Festsetzung von Curricularwerten durch Satzung

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1 VGH München, Beschluss v CE Titel: Festsetzung von Curricularwerten durch Satzung Normenketten: BayHSchG Art. 12 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 8, Art. 13 Abs. 1 BayHZG Art. 4 Abs. 1, Art. 10 HZV Satz 2 HZV Art. 4 Abs. 1 BayHZG Art. 10 Satz 2 BayHZG 59 HZV 59 Satz 2 HZV Art. 4 Abs. 1 BayHZG Art. 10 Satz 2 BayHZG 59 HZV Leitsatz: 1. Es ist weder nach bayerischem Landesrecht noch verfassungsrechtlich geboten, dass die Hochschulen bei zulassungsbeschränkten Studiengängen, die nicht in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, Curricularwerte durch Satzung festsetzen. (amtlicher Leitsatz) Orientierungsatz: Zum Leitsatz: Festhaltung an VGH München, Beschlüsse vom CE und vom CE Schlagworte: Hochschule, Satzung, Zulassungsbeschränkung, Bachelorstudium, Hochschulzulassung, einstweiliger Rechtsschutz, Zulassungszahlsatzung Curricularwert Vorinstanz: VG Ansbach Beschluss vom E Fundstellen: LSK 2013, NVwZ-RR 2013, 689 Tenor I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen. II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500,- Euro festgesetzt. Gründe I.

2 1 Die Antragstellerin bewarb sich nach Abschluss ihres Bachelorstudiums der Psychologie in den Niederlanden zum Wintersemester (WS) 2012/2013 ohne Erfolg bei der F.-A.-Universität (FAU) um einen Studienplatz im Masterstudiengang Psychologie (Ablehnungsbescheid vom ). Sie begehrt, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vorläufig für diesen Studiengang im ersten Fachsemester nach den Rechtsverhältnissen des WS 2012/2013 zugelassen zu werden. 2 Mit Beschluss vom 1. März 2013 hat das Verwaltungsgericht Ansbach den Antrag auf innerkapazitäre, hilfsweise außerkapazitäre Zulassung abgelehnt. Ein Rechtsfehler der FAU bei der Auswahl zur Studienplatzvergabe im innerkapazitären Verfahren, insbesondere bei der Umrechnung des in den Niederlanden erzielten Bachelorabschlusses, sei nicht zu erkennen. Die Antragstellerin habe auch nicht glaubhaft gemacht, dass die FAU die Ausbildungskapazität für das begehrte Studium nicht ausgeschöpft habe. 3 Gegen die Ablehnung des Antrags auf vorläufige außerkapazitäre Zulassung wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde. Zur Begründung lässt sie vortragen, es fehle an einer wirksamen Normierung des Curricularwerts für den Masterstudiengang Psychologie durch Satzung der FAU. Eine satzungsrechtliche Festsetzung des Curricularwerts sei nach dem Wortlaut des 59 HZV geboten. Danach werde der Curricularwert von der Hochschule berechnet und festgesetzt. Festsetzen im Sinne dieser Vorschrift bedeute, dass die Hochschule den Curricularwert durch Satzung normiere. In diesem Sinne habe sich auch der zuständige Ministerialdirigent des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst in einem Vortrag geäußert. Auch die Regelungen in anderen Bundesländern sprächen für ein Normierungserfordernis, das auch grundrechtlich geboten sei. Im Übrigen dürfe der Gesetz- oder Verordnungsgeber den Satzungsgeber nicht zur Festlegung von Normwerten ermächtigen und auch die Bandbreiten nicht durch Verweis regeln, ohne hierfür Vorgaben für die Überschreitung des Mittelwerts zu machen. 59 HZV erfülle diese Anforderungen nicht und sei daher wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Mangels normativer Festsetzung des Curricularwerts durch die FAU müsse dieser als unwirksam betrachtet werden. Ohne wirksame Festlegung des studiengangspezifischen Lehraufwands sei eine Ermittlung der rechnerischen Aufnahmekapazität, die dem Zugangsanspruch der Antragstellerin entgegengehalten werden könne, nicht möglich. Die Festsetzung der Zulassungszahl sei daher nichtig und die Antragstellerin zum begehrten Studium zuzulassen. 4 Der Antragsgegner tritt der Beschwerde unter Hinweis auf die bisherige Rechtsprechung des Senats entgegen. Der Curricularwert sei von der FAU auf der Grundlage des Aufwands aller beteiligten Lehreinheiten entsprechend des Lehrplans berechnet und vom Bayerischen Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst mit der Kapazitätsberechnung überprüft worden. Er liege innerhalb der in der Hochschulzulassungsverordnung vorgesehenen Bandbreite. 5 Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Behörden- und Gerichtsakten Bezug genommen. II. 6 Die zulässige Beschwerde ist unbegründet Die FAU hat die Zahl der Studienplätze im ersten Fachsemester des Masterstudiengangs Psychologie für das WS 2012/2013 gemäß Art. 3 des Gesetzes über die Hochschulzulassung in Bayern (Bayerisches Hochschulzulassungsgesetz - BayHZG) vom 9. Mai 2007 (GVBl 2007 S. 320, BayRS WFK), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. April 2013 (GVBl S. 174), 59 i. V. m. 38, 39 der Verordnung über die Hochschulzulassung an den staatlichen Hochschulen in Bayern (Hochschulzulassungsverordnung -

3 HZV) vom 18. Juni 2007 (GVBl S. 401, BayRS WFK), zuletzt geändert durch Verordnung vom 8. April 2013 (GVBl S. 238), auf 65 festgesetzt ( 1 der Satzung über die Festsetzung von Zulassungszahlen der im Studienjahr 2012/2013 an der Universität E.-N. als Studienanfänger und - anfängerinnen sowie im höheren Fachsemester aufzunehmenden Bewerber und Bewerberinnen [Zulassungszahlsatzung 2012/2013] vom ). Diese Festsetzung ist nicht deshalb unbeachtlich, weil die FAU nicht auch den Curricularwert für den zulassungsbeschränkten Studiengang durch Satzung festgesetzt hat. 8 a) Nach 59 Satz 1 HZV sind bei der Berechnung der Aufnahmekapazität von Bachelor- und Masterstudiengängen mit örtlichem Auswahlverfahren anstelle von Curricularnormwerten ( 43, 50 HZV i. V. m. Anlage 7) Curricularwerte zu verwenden. Diese bestimmen den in Deputatstunden gemessenen Aufwand aller beteiligten Lehreinheiten, der für die ordnungsgemäße Ausbildung eines Studierenden in dem jeweiligen Studiengang erforderlich ist, und werden von der Hochschule auf der Grundlage des Studienplans berechnet und festgesetzt ( 59 Satz 2 HZV). Bei der Festsetzung der Curricularwerte für Bachelorstudiengänge darf die in der Anlage 8 festgelegte Bandbreite für die Studienfelder (Medizin, Pharmazie und Psychologie: 3,35 bis 4,5) weder über- noch unterschritten werden ( 59 Satz 3 HZV). Bei der Festsetzung der Curricularwerte für Masterstudiengänge gelten in der Regel die Bandbreiten gemäß Anlage 8 je nach Studiendauer anteilig ( 59 Satz 4 HZV). 9 b) Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Festsetzung von Curricularwerten durch Satzung weder nach bayerischem Landesrecht noch verfassungsrechtlich geboten (BayVGH, B. v CE juris Rn. 9 ff., B. v CE juris Rn. 20 f.). Daran hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens fest. 10 aa) Aus dem Wortlaut des 59 Satz 2 HZV, wonach der Curricularwert von der Hochschule berechnet und festgesetzt wird, ergibt sich nicht, dass der Curricularwert zwingend durch Erlass einer Rechtsnorm (Satzung) festgesetzt müsste. Gleiches gilt für die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in Art. 4 Abs. 1 Satz 4 BayHZG, wonach der Ausbildungsaufwand von der Hochschule durch studiengangspezifische Normwerte festgesetzt wird. Der Terminus Normwert soll ebenso wie das Wort festsetzen, das die Hochschulzulassungsverordnung etwa auch für die Bestimmung der Anteilquoten innerhalb einer Lehreinheit verwendet ( 49 Abs. 2 HZV), die Wertungsabhängigkeit und Verbindlichkeit der errechneten Curricularwerte verdeutlichen. Deshalb ist es erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Hochschule den von ihr berechneten Curricularwert ihrer Kapazitätsermittlung erkennbar zugrunde legt und die jeweilige Zulassungszahlsatzung darauf stützt. Art. 4 Abs. 1 Satz 4 BayHZG und 59 Satz 2 HZV verlangen jedoch nicht, dass dieser Zwischenschritt der Kapazitätsermittlung durch Erlass einer eigenständigen Rechtsnorm geschehen müsste (BayVGH, B. v CE juris Rn. 11 f., vgl. auch BayVGH, U. v N juris Rn. 24 für die Festsetzung der Höhe der Studiengebühren für Gaststudierende). 11 bb) Die Pflicht, Curricularnormwerte durch übereinstimmende Rechtsverordnungen der Länder festzusetzen, besteht für Studiengänge, die in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind (Art. 6 Abs. 3 Sätze 3 bis 6, Art. 12 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 2 des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung - Staatsvertrag [GVBl 2009 S. 186, BayRS WFK]). Das sind (derzeit) die Studiengänge Medizin, Pharmazie, Tiermedizin und Zahnmedizin (Art. 7 des Staatsvertrags, Art. 3 Abs. 2 BayHZG, 1 Satz 2 HZV i. V. m. Anlage 1). Die Festlegung der Curricularwerte für Studiengänge, die nicht dem Staatsvertrag unterfallen, richtet sich nach Landesrecht. Anders als in anderen Bundesländern sehen weder das Bayerische Hochschulzulassungsgesetz noch die Hochschulzulassungsverordnung die Verpflichtung vor, Curricularwerte bei Studiengängen, die nicht in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen sind, durch Rechtsnorm festzusetzen. Insbesondere enthält Art. 4 Abs. 1 BayHZG keine Regelung, die der in Art. 6 Abs. 3 Satz 6 des Staatsvertrags ausdrücklich

4 festgelegten Verpflichtung entsprechen würde, die Normwerte (Curricularwerte) durch Rechtsverordnung festzusetzen. Bereits daraus ergibt sich im Umkehrschluss, dass eine solche Verpflichtung nach bayerischem Landesrecht nicht besteht (ebenso NdsOVG, B. v NB juris Rn. 4 ff. und VG Leipzig, B. v NC 2 L u. a. - juris Rn. 13 ff. für die vergleichbare Rechtslage in Niedersachsen und Sachsen). 12 cc) Hinzu kommt Folgendes: Der Vollzug des Staatsvertrags, des Bayerischen Hochschulzulassungsgesetzes und der Hochschulzulassungsverordnung obliegt den Hochschulen als staatliche Aufgabe (Art. 12 Abs. 3 Nr. 8 des Bayerischen Hochschulgesetzes [BayHSchG] vom [GVBl S. 245, BayRS WFK], zuletzt geändert durch Gesetz vom [GVBl S. 245], Art. 10 Satz 1 BayHZG). Sie handeln insoweit als staatliche Einrichtungen (und nicht als Körperschaften) und können Satzungen in diesem Bereich nur erlassen, wenn diese gesetzlich vorgesehen sind (Art. 12 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BayHSchG). Sowohl für die direkte Ermächtigung der Hochschulen zum Satzungserlass durch den Gesetzgeber als auch für die Ermächtigung des Verordnungsgebers, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass die Hochschulen Regelungen in staatlichen Angelegenheiten ganz oder teilweise durch Satzung treffen können, bedarf es einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (BayVGH, U. v N juris Rn. 20, 24). 13 Zwar hat der Gesetzgeber den Hochschulen die Möglichkeit eingeräumt, im Rahmen des Bayerischen Hochschulzulassungsgesetzes und der Hochschulzulassungsverordnung durch Satzung ergänzende Regelungen zu treffen (Art. 10 Satz 2 BayHZG) und hierdurch Details zu regeln (LT-Drucks. 15/7387, S. 8). Ob diese Ermächtigung auch für die Festsetzung von Curricularwerten gilt, erscheint allerdings fraglich. Dagegen spricht, dass Art. 4 Abs. 1 BayHZG auf eine dem Art. 6 Abs. 3 Satz 6 des Staatsvertrags entsprechende Regelung verzichtet. Dass es sich hierbei um eine unbeabsichtigte Regelungslücke handelt, ist nicht anzunehmen. Vielmehr wird in der amtlichen Gesetzesbegründung ausgeführt, Art. 4 BayHZG entspreche in seinem Abs. 1 weitgehend (also nicht vollständig) Art. 7 Abs. 3 des zum damaligen Zeitpunkt geltenden Staatsvertrags über die Vergabe von Studienplätzen vom (LT-Drucks. 15/7387, S. 7), dessen Art. 7 in Art. 6 des Staatsvertrags über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung übernommen und lediglich redaktionell angepasst wurde (vgl. LT- Drucks. 16/261, S. 8). In zahlreichen anderen Bestimmungen des Bayerischen Hochschulzulassungsgesetzes hat der Gesetzgeber eine Ermächtigung der Hochschulen, staatliche Angelegenheiten durch Satzung zu regeln, ausdrücklich vorgesehen (z. B. Art. 3 Abs. 1 und 2 BayHZG [Festsetzung der Zulassungszahlen], Art. 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BayHZG [Festlegung des Vomhundertsatzes für qualifizierte Berufstätige für die Vorabquoten im örtlichen Auswahlverfahren], Art. 5 Abs. 3 Satz 2 BayHZG [Festlegung von Vorabquoten für weitere Personen im örtlichen Auswahlverfahren], Art. 5 Abs. 3 Satz 4 BayHZG [abweichende Vorabquoten für bestimmte Bewerber im örtlichen Auswahlverfahren], Art. 5 Abs. 7 und Art. 7 Abs. 3 BayHZG [nähere Ausgestaltung des ergänzenden Hochschulauswahlverfahrens und des Auswahlverfahrens der Hochschulen], Art. 9 BayHZG [Voranmeldefristen für Studiengänge, für die keine Zulassungszahlen festgesetzt sind]). Das Fehlen einer ausdrücklichen Ermächtigung der Hochschulen zur Festsetzung von Curricularwerten durch Satzung in Art. 4 Abs. 1 BayHZG könnte somit darauf schließen lassen, dass der Gesetzgeber eine solche Ermächtigung, die im Übrigen in Art. 8 Abs. 2 BayHZG auch für den Verordnungsgeber nicht vorgesehen ist, nicht erteilen wollte. 14 Selbst wenn jedoch Art. 10 Satz 2 BayHZG die Ermächtigung der Hochschulen beinhalten sollte, Curricularwerte durch Satzung festzusetzen, ergibt sich daraus jedenfalls keine Verpflichtung für die Hochschulen, diese Handlungsform zu wählen. Vielmehr eröffnet Art. 10 Satz 2 BayHZG ( können ) den Hochschulen lediglich die Möglichkeit, ergänzende Regelungen durch Satzung zu treffen, ohne ihnen eine entsprechende Verpflichtung aufzuerlegen. 15

5 dd) Ein Normierungserfordernis für die Festsetzung der Curricularwerte durch die Hochschule bei zulassungsbeschränkten Studiengängen ergibt sich schließlich auch nicht aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Erwägungen. 16 Zwar fällt die Sicherung eines ausreichenden Ausbildungsangebots einschließlich der Setzung normativer Regelungen für eine erschöpfende Kapazitätsermittlung in erster Linie in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers. Dieser muss daher selbst regeln, ob und unter welchen Voraussetzungen das Zulassungsrecht von Studienbewerbern einschränkbar ist. Er kann jedoch die damit nur mittelbar verbundenen weiteren Einzelentscheidungen im Zusammenhang mit der Ermittlung der vorhandenen Kapazitäten anderen jedenfalls so lange überlassen, wie eine erschöpfende Nutzung der Ausbildungskapazität sichergestellt ist. Anlass zu einem weiter gehenden gesetzgeberischen Eingreifen besteht erst dann, wenn dieser Prozess nicht funktioniert (BVerfGE, B. v BvR u. a. - BVerfGE 54, 173/194). 17 Dafür sind vorliegend keine Anhaltspunkte ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat aufgrund seiner durch Art. 4 Abs. 1 Satz 4 Halbs. 2 BayHZG eröffneten Ermächtigung für zulassungsbeschränkte Bachelorstudiengänge Bandbreiten für Studienfelder festgelegt, die die Hochschulen weder über- noch unterschreiten dürfen ( 59 Satz 3 HZV i. V. m. Anlage 8). Für zulassungsbeschränkte Masterstudiengänge hat er bestimmt, dass diese Bandbreiten bei der Festsetzung der Curricularwerte je nach Studiendauer in der Regel anteilig gelten ( 59 Satz 4 HZV). Hierdurch hat der Verordnungsgeber den Hochschulen einen normativ verbindlichen Rahmen vorgegeben. Darüber hinaus hat bereits der Gesetzgeber bestimmt, dass die Hochschulen bei der Festsetzung von Normwerten ausbildungsrechtliche Vorschriften sowie den Ausbildungsaufwand in gleichartigen und vergleichbaren Studiengängen zu beachten haben (Art. 4 Abs. 1 Satz 5 BayHZG) und dass die Normwerte eine gleichmäßige und erschöpfende Auslastung der Hochschulen gewährleisten müssen (Art. 4 Abs. 1 Satz 6 BayHZG). Der den Hochschulen bei Beachtung dieser Vorgaben verbleibende Spielraum bei der Festsetzung des Curricularwerts (vgl. auch Art. 4 Abs. 1 Satz 6 Halbs. 2 BayHZG) beruht auf der Umstrukturierung des Hochschulsystems in den letzten Jahren (insbesondere der Umstellung auf Bachelor- und Masterabschlüsse), in deren Verlauf den einzelnen Hochschulen und Fakultäten eine größere Autonomie bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Studiengänge und damit auch bei der Bestimmung der jeweiligen Betreuungsintensität eingeräumt wurde (BayVGH, B. v CE juris Rn. 9). Dass die verfassungsrechtlich geforderte und auch gemäß Art. 3 Abs. 3 Satz 1 BayHZG, 38 Abs. 1 HZV gebotene Ausschöpfung der Ausbildungskapazität nur dann gewährleistet wäre, wenn die Hochschulen verpflichtet wären, die Curricularwerte als Kapazitätsberechnungsfaktor durch Erlass von Satzungen festzusetzen, ist nicht zuletzt vor dem Hintergrund des Hochschulausbaus in den letzten Jahren nicht anzunehmen Die Kostenentscheidung ergibt sich aus 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zum Streitwert aus 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327) Diese Entscheidung ist unanfechtbar ( 152 Abs. 1 VwGO).