Subventionierung der Fluglinie Bern Lugano

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1 Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK 10. Oktober 2012 Subventionierung der Fluglinie Bern Lugano Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats von Ständerat Filippo Lombardi vom 17. Juni 2011

2 Inhaltsverzeichnis 1. Inhalt des Postulats Ausgangslage Grundlagen Luftfahrtpolitischer Bericht des Bundesrates 2004 (LUPO) Gesetzliche Grundlagen Luftfahrtgesetz Europäische Rechtsgrundlagen Beurteilung durch den Bundesrat Entscheid des Bundesrates /7

3 1. Inhalt des Postulats Mit Datum vom 17. Juni 2011 hat Ständerat Filippo Lombardi das Postulat Nr «Flugverbindung Lugano Bern; erneute Konzessionsvergabe nach gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als Anschubfinanzierung» eingereicht. Das Postulat beauftragt den Bundesrat: das Instrument der «gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung» zur Förderung der Flugverbindung Bern Lugano aus regionalpolitischen Gründen mittels einer Anschubfinanzierung erneut zu prüfen; die Kantone Tessin und Bern sowie die Stadt Lugano in diese Prüfung mit einzubeziehen; ein allfälliges Ausschreibungsverfahren für eine diesbezügliche zeitbefristete Konzession einzuleiten; dem Parlament entsprechend zu berichten. Das Begehren wird damit begründet, dass bis zur Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels (NEAT) sowie während einer allfälligen Schliessung des Gotthard-Strassentunnels im Rahmen der Gesamtsanierung eine schnelle Anbindung der italienischen Schweiz an die Bundeshauptstadt nicht gewährleistet ist. Am 15. Dezember 2011 hat der Ständerat das Postulat Nr angenommen und dem Bundesrat überwiesen. 3/7

4 2. Ausgangslage Bereits im Jahr 2005 reichte Ständerat Lombardi ein gleich lautendes Postulat (Nr ) ein. Zu jenem Zeitpunkt wurde die Fluglinie Bern Lugano zwar noch von der Fluggesellschaft Darwin Airline AG betrieben. Aufgrund fehlender Rentabilität wurde der gewerbsmässige Flugbetrieb zwischen Bern und Lugano jedoch im Jahr 2007 eingestellt. Der Bundesrat hatte sich seinerzeit zustimmend zum Anliegen des Postulanten geäussert. Mit Beschluss vom 8. Juni 2007 hat er das UVEK beauftragt, die notwendigen Grundlagen für die Errichtung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung 1 für die Fluglinie Bern Lugano zu schaffen und maximal CHF 3 Mio. verteilt auf drei Jahre plafonderhöhend im Budget des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (BAZL) zu erfassen. Nachdem sich auch der Kanton Tessin (CHF ) und die Stadt Lugano (CHF ) zur Leistung von jährlichen Subventionsbeträgen verpflichtet haben, hat das BAZL die für die Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens erforderlichen Schritte eingeleitet. Mit Datum vom 6. November 2007 wurden die Ausschreibungsmodalitäten im Bundesblatt publiziert (BBl ). Insgesamt zwei Fluggesellschaften haben innerhalb der vorgegebenen Frist ein Bewerbungsdossier eingereicht. Während die erste Gesuchstellerin formale Grundanforderungen nicht erfüllen konnte, war das Gesuch der zweiten Gesuchstellerin zu wenig konkret. Sie hätte zudem die Flugstrecke Bern Lugano trotz Subventionierung nicht gewinnbringend bewirtschaften können. Auch war sie nicht in der Lage, den Betrieb innerhalb der vorgegebenen Frist aufzunehmen. Das Ausschreibungsverfahren wurde aus diesen Gründen als ergebnislos abgeschrieben. Die für die Subventionierung der Strecke Bern Lugano eingestellten Mittel wurden anschliessend aus dem Budget des BAZL gestrichen. Die Strecke Bern Lugano wurde seitdem in kein Flugprogramm einer Fluggesellschaft aufgenommen. Einzig die in Bern ansässige Skywork Airlines AG hat durchblicken lassen, dass sie einen Betrieb auf der Fluglinie Bern Lugano in Betracht ziehen könnte, um ihr Streckennetz ab Bern für Passagiere aus der italienisch sprechenden Schweiz attraktiver zu machen. Aufgrund dieser Entwicklung sowie aufgrund der möglichen Schliessung des Gotthard-Strassentunnels für die Dauer der Totalsanierung wurde die Möglichkeit einer bundesseitigen Subventionierung der Fluglinie Bern Lugano erneut zur Debatte gestellt. Insgesamt drei parlamentarische Vorstösse wurden dem Bundesrat zu dieser Thematik unterbreitet: Anfrage Quadri, Nr , «Wiederauflebenlassen der Finanzhilfen an die Fluglinie Lugano- Bern». Der Bundesrat hat die Anfrage auf dem schriftlichen Weg beantwortet; Postulat Lombardi, Nr , «Flugverbindung Lugano-Bern; erneute Konzessionsvergabe nach gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als Anschubfinanzierung». Der Ständerat hat das Postulat am 15. Dezember 2011 dem Bundesrat überwiesen. Postulat Abate, Nr (übernommen durch Nationalrat Ignazio Cassis), «Flugverbindung Lugano-Bern; Erneute Konzessionsvergabe nach gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als Anschubfinanzierung». Der Nationalrat hat das Postulat noch nicht behandelt. 1 Mit einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung legt der Bund fest, wie eine Flugstrecke durch Luftfahrtunternehmen bspw. in Bezug auf Kontinuität, Regelmässigkeit und Preisgestaltung zu bedienen ist. Die Bedienung der Strecke kann dabei exklusiv einem Luftfahrtunternehmen zugesprochen und mit einer Subvention unterstützt werden. 4/7

5 3. Grundlagen 3.1 Luftfahrtpolitischer Bericht des Bundesrates 2004 (LUPO) In seinem luftfahrtpolitischen Bericht (LUPO, Kapitel 3.2.4, BBl ) hat sich der Bundesrat bereit erklärt, zur Förderung der Luftverkehrsanbindung des Tessins eine Subventionierung der Fluglinie Bern Lugano, verbunden mit der Festlegung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung, zu prüfen. Er hat die Prüfung des Instruments von zwei Voraussetzungen abhängig gemacht: 1. Die Anbindung des Tessins auf dem Luftweg ist durch den Markt nicht gewährleistet; und 2. die betroffenen Kantone und Gemeinden sind bereit, Beiträge an den Betrieb solcher Linienverbindungen zu leisten. Zur Voraussetzung 1: Seit der Einstellung des Flugbetriebes zwischen Bern und Lugano durch die Darwin Airline AG im Jahr 2007 hat keine andere Fluggesellschaft diese Fluglinie gewerbsmässig betrieben. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt wird eine luftseitige Anbindung des Tessins an Bern durch den Markt somit nicht gewährleistet. Offen bleibt, ob die Firma Skywork Airlines AG mittel- bis langfristig die Fluglinie Bern Lugano zur Erweiterung des Marktpotentials für Flüge ab Bern in ihr Streckennetz aufnimmt. Skywork Airlines AG hat im Jahr 2011 grundsätzliches Interesse am Betrieb der Fluglinie angezeigt, jedoch unter der Voraussetzung einer Mitfinanzierung durch die öffentliche Hand. Zur Voraussetzung 2: Sowohl der Kanton Tessin wie auch die Stadt Lugano haben sich bereit erklärt, für eine Dauer von maximal drei Jahren Subventionsbeiträge an die Bedienung der Fluglinie Bern Lugano zu leisten. Der Beitrag des Kantons Tessin beträgt jährlich CHF , derjenige der Stadt Lugano jährlich CHF Sowohl der Kanton wie auch die Stadt Bern lehnen eine finanzielle Unterstützung ab. Die Stadt Bern ist aber bereit, über entsprechende Kontakte zu Wirtschaft und Tourismusorganisationen den Flughafen Bern-Belp ideell zu unterstützen und zu fördern. Die im LUPO umschriebenen Voraussetzungen für die Prüfung einer bundesseitigen Subventionierung der Fluglinie Bern Lugano können zum gegenwärtigen Zeitpunkt grundsätzlich als erfüllt betrachtet werden. 3.2 Gesetzliche Grundlagen Luftfahrtgesetz Gemäss Art. 101 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes (LFG, SR 748.0) hat der Bund die Kompetenz, Beiträge an den Betrieb regelmässig beflogener Linien zu gewähren. Die gesetzliche Grundlage für die Subventionierung ist gegeben Europäische Rechtsgrundlagen Die Modalitäten zur Festlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Flugverkehr und das Ausschreibungsverfahren bei der Subventionierung einer Fluglinie werden in der EU in der Verordnung (EG) Nr. 1008/ geregelt. Die Verordnung 1008/2008 löst die bisherigen EU-Verordnungen des 2 Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (ABl. L 293 vom , S. 3 20). 5/7

6 so genannten dritten Liberalisierungspakets (Verordnungen (EWG) 2407/92 3, 2408/92 4 und 2409/92 5 ) ab. Das dritte Liberalisierungspaket hat zu einer vollständigen Liberalisierung des gewerbsmässigen Luftverkehrs innerhalb der EU geführt. Seit dem Inkrafttreten des bilateralen Luftverkehrsabkommen Schweiz EU 6 (LVA) sind die Verordnungen des dritten Liberalisierungspaketes auch in der Schweiz anwendbar. Auf dieser Grundlage nimmt die Schweiz heute, mit Ausnahme des Kabotage-Verkehrs 7, umfassend am innergemeinschaftlichen Luftverkehr der EU teil. Der Hauptteil des LVA bezieht sich dabei zwar noch auf die frühere Verordnung (EWG) 2408/92. Gemäss dem Anhang, Einleitung, dritter Strich des Abkommens, gilt heute stattdessen aber auch für die Schweiz die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008. Das gemäss der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 anwendbare Verfahren für die Festlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen ist für die innerschweizerische Fluglinie Bern Lugano heute dennoch nicht massgebend, da das LVA in seiner geltenden Fassung, wie oben erwähnt, für den Kabotage-Verkehr nicht gilt. Ein schweizerisches Ausschreibungsverfahren der Linie Bern Lugano wäre aber selbst im Fall einer Ausweitung des Geltungsbereichs des LVA auf den Kabotage-Verkehr grundsätzlich mit den Vorgaben der Verordnung 1008/2008 vereinbar. 4. Beurteilung durch den Bundesrat Eine verkehrsmässig gute Anbindung des Kantons Tessin an die Deutschschweiz und an die Bundeshauptstadt im Besonderen ist wünschenswert und durch den Bund zu fördern. Dafür sprechen sowohl staats- wie auch regionalpolitische Gründe. Der Bundesrat ist indessen der Meinung, dass für Reisen über kurze Distanzen die Bahn vorzuziehen sei. Die für 2016 vorgesehene Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels führt zu einer wesentlichen Reduktion der Reisezeit zwischen Bern und Lugano auf dem Schienenweg und verbessert die Anbindung des Tessins damit erheblich. Mit einer Flugverbindung zwischen Bern und Lugano könnte die Erreichbarkeit des Tessins zwar weiter gefördert werden. Die Vergangenheit hat jedoch gezeigt, dass die Nachfrage nach einer Flugverbindung zwischen Bern und Lugano überaus beschränkt ist, ein Betrieb bisher nicht gewinnbringend geführt werden konnte und nur ein kleiner Personenkreis von diesem Angebot Gebrauch macht. Der Bundesrat hat denn auch grösste Zweifel, ob der Flugbetrieb nach Einstellung einer befristeten Subventionierung langfristig aufrechterhalten werden könnte, was gerade Sinn und Zweck einer Anschubfinanzierung ist. Diese Vermutung wird durch die Tatsache untermauert, dass das im Jahr 2007/2008 durchgeführte Ausschreibungsverfahren ergebnislos abgeschrieben werden musste. Die im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens eingegangenen Dokumente haben gezeigt, dass trotz substanzieller Subventionierung durch Bund, Kantone und Gemeinden ein dauerhafter Flugbetrieb auf der Strecke Bern Lugano nicht gewährleistet werden kann. Ein profitabler Be- 3 Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen (ABl. L 240 vom , S. 1 7). 4 Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (ABl. L 240 vom , S. 8 14). 5 Verordnung (EWG) Nr. 2409/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über Flugpreise und Luftfrachtraten (ABl. L 240 vom , S ). 6 Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR ). 7 Kabotage-Verkehr meint Flugbewegungen innerhalb der Schweiz, respektive innerhalb eines EU-Mitgliedstaates. 6/7

7 trieb ist auch angesichts der für 2016 geplanten Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels nicht gewährleistet. 5. Entscheid des Bundesrates Der Bundesrat hat vor diesem Hintergrund an seiner Sitzung vom 27. Juni 2012 beschlossen, aus grundsätzlichen finanzpolitischen Überlegung einer Subventionierung der Fluglinie Bern Lugano im Sinne einer Anschubfinanzierung nicht zuzustimmen und demzufolge kein Ausschreibungsverfahren durchzuführen. 7/7