Handlungsoptionen zur Umsetzung der Verpackungsverordnung durch Verpflichtete - insbesondere bei LVP- Verkaufsverpackungen

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1 Mitgliederinformation Handlungsoptionen zur Umsetzung der Verpackungsverordnung durch Verpflichtete - insbesondere bei LVP- Verkaufsverpackungen Mai

2 Das duale System befindet sich aktuell in einer äußerst bedenklichen Schieflage. Diese unterscheidet sich im Vergleich zu Problemen in der Vergangenheit darin, dass erstmals mit einem tatsächlichen Zusammenbruch des privatwirtschaftlich organisierten, dualen Systems gerechnet werden muss! Jährlich werden etwa 2,3 Millionen Tonnen LVP über die Gelben Tonnen gesammelt und der Verwertung zugeführt. Etwa ein Viertel der Sammelmenge, also etwa Tonnen sind so genannte Fehlwürfe: entweder stoffgleiche Nichtverpackungen oder aber Restmüll. Bis zum Jahr 2013 standen dieser Sammelmenge jährlich etwa 1,2 Millionen Tonnen LVP Verkaufsverpackungen entgegen, die über ihre Lizenzentgelte die Kosten des Sammelsystems getragen haben. Gut Tonnen Verkaufsverpackungen landen in der Gelben Tonne ohne einen finanziellen Beitrag zum System zu leisten. Darüber hinaus wurden knapp Tonnen LVP in den vergangenen Jahren als Eigenrücknahmen nachträglich erstattet, etwa Tonnen LVP wurden über so genannte Branchenlösungen entsorgt. Lücken in der Dokumentations- und Nachweispflicht und Interpretationsspielräume der Verordnung führen laut Kritikern dazu, dass ein Teil dieser Mengen dennoch in der Gelben Tonne landen. Die Kosten für die Sammlung, Verwertung und die Nebenentgelte für die Kommunen werden zwischen den zugelassenen dualen Systemen nach Marktanteilen verteilt. Die Clearingstelle der dualen Systeme berechnet die Marktanteile auf Grundlage der vierteljährlichen Mengenmeldungen durch die dualen Systeme. Die Menge lizenzierter Verpackungen hat im Verlauf der letzten Quartalsmeldungen Schritt für Schritt abgenommen und stellt inzwischen nur noch etwa ein Drittel der tatsächlich über die Gelbe Tonne gesammelten Mengen dar. Alleine von der Q 1- auf die Q 2-Meldung 2014 gibt es einen Rückgang der dualen Menge von ca. 15 Prozent bei LVP, während sich in Eigenrücknahme und Branchenlösungen definierte Mengen in einer nicht nachvollziehbaren Weise erhöht haben. Aufgrund dieser selbstzerstörerischen Abmeldespirale innerhalb der dualen Systeme hat das Bundesumweltministerium eine 7. Novelle der Verpackungsverordnung vorgelegt, mit der die Eigenrücknahme nach 6, Abs. 1, S. 5-7 abgeschafft und Branchenlösungen nach 6, Abs. 2 deutlich eingeschränkt werden sollen. Es muss jedoch davon ausgegangen werden, dass dieser legislative Eingriff nicht ausreichend und die Problemlage nicht zeitnah lösen wird. 2

3 Handel und Industrie müssen sicherstellen, dass Mengendifferenzen nicht aufgrund ausbleibender oder fehlerhafter Lizenzierungen ihrerseits schuldhaft entstehen. Selbst bei missbräuchlichem Umgang beauftragter Makler oder Systembetreiber bleiben die Inverkehrbringer rechtlich in der Verantwortung und Haftung! Die beteiligten Verbände möchten Sie mit diesem Papier darüber informieren, welche Herausforderungen Sie als Verpflichteter der Verpackungsverordnung zu meistern haben und Ihnen Möglichkeiten aufzeigen, wie Sie einen aktiven Beitrag gegen illegale Praktiken und für den Erhalt des bewährten privatwirtschaftlichen Systems leisten können. Durch folgende beispielhaft aufgeführte Handlungsoptionen kann die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben gewährleistet werden: Für Verpflichtete der VerpackV: Mengenermittlung: Innerbetrieblicher Prozesse zur ordnungsgemäßen Ermittlung von Verkaufsverpackungsmengensind besonders wichtig.. Durch den Dialog mit Lieferanten und den dualen Systemen kann vermieden werden, dass Verpackungsmengen an unterschiedlichen Stellen mehrfach abgezogen werden. Beauftragung eines dualen Systems: Es ist im Hinblick auf die Einhaltung der Rechtspflichten hilfreich, wenn die Ausschreibung ein klares Anforderungsprofil beinhaltet. Dazu gehört eine strukturierte und eindeutige Leistungsbeschreibung durch das duale System. o Komplettpakete (Paketpreise), aus denen die Mengenströme nicht eindeutig und nachweisbar hervorgehen, bergen Missbrauchspotenzial. o Durch die vertragliche Festlegung, dass Ihr Auftragnehmer keine einseitigen Vertragsanpassungen vornehmen kann und Änderungen in Bezug auf die lizenzierte duale Menge (Branchenlösungen und Eigenrücknahme) Ihrer vorherigen schriftlichen Bestätigung bedürfen, kann sichergestellt werden, dass vertragliche Änderungen nicht ohne Ihr Wissen geschehen. o Es ist empfehlenswert, sich zu vergewissern, dass von Ihnen bevollmächtigte Dritte (Makler und/oder duale Systeme) ihre Zahlen korrekt melden. Das kann z. B. durch die schriftliche Bestätigung weitergemeldeter Zahlen geschehen. Sollten Ihnen inkorrekte Mengenmeldungen nachgewiesen werden, bleiben Sie als Verpflichteter schadensersatzpflichtig! Bestehen Zweifel, dass ein duales System die Standards der VerpackV nicht einhält, ist eine umgehende Klärung empfehlenswert. o 3

4 Beauftragung der Sachverständigen/Prüfer: Bei der Auswahl der Sachverständigen, die Ihre Vollständigkeitserklärung bzw. das jährliche Testat prüfen, sollten Sie auf ausreichende Qualifikation und Erfahrung achten. Für Vertreiber: Über einen regelmäßigen Nachweis des Lieferanten über die ordnungsgemäße Lizenzierung aller gelieferten Verkaufsverpackungen können sich Vertreiber von der Rechtmäßigkeit überzeugen. Gleiches gilt für Nachweise von beauftragten dualen Systemen, in denen die Entsorgungs- und Verwertungswege der Verpackungen plausibilisieren werden sollten. Für Anfallstellen: Wir empfehlen, bei Vertragsabschluss mit dem Entsorger explizit Wiegescheinhandel bei der Umsetzung der Verpackungsverordnung auszuschließen. Dieser ist illegal und eine strafrechtliche Verfolgung kann auch Sie als Abfallbesitzer treffen. 4

5 Vermeidung von Lizenzierungsfehlern Bei der Lizenzierung gibt es acht wesentliche Problemfelder, bei denen es zu Lizenzierungsfehlern kommen kann. 1. Verpackungsdefinition 2. Gewichtsermittlung 3. Pauschale Abzüge 4. Schnittstellendefinition 5. Kleinstinverkehrbringer 6. Verweigerung 7. Branchenlösungen und 8. Eigenrücknahmen. Diese werden im Folgenden genauer erläutert: 1. Verpackungsdefinition Bei der Definition kann es in verschieden Hinsichten zu Fehlern kommen, die dann direkt zu einer Unterlizenzierung führen können. So kommt es immer wieder zu Falschzuordnungen bei den Materialgruppen. Dabei werden Verpackungen den falschen Mengenstromfraktionen zugeordnet. Ein weiterer Fehler ist die fälschliche Definition einer Verpackung als Nichtverpackung. Diese Verpackung wird dann nicht im Sinne der Verpackungsverordnung lizenziert. In der Verpackungsverordnung wird die Verpackung und auch die Verkaufsverpackung in 3 definiert. In 3 Abs. 1 Ziff. 1 wird zunächst allgemein definiert, welche Gegenstände als Verpackung einzustufen sind. Die Ziff. 2 bis 4 enthalten die Definitionen für bestimmte Verpackungsarten, die in der VerpackV mit unterschiedlichen Rechtsfolgen geregelt sind. Hier ist auch der Unterfall der Serviceverpackung enthalten, welche erst in der Verkaufsstelle befüllt wird. Die sechste Verordnung der Verpackungsverordnung, die einheitliche europäische Definitionen in deutsches Recht umsetzt, hat hier einige Klarstellungen ergeben. So werden beispielsweise Toilettenpapierhülsen oder Kleiderbügel (wenn sie als Bestandteil beim Kleidungskauf abgegeben werden) nun explizit als Verkaufsverpackungen aufgeführt. Weiterhin werden Verpackungen fälschlich als Mehrweg deklariert, obwohl sie die Mehrwegdefinition der VerpackV nicht erfüllen. So versteht die VerpackV gem. 3 Abs. 3 unter Mehrweg: Mehrwegverpackungen im Sinne dieser Verordnung sind Verpackun- 5

6 gen, die dazu bestimmt sind, nach Gebrauch mehrfach zum gleichen Zweck wiederverwendet zu werden. Die Frage, was eine Verpackung und wie sie einzuordnen ist, regelt dem Grunde nach 3 VerpackV. Internetseiten wie z.b. geben weitere Hinweise zur Einordnung. 2. Gewichtsermittlung Auch bei der Gewichtsermittlung können Fehler entstehen, die sich auf die Unterlizenzierung auswirken. So ist bei der Gewichtsermittlung darauf zu achten, dass die gesamte Verpackung inkl. aller Packhilfsmittel, Verschlüsse, Bündelungs- und Umverpackungen lizenziert werden muss. So reicht es nicht aus, wenn nur der Behälter oder die Folie lizenziert wird. Vielmehr sind auch der Verschluss oder das Etikett zu lizenzieren. Dies gilt auch für Umverpackungen, wie z.b. Bündelungsfolien von PET Einwegflaschen. Gem. 5 Abs. 1 S. 2 gelten bei der Abgabe von Umverpackungen an den Verbraucher dieselben Rücknahmepflichten wie für Verkaufsverpackungen. Wichtig ist weiterhin, dass die Durchschnittsgewichte der Packmittel richtig bemessen werden. Gerade das falsche Durchschnittsgewicht hat eine hohe Streubreite. Es gibt bislang keine abgestimmten Vorgaben der Vollzugsbehörden zur Ermittlung der Verpackungsgewichte. Grundsätzlich gibt es mehrere Methoden zur Gewichtsermittlung. 1. Nachweis, dass alle Verpackungsbestandteile der betreffenden Verpackung auf der Basis von exakten Spezifikationen mit Gewichtsangaben, die auf Mittelwerten basieren, hergestellt werden. 2. Vorlage einer Wägebescheinigung eines ö.b.u.v. Sachverständigen für Verpackungsentsorgung. 3. Eigenverwiegung unter Berücksichtigung der Grundsätze der Gewichtsermittlung. Diese Grundsätze sehen vor, dass die Gewichtsermittlung in den Fällen 2 (Wägebescheinigung) und 3 (Eigenverwiegung) jährlich bzw. nach gewichtsrelevanten Änderungen erfolgt. Die Waage muss für entsprechende Wiegungen ausgerichtet und geeicht sein. Die technischen Voraussetzungen für die Verwiegung müssen gegeben sein und die Gewichtsermittlung erfolgt für die gesamte Verpackung auf der Basis von statistisch gesicherten Mittelwerten. 6

7 3. Pauschale Abzüge Die Verpackungsverordnung sieht grundsätzlich keine pauschalen Abzüge von in Verkehr gebrachten Mengen auf Grund von Bruch, Marktverlusten, Diebstahl, privater Exporte oder auf Grund von nicht restentleerten Verpackungen beim Verbraucher vor. Der Verordnungsgeber hat mit den Ausführungen in der Begründung zur 5. Novelle eine hohe Barriere gezogen. Für den Abzug von der Beteiligungspflicht ist zwingend eine Einzeldokumentation des tatsächlichen Rücklaufs der nicht abgesetzten Ware zum Verpflichteten notwendig. Sofern Waren (z.b. wg. Ablauf des Mindesthaltbarkeitsdatums) in Abzug gebracht werden sollen, ist der tatsächliche Rücklauf individuell zu dokumentieren (Warenwirtschaftssystem). Der Grund liegt darin, dass Waren, die nicht mehr an den Kunden verkauft werden, durchaus noch bei Endverbrauchern anfallen können. So werden z.b. die Verpackungen von Lebensmitteln, die private Organisationen einer karitativen Verwendung zuführen, von privaten Endverbrauchern entleert. Diebstahl oder sonst verloren gegangene Waren in Verkaufsverpackungen stellen keinen Abzugsgrund dar. Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass auch diese Verpackung beim privaten Endverbraucher anfällt und somit dort zu entsorgen ist. 4. Schnittstellendefinition Weitere Fehlerquellen finden sich in der Schnittstellendefinition von Verpackungen. Ein Beispiel dafür ist die Einordnung formidentischer Transport- und Verkaufsverpackungen. Bei Verkaufsverpackungen für Möbel werden die Verpackungen fälschlicherweise vollständig den Transportverpackungen zugeordnet. Verkaufsverpackungen werden nur soweit lizenziert, als sie über den Einzelhandel vertrieben werden. Dies trifft beispielsweise auch auf Schuhkartons zu. Der größte Teil der Verpackungen verbleibt im Handel und kann daher als Transportverpackung eingestuft werden. Im Durchschnitt etwa ein Viertel der Schuhkartons fallen beim Endverbraucher an und sind damit Verkaufsverpackung. Diese Mengen müssen entsprechend als Verkaufsverpackungen lizensiert werden. Die im Handel zurückgelassenen und als Transportverpackungen eingestuften Verpackungen dürfen dann nicht zusätzlich als Eigenrücknahmen oder Branchenlösung in Abzug gebracht werden. Verkaufsverpackungen für das Kleingewerbe werden oft fälschlich als 7 Verpackungen (Anfall beim Nichtendverbraucher) eingeordnet. 7

8 Schließlich werden Splitting-Vereinbarungen, die den Anteil des privaten Endverbrauchs zu niedrig bemessen, weiterhin zum Ansatz gebracht. 5. Kleinstinverkehrbringer /Importe Bei den Kleinstinverkehrbringern und auch bei den Importen finden sich weitere Knackpunkte der Unterlizenzierung. So kommt es bei importierten Verkaufsverpackungen dazu, dass sich Importeure, Großhändler oder ausländische Hersteller als nicht zuständig für die Lizenzierung erklären oder nicht um ihre Pflichten wissen. Das gleiche Bild zeigt sich bei den Kleinstinverkehrbringern, wie z.b. Landwirten. Auch Serviceverpackungen müssen lizenziert werden, da auch sie Verkaufsverpackungen darstellen ( 3 Abs. 1 Nr. 2). Die Lizenzierung kann jedoch schon beim Kauf durch den Hersteller erfolgt sein. Der Händler hat hier die Möglichkeit bereits lizenzierte Verpackungsmaterialien zu erwerben, die er dann nicht noch einmal lizenzieren muss. Zur gegenseitigen Kontrolle, welche Verkaufsverpackungen von welchem Akteur zu lizenzieren sind, sollte ein regelmäßiger Informationsaustausch zwischen Industrie und Handel obligatorisch sein. Weiterhin ist darauf hinzuweisen, dass die Bagatellgrenzen für Vollständigkeitserklärungen ( 10 Abs. 4) nur von der Abgabe der Vollständigkeitserklärung befreien, eine Beteiligungspflicht an den dualen Systemen besteht dennoch. 6. Verweigerung ( Trittbrettfahrertum ) Die Verweigerung der Lizenzierung ist ein weiterer Punkt, der zur Unterlizenzierung beiträgt. Beispiele für eine Verweigerung der Lizenzierung finden sich bei nicht lizenzierter Aktionsware. Hier werden Verpackungen zeitlich oder regional begrenzter Aktionsware zum Teil nicht lizenziert. Ein weiterer Punkt betrifft die Verpackungen des Versandhandels oder des Direktvertriebs, dort werden Versandverpackungen als "Transportverpackungen" zum Teil nicht lizenziert. Die Verpackungen fallen jedoch beim Endverbraucher an und müssen somit auch lizenziert werden. Retouren, die nicht beim Endverbraucher anfallen, können von der Lizenzmenge abgezogen werden. Hierzu bedarf es eines individuellen Nachweises über die Menge und die Verwertungswege. Vereinzelt kommt es auch zu Fällen bei denen Unternehmen die Lizenzierung vollumfänglich verweigern. 8

9 Auf das Vertriebsverbot für Verkaufsverpackungen, für die sich der Erstinverkehrbringer nicht an einem System beteiligt hat ( 6 Abs. 1 S. 3), wird hingewiesen. Das vorsätzliche oder grob fahrlässige Abgeben von Verkaufsverpackungen an den Endverbraucher, für die keine ordnungsgemäße Systembeteiligung vorliegt, ist eine Ordnungswidrigkeit. 7. Branchenlösungen Bei den Branchenlösungen handelt es sich um eine Ausnahmeregelung zur Teilnahme an einem dualen System ( 6 Abs. 2 VerpackV). Vor dem Hintergrund kann auch die Ausnahme Branchenlösung nur mit klaren Kriterien und Konzepten verordnungskonform umgesetzt werden. In der Praxis finden sich verschiedene Fehlerquellen, die zu einer erhöhten Branchenlösungsquote und damit zu einer Unterlizenzierung führen können. Dazu zählen, Verkaufsverpackungen des Großgewerbes in Branchenlösungsquoten, überzogene Quoten aus Individual-Gutachten, Kombination von Standard- und Individualquoten, verhandelte Branchenlösungsquoten, Anwendung veralteter Gutachten, Einbeziehung unbepfandeter Einweg-Getränkeverpackungen und keine oder beliebige Wiegescheine. An die Beteiligung an einer Branchenlösung sind hohe Anforderungen gestellt. Hersteller und Vertreiber, die an einer Branchenlösung teilnehmen, müssen grundsätzlich alle Anfallstellen kennen, denn im Rahmen einer Branchenlösung muss eine regelmäßige kostenlose Rückgabe bei allen von den Herstellern und Vertreibern belieferten Anfallstellen gewährleistet sein. Alle belieferten Anfallstellen müssen die Möglichkeit haben, sich der Erfassung ihrer Verpackungsabfälle durch die Branchenlösung zu bedienen. Die Erfassung der gebrauchten Verpackungen muss am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe erfolgen. Ein Zwang, davon Gebrauch zu machen, besteht nicht. In Branchenlösungen können gewerbliche Verkaufsverpackungen (nach 7) und die entsprechenden Anfallstellen dieser gewerblichen Mengen ebenfalls einbezogen werden. In diesem Fall müssen aber für diese Verpackungen alle Anforderungen, die an Branchenlösungen für Verkaufsverpackungen an private Endverbraucher gelten, erfüllt werden. 8. Eigenrücknahmen Die letzten Fallstricke finden sich bei der Eigenrücknahme. Die Eigenrücknahme in 6 Abs. 1 S. 5 bis 7 stellt keine Ausnahme zur Beteiligungspflicht an einem dualen System dar. Anders als die Branchenlösung gem. 6 Abs. 2, berechtigt die Eigenrücknahme nur zur Rückforderung von bereits geleisteten Entgelten auf privatrechtlicher Ebene. 9

10 So liegt eine Eigenrücknahme vor, wenn ein Vertreiber nachweislich die von ihm in Verkehr gebrachten und an private Endverbraucher abgegebenen Verkaufsverpackungen am Ort der Abgabe zurückgenommen und auf eigene Kosten einer Verwertung entsprechend zugeführt hat ( 6 Abs. 1 S. 5). Dabei kommt es zu Fehleinschätzungen wann eine Eigenrücknahme vorliegt. Von diesen sollen nun einige exemplarisch genannt werden: Fälschliche Zurechnung von Umverpackungen als Eigenrücknahme, fälschliche Zurechnung nicht übergebener Verpackungen als Eigenrücknahme, fälschliche Zurechnung von Transportverpackungen, Transportverpackungen aus vorgelagerten Handelsbetrieben, fälschliche Zurechnung des Eigenverbrauchs der Handelsbetriebe, fälschliche Zurechnung bepfandeter Einweg-Getränkeverpackungen als Eigenrücknahme, und unspezifische, beliebige oder fehlende Wiegescheine für Eigenrücknahme 10