Praxisbericht. Prof. Peter-Christian Kunkel Fachhochschule Kehl, Hochschule für öffentliche Verwaltung. Diskussionspapiere Nr.

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1 Prof. Peter-Christian Kunkel Fachhochschule Kehl, Hochschule für öffentliche Verwaltung Praxisbericht Diskussionspapiere Nr

2 2 Von September 1999 bis Juni 2000 konnte ich auf Einladung von Herrn Direktor Seekircher ein Praxissemester bei der Sozial- und Jugendbehörde der Stadt Karlsruhe verbringen. Anlass für diese Einladung war ein kritischer Artikel über die Neue Steuerung im Klartext. Überrascht war ich über die freundliche, ja herzliche Aufnahme im Rathaus-West. Keine Tür blieb mir verschlossen, so dass ich vielfältige und für die Lehre fruchtbare Eindrücke gewinnen konnte durch Teilnahme an Sitzungen, Dienstbesprechungen, Fachkonferenzen, einem Assessmentcenter, Gemeinderatsitzungen und an der regelmäßig stattfindenden Leiterrunde am Hofe König Josefs, in der ich zum Ehrenmitglied ernannt wurde. Imponiert hat mir in dieser Runde der Führungsstil, der Hofschranzentum gar nicht erst aufkommen ließ. Auch eine Wochenendtagung in der Sportschule mit Bürgermeister Denecken verlief in wohltuend harmonischer Atmosphäre, sachlich fruchtbar und ohne Hahnenkampf-Rituale. Ein Qualitätssiegel besonderer Art für das Rathaus-West lieferten die Gespräche mit den hilfesuchenden Bürgern auf den Fluren des Sozialamts, die durchweg anerkennende Worte für die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter fanden. Nützlich war auch eine Befragung von Absolventen der Fachhochschule über Defizite in der Ausbildung. Dabei wurde vor allem das geringe Stundenaufkommen für Jugend- und Sozialhilfe genannt - im Verhältnis zu anderen Fächern, die aus Höflichkeit hier aber nicht genannt werden sollen. Schmerzlich berührt hat mich das Vordringen betriebswirtschaftlicher Kategorien, die wie Mehltau auf dem ehrwürdigen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung lasteten. Ein Blick ins Gesetz hätte nicht nur die Rechtsfindung erleichtert, sondern vor allem den Aufwand von Produktbeschreibungen vermindert. Selbst das Arcanum des Allgemeinen Sozialen Dienstes und der Psychologischen Beratungsstellen blieb mir nicht unverschlossen. Dabei imponierte vor allem die weitgehend störungsfreie Zusammenarbeit mit den Verwaltungsfachkräften. Ein besonderer Dank gilt den Damen im Vorzimmer der Macht, insbesondere Frau Bassler für die klaglose Erledigung zusätzlicher Schreibarbeiten. Ebenso danken möchte ich Rektor, Dekanin und Kollegen der Fachhochschule, die mir das Praxissemester ermöglicht haben, aber auch den Damen im Fachbereichssekretariat, die fürsorglich und umsichtig während meiner Abwesenheit für mich agierten. Der Erkenntnisgewinn des Praxissemesters ist in den folgenden Arbeiten zu Fragen der Finanzierung freier Träger, der Gewährleistungspflicht, der Garantenstellung, der örtlichen Zuständigkeit, der Sozialpädagogischen Familienhilfe und der Hilfen für junge unbegleitete Flüchtlinge dargestellt. Karlsruhe/Kehl im Dezember 2000

3 3 Inhaltsübersicht Ziele in der Jugendhilfe 4 Seiten Rechtsfragen der Finanzierung freier Träger 5 Gewährleistungspflicht des öffentlichen Trägers 25 Örtliche Zuständigkeit nach 86 SGB VIII 36 Was bedeutet eine Garantenstellung für die Mitarbeiter in der Jugendhilfe? 62 Hilfe zur Erziehung in freier Trägerschaft 77 - Normative Grundsätze - Weitergabe von Beratungsdaten an das Familiengericht 81 Zulässigkeit von Eingriffen in das Sozialgeheimnis bei Unterhaltsrückgriffen 82 Hilfe für junge unbegleitete Flüchtlinge 83

4 4 Ziele * in der Jugendhilfe Staatsziel (Art. 20, 28 GG) Sozialer Rechtsstaat Gesetzmäßigkeit der Verwaltung Anwendung von SGB I, X und VIII Jugendamt als Garant des Kindeswohls ( Anwalt des Kindes ); 1 SGB VIII Kinderfreundliche Umwelt Erfüllung der Aufgaben ( 80 Abs. 4 SGB VIII) des SGB VIII ( 2 SGB VIII) Produkte Förderung des Kindes- Schutz vor Gerichtshilfen Beistandwohls durch Leistungen Gefahren ( schaft/ ( SGB VIII) ( 42-48a SGB VIII) AP/AV SGB VIII) ( 52a-60 SGB VIII) Qualitätssicherung Gewährleistungspflicht ( 79 Abs. 2 SGB VIII) Einrichtungen, Dienste, Veranstaltungen müssen Hilfe garantieren, die - geeignet - ausreichend - plural - rechtzeitig ist. Dies setzt voraus: Controlling Kunkel 2000 Jugendhilfeplanung ( 80 SGB VIII); Unterziel: z.b. Regionalisierung für Einzelfallhilfen: Hilfeplanungsverfahren mit regelmäßiger Überprüfung ( 36 SGB VIII) Keine eigenständigen Ziele sind beispielsweise Wirtschaftlichkeit, Kundenzufriedenheit, Mitarbeiterzufriedenheit, Kostensenkung usw.; sie können sich aber ergeben (oder auch nicht) aus der Verfolgung der gesetzlichen Ziele.

5 5 Rechtsfragen der Finanzierung freier Träger A. Förderung des freien Trägers gem. 74 SGB VIII I. Erstförderung 1. Pflicht zur Förderung dem Grunde nach Die Förderung der freien Jugendhilfe ist Konsequenz des Subsidiaritätsprinzips, wonach freien Trägern hilfreicher Beistand zu leisten ist (aktive Subsidiarität als Voraussetzung der passiven Subsidiarität, also des Nachrangs). Diese grundsätzliche Verpflichtung spricht 4 Abs. 3 SGB VIII aus. Für die Jugendarbeit enthält 12 SGB VIII eine spezielle Förderungspflicht, wobei aber auf 74 SGB VIII verwiesen wird. 74 Abs. 1 SGB VIII regelt die Pflicht zur Förderung freier Träger im Regelfall ( sollen ). Nur bei atypischen Umständen im Einzelfall, wozu eine schlechte Haushaltslage nicht gehört (sie ist eher typisch als atypisch), kann von dieser Pflicht abgewichen werden 1. Die Pflicht besteht nicht nur gegenüber freien Trägern allgemein, sondern auch gegenüber einem einzelnen freien Träger, wenn dieser die Tatbestandsvoraussetzungen des 74 Abs. 1 SGB VIII erfüllt. Dazu gehört die Anerkennung als freier Träger nur für den Fall, dass eine Dauerförderung beansprucht wird. Im Übrigen müssen die Tatbestandsmerkmale der Nr. 1-5 (kumulativ) erfüllt sein. Sie enthalten unbestimmte Rechtsbegriffe, geben der Behörde also kein Ermessen; ebenso wenig besteht ein Beurteilungsspielraum bei der Auslegung dieser Begriffe. Liegen die Tatbestandsmerkmale vor, besteht ein Rechtsanspruch 2 des einzelnen freien Trägers auf eine Förderung dem Grunde nach, da 74 Abs. 1 SGB VIII ein subjektives öffentliches Recht enthält. Aus der Formulierung der einzelnen Tatbestandsmerkmale folgt nämlich, dass es Zweck des 74 Abs. 1 SGB VIII ist, den einzelnen freien Träger ( der jeweilige Träger ) zu schützen (Schutzzwecktheorie). 2. Art und Höhe der Förderung nach Ermessen a) Rechtsanspruch auf Ausübung fehlerfreien Ermessens In welcher Art 3 (Geld-, Sach- oder Dienstleistung) und mit welchem Betrag die Förderung erfolgt, entscheidet der öffentliche Träger nach Ermessen ( 74 Abs. 3 S. 1 SGB VIII). Für die Entscheidung über die Vgl. näher hierzu Steffan in LPK-SGB VIII, 74 RN 20. Ebenso OVG Münster FEVS 47, 395; a.a. Wiesner, SGB VIII 74 Rdnr. 41 und Heinrich in GK-SGB VIII, 74 Rz. 29, Schellhorn, SGB VIII/KJHG, 74 Rz. 12. Dass es sich um materielle Fördermittel handeln muss, ergibt sich aus 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 SGB VIII.

6 6 Aufteilung der Fördermittel ist der Jugendhilfeausschuss 4 zuständig ( 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII); ohne seine Mitwirkung ist die Entscheidung (formell) rechtswidrig 5. Das Ermessen muss fehlerfrei ausgeübt werden ( 39 SGB I analog); die Formulierung pflichtgemäßes Ermessen ist daher pleonastisch. Auf die Ausübung fehlerfreien Ermessens bezüglich der Förderung nach Art und Höhe hat der einzelne Träger einen Rechtsanspruch, da auch 74 Abs. 3 SGB VIII seinen Schutz bezweckt 6. Wenn nur 1 Entscheidung fehlerfrei getroffen werden kann, ist das Ermessen auf Null reduziert; der Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung über die Art und Höhe der Förderung verdichtet sich dann zu einem Anspruch auf die Förderung in bestimmter Art und Höhe. b) Ermessensfehler aa) Ermessensnichtgebrauch Dieser Fehler liegt vor, wenn die Behörde ihr Ermessen nicht erkennt oder es nicht ausgeübt hat. Die Entscheidung ist dann materiell rechtswidrig. Ob die Behörde von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht hat, lässt sich erst aus der Begründung des ablehnenden Bescheids erkennen, der auf einen Förderungsantrag hin ergeht. Ohne eine solche Begründung ist der Bescheid formell rechtswi drig ( 33 Abs. 1 S. 3 SGB X). bb) Ermessensfehlgebrauch Dieser Fehler liegt vor, wenn bei der Ausübung des Ermessens sachwidrige Erwägungen angestellt wurden oder sachgemäße Überlegungen unterblieben sind. Fiskalische Erwägungen allein führen nicht zur Annahme sachwidriger Ermessensausübung; schon deshalb nicht, weil 74 Abs. 3 S. 1 SGB VIII ausdrücklich die verfügbaren Haushaltsmittel als ermessensleitende Erwägung vorschreibt. Haushaltsmäßige Überlegungen müssen aber in Einklang gebracht werden mit den jugendhilferechtlichen Zielvorgaben aus 1 SGB VIII (praktische Konkordanz). Dies verlangt 2 Abs. 2 SGB I, der ebenfalls ermessensleitende Wirkung hat. Die Versagung einer Förderung allein unter haushaltsrechtlichen Überlegungen (also ohne Abwägung mit den jugendhilferechtlichen Zielvorgaben) wäre deshalb rechtswidrig Also nicht die Verwaltung des Jugendamts, aber auch nicht die Vertretungskörperschaft. Ebenso OVG Münster, FEVS 47, 395. Widersprüchlich Wiesner, SGB VIII, 74, Rdnr. 41: Die Vorschrift begünstigt jedoch nicht einen einzelnen Träger der freien Jugendhilfe einerseits und Rdnr. 42: Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch andererseits; missverständlich auch OVG Lüneburg, NVwZ-RR 1999, 127.

7 7 cc) Ermessensüberschreitung Bei der Ausübung ihres Ermessens darf die Behörde gesetzliche Grenzen nicht verletzen. Solche ergeben sich aus 74 Abs. 3 bis 5 SGB VIII; außerdem aber aus : aaa) dem Gleichbehandlungsgebot Art. 3 GG verpflichtet dazu, gleichartige Fälle gleich und nicht gleichartige ungleich zu behandeln. Dies konkretisiert 74 Abs. 5 SGB VIII für die Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger. Sowohl freie Träger untereinander als auch freie und öffentliche Träger müssen nach gleichen Maßstäben behandelt werden. Werden gleichartige Maßnahmen im Bereich eines Trägers nach bestimmten Kriterien gefördert, darf bei einer neu zu bewilligenden gleichartigen Maßnahme nicht nach anderen Kriterien verfahren werden; bbb) der Ermessensbindung durch den Jugendhilfeplan Als Verwaltungsvorschrift entfaltet der Jugendhilfeplan bindende Wirkung für das Jugendamt. Aus dem Gleichheitssatz (Art. 3 GG) erwächst für den einzelnen Träger ein Rechtsanspruch auf Anwendung dieser Verwaltungsvorschrift in seinem Fall. Die ermessensleitende Wirkung 7 des Jugendhilfeplans hat zur Folge, dass das Jugendamt die Vorgaben im Jugendhilfeplan einhalten muss. Wenn sich aus diesen eine bestimmte Art und Höhe der Förderung ergibt, besteht ein Rechtsanspruch auf diese Förderung. Erst recht gilt dies, wenn der Jugendhilfeplan als Satzung von der Vertretungskörperschaft beschlossen worden ist. Das Fehlen einer Jugendhilfeplanung führt dagegen nicht automatisch zu einer Ermessensfehlerhaftigkeit der Förderentscheidung 8. Auch ohne Jugendhilfeplanung oder gar ohne einen Jugendhilfeplan können die für die Entscheidung nach 74 Abs. 3 SGB VIII notwendigen Überlegungen angestellt worden sein; ccc) der Gewährleistungspflicht 9 Aus der Gewährleistungspflicht nach 79 Abs. 2 SGB VIII folgt, dass der öffentliche Träger Mittel zur Verfügung stellen muss, um alle Aufgaben nach 2 SGB VIII in den geeigneten und erforderlichen Einrichtungen und Diensten rechtzeitig, ausreichend und plural erfüllen zu können. 74 Abs. 3 S. 1 SGB VIII müsste daher als normatives Gerundiv formuliert werden und richtig lauten: im Rahmen der zur Verfügung zu So BVerwG NVwZ 1995, BVerwG a. a. O. Ausführlich zur Gewährleistungspflicht Kunkel, Grundlagen des Jugendhilferechts, 3. Aufl S. 184.

8 8 stellenden Haushaltsmittel. Der als Satzung zu beschließende Haushaltsplan ist rechtswidrig, wenn er die Erfüllung der Aufgaben nach 2 SGB VIII nicht ermöglicht. Die gesetzliche Gewährleistungspflicht ist somit ein Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung, dieser Eingriff ist aber zulässig 10, da die Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze (Art. 28 Abs. 2 GG) besteht. Weitere solcher zulässigen Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung enthalten z.b. 69 Abs. 3 SGB VIII (Eingriff in die Organisationshoheit) und 72 SGB VIII (Eingriff in die Personalhoheit). Dass die notwendigen Haushaltsmittel zur Verfügung zu stellen sind, gilt unabhängig davon, ob die Haushaltsführung nach den Grundsätzen der Budgetierung oder der Kameralistik erfolgt. Die Haushaltsführung ist lediglich ein Mittel wirtschaftlichen Gesetzesvollzugs, aber nicht selbst Gesetz. Es müssen daher auch für die Jugendarbeit nach 11 SGB VIII alle Mittel zur Verfügung gestellt werden, um den Anforderungen nach 79 Abs. 2 SGB VIII zu genügen. Dabei ist zu beachten, dass es sich bei den Begriffen erforderlich, geeignet, rechtzeitig, ausreichend um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt, über deren Auslegung im Jugendhilfeausschuss ( 71 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 SGB VIII) zu entscheiden ist; Ermessen oder Beurteilungsspielraum besteht dabei nicht. 10 A.A. VG Berlin ZfJ 2000, S Aus BVerfGE 22, 180 ergibt sich nichts anderes, da das Gericht dort feststellt, dass die Förderungs- und Finanzierungspflicht nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung eingreift; vgl. hierzu ausführlich Steffan in LPK-SGB VIII, 74 RN 20.

9 9 Leistungspflichten und Gewährleistungspflicht ( 79 Abs. 2 SGB VIII) des öffentlichen Trägers Leistungspflichten Verpflichtungsgrad Rechtsanspruch Gesamtverantwortung Gewährleistungspflicht SGB VIII Kann Kunkel Muss Soll nur wenn subjektives öffentliches Recht für Bestand an Einrichtungen, Diensten, Veranstaltungen zur Leistungserbringung ( 79 Abs. 1 SGB VIII) - bestimmte Qualität der Einrichtungen, Dienste, Veranstaltungen geeignet erforderlich rechtzeitig ausreichend plural - i. d. R. nach Maßgabe des Jugendhilfeplans - mit Bindung für den Haushaltsplan

10 10 II. Weiterförderung der Arbeit freier Träger Auch die Entscheidung über die Weiterförderung ist eine Entscheidung über die Förderung des freien Trägers. Daher gelten die unter I. genannten Grundsätze auch hier, allerdings mit Modifikationen bei Kürzung von Förderungsmitteln. 1. Zusicherung Eine Weiterförderung in bisheriger Höhe muss dann stattfinden, wenn die Weiterförderung zugesichert worden ist. Eine derartige Zusicherung bedarf gem. 34 SGB X der Schriftform. Sowohl die Zusage der Weiterförderung als auch der zugesicherte Weiterförderungsbescheid sind Verwaltungsakte. Die Zusicherung darf erst nach Anhörung des JHA erfolgen ( 34 Abs. 1 S. 2 SGB X i. V. m. 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII). An die Zusicherung ist das Jugendamt aber dann nicht gebunden, wenn sich die Sach- oder Rechtslage gravierend verändert hat. Bei einer drastischen Verschlechterung der Haushaltslage würde deshalb selbst die Zusicherung nicht die Weiterförderung garantieren können. 2. Vertrag Durch öffentlich-rechtlichen Vertrag gem. 53 SGB X kann die Weiterförderung vereinbart werden. Auch der Vertrag bedarf der Schriftform ( 56 SGB X). Er wird erst wirksam, wenn der JHA mitgewirkt hat ( 57 Abs. 2 SGB X analog, 61 SGB X i. V. m. 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII). 3. Gesetz a) Verstoß gegen Art. 3 GG Ebenso wie bei der Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger gleiche Maßstäbe anzulegen sind ( 74 Abs. 5 SGB VIII), ist auch bei der Kürzung der Förderung der Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten. Er ist verletzt, wenn die Kürzung nur einzelne freie Träger trifft, andere Träger aber, die gleichartige Maßnahmen durchführen, verschont bleiben. Dasselbe gilt im Verhältnis zu gleichartigen Maßnahmen öffentlicher Träger; Kürzungen von Maßnahmen freier Träger wären rechtswidrig, wenn gleichartige Maßnahmen öffentlicher Träger ungekürzt blieben. Werden dagegen die Standards des öffentlichen Trägers gesenkt, muss sich auch der freie Träger mit den abgesenkten Standards begnügen. b) Gewährleistungspflicht aus 79 Abs. 2 SGB VIII Wie die Förderung ist auch die Weiterförderung abhängig von den verfügbaren Haushaltsmitteln ( 74 Abs. 3 S. 1 SGB VIII). Dabei ist aber zu beachten, dass Haushaltsmittel in dem Umfang verfügbar sein müssen, der durch die Gewährleistungspflicht nach 79 Abs. 2 SGB VIII vorgeschrieben ist (vgl. hierzu oben I. 2.b) cc)). Die Fortschreibung des Jugendhilfeplans ist das geeignete Instrument dafür, die Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe ( erforderlich, geeignet ) sachgerecht vornehmen zu können. Die Gewährleistungspflicht

11 11 wäre dann verletzt und eine Kürzung damit rechtswidrig, wenn z. B. für die Jugendarbeit ausreichende geeignete und erforderliche Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen nicht mehr zur Verfügung stünden. Werden die Personal- oder Sachmittel für den freien Träger so weit gekürzt, dass er handlungsunfähig wird, müsste der öffentliche Träger die Aufgabe übernehmen, um seiner Gewährleistungspflicht nach 79 Abs. 2 SGB VIII zu genügen. Dies würde einen höheren Aufwand bedeuten, weil die angemessene Eigenleistung ( 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 SGB VIII) des freien Trägers entfiele. Schon deshalb wäre eine derartige Kürzung ermessensfehlerhaft. Eine Kürzung ist aber nicht erst dann rechtswidrig, wenn sie eine Kahlschlagskürzung ist, also von der Jugendarbeit insgesamt nichts mehr übrig lässt, sondern schon dann, wenn sie an die Wurzeln des 79 Abs. 2 SGB VIII geht. 79 Abs. 2 S. 1 SGB VIII verlangt nicht nur, einen angemessenen Anteil für die Jugendarbeit zu verwenden, wie es 79 Abs. 2 S. 2 SGB VIII vorschreibt, sondern die Mittel bereitzustellen, die die Aufgabenerfüllung nach 11 SGB VIII in der geforderten Qualität des 79 Abs. 2 S. 1 SGB VIII ermöglicht. Die in 11 Abs. 3 Nr. 1-6 SGB VIII genannten Schwerpunkte der Jugendarbeit müssen ausreichend zur Verfügung stehen. Bei einem nur angemessenen Anteil, also einem relativen Anteil im Verhältnis zu den Jugendhilfemitteln insgesamt, wäre die Gewährleistungspflicht nicht erfüllt, wenn die Jugendhilfemittel insgesamt stark verkürzt würden. Eine Bezifferung des angemessenen Anteils, wie sie beispielsweise das Land Berlin vornimmt ( 48 Abs. 2 AGKJHG: 10 % der Jugendhilfemittel), gibt Steine statt Brot, wenn diese Höhe nicht ausreicht, die Jugendarbeit nach den Qualitätskriterien des 79 Abs. 2 SGB VIII zu leisten. c) Vertrauensschutz aus Art. 20, 28 GG Rechts- und Sozialstaat beinhalten auch den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Dieser setzt aber voraus, dass Vertrauenstatbestände begründet werden. Wurde ein Jugendhilfeplan erstellt, kann der freie Träger darauf vertrauen, dass die dort gemachten Vorgaben eingehalten werden (Plangewährleistungsanspruch). Dies gilt aber nur, solange der Plan nicht geändert wird. Der Bezug auf die verfügbaren Haushaltsmittel in 74 Abs. 3 S. 1 SGB VIII verbietet ein Vertrauen auf die Unverrückbarkeit des Jugendhilfeplans. Vertrauen auf die im Jugendhilfeplan gemachten Vorgaben kann aber durch zusätzliche Elemente begründet werden. Solche sind beispielsweise eine längere Förderungsdauer 11 oder Produktbeschreibungen, die vom freien Träger Förderungsvoraussetzungen verlangen (z. B. die Einstellung hauptamtlicher Mitarbeiter), die er nach Kürzung nicht erfüllen könnte. Solche Produktbeschreibungen bewirken ein Vertrauen darauf, dass die Arbeit in dem bisherigen Umfang weitergeführt werden kann So VG Köln RsDE 29, 108. Ähnlich Preis/Steffan FuR 1993, 203 f.

12 12 Liegen solche zusätzlichen Vertrauenselemente vor, kann dies eine Kürzung nicht gänzlich verhindern, sondern nur abfedern. Die Einschränkung der Förderung muss in der Weise ( auslaufende Regelung, Ausfinanzierung )erfolgen, dass der freie Träger sich auf die neue Lage einstellen kann, insbesondere Personalkosten oder Kosten für die Raummiete allmählich anpassen kann 13. Ergebnis: Die Kürzung von Jugendhilfemitteln ist rechtswidrig, wenn dadurch geeignete Angebote insgesamt nicht mehr zur Verfügung stehen, um den Bedarf ausreichend zu decken. Eine Kürzung ist außerdem dann rechtswidrig, wenn ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand einer bisher gewährten Förderung geschaffen wurde und eine abrupte Kürzung verhindert, dass der freie Träger sich durch auslaufende Regelungen auf die neue Lage einstellen kann. Literaturhinweise: Baltz: Förderung der freien Jugendhilfe, NDV 1996, 360. Fieseler: Öffentliche und freie Jugendhilfe - Zusammenarbeit und Förderung, ZfJ 1995, 194. Häbel: Kunkel: Verpflichtung der öffentlichen Träger zur Förderung der freien Jugendhilfe, ZfJ 1997, 109. Zu Fragen der Gewährleistungspflicht am Beispiel der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit, ZfJ 1997, 180. Oehlmann-Austermann: 74 Abs. 5 SGB VIII: Einmal Förderung, immer Förderung?, ZfJ 1996, 141. Preis/Steffan: Anspruchsrechte, Planungspflichten und Fördergrundsätze im Kinder- und Jugendhilferecht, FuR 1993, 185. Hinweise zu Rechtsprechung: VG Frankfurt/Main v , NVwZ-RR 1995, 532 (Anspruch eines freien Trägers auf (Weiter)Förderung nur im Ausnahmefall). VG Köln v , RsDE 29 (1995), 108 und OVG Münster v , NDV-RD 1996, 100 mit Anmerkung Baltz (keine Rechtswidrigkeit der Kürzung von Fördermitteln aus Gründen des Vertrauensschutzes, selbst bei Gefährdung des Bestands einer Einrichtung). OVG Münster VG Stade v , FEVS 47 (1997), 394 (es besteht ein Rechtsanspruch auf Förderung dem Grunde nach. Die Entscheidung über die Förderung ist rechtswidrig, wenn der JHA nicht mitgewirkt hat). RsDE 29 (1995), 98 (Vertrauenstatbestand bei längerer Förderungsdauer). 13 So VG Frankfurt, ZfJ 1995, 335; VG Stade RsDE 29, 98 und ihnen folgend Mrozynski, SGB VIII, 74 Rz 14

13 BVerwG 13 v , FEVS 47 (1997), 529 (Jugendhilfeplan hat ermessensleitende Wirkung); ebenso OVG Koblenz v , FEVS 48 (1998), 208 und OVG Münster v , FEVS 47 (1997), 394 sowie VG Hannover v , Az. 15A 795/99. OVG Lüneburg v , ZfJ 1997, 473 = FEVS 48 (1998), 213 (Vertrauensschutz nur bei Fortbestand der Planung). OVG Lüneburg VG Berlin OVG Berlin VG Stuttgart VG Lüneburg B Leistungs- und Zuwendungsverträge v , NVwZ-RR 1999, 127 (Anspruch auf Förderung, aber kein Anspruch auf Fortbestand einer Subventionierung). v , ZfJ 2000, 194 (Haushaltsmittel begrenzen den Anspruch auf Förderung). v , FEVS 49 (1999), 368 (kein Anspruch auf Förderung). v , Az. 19 K6263/93 (Anspruch auf Förderung). v , Az. 6A 78/98 (Anspruch auf Förderung, wenn Aufnahme im Bedarfsplan). I. Zuwendung durch Bescheid oder durch Vertrag? 1. Zuwendungsbescheid In der Regel werden Zuwendungen durch Bescheid, also mit Verwaltungsakt i. S. des 31 SGB X vergeben. Damit unterliegen sie dem allgemeinen Verwaltungsrecht und dem Haushaltsrecht. Wegen des auch in der Leistungsverwaltung geltenden Vorbehalts des Gesetzes ( 31 SGB I) benötigen die Zuwendungsbescheide eine Rechtsgrundlage. Dies ist 74 SGB VIII. Der Bescheid kann mit Nebenbestimmungen versehen werden, soweit dies 32 SGB X erlaubt. Weil Zuwendungen nach 74 SGB VIII im Ermessen stehen, dürfen Nebenbestimmungen gem. 32 Abs. 2 SGB X beigefügt werden, also Auflagen, Bedingungen, Befristungen. Inhalt dieser Nebenbestimmungen können sein: - Beachtung von Richtlinien, - Besserstellungsverbote (Zuwendungsempfänger darf seine Beschäftigten nicht besser stellen als vergleichbare Beschäftigte im öffentlichen Dienst), - Verbot der Rücklagenbildung, - Prüfungsrecht der Rechnungshöfe und Rechnungsprüfungsämter. Der Vorteil dieser Rechtsform liegt darin, dass sie umfassenden Rechtsschutz bietet (Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gem. 42 VwGO), dem Willkürverbot (Art. 3 GG) unterliegt und ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung ( 39 SGB I) besteht. In gewissem Umfang (s. oben A. II. 3. c)) besteht bei einer über Jahre gewährten Förderung ein Vertrauensschutz. Als Nachteile dieser Zuwendungsform werden das Über-/Unterordnungsverhältnis gesehen, das der Verwaltungsmodernisierung

14 14 mit ihrem Kontrakt-Management 14 nicht entspreche sowie die Beschränkung auf ein Haushaltsjahr wegen der behördlichen Kameralistik. 2. Zuwendungsvertrag Die Behörde kann dort, wo sie einen Verwaltungsakt erlassen kann, auch durch öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln ( 53 Abs. 1 SGB X). Dies wird bestätigt durch Verwaltungsvorschriften (z. B. Nr. 4.3 zu 44 Bundeshaushaltsordnung oder entsprechend in den Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung). Vorteile dieser Handlungsform sind die Gleichberechtigung der Vertragsparteien und der Handlungsspielraum infolge der Vertragsfreiheit. Mit dem Zuwendungsvertrag können folgende Inhalte erreicht werden: - Die Zuwendungsvergabe wird für mehrere Jahre festgelegt, - die Zuwendungen sind jeweils auf die Folgejahre übertragbar, - zusätzlich erwirtschaftete Eigenmittel (Festbetrags- statt Fehlbedarfsfinanzierung) werden nicht vom Zuwendungsbetrag abgezogen, - Regeln für das öffentliche Prüfungsrecht werden festgelegt, - das Besserstellungsverbot kann abbedungen werden. Zwar gilt grundsätzlich auch beim Zuwendungsvertrag die auf ein Haushaltsjahr beschränkte Geltung infolge der Kameralistik. Diese Beschränkung kann aber aufgehoben werden, indem der Jugendhilfe-träger eine Verpflichtungsermächtigung ( 38 Abs. 1 BHO) in den Haushaltsplan einstellen lässt, die es gestattet, sich über mehrere Jahre hinweg zu binden. Diese Aufhebung der Ein-Jahres-Schranke ist im Übrigen auch bei der Zuwendung durch Verwaltungsakt möglich, aber wenig gebräuchlich. 3. Rechtsschutz Unabhängig von der Finanzierungsform ist das Rechtsverhältnis zwischen öffentlichem und freiem Träger dem öffentlichen Recht zuzuordnen, weil die Rechtsgrundlage für die jeweilige Finanzierung im öffentlichen Recht verwurzelt ist ( 74, 77 SGB VIII). Dies gilt unabhängig davon, ob durch Verwaltungsakt oder durch Vertrag gehandelt wird. Rechtsschutz wird deshalb immer vor den Verwaltungsgerichten erlangt ( 40 VwGO). Bei der Zuwendung durch Bescheid ist der Rechtsschutz stärker ausgebaut als bei der Zuwendung durch Vertrag. Zwar steht der Erlass des Bescheides im Ermessen der Behörde, aber für den Erlass des Bescheides gelten die besonderen Verfahrensbestimmungen des SGB X ( SGB X). Außerdem besteht der Rechtsanspruch auf Ausübung fehlerfreien Ermessens ( 39 SGB I analog). Eine Aufhebung des Bescheids ist nur unter den strengen Voraussetzungen der 45, 47 SGB X möglich. 14 Vgl. hierzu den KGSt -Bericht Nr. 12/1998 Kontrakt-Management zwischen öffentlichen und freien Trägern in der Jugendhilfe.

15 15 Bei der Handlungsform durch Vertrag dagegen leiten sich die Rechte der Vertragsparteien in erster Linie aus dem Vertrag selbst ab. Daneben sind die Vorschriften der 53, SGB X zu beachten. Der Vertrag kann nur schriftlich abgeschlossen werden ( 56 SGB X). Ist einer Vertragspartei das Festhalten am Vertrag nicht zuzumuten, weil sich wesentliche Umstände geändert haben, kann diese Vertragspartei Anpassung verlangen oder den Vertrag kündigen ( 59 SGB X).

16 16 Zuwendung durch Bescheid und Vertrag im Vergleich Rechtsgrundlage: Bescheid 74 SGB VIII i.v.m. 31 SGB X Vertrag 74 SGB VIII i.v.m. 53, 56 SGB X Rechtsverhältnis: öffentlich-rechtlich öffentlich-rechtlich Rangverhältnis: Über-/Unterordnung Gleichordnung Rechtsschutz: Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ( 42 VwGO) Allgemeine Leistungsklage ( 40 VwGO) Aufhebung: Rücknahme ( 45 SGB X) oder Widerruf ( 47 SGB X) Anpassung oder Kündigung ( 59 SGB X oder gem. Vereinbarung) Kunkel II. Leistungsvertrag oder Zuwendungsvertrag? 1. Rechtsgrundlage Auch der Leistungsvertrag bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Diese findet sich für die Vertragsform in 53, 55 SGB X und für den Vertragsinhalt in 77 SGB VIII. 78 a - g SGB VIII gelten nur für die in 78 a SGB VIII genannten Leistungen 15, also stationäre und teilstationäre Hilfen. An diesen Regelungen orientiert sich aber auch der Leistungsvertrag für andere Hilfen, enthält also Regelungen zur Leistung, zum Entgelt und zur Qualitätsentwicklung. 2. Abgrenzung zwischen Zuwendungsvertrag und Leistungsvertrag Aus der unterschiedlichen Rechtsgrundlage beider Vertragsarten ergibt sich, dass ein Leistungsvertrag (auch Kostenvereinbarung oder Entgeltvertrag ) nur abgeschlossen werden kann, wenn der öffentliche Träger den freien Träger mit seinen Einrichtungen, Diensten oder Veranstaltungen in Anspruch nimmt, um seine Leistungspflicht aus 3 Abs. 2 S. 2 SGB VIII gegenüber dem Bürger zu erfüllen. Der öffentliche Träger (Leistungsträger) gewährt die Leistung dem Bürger, der freie Träger erbringt diese Leistung (Leistungserbringer) für den öffentlichen Träger gleichsam als sein Erfüllungsgehilfe, aber unter Beachtung seiner Selbständigkeit nach 4 Abs. 1 SGB VIII. Im Unterschied zum Zuwendungsvertrag besteht beim Leistungsvertrag also ein Verhältnis von Leistung und Gegenleistung (synallagmatisches Verhältnis). Der öffentliche Träger kauft sich die Leistung des freien Trägers. Die Leistungen sind Einzelleistungen, die der 15 Vgl. näher hierzu Schellhorn, SGB VIII/KJHG, 74 Rz. 17 und 19.

17 17 freie Träger gegenüber dem Bürger erbringt; sie sind nach Art, Inhalt, Umfang und Qualität genau beschrieben. Diese Einzelleistungen rechnet der freie Träger mit dem öffentlichen Träger ab. Ein Leistungsvertrag ist also nur möglich, we nn der freie Träger eine der Aufgaben des 2 SGB VIII für den öffentlichen Träger erfüllt. Das kann eine Leistung i.s.d. 3 Abs. 2 SGB VIII (z.b. Hilfe zur Erziehung durch Sozialpädagogische Familienhilfe), aber auch eine andere Aufgabe i.s.d. 3 Abs. 1 SGB VIII (z.b. Jugendgerichtshilfe) sein. Zulässig sind auch Mischverträge, die Elemente des Leistungsvertrages und solche des Zuwendungsvertrages aufweisen. So kann der Leistungsaustausch auch in pauschaler Form erfolgen; beispielsweise kann vereinbart werden, dass der freie Träger eine offene Jugendeinrichtung betreibt, wofür der öffentliche Träger jährlich einen Pauschalbetrag bezahlt. Wegen des Leistungsaustausches überwiegt das Element des Leistungsvertrages. Der Zuwendungsvertrag entspricht eher dem Selbstverständnis des freien Trägers als der Leistungsvertrag, da er seine Autonomie nicht beschränkt. Beim Zuwendungsvertrag ist der freie Träger lediglich verpflichtet, die Zuwe ndung zweckentsprechend zu verwenden (z. B. zur Finanzierung der Personalkosten). Entstehen die Kosten nicht, muss der freie Träger die Zuwendung erstatten. Ist eine Festbetragsfinanzierung vereinbart, verbleiben höhere Einnahmen und Vorteile aus verminderten Ausgaben dagegen beim freien Träger. Demgegenüber erhält beim Leistungsvertrag der freie Träger einen Anspruch auf das vereinbarte Entgelt. Er hat die Leistung nachzuweisen, ist aber nicht verpflichtet, den Einsatz des Entgelts für die ihm entstehenden Kosten zu belegen. Zuständig für die Entscheidung über eine Zuwendung ist der Jugendhilfeausschuss ( 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII), also nicht die Verwaltung, aber auch nicht die Vertretungskörperschaft; ihr obliegt lediglich die Mittelbereitstellung für die Jugendhilfe insgesamt, wobei die Verteilung der Mittel in die Zuständigkeit des Jugendhilfeausschusses fällt 16. Der formelle Abschluss des einzelnen Zuwendungsvertrages (Umsetzung nach außen) dagegen gehört zu den Geschäften der laufenden Verwaltung. Beim Leistungsvertrag dagegen ist für Inhalt und formellen Abschluss die Verwaltung des Jugendamts zuständig. 3. Steuerrecht Ertragssteuerrechtlich besteht kein Unterschied zwischen der Finanzierung durch Zuwendung und der durch Leistungsvertrag. In beiden Fällen werden die Einnahmen bei gemeinnnützigen Körperschaften als steuerfreie Einnahmen im ideellen Bereich betrachtet. Von der Körperschafts- und Gewerbesteuer sind die Zweckbetriebe sozialer Organisationen befreit ( 5 Abs. 1 Nr. 9 Körperschaftssteuergesetz i. V. m. 65 ff. Abgabenordnung). 16 Zur Abgrenzung der Zuständigkeit vgl. auch Wiesner, SGB X, 74 Rdnr. 39 und Schellhorn, SGB VIII/KJHG, 74 Rz. 27.

18 18 Bei der Umsatzsteuer ist dagegen zwischen Zuwendung und Leistungsvertrag zu unterscheiden. Die Zuwendung wird dem nichtunternehmerischen Bereich zugeordnet (Abschn. 150 Abs. 7 Umsatzsteuerrichtlinien). Umsatzsteuer wird daher für die Zuwendung nicht erhoben. Zwar unterliegen Umsätze in Zweckbetrieben in der Regel dem ermäßigten Umsatzsteuersatz von 7 %, Zweckbetriebe sozialer Organisationen sind aber weitgehend auch von der Umsatzsteuer befreit ( 12 Abs. 2 und Katalog des 4 Umsatzsteuergesetz, insbesondere 4 Nr. 18 für die freie Wohlfahrtspflege). Bei Abschluss eines Leistungsvertrages sollte daher die Umsatzsteuerpflicht gesondert geprüft werden. 4. Vergaberecht Bei einem Leistungsvertrag sehen die Haushaltsordnungen der Länder und des Bundes ebenso wie das EU-Recht vor, dass dem Abschluss des Vertrages grundsätzlich eine öffentliche Ausschreibung vorauszugehen hat ( 55 Bundeshaushaltsordnung). Bei der Ausschreibung ist nach einheitlichen Richtlinien vorzugehen; hier gilt die Verdingungsordnung für Leistungen (VOL). Fraglich aber ist, ob dies auch für Leistungen im sozialen Bereich gelten soll. Diese dienen nicht der Bedarfsdeckung, gehören also nicht zur fiskalischen Hilfstätigkeit i.s.d. allgemeinen Verwaltungsrechts. Vielmehr sichert der öffentliche Träger mit diesen Leistungsverträgen die soziale Daseinsvorsorge und erfüllt damit die ihm nach 2 SGB VIII obliegenden Pflichtaufgaben. Für die Zuwendungsverträge dagegen ist das Vergaberecht nach den Haushaltsordnungen nicht anwendbar, da es sich nicht um Verträge über Leistungen handelt.

19 19 Zuwendungsvertrag und Leistungsvertrag im Vergleich Rechtsgrundlage: Zuwendungsvertrag 74 SGB VIII i.v.m. 53 SGB X Leistungsvertrag 77 SGB VIII i.v.m. 53, 56 SGB X Vertragspartner: Öffentlicher und freier Träger Öffentlicher und freier Träger Trägervoraussetzungen: Anforderungen nach 74 Abs. 1 S. 1 Nr. 1-5 SGB VIII ohne Gegenstand: Förderung von Zwecken des freien Trägers Leistungserbringung für den öffentlichen Träger gegen Zahlung eines Entgelts Art der Förderung: Pauschale Zuwendung durch Projektförderung oder institutionelle Förderung (Anteils-, Entgelt als Pauschale oder Einzelleistungsentgelt Fehlbedarfs-, Festbetragsfinanzierung) Zahlungsweise: Endabrechung (Übertragbarkeit, Deckungsfähigkeit, Rücklagenbildung) nach Vereinbarung (jährliche Pauschale) Nachweise: Verwendungsnachweis Leistungsnachweis Eigenleistung notwendig: ja nein Steuer: ertrags- und umsatzsteuerfrei ertragssteuerfrei; evtl. aber umsatzsteuerpflichtig Ausschreibung: keine Ausschreibungspflicht (wohl) keine Ausschreibungspflicht Zuständigkeit: Kunkel für den Inhalt: JHA, für den formellen Abschluss: Verwaltung für Inhalt und Abschluss: Verwaltung Literaturhinweise: Goetz, Michael: Zuwendungsvertrag und Leistungsvertrag, in: Blätter der Wohlfahrtspflege 1999, 161. Mehls/Salas-Gòmez: Von der Zuwendung zum Leistungsvertrag, in: Blätter der Wohlfahrtspflege 1999, 5. Neumann: Subventionen oder Leistungsentgelte?, in: RsDE 31, 42. Späth, Karl: Braucht die Jugendhilfe neue Finanzierungs-regelungen?, in: Jugendhilfe 1998, 86. Verein für Kommunal- Partnerschaftliche Kooperation oder markt-wirtschaft wissenschaften e.v.: licher Wettbewerb? Zur Zukunft des Zusammenwirkens von öffentlicher und freier Jugendhilfe. Berlin 1999.

20 der Stadt Karlsruhe... (Leistungsträger) - vertreten durch den Oberbürgermeister - 20 Vertragsmuster Leistungsvertrag zwischen und dem... (Träger der freien Jugendhilfe als Leistungserbringer) - vertreten durch Gegenstand und Rechtsgrundlage des Vertrages Erbringung einer Leistung nach... SGB VIII für den Stadtkreis/Landkreis auf der Grundlage der 3 Abs. 2, 77 SGB VIII i. V. m. 53, 55 SGB X nach Maßgabe des Jugendhilfeplans gem. 80 SGB VIII. 2. Inhalt und Umfang der Leistung (Konkrete Produktbeschreibung, z. B. einer Hilfe zur Erziehung durch Sozialpädagogische Familienhilfe). 3. Qualität der Leistung a) Strukturqualität aa) Räumliche Ausstattung bb) Technische Ausstattung cc) Personalausstattung b) Prozessqualität (Methodenbeschreibung; bei Hilfe zur Erziehung Hilfeplanungsverfahren) c) Ergebnisqualität Für die Qualitätssicherung (Controlling) ist beim Träger der freien Jugendhilfe der Geschäftsführer verantwortlich. Er legt bis zum... dem Stadtkreis/Landkreis einen Sachbericht vor. In diesem wird dargestellt, ob der Zweck der Leistung erreicht werden konnte. d) Strafrechtliche Garantenpflicht ( 13 StGB) Hinweis auf Garantenpflicht des freien Trägers aus vertraglicher Schutzübernahme für das Kind. Pflicht zur unverzüglichen Information des öffentlichen Trägers bei Erreichen der Gefährdungsschwelle des 1666 BGB. e) Datenschutzrechtliche Garantenstellung gem. 61 Abs. 4 SGB VIII Verpflichtung zur Beachtung des Datenschutzes gem. 35 SGB I i.v.m. 61 SGB VIII.

21 21 4. Finanzierung der Leistung a) Zusammensetzung der Finanzierung Der Stadtkreis/Landkreis übernimmt... % der Leistungskosten. Der Träger der freien Jugendhilfe verpflichtet sich zur Beschaffung von Drittmitteln, hierbei ist er dem Stadtkreis/Landkreis gegenüber nachweispflichtig. Die Drittmittel werden auf den Anteil des Stadtkreises/Landkreises angerechnet. b) Kostenberechnung Gesamtkosten des Produkts:... DM. - Personalkosten - Sachkosten - ggf. Gemeinkosten - Maßnahmekosten...% der Personal- und Sachkosten c) Auszahlung des Leistungsentgelts Die Auszahlung des Leistungsentgelts erfolgt Verwendungsnachweis Der Träger verpflichtet sich, Nachweise für die Verwendung der Mittel beim Stadtkreis/Landkreis zur Prüfung einzureichen. Nicht verbrauchte Mittel sind offenzulegen. 6. Rückzahlung zweckentfremdeter Leistungsentgelte Der Träger der freien Jugendhilfe hat zweckentfremdete Leistungsentgelte unverzüglich an den Stadtkreis/Landkreis zurückzuzahlen. Er verpflichtet sich zur Rückzahlung insbesondere für den Fall, dass - das Leistungsentgelt bestimmungswidrig verwendet wurde; - eine partielle Zweckverfehlung vorliegt; - eine Überprüfung die unwirtschaftliche Verwendung der Mittel ergeben hat. 7. Laufzeit und Kündigung Der Vertrag hat eine Laufzeit von... und tritt am... in Kraft. Sobald abzusehen ist, dass der vertraglich vorgesehene Zweck der Leistung nicht erreicht werden kann, ist der Vertrag jederzeit kündbar. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Träger seine Tätigkeit einstellt oder ein Insolvenzverfahren über das Vermögen des Trägers eröffnet wird. Die Kündigung bedarf der Schriftform. Eine Kündigung des Vertrages steht beiden Partnern unter Einhaltung einer Frist von drei Monaten jeweils zum Quartalsende zu.

22 22 8. Schlussbestimmungen Sollte eine Bestimmung dieses Vertrages unwirksam sein oder werden, so wird die Wirksamkeit des Vertrages im Übrigen nicht berührt. Die unwirksame Bestimmung ist durch eine Bestimmung zu ersetzen, die dem vertraglichen Zweck am nächsten kommt. Mündliche Nebenabreden zu diesem Vertrag wurden nicht getroffen. Änderungen oder Ergänzungen bedürfen der Schriftform. Karlsruhe, den Oberbürgermeister Träger der freien Jugendhilfe

23 23 Zuwendungsvertrag zwischen der Stadt Karlsruhe - vertreten durch den Oberbürgermeister - dem... (Träger der freien Jugendhilfe) - vertreten durch... - und 1. Gegenstand und Rechtsgrundlage des Vertrages Zuwendung gem. 74 SGB VIII i. V. m. 53 SGB X nach Maßgabe des Jugendhilfeplans gem. 80 SGB VIII und nach Beschluss des Jugendhilfeausschusses gem. 71 Abs. 2 Nr. 3 SGB VIII. 2. Zweck der Zuwendung 3. Art und Umfang der Zuwendung Projektförderung oder institutionelle Förderung. Anteils-, Fehlbedarfs-, Festbetragsfinanzierung 4. Auszahlung der Zuwendung 5. Controlling Der Träger verpflichtet sich, einen Sachbericht sowie Nachweise für die Verwendung der Mittel bis zum... beim Stadtkreis/Landkreis vorzulegen. Nicht verbrauchte Mittel sind offenzulegen. 6. Rückzahlung zweckentfremdeter Zuwendungen Zweckentfremdete Zuwendungen hat der Träger unverzüglich an den Stadtkreis/Landkreis zurückzuzahlen. Der Träger verpflichtet sich zur Rückzahlung für den Fall, dass - die Zuwendung bestimmungswidrig verwendet wurde ; - eine partielle Zweckverfehlung vorliegt; - eine Überprüfung die unwirtschaftliche Verwendung der Mittel ergeben hat.

24 24 7. Laufzeit und Kündigung Der Vertrag tritt am... in Kraft. Sobald abzusehen ist, dass der vertraglich vorgesehene Zweck nicht erreicht werden kann, ist der Vertrag jederzeit kündbar. Das ist insbesondere der Fall, wenn der Träger seine Tätigkeit einstellt oder ein Insolvenzverfahren über das Vermögen des Trägers eröffnet wird. Die Kündigung bedarf der Schriftform. Eine Kündigung dieses Vertrages steht beiden Parteien unter Einhaltung einer Frist vo n drei Monaten jeweils zum Quartalsende zu. 8. Schlussbestimmungen Sollte eine Bestimmung dieses Vertrages unwirksam sein oder werden, so wird die Wirksamkeit des Vertrages im Übrigen nicht berührt. Die unwirksame Bestimmung ist durch eine Bestimmung zu ersetzen, die dem vertraglichen Zweck am nächsten kommt. Mündliche Nebenabreden zu diesem Vertrag wurden nicht getroffen. Änderungen oder Ergänzungen bedürfen der Schriftform. Karlsruhe, den Oberbürgermeister Träger der freien Jugendhilfe

25 25 Gesamtverantwortung und Gewährleistungspflicht des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe RN 1 Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers (Abs. 1) 1.1 Adressaten Inhalt und Bedeutung 3 2 Gewährleistungspflicht des öffentlichen Trägers (Abs. 2 Satz 1) 2.1 Inhalt und Bedeutung Auswirkungen auf Aufgabenerfüllung durch öffentlichen Träger freien Träger für dessen Aufgabenerfüllung für dessen Finanzierung Wunsch- und Wahlrecht/Selbstbeschaffungsrecht Kommunalhoheit, insbesondere Finanzhoheit Neue Steuerung strafrechtliche Garantenpflicht Verhältnis zu 17 SGB I und Verpflichtungsgrad Durchsetzung 21 3 Anteil für Jugendarbeit (Abs. 2 Satz 2) 23 4 Ausstattungspflicht (Abs. 3) 24 1 Gesamtverantwortung des öffentlichen Trägers (Abs. 1) 1.1 Adressaten RN 1: Verpflichtet werden die Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Dies sind gem. 69 Abs. 1 die örtlichen Träger (Stadtkreise, Landkreise und kreisangehörige Gemeinden mit eigenem Jugendamt) sowie die überörtlichen Träger (je nach Landesrecht z.b. Landeswohlfahrtsverbände, Landschaftsverbände, Landesämter). Nicht verpflichtet werden dagegen die kreisangehörigen Gemeinden, die ohne ein eigenes JA Jugendhilfeaufgaben erfüllen ( 69 Abs. 5). Somit ist der Landkreis im gesamten Kreisgebiet verantwortlich für die Erfüllung aller Aufgaben nach dem SGB VIII. Dies schließt die Versorgung mit Einrichtungen und Angeboten der Jugendarbeit ebenso ein wie die Bereitstellung von Kindergartenplätzen, auch wenn sie nur der Versorgung der jeweiligen Gemeinde dienen. Dem kann sich der Kreis nicht durch Berufung auf die Gemeindeordnung entziehen, da diese keine Verpflichtung der Gemeinde zur Schaffung von Jugendhilfeeinrichtungen enthält, sondern lediglich ein Recht des Gemeindebürgers auf Benutzung vorhandener Einrichtungen nach gleichen Grundsätzen (vgl. Kunkel, NDV 1992, 285). Auch die Kindergartengesetze der Länder beschränken die Gesamtverantwortung des Landkreises nicht, da dort lediglich eine Hinwirkungspflicht der Gemeinde normiert wird (z.b. 3 KGaG B.-W.). 69 Abs. 5 S. 2 verpflichtet die

26 26 Gemeinden lediglich zur Abstimmung mit dem Landkreis, lässt aber dessen Gesamtverantwortung ausdrücklich unberührt. Der Landkreis kann seiner Gesamtverantwortung dadurch nachkommen, dass er mit der kreisangehörigen Gemeinde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über Inhalt und Umfang der Aufgabenwahrnehmung abschließt (koordinationsrechtlicher Vertrag gem. 53 Abs. 1 SGB X). RN 2: Für Träger der freien Jugendhilfe gilt, was ihre gesetzliche Bezeichnung verheißt - sie sind frei von gesetzlichen Pflichten. Eine Bindung für sie kann sich nur daraus ergeben, dass sie sich durch Vertrag mit dem öffentlichen Träger verpflichten, für ihn Leistungen zu erbringen oder Aufgaben zu erfüllen (vgl. 36 RN 2) 17. Solche (subordinationsrechtlichen) öffentlich-rechtlichen Verträge (gem. 53 Abs. 1 SGB X) sind notwendig, damit der öffentliche Träger seiner Gesamtverantwortung gerecht werden kann. Sie bedeutet im Verhältnis zum Leistungsberechtigten, dass der öffentliche Träger die Letztverantwortung hinter dem vorrangigen Betätigungsrecht des freien Trägers hat (so grundlegend BVerfGE 22, 180). Der öffentliche Träger muss mit den freien Trägern die Verteilung aller Aufgaben nach dem SGB VIII regeln. Soweit eine Aufgabe vom freien Träger wahrgenommen wird, ergibt sich eine Funktionssperre für den öffentlichen Träger; soweit der freie Träger eine Aufgabe nicht wahrnehmen will, muss der öffentliche Träger die Lücke schließen. Letztverantwortung bedeutet aber nicht nur, ein lückenloses Netz zu knüpfen, sondern auch, dem Leistungsberechtigten gegenüber dafür einzustehen, dass die Aufgabenerfüllung durch den freien Träger der gesetzlich geforderten Qualität entspricht. Dieser Verantwortung kommt der öffentliche Träger durch Abschluss von Leistungs-, Entgelts- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen gem. 78b nach. Das Gleiche gilt, wenn privatgewerbliche Anbieter Aufgaben im Bereich des öffentlichen Trägers übernehmen (vgl. 36 RN 2). 1.2 Inhalt und Bedeutung RN 3: Gesamtverantwortung ist die Verantwortung des öffentlichen Trägers dafür, dass im Bereich seiner sachlichen und örtlichen Zuständigkeit garantiert ist, dass alle in 2 genannten Leistungen und anderen Aufgaben tatsächlich erbracht bzw. erfüllt werden (jugendhilferechtliche Garantenstellung - im Unterschied zur strafrechtlichen; vgl. 1 RN 13a und 27 RN 7a). Für die Erfüllung anderer Aufgaben regelt 76 Abs. 2 ausdrücklich, dass die Beteiligung freier Träger an der Verantwortlichkeit des öffentlichen Trägers nichts ändert; für den Leistungsbereich ergibt sich dies aus 3 Abs. 2 S. 2 (gegen eine so verstandene jugendhilferechtliche Garantenstellung aber wohl Papenheim/LPK, 4 RN 25a). Diese umfassende Gesamtverantwortung für das gesamte Aufgabenspektrum des 2 schließt aus, dass einzelne dieser Aufgaben in ihrer Bedeutung relativiert werden, wie es beispielsweise für die Jugendarbeit gern geschieht. 79 ist deshalb Korrespondenznorm nicht bloß zu 3 (so aber BT-Drs. 11/5948, S. 100), sondern zu allen Aufgabennormen des SGB VIII und damit Schar- 17 Die Randnummern (RN) beziehen sich auf den Kommentar des Verfassers: LPK-SGB VIII. 2. Aufl

27 27 nier zwischen der Aufgabenerfüllung im Einzelfall und der dafür notwendigen Struktur. Sie schafft das Fundament für die Erfüllung aller Aufgaben des SGB VIII ( Fundamentalnorm ). 79 ist gleichsam das Vehikel, das Aufgabenpostulate vom Papier in die Praxis befördert. Während die Gesamtverantwortung nach Abs. 1 regelt, dass alle Aufgaben zu erfüllen sind, bestimmt Abs. 2, wie dies zu geschehen hat. Die Gewährleistungspflicht ist insofern Bestandteil der Gesamtverantwortung. Sie bewirkt, dass die Gesamtverantwortung strukturell (mit Einrichtungen, Diensten, Veranstaltungen) und individuell (bei der Aufgabenerfüllung im Einzelfall) dem in Absatz 2 geforderten Qualitätsstandard entspricht. In keinem anderen Gesetz ist Qualitätssicherung in diesem Ausmaß normiert; eines aufwändigen Qualitätsmanagements bedarf es deshalb für die Jugendhilfe nicht es genügt schlichter Gesetzesvollzug. In 79 hat das SGB VIII ein Markenzeichen, das vielfach noch nicht die seiner Bedeutung entsprechende Beachtung gefunden hat. RN 4: Weiterer Bestandteil der Gesamtverantwortung ist die Planungsverantwortung. Erst auf der Grundlage einer Planung kann festgestellt werden, ob Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen im Zuständigkeitsbereich des öffentlichen Trägers ausreichend und geeignet sind. Um den Bedarf feststellen zu können, muss der Landkreis die kreisangehörige Gemeinde ohne eigenes JA in die Planung einbeziehen, wenn dort Einrichtungen und Dienste vorhanden sind oder aufgebaut werden sollen (ähnlich Wiesner, 80 Rdnr. 40). Der Planungsverantwortung kann der öffentliche Träger mit einer Jugendhilfeplanung gem. 80, die nicht notwendigerweise auch einen Jugendhilfeplan hervorbringen muss (vgl. Antwort der BReg., BT-Drs. 13/8173), gerecht werden, soweit es die strukturelle Gesamtverantwortung betrifft. Für die individuelle Gesamtverantwortung ist die Hilfeplanung nach 36, wenn auch beschränkt auf die dort genannten Hilfen, geeignetes Instrument (ebenso Hauck/Mainberger, 79 Rz 8). Dass die Jugendhilfeplanung gem. 80 nicht identisch ist mit der Planungsverantwortung gem. 79 Abs. 1 ergibt sich auch aus dem unterschiedlichen Umfang der Planung. Mit der Jugendhilfeplanung sind nur Einrichtungen und Dienste, also nicht Veranstaltungen erfasst; ebenso wenig ist die mit 79 Abs. 3 angesprochene Personalplanung berücksichtigt (ebenso Schellhorn, 79 Rz. 5). RN 5: Weiterer Bestandteil der Gesamtverantwortung ist die Finanzverantwortung. Um ihr zu entsprechen, muss die Vertretungskörperschaft des öffentlichen Trägers so viel Finanzmasse zur Verfügung stellen, wie benötigt wird, um alle Aufgaben nach dem SGB zu erfüllen (vgl. OVG Lüneburg NVwZ-RR 1999, 383; VG Hamburg ZfJ 2000, 275; Kunkel, ZfJ 2000, 414).

28 28 2 Gewährleistungspflicht des öffentlichen Trägers (Abs. 2 Satz 1) 2.1 Inhalt RN 6: Die Gewährleistungspflicht ermöglicht die Wahrnehmung der strukturellen und individuellen Gesamtverantwortung (vgl. RN 3). Die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen müssen nicht nur zur Verfügung stehen, sondern eine bestimmte Normqualität erfüllen. 6 Faktoren bestimmen diese Qualität: erstens müssen sie geeignet, zweitens in erforderlicher Zahl, drittens in ausreichender Personalausstattung, viertens in ausreichender Finanzausstattung, fünftens in pluraler Breite und sechstens rechtzeitig zur Verfügung stehen. Wird diese Normqualität nicht erbracht, ist die Gewährleistungspflicht nicht erfüllt. RN 7: Diese Begriffe sind unbestimmte Rechtsbegriffe, d.h. ihr Inhalt ist durch Auslegung zu ermitteln, wobei es nur ein richtiges Ergebnis geben kann. Ermessen besteht nicht, ebenso wenig Beurteilungsspielraum bei der Auslegung. Das BVerfG (E 84, 34) hat die Fallgruppen des Beurteilungsspielraums auf einen nicht erweiterungsfähigen Kreis eingeschränkt (vgl. Ollmann, ZfJ 1995, 45). Die vom zuständigen Träger der Jugendhilfe vorgenommene Auslegung und Subsumtion ist daher der vollen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterworfen (so für die mangelnde Eignung eines Kindergartens bei unzumutbarer Entfernung OVG Saarlouis FEVS 48, 399). RN 8: Geeignet ist eine Einrichtung, ein Dienst oder eine Veranstaltung dann, wenn sie bzw. er tauglich ist, den Zweck der jeweiligen Aufgabennorm zu erfüllen. Erforderlich ist eine Einrichtung usw., wenn sie unter mehreren geeigneten Einrichtungen am besten geeignet ist, den Aufgabenzweck zu verwirklichen. Ausreichend sind Einrichtungen usw., wenn sie in genügender Zahl zur Verfügung stehen, um die Aufgabenzwecke erfüllen zu können und wenn auch die Personal- und Finanzausstattung hierfür ausreichen. Ausreichend ist die Infrastruktur also nur, wenn sie den Bedarf im Einzelfall decken kann. Bei Hilfen in Tageseinrichtungen liegt eine ausreichende Versorgung nur vor, wenn diese Einrichtungen ortsnah zur Verfügung stehen (so OVG Saarlouis FEVS 48, 399). Dies schließt nicht aus, dass es im Einzelfall zumutbar sein kann, ein Kind in den Kindergarten einer Nachbargemeinde zu bringen, wenn anders das Pluralitätsgebot nicht erfüllt werden kann (so für Waldorf Kindergarten OVG Lüneburg FEVS 49, 554). Ob eine Einrichtung bedarfsgerecht ist, hängt nicht von einer tatsächlichen Nachfrage ab, sondern davon, welcher Bedarf normativ gedeckt werden soll, also nach dem Zweck der einzelnen Aufgabennorm. So ist beispielsweise Zweck des 24 auch, Familienerziehung und Berufstätigkeit miteinander vereinbaren zu können. Ausreichend ist daher ein Kindergartenangebot nur, wenn es mit seinen Öffnungszeiten die Erfüllung dieses Zwecks ermöglicht. Zweck einer Tagesbetreuung für Kinder unter 3 Jahren ist es, Eltern die Kinderbetreuung zu ermöglichen, wenn sie aus wirtschaftlichen Gründen erwerbstätig sein müssen oder sich noch in Ausbildung befinden (ebenso BVerwG FEVS 51, 347). Rechtzeitig steht eine Einrichtung dann zur Verfü-