weil man sich letztlich nie sicher sein kann, den besten aller Standorte in Deutschland gefunden zu haben, 30 verkennt, dass die Zahl der denkbaren Endlagerstandorte durch die und wegen der bekannten geologischen Gegebenheiten in der Bundesrepublik Deutschland tatsächlich begrenzt ist. Die Beschwörung der Gefahr einer Endlosschleife 31 als Folge einer alternativen Standortsuche ist aber auch deshalb bemerkenswert, weil für das Fachplanungsrecht die Notwendigkeit einer Alternativenprüfung unbestritten und selbstverständlich gilt. Im Rahmen der Fachplanung 27 BVerwG, Urteil vom 9. März 1990 (7 C 23/89), NwVZ 1990, S. 967, Schmidt-Preuß, Europäisches Gemeinschaftsrecht und deutsches Atom- und Strahlenschutzrecht, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl. 2002, 60 Rn Siehe Posser, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 37; Arndt, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs Posser, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs Arndt, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs

17 müssen auch und gerade Alternativen geprüft werden, seien es Konzeptalternativen, Standortalternativen oder technische Alternativen. Warum es sich im Bereich der Hochrisikotechnologie Atomenergie anders verhalten soll, ist schlechterdings nicht nachvollziehbar. Fachplanungsgesetze eröffnen regelmäßig einen planerischen Gestaltungsspielraum, wenn sie für die Zulassung einer Anlage ein Planfeststellungsverfahren anordnen. Bei Anordnung eines Planfeststellungsverfahrens müsste daher der Gesetzgeber eine Abweichung vom Grundsatz des planerischen Gestaltungsspielraums im Fachplanungsrecht deutlich kennzeichnen. Dies ist aber in 9b AtG (im Gegensatz zu 52, 55 BBergG) ausdrücklich nicht geschehen. 32 Das heißt, schon vor Verabschiedung des Standortauswahlgesetzes wäre eine Alternativenprüfung für ein Endlager für radioaktive Abfälle erforderlich gewesen. Dass der Gesetzgeber mit dem Standortauswahlgesetz die Frage der Standortentscheidung aus dem Bereich der exekutiven Planfeststellung herausgenommen und der Legislativplanung überantwortet hat, ändert an den materiellen Anforderungen und damit der Notwendigkeit einer vergleichenden Standortprüfung nichts. Auch aus der Nichtannahmeentscheidung des Bundesverfassungsgerichts für die Verfassungsbeschwerde zu Schacht Konrad ergibt sich nichts anderes. Denn das Bundesverfassungsgericht hat gerade nicht festgestellt, dass für die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle keine Alternativenprüfung erforderlich ist. Vielmehr hat das Gericht mit Blick auf hochradioaktive Abfälle ausdrücklich Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des der Genehmigung für Schacht Konrad zugrunde liegenden atomrechtlichen Verfahrens geäußert. 33 Tatsächlich bietet die Festlegung der Schachtanlage Konrad als Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle ohne vorhergehende vergleichende Standortauswahl keine Begründung für einen Verzicht auf ein sicherheitsgerichtetes Standortauswahlverfahren für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle. Bei Schacht Konrad wurde das zulässige radioaktive 32 Ramsauer Planfeststellung ohne Abwägung? Die Rechtsprechung zur atomrechtlichen Planfeststellung in der Kritik, NVwZ 2008, 944, 946 ff.. 33 BVerfG, Beschluss vom 10. November 2009 ( BvR 1178/07) Rn

18 Abfallinventar in Bezug auf Aktivität und Langlebigkeit auf Grund der Langzeitsicherheitsanalyse erheblich beschränkt und somit auf die Eigenschaften des Endlagerstandortes Konrad abgestimmt. 34 Eine solche Beschränkung ist im Hinblick auf die nicht für Schacht Konrad zugelassenen radioaktiven Abfälle offensichtlich nicht möglich, geht es doch gerade darum, die sichere Endlagerung für den Rest zu gewährleisten. Die hochradioaktiven Abfälle machen zwar nur rund 10 Prozent des Volumens der insgesamt anfallenden radioaktiven Abfälle aus, sie enthalten jedoch mehr als 99 Prozent der Radioaktivität. Angesichts des daraus resultierenden immensen Gefährdungspotentials und der erforderlichen sicheren Endlagerung über einen Zeitraum von mehr als einer Million Jahre muss unter mehreren zu betrachtenden Alternativen der bestmögliche Standort ausgewählt werden. 35 Die Durchführung eines Standortauswahlverfahrens zur Festlegung eines Endlagerstandortes entspricht überdies der internationalen Entwicklung, der Vorgehensweise in vielen Ländern mit fortgeschrittenen Endlagerprogrammen und den internationalen Anforderungen für die Endlagerung radioaktiver Abfälle, insbesondere abgebrannter Brennelemente. 36 Mit den Safety Requirements: Geological Disposal of Radioactive Waste hat die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEA) im Mai 2006 einen internationalen Standard für die sichere Endlagerung radioaktiver Abfälle veröffentlicht, der auch einen Orientierungsrahmen und Mindeststandard für Deutschland vorgibt. Die in diesem Zusammenhang wesentlichen Forderungen sind ein schrittweises Vorgehen, sowohl bei der Endlagerplanung als auch bei der Führung des Langzeitsicherheitsnachweises, sowie die Optimierung der Schutzwirkung des Endlagers, die - so weit wie vernünftigerweise möglich - bereits bei der Standortauswahl zu berücksichtigen ist. In dem "Gemeinsamen Übereinkommen über die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und über die Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abfälle" (Joint Convention) sind ebenfalls Sicherheitsanforderungen für die Behandlung von abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen bis hin zu ihrer 34 Bundesumweltministerium (BMU), Verantwortung übernehmen: Den Endlagerkonsens realisieren, 18. September 2006, S BMU, Verantwortung übernehmen: Den Endlagerkonsens realisieren, 18. September 2006, S Hierauf wird auch in der Begründung zum StandAG ausdrücklich verwiesen, siehe BT-Drs. 17/

19 Endlagerung festgeschrieben, die auf den Sicherheitsstandards der IAEA basieren. Mit dem Beitritt zu dem Gemeinsamen Übereinkommen am 13. Oktober 1998 hat sich die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich verbindlich verpflichtet, diese weltweit anerkannten Vorschriften über die Sicherheit bei der Behandlung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle im nationalen Bereich anzuwenden war die Bundesrepublik Deutschland in der zweiten Überprüfungskonferenz zum Gemeinsamen Übereinkommen über die Sicherheit der Behandlung abgebrannter Brennelemente und über die Sicherheit der Behandlung radioaktiver Abfälle noch seitens der IAEA aufgefordert worden, klare und transparente Standortauswahlkriterien und ein Standortauswahlverfahren entsprechend der Praxis in anderen Ländern mit fortgeschrittenem Endlagerprogramm zu schaffen. Dies ist nun mit dem Neubeginn der Suche für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle in Deutschland geschehen. (2) Individueller Vorteil Den finanzierungsverantwortlichen Atomkraftwerksbetreibern erwächst mit der Durchführung des Standortauswahlverfahrens ein individueller Vorteil. Denn ohne eine vergleichende Prüfung sind die Genehmigung eines atomaren Endlagers für hochradioaktive Abfälle sowie dessen Errichtung und Betrieb nicht zulässig. Das impliziert, dass ohne vergleichende Standortsuche auch bzw. erst recht keine Nutzung eines Endlagers durch die Abfallverursacher erfolgen kann. Erst mit einer Alternativenprüfung mit abschließender Standortauswahl wird die spätere Endlagernutzung ermöglicht. Die Endlagernutzung hängt von der Alternativenprüfung ab oder, anders formuliert, die Alternativenprüfung ist integraler Bestandteil der späteren Endlagernutzung. Der individuelle Vorteil der Abfallverursacher liegt also durchaus in der Nutzung des Endlagers, 37 diese wird aber überhaupt erst durch Standortauswahlverfahren und Standortentscheidung möglich. Indem der Bund für die Verursacher radioaktiver Abfälle eine alternative Standortsuche entsprechend dem Stand von Wissenschaft und Technik durchführt 37 Moench, Stellungnahme im Rahmen der Anhörung der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe, 2014, K-Drs. 43, S

20 und auf dieser Grundlage sodann eine öffentliche Einrichtung schafft, ermöglicht er es den Abfallverursachern, ihrer Pflicht zur Abfallbeseitigung nachzukommen. 38 Die Kostentragung auch für die Standortauswahl entspricht im Übrigen den Vorgaben des Unionsrechts. Nach Art. 4 Abs. 3 lit. e), Art. 3 Nr. 8, Nr. 12 der Entsorgungsrichtlinie 2011/70/Euratom sind sämtliche Tätigkeiten, die mit der Endlagerung zusammenhängen, von den Verursachern zu finanzieren Finanzierungsverantwortung auch für Offenhaltung und Rückbau des Bergwerks Gorleben Die Finanzierungsverantwortung der Verursacher radioaktiver Abfälle im Rahmen des Standortauswahlverfahrens umfasst die Kostentragung für die Offenhaltung und - im Falle des Ausschlusses des Standortes während des Verfahrens - den Rückbau des Bergwerkes Gorleben ( 21 Abs. 2 Nr. 8 StandAG). Durch den Offenhaltungsbetrieb wird die Herstellung der Erkundungsbereitschaft des Bergwerks Gorleben für den Fall gewährleistet, dass der Standort zum Vergleich mit anderen Standorten herangezogen werden sollte. Das wäre bei einer Schließung des Bergwerks durch Verfüll- und Flutungsmaßnahmen nicht gegeben. Verhält es sich aber so, wird mit dem Offenhaltungsbetrieb die Einbeziehung des Standortes Gorleben in das Auswahlverfahren und damit wiederum die Durchführung einer ergebnisoffenen bundesweiten Standortsuche überhaupt sichergestellt. 40 Der Offenhaltungsbetrieb ist 2014 auf das dafür notwendige Minimum reduziert worden. 41 Die Umlage der Kosten nach 21 Abs. 2 Nr. 8 StandAG auf die Abfallverursacher ist auch nicht etwa unverhältnismäßig. Den Betreibern der Atomkraftwerke diente das Bergwerk Gorleben jahrzehntelang als Voraussetzung für den weiteren Betrieb ihrer Anlagen, obwohl die in den Grundsätzen zur 38 Siehe auch Hellermann, Grundsätzliche verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Regelung zur Refinanzierung der bei der Durchführung des Standortauswahlverfahrens anfallenden Kosten durch die Abfallverursacher, Gutachten im Auftrag des BMU, 2012, S Däuper/Bosch/Ringwald, Zur Finanzierung des Standortauswahlverfahrens für ein atomares Endlager, ZUR 2013, 329, BT-Drs. 17/13471, S BMUB, Pressemitteilungen 127/14 und 179/14. 17

21 Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke 42 zur Konkretisierung der Entsorgungsvorsorgepflicht der Atomkraftwerksbetreiber festgeschriebenen Anforderungen und damit die Anforderungen des 9a Abs. 1 AtG nicht erfüllt waren: hatte zwar die seinerzeit für die Entsorgung radioaktiver Abfälle zuständige Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) für den Standort Gorleben einen Planfeststellungsantrag gestellt. In dem Antrag wurde allerdings lediglich auf ein standortunabhängiges Grobkonzept verwiesen. Der Antrag wurde auch nicht durch Einreichung von Planunterlagen konkretisiert und im Hinblick auf hochradioaktive Abfälle offenbar explizit zurückgestellt. 44 Ein förmliches atomrechtliches Planfeststellungsverfahren zur Entsorgung radioaktiver Abfälle am Standort Gorleben ist zu keiner Zeit eingeleitet worden. Der Planfeststellungsantrag wurde seit 1979 in der Sache gar nicht weiter verfolgt. 45 Er wurde allerdings stets pro forma aufrechterhalten, da die Grundsätze zur Entsorgungsvorsorge für Kernkraftwerke die Fortführung des laufenden Planfeststellungsverfahrens verlangten. Mit dieser Konstruktion wurde der Entsorgungsvorsorgenachweis als Voraussetzung für den weiteren Betrieb der Atomkraftwerke und mithin als Legitimation für die Verursachung weiterer hochradioaktiver Abfälle als erbracht angesehen, ohne dass tatsächlich ein Endlager für diese hochradioaktiven Abfälle vorhanden war oder mindestens in absehbarer Zeit vorhanden gewesen wäre. 46 Die Erfüllung der Sorgepflicht der Atomkraftwerksbetreiber nach 9a Abs. 1 AtG wurde fingiert. Die den Betreibern der Atomkraftwerke dadurch, das heißt durch die bis 2002 uneingeschränkte Nutzungsmöglichkeit ihrer Anlagen, entstandenen wirtschaftlichen Vorteile dürften die für die Erkundungsarbeiten im Salzstock Gorleben angefallenen sowie die im Rahmen des 42 Vom 6. Mai 1977, in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. März 1980, veröffentlicht im Bundesanzeiger Nr. 58 vom 22. März Die Entsorgungsvorsorgrundsätze konkretisierten die Regelungen des 9a Abs. 1 AtG verbindlich, vgl. Hohlefelder, Zum Stand der Entsorgung ein Überblick, in: Lukes/Birkhofer, Achtes Deutsches Atomrechts- Symposium 1989, S. 189, 192 und Rengeling, Entsorgung, Endlagerung, Brennstoffkreislauf, in: Lukes/Birkhofer, Neuntes Deutsches Atomrechts-Symposium 1991, S. 289, Möller, Endlagerung radioaktiver Abfälle in der Bundesrepublik Deutschland, 2009, S. 312 m.w.n. 45 Möller, Endlagerung radioaktiver Abfälle in der Bundesrepublik Deutschland, 2009, S. 312 m.w.n. 46 Siehe auch Sendler DVBl 1994, S. 1263, 1264; Roller Genehmigungsaufhebung und Entschädigung im Atomrecht, 1994, S. 80; Roßnagel Atomrechtliche Entsorgungsvorsorge durch Wiederaufarbeitung im Ausland?, DVBl 1991, S. 839, 846; Lange Rechtliche Aspekte eines Ausstiegs aus der Kernenergie, NJW 1986, S. 2459, 2462 f. sowie VGH Mannheim Beschluss vom 26. Februar 1979 (X 3908/78), NJW 1979, S f. 18

22 Standortauswahlgesetzes für die Offenhaltung und einen etwaigen Rückbau veranschlagten Kosten nicht nur um ein Vielfaches übersteigen. Hätten die Atomkraftwerksbetreiber diese Vorteile nicht in Anspruch genommen, sondern auf ein ernsthaft und für hochradioaktive Abfälle betriebenes Planfeststellungsverfahren im Anschluss an ein dem Stand von Wissenschaft und Technik entsprechendes Auswahlverfahren gedrängt, stellte sich die Frage nach Offenhaltung und Rückbau des Bergwerks Gorleben heute zudem erst gar nicht. 2.5 Zwischenlagerung Mit der Atomgesetznovelle von 2002 wurde eine neue dezentrale Entsorgungskonzeption umgesetzt. Der Entsorgungsvorsorgenachweis ist seitdem durch den Nachweis verfügbarer standortnaher Zwischenlagerkapazitäten zu erbringen ( 9a Abs. 1a, Abs. 1b AtG). 47 Bis zur Ablieferung an eine Anlage zur Endlagerung hat der Betreiber eines Atomkraftwerks nunmehr dafür zu sorgen, dass ein Zwischenlager nach 6 Abs. 1 und 3 AtG innerhalb des abgeschlossenen Geländes der Anlage oder nach 6 Abs. 1 AtG in der Nähe der Anlage errichtet wird (standortnahes Zwischenlager) und die anfallenden bestrahlten Kernbrennstoffe bis zu deren Ablieferung an eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle dort aufbewahrt werden ( 9a Abs. 2 S. 3 AtG). Im Unterschied zur staatlichen Aufgabe der Errichtung und des Betriebs eines atomaren Endlagers sind die Zwischenlager von den Atomkraftwerksbetreibern zu errichten und sicher zu betreiben. Auch diese Regelung ist Ausdruck des Verursacherprinzips und konkretisiert die Pflicht der Abfallverursacher zur geordneten Beseitigung. 48 Die Betreiberverantwortung umfasst dabei die Verpflichtung, im Hinblick auf die von einem Zwischenlager im Fall eines terroristischen Anschlags ausgehenden Gefährdungen den erforderlichen Schutz der Bevölkerung bestmöglich zu gewährleisten. Es ist a priori keine staatliche Aufgabe, gefährliche Anlagen so zu errichten, dass sie unbefugten Dritten hinreichend standhalten. 49 Dem Versuch, terroristische Anschläge auf atomrechtliche Anlagen kriegsbedingten Einwirkungen gleichzustellen und Sicherungsmaßnahmen gegen derartige Anschläge infolgedessen aus dem 47 Siehe auch BT-Drs. 14/6890, S Siehe auch Roller a.a.o., S. 316; Rengeling, Entsorgung, Endlagerung, Brennstoffkreislauf. in: Lukes/Birkhofer (Hrsg.), Neuntes Deutsches Atomrechtssymposium, 1991, S Koch, Vorsorge gegen terroristische Angriffe, in: 12. Atomrechtssymposium 2004, 167, 175; Koch/John, Atomrechtliche Fragen der Sicherheit und Sicherung von Kernkraftwerken nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA, DVBl 2002, 1578, 1581 ff.; Hoffmann-Riem, Übergang der Polizeigewalt auf Private?, ZRP 1977, 277,

23 Regelungsbereich des Atomgesetzes auszunehmen, 50 hat das Bundesverwaltungsgericht dementsprechend eine klare Absage erteilt. 51 Hiervon unberührt bleibt selbstverständlich die staatliche Überwachungs- und Kontrollverantwortung. Auch die noch aus der Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe im Ausland zurückzunehmenden verfestigten Spaltproduktlösungen sind seit Sommer 2013 gemäß 9a Abs. 2a AtG bis zur Ablieferung an eine Anlage zur Endlagerung in standortnahen Zwischenlagern aufzubewahren. Weitere Transporte in das Transportbehälterlager Gorleben scheiden damit aus. Die Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass der Standort Gorleben im Rahmen des Standortauswahlverfahrens wie alle anderen möglichen Standorte für ein Endlager für insbesondere hochradioaktive Abfälle behandelt werden soll. Das wird durch die Ermöglichung der Aufbewahrung von Abfällen aus der Aufarbeitung in Standortzwischenlagern und der Vermeidung einer Konzentration am Standort Gorleben unterstützt. 52 Auch 9a Abs. 2a AtG ist Ausdruck des Verursacherprinzips und konkretisiert die Sorgepflicht nach 9a Abs. 1 AtG. Jeder Betreiber ist danach zunächst verpflichtet, die bei ihm angefallenen radioaktiven Abfälle nach deren Rückführung aus der Wiederaufarbeitung in seinem standortnahen Zwischenlager aufzubewahren. 50 Z.B. von Leidinger, Die Verantwortung des Betreibers für den Schutz vor Einwirkungen Dritter, DVBl 2004, 95, 98 f.; ders., Die Verantwortung des Betreibers für den Schutz vor Einwirkungen Dritter, in: 12. Atomrechtssymposium 2004, 217, 231; Pelzer, auf dem 12. Atomrechtssymposium, siehe den Diskussionsbericht von John, in: 12. Atomrechtssymposium 2004, 245 ff.; Ossenbühl, Terroristische Angriffe auf Kernkraftwerke aus rechtlicher Sicht, NVwZ 2002, 290, 291 ff.; von Danwitz, Rechtsfragen terroristischer Angriffe auf Kernkraftwerke, 2002, S. 32; ders., Genehmigungsrechtliche Fragen terroristischer Angriffe auf Kernkraftwerke, RdE 2002, 113, BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 (7 C 39.07), ZUR 2008, 363, 364 f. 52 Vgl. BT-Drs. 17/14181, S. 30 f. 20

24 3. Durchbrechung des Verursacherprinzips im Atomrecht 3.1 Alleinige Finanzierungsverantwortung des Bundes für ERAM Das ERAM ist im Hinblick auf die Kostentragung gegenwärtig so gestellt, als handele es sich vollständig um eine DDR-Altlast. Von den Atomkraftwerksbetreibern in Westdeutschland bzw. ihren Rechtsnachfolgern werden keine Kosten erhoben. Zwar ist das ERAM mit der Wiedervereinigung von der DDR in Bundesbesitz übergangen mit der Folge, dass dem Bund die Verantwortung für das Endlager übertragen wurde. Tatsächlich sind jedoch in der Einlagerungsphase nach der Wiedervereinigung, vor allem zwischen 1994 und 1998, über die Hälfte der in Morsleben vorhandenen radioaktiven Abfälle eingelagert worden. Rund zwei Drittel ( Kubikmeter) der insgesamt im ERAM eingelagerten Kubikmeter stammen insbesondere aus westdeutschen Atomkraftwerken (siehe oben). Es widerspricht offenkundig dem Verursacherprinzip und den Grundsätzen der Lasten- und Verteilungsgerechtigkeit, die Stabilisierung und sichere Schließung des ERAM gleichwohl ausschließlich über Steuern zu finanzieren und der Allgemeinheit aufzuerlegen. Etwaige Gebührenzahlungen für die Einlagerung als solche ändern daran nichts. Um dem Verursacherprinzip zu genügen, ist vielmehr eine anteilige Kostenbeteiligung derjenigen Abfallverursacher (bzw. ihrer Rechtsnachfolger), die in westdeutschen Atomkraftwerken angefallene radioaktive Abfälle nach Morsleben verbracht und entsorgt haben, auch an der Stilllegung der Anlage geboten. Geschieht das nicht, bedeutet das im Ergebnis eine Subventionierung der Verursacher radioaktiver Abfälle zu Lasten der Allgemeinheit. 3.2 Alleinige Finanzierungsverantwortung des Bundes für Asse II Ähnlich verhält es sich in Hinblick auf die Schachtanlage Asse II. Der weitaus größte Teil der dort eingelagerten rund Kubikmeter radioaktiver Abfälle stammt aus den Anlagen der heutigen Atomkraftwerksbetreiber Eon, Vattenfall Europe, RWE und EnBW. Anhand von Unterlagen kann in etwa nachvollzogen werden, wie viele Fässer zwischen 1967 und 1978 aus den Atomkraftwerken in die Asse geliefert wurden. Es ist auch dokumentiert, wie viel Abfallgebinde aus anderen Einrichtungen wie Forschungsinstituten, medizinisch-biologischen Laboratorien oder von der Bundeswehr stammen. Neben der direkten Lieferung an die Asse II gelangten die größten Mengen radioaktiver Abfälle aus Atomkraftwerken über das Kernforschungszentrum Karlsruhe in das Endlager. Die dortige 21