STELLUNGNAHME. I. Ausführungen der Leitlinien zur Förderung von KWK

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1 STELLUNGNAHME zu den Leitlinien der Kommission für Energie- und Umweltschutzbeihilfen , insbesondere zu den Auswirkungen auf die Förderung dezentraler Kraft-Wärme- Kopplungsanlagen - Die GEODE, der europäische Verband der unabhängigen Strom- und Gasverteilerunternehmen, bedankt sich für die Gelegenheit, zum jüngst veröffentlichten Entwurf für Leitlinien der Kommission für Energie- und Umweltschutzbeihilfen (im Folgenden: Leitlinienentwurf) Stellung nehmen zu können. Aus Sicht der GEODE müssen insbesondere Fragen der Behandlung der Kraft-Wärme- Kopplung (nachfolgend: KWK) klarer gefasst werden. Im Einzelnen bitten wir folgende Aspekte zu berücksichtigen: I. Ausführungen der Leitlinien zur Förderung von KWK In den Randziffern 150 bis 152 des Leitlinienentwurfs führt die Kommission aus, unter welchen Umständen sie Betriebsbeihilfen für hocheffiziente KWK für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar hält. Die Randziffern 150 bis 152 des Leitlinienentwurfs lauten wie folgt: (150) Betriebsbeihilfen für hocheffiziente KWK-Anlagen können gewährt werden (a) für Unternehmen, die Strom und Wärme für die Allgemeinheit liefern, wenn die Kosten für deren Erzeugung über den Marktpreisen liegen; (b) für den Einsatz der Kraft-Wärme-Kopplung in der Industrie, wenn nachgewiesen werden kann, dass die Kosten für die Produktion einer Energieeinheit mit dieser Technik über dem Marktpreis für eine Einheit herkömmlicher Energie liegen. (151) Betriebsbeihilfen zur Unterstützung der Erzeugung von Energie in neuen KWK- Anlagen kann auf der Grundlage der Kriterien gewährt werden, die für Betriebsbeihilfen für Energie aus etablierten Technologien für erneuerbare Energien (siehe Abschnitt 5.2) gelten. (152) Betriebsbeihilfen zur Förderung der Energieerzeugung aus bestehenden KWK- Anlagen kann auf der Grundlage der Kriterien gewährt werden, die für Betriebsbeihilfen für bestehende Biomasseanlagen (siehe Abschnitt 5.2) gelten / Seite 1

2 1. Behandlung der KWK in den bisherigen Umweltleitlinien Auch in ihren bisherigen Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen vom (C 82/1) geht die Kommission davon aus, dass Betriebsbeihilfen für hocheffiziente KWK nach Maßgabe der Bestimmungen für Betriebsbeihilfen für die Energieerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern sowohl für Unternehmen gewährt werden können, die Strom und Wärme für die Allgemeinheit liefern, wenn die Kosten für deren Erzeugung über dem Marktpreis liegen, als auch für den Einsatz der KWK in der Industrie, wenn nachgewiesen werden kann, dass die Kosten für die Produktion einer Energieeinheit mit dieser Technik über dem Marktpreis für eine Einheit herkömmlicher Energie liegen. Nach Auffassung der GEODE haben sich die derzeit geltenden Regelungen zu KWK in den bisherigen Leitlinien in der Anwendungspraxis bewährt. Ziffer der bisherigen Leitlinien auf welche die Regelungen zur KWK verweisen sieht drei Optionen vor, nach denen Mitgliedstaaten Förderung gewähren können. Als erste Option können Betriebsbeihilfen als Ausgleich für die Differenz zwischen den Kosten für die Erzeugung von Energie und dem Marktpreis des betreffenden Energieerzeugnisses gewährt werden. Als zweite Option können die Mitgliedstaaten Marktinstrumente wie Umweltzertifikate oder Ausschreibungen einsetzen und als dritte Option können unter bestimmten Voraussetzungen Betriebshilfen gewährt werden. Diese Vorgaben sind nach Ansicht der GEODE nach wie vor sachgerecht für eine Förderung der KWK in den Mitgliedstaaten und sollten insoweit entsprechend unverändert beibehalten werden. 2. Vorgaben für die Förderung neuer KWK-Anlagen im Leitlinienentwurf Die Kommission differenziert in Randziffern 151 und 152 zwischen Betriebsbeihilfen, die für neue KWK-Anlagen (Randziffer 151), und solchen, die für existierende KWK-Anlagen gewährt werden. Dabei sollen die neuen KWK-Anlagen unter den Bedingungen gefördert werden, die die Kommission für Betriebsbeihilfen für fortgeschrittene erneuerbare Technologien in Abschnitt 5.2 niedergelegt hat, wobei wir davon ausgehen, dass mit dieser Verweisung eine (analoge) Anwendung bezweckt wird, und zwar in dem Sinne, dass es bei der KWK nicht auf die Primärquellenenergie, also erneuerbar oder fossil, ankommt. Die GEODE spricht sich dafür aus, die entsprechende Verweisung jedenfalls dahingehend klarzustellen, dass die Vorgaben des Abschnittes 5.2 nur entsprechend gelten sollen. Seite 2

3 Schon in den bisherigen Leitlinien hatte die Kommission, eine parallele Behandlung hocheffizienter KWK mit den Bestimmungen für erneuerbare Energien vorgenommen (vgl. Randziffer 119 unter Ziff der bisherigen Umweltleitlinien). Die Verweisung im Leitlinienentwurf enthält jedoch nunmehr eine andere Gestalt und in der Folge eine andere Tragweite. Unter Randziffer 120 des Leitlinienentwurfs verlangt die Kommission hierfür unter anderem und an erster Stelle, dass die Unterstützung in einem ordnungsgemäßen Ausschreibungsverfahren ( genuinely competitive bidding process ) auf der Grundlage klarer, transparenter und nicht diskriminierender Kriterien gewährt werden darf, was seitens der Kommission in Fn. 57 im Einzelnen definiert wird. Danach muss insbesondere eine ausreichende Zahl von Unternehmen teilnehmen, das für die Ausschreibung zur Verfügung stehende Budget muss so definiert sein, dass nicht alle Bieter die Beihilfe erhalten können und die Beihilfe auf der Grundlage eines ursprünglichen Angebots gewährt wird. Das Ausschreibungsverfahren soll ferner gestaffelt ablaufen unter Festlegung eines Reservierungspreises oder einer Preisobergrenze, die in unterschiedlichen Phasen des Bieterverfahrens festgelegt wird, wodurch Überkompensationen vermieden werden sollen. Randziffer 120 Buchst. b des Leitlinienentwurfs enthält Einzelheiten hinsichtlich des Zugangs zu solchen Ausschreibungen, insbesondere bezogen auf EE-Strom zur Möglichkeit der Festlegung bestimmter Energiequellen (Energiemix), die auf KWK nicht übertragbar sind und dementsprechend auch nicht zur Anwendung kommen können. Auch hier empfiehlt sich nach Auffassung der GEODE eine entsprechende Klarstellung der Leitlinien. 3. Mangelnde Eignung von Ausschreibungsverfahren zur Förderung von KWK Zwar stellt die Durchführung von Ausschreibungen nach der Rechtsprechung des EuGH und nach der Kommissionspraxis ein besonders geeignetes Mittel dar, um Marktpreise zu ermitteln und dadurch Überkompensationen zu vermeiden, jedoch sind solche Ausschreibungen nach der Rechtsprechung des EuGH und der Kommissionspraxis nicht als das einzige Mittel hierzu anzusehen. In Bezug auf die Förderung von KWK ist zu beachten, dass sich die Anwendung des im Leitlinienentwurf vorgesehenen Ausschreibungsverfahrens aus den im Folgenden ausgeführten Gründen auch nicht für die Förderung von KWK eignet. a) Besonderheiten in der Versorgungsstruktur durch KWK Die KWK zeichnet sich durch die gekoppelte Erzeugung von Strom und thermischer Energie (Wärme oder Kälte) aus. Dies erfordert am jeweiligen Standort der KWK-Anlage eine ent- Seite 3

4 sprechende Infrastruktur sowohl für Wärme oder Kälte sowie für Strom. KWK-Anlagen werden nur dort errichtet, wo ein Wärme- oder Kältebedarf besteht. Die Wärme- und Kälteinfrastruktur ist technisch zwingend dezentral ausgestaltet. Anders als bei Strom- und Gasnetzen, die grundsätzlich einen überregionalen flächendeckenden Anschluss von Netznutzern und den bundesweiten Transport des Stroms sowie des Gases ermöglichen, ist die vorhandene Wärmeinfrastruktur im Wesentlichen auf Ballungszentren begrenzt und die Wärmeerzeugung findet in räumlicher Nähe zum Wärmebedarf statt. Diese infrastrukturellen Rahmenbedingungen haben einen entscheidenden Einfluss auf die Errichtung und Wirtschaftlichkeit von KWK-Anlagen. Entweder sind potentielle Standorte von vorne herein auf die wenigen Ballungszentren mit vorhandenen Nah- und Fernwärmenetzen beschränkt oder und das ist der weitaus häufigere Fall die Errichtung erfolgt zur Deckung eines Wärme- und Strombedarfs eines bestimmten Areals (z. B. Krankenhäuser, Wohngebäude, industrielle Anlagen, Abfallverwertungsanlagen, Kläranlagen). Zudem sind die Unterschiede zwischen industriellen und kommunalen KWK-Anlagen zu berücksichtigen. Kommunale KWK-Anlagen haben regelmäßig keine ganzjährig gleichbleibende Wärmesenke und nutzen den Strom auch nicht zur Eigenversorgung, sondern zur Belieferung Dritter über das Netz der allgemeinen Versorgung. b) Besonderheiten beim Betrieb von KWK-Anlagen Eine weitere Besonderheit der KWK liegt darin, dass KWK-Anlagen überwiegend wärmegeführt gefahren werden. Die Leistungsabgabe der KWK-Anlage richtet sich nach dem lokalen Wärmebedarf. Wärme (und Kälte) sind aufgrund der hohen energetischen Verluste nur bedingt speicherbar. Der wirtschaftliche und ökologische Grundgedanke des wärmegeführten Betriebes von KWK-Anlagen liegt darin, erzeugte Wärme vollständig und möglichst auch den Strom dezentral zu nutzen. Da auf diese Weise weniger herkömmliche Kraftwerkskapazität für die Strom- und Wärmeerzeugung benötigt wird, kann die verstärkte Nutzung von KWK- Anlagen den Strom aus fossilen Kondensationskraftwerken ersetzen und ermöglicht damit einen geringeren Ausstoß an Treibhausgas-Emissionen. Vor diesem Hintergrund begrüßt es die GEODE, dass die Kommission mit der KWK- und Energieeffizienzförderung ausweislich der Randziffern 4, 110, 112 und 138 des Leitlinienentwurfs zur Erreichung der 20/20/20-Ziele beitragen möchte, namentlich zur Erreichung einer Verbesserung der Energieeffizienz um 20 %. Die KWK eignet sich zudem zur Erreichung der CO 2 -Reduktion um 20 %, denn mehr Effizienz bei der Nutzung fossiler Brennstoffe hilft auch bei der Reduzierung des Ausstoßes von CO 2. Seite 4

5 c) Berücksichtigung des lokalen Wärmebedarfs: keine zentrale Planung und Ausschreibung Im Falle der Förderung einer Erneuerbare-Energien-Anlage kann staatsinitiiert ein bestimmtes Ausbauziel verfolgt werden. Demgegenüber muss der Bedarf für Nah- und Fernwärme oder Dampf immer konkret an einem Standort bestimmt werden. Die Möglichkeit der Nutzung der Wärmeversorgungspotentiale muss deshalb vor Ort geschehen und lässt sich nicht in ein Ausschreibungsverfahren zwingen. Ziel der innerhalb der 20/20/20-Strategie verfolgten Steigerung der Energieeffizienz muss es sein, sämtliche KWK-Potentiale vor Ort zu nutzen. Wärme muss immer vor Ort abgenommen bzw. verteilt werden (als Prozess- oder Raumwärme) und kann nicht, wie etwa Strom oder auch Gas, in ein Verbundsystem eingespeist werden, das es ermöglicht, lange Distanzen zwischen Erzeugung und Verbrauch zu überwinden. Nach Auffassung der GEODE liegt in der optimalen Integration der verschiedenen Komponenten einer nachhaltigen Energieversorgung mit zunehmendem Anteil von erneuerbaren Energien und hocheffizienter KWK auf dezentraler Ebene das notwendige Gerüst für den Umbau der Energieversorgungsstrukturen. Eine Ausschreibung von Strommengen oder elektrischer Leistung ohne Rücksicht auf die Verflechtung mit dezentralem oder regionalem Wärmebedarf würde diese Intention konterkarieren. Deshalb eignen sich Ausschreibungssysteme auch nicht für dezentrale Technologien wie die KWK. Aus diesem Grund erfolgt die Förderung der KWK in der Regel nicht über eine staatliche Planung, sondern auf Basis anreizbasierter Förderinstrumente. Zentrale Ausschreibungslösungen sind nicht geeignet, um die Förderung von KWK-Lösungen voranzutreiben. 4. Ausführungen der Leitlinien zur Förderung bestehender KWK-Anlagen Randziffer 152 verweist hinsichtlich der Vorgaben für Betriebsbeihilfen zur Förderung der Energieerzeugung aus bestehenden KWK-Anlagen auf die Regelungen, die für Betriebsbeihilfen für bestehende Biomasse-Anlagen nach Abschnitt 5.2 gelten: (152) Betriebsbeihilfen zur Förderung der Energieerzeugung aus bestehenden KWK- Anlagen kann auf der Grundlage der Kriterien gewährt werden, die für Betriebsbeihilfen für bestehende Biomasseanlagen (siehe Abschnitt 5.2) gelten. Die Randziffern 125 Buchst. a) und 126 Buchst a) des Leitlinienentwurfs, die unter anderem in Bezug genommen werden, sehen jeweils vor, dass Betriebsbeihilfen für Biomasse- Anlagen nur dann als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden sollen, wenn die Beihilfe unter anderem ausschließlich auf der Grundlage der aus erneuerbaren Quellen erzeugten Energie gewährt werden. Da dies weder sinnvoll ist noch von der Kom- Seite 5

6 mission beabsichtigt sein dürfte, die Förderung bestehender KWK-Anlagen von der eingesetzten Primärenergie abhängig zu machen, sollte die Verweisung in Randziffer 152 zur entsprechenden Klarstellung dahingehend geändert werden, dass die Vorgaben für Biogas- Anlagen für bestehende KWK-Anlagen nur entsprechend herangezogen werden sollen. Nicht berücksichtigt ist, welche Regelungen bei modernisierten KWK-Anlagen Anwendung finden sollen. Die Verweisung auf Abschnitt 5.2 passt für diese Anlagen nicht, da modernisierte Anlagen nicht abgeschrieben sind. Dies wäre aber eine Voraussetzung für eine Betriebsbeihilfe nach Abschnitt 5.2. Bei der Ausgestaltung der Leitlinien wäre klarzustellen, unter welches Regelungsregime die Modernisierung von KWK-Anlagen fällt. Zudem ist eine Übergangsregelung für eine Betriebsbeihilfe bei bereits bestehenden KWK-Anlagen vorzusehen. II. Vorschläge für eine systemgerechte Förderung von KWK Die GEODE regt an, dass die Kommission den Leitlinienentwurf unter stärkerer Berücksichtigung der Besonderheiten von KWK in den Randziffern 150 bis 152 neu fasst. Dabei sollte für eine angemessene KWK-Förderung auch hinsichtlich des Betriebs neuer KWK-Anlagen auf eine (zwingende) Ausschreibung verzichtet werden, da diese wegen der Besonderheiten der KWK kein geeignetes bzw. angemessenes Mittel zur Förderung darstellt. Zwar kann es auch zukünftig bei dem Grundsatz bleiben, dass die Vergütung nicht über die Mehrkosten hinausgehen kann, die sich aus dem Einsatz der KWK-Technik im Vergleich zu einem Einsatz einer Energieerzeugungsanlage ohne KWK ergeben würden. Die GEODE hält es für sinnvoll statt der vorgenommenen Verweisung auf die Regelungen für EE eine eigenständige Regelung für KWK im vorgenannten Sinne aufzunehmen. Diese sollte eine Vergütung der Mehrkosten der KWK gegenüber herkömmlicher Energieerzeugung ohne KWK vorsehen. Dies muss unabhängig von der eingesetzten Primärenergie gelten. Zumindest aber sollten wenn man an dem praktizierten Verweisungsmodell festhalten möchte die Vorschriften zu EE ausdrücklich und unmissverständlich nur entsprechend für anwendbar erklärt werden. Sofern an einem Ausschreibungsmodell festgehalten wird, müsste eine Differenzierung zwischen kommunalen und industriellen KWK-Anlagen bei der nationalen Umsetzung des Ausschreibungsmodells als zulässig anerkannt werden. III. Energiesteuerrechtliche Förderung von KWK-Anlagen Der Bereich der Unternehmensbeihilfen für KWK ist auch für die energiesteuerrechtliche Förderung von KWK-Anlagen relevant, die z.b. in Deutschland durch die Entlastungsregelung nach 53a EnergieStG umgesetzt wurde. Die Begünstigung wurde im Jahr 2012 im Rahmen umfassender Korrespondenz mit der Europäischen Kommission abgestimmt. Auch Seite 6

7 wenn die Neuregelung hohe Anforderungen an die steuerliche Begünstigung stellt, ist festzustellen, dass eine für die Praxis wichtige und für die Förderung von KWK-Anlagen sinnvolle Regelung erlassen wurde. Dennoch wäre die Anwendung dieser bereits deutlich verschärften Regelung auf Basis der Vorgaben der neuen Leitlinien wohl nicht mehr möglich. Die Übertragung der neuen Vorgaben auf den Bereich der Energiesteuer ist insoweit nicht praktikabel. Auch wenn die deutsche Neuregelung bereits wirksam genehmigt wurde, sollten keine Vorgaben vorgesehen werden, die im Falle einer Neuregelung praktisch nicht sinnvoll umsetzbar sind oder ähnliche Regelungen in anderen Mitgliedsstaaten verhindern. Die Vorgaben in den bestehenden Leitlinien sind auch diesbezüglich ausreichend. Schließlich geben wir in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass die Einordnung der Steuervergünstigungen für KWK-Anlagen als Beihilfe seitens der GEODE nicht nachvollzogen werden kann. Es handelt sich hierbei um eine weit verbreitete Erzeugungsart, die nicht nur im Bereich der kommunalen Fernwärmeunternehmen und der Industrie, sondern auch im kleineren Gewerbe, in Krankenhäusern oder in der Wohnungswirtschaft zum Einsatz kommt. Damit fehlt es hier an der Selektivität der Maßnahme, da die Förderung von KWK- Anlagen nicht nur für einzelne Unternehmen einen Vorteil bedeutet. Die Steuervergünstigung ergibt sich vielmehr aus dem allgemeinen Steuersystem. Berlin, 14. Februar 2014 Christian Held Stellvertretender Präsident GEODE Magazinstraße 15/ Berlin Tel.: 0 30 / Fax: 0 30 / info@geode.de Die GEODE ist der europäische Verband der unabhängigen privaten und öffentlichen Stromund Gasverteilerunternehmen (Transparenzregisternummer: ). Mit dem Ziel, diese Unternehmen in einem sich zunehmend europäisch definierten Markt zu vertreten, wurde der Verband 1991 gegründet. Mittlerweile spricht die GEODE für mehr als direkte und indirekte Mitgliedsunternehmen in vielen europäischen Ländern, davon 150 in Deutschland. Seite 7