19 Auswirkungen der Neufassung des kommunalen Unternehmensrechts auf Eigenbetriebe

19 Auswirkungen der Neufassung des kommunalen Unternehmensrechts auf Eigenbetriebe Durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Wirtschaftsrechts und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 24.07.1998 (GVBl S. 424) wurde das kommunale Wirtschaftsrecht neu geordnet. Die Neufassung hat die Artikelfolge der unternehmensrechtlichen Vorschriften der GO, der LKrO und der BezO geändert. Die neuen Vorschriften sind nun Art. 86 ff. GO, Art. 74 ff. LKrO und Art. 72 ff. BezO. Unsere Erläuterungen stellen wir an den Änderungen der GO dar. 1. Wesentliche Änderungen des kommunalen Unternehmensrechts Die bedeutsamste Änderung gegenüber dem bisherigen Recht ist das Aufgeben der Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen und damit der Übergang vom kommunalen Wirtschaftsrecht zu einem kommunalen Unternehmensrecht. Ein wesentlicher Grund hierfür war, daß eine klare Abgrenzung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen bisher nicht gelungen und auch kaum zu erwarten war. Nach früherem Recht waren wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit Eigenbetriebe (Art. 95 Abs. 1 GO a.f.). Damit war bestimmt, daß die in den Verwaltungsvorschriften zur Eigenbetriebsverordnung - VwVEBV - Nr. 1.1.1 aufgeführten Unternehmen Eigenbetriebe sind und den Vorschriften des Art. 95 GO a.f. sowie der Eigenbetriebsverordnung unterlagen. Ausnahmen galten für Eigenbetriebe mit einem Versorgungs- und Einzugsgebiet unter 10.000 Einwohner ( 2 Abs. 1 der Eigenbetriebsverordnung - EBV) oder aufgrund von Einzelbefreiungen ( 2 Abs. 2 EBV). Nichtwirtschaftlichen Unternehmen stand unter bestimmten Voraussetzungen das für Eigenbetriebe geltende Recht offen (Art. 95 Abs. 6 GO und 3 EBV). Vor allem wegen der erwähnten Rechtsunsicherheit wurde im Gesetz vom 24.07.1998 auf die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen verzichtet; festgelegt wird vielmehr ein einheitlicher, eher formeller Unternehmensbegriff. Entscheidend für die Abgrenzung insbesondere zwischen Eigen- und Regiebetrieb ist nun nicht mehr die Art der Betätigung, sondern die tatsächliche Organisationsform. 2. Allgemeine Auswirkungen der Rechtsänderungen auf Eigen- und Regiebetriebe Die Neuregelungen wirken sich vor allem dahingehend aus, daß künftig alle Betätigungen der Kommunen, die sich überhaupt für eine Ausgliederung in ein Unternehmen eignen, allein abhängig von den Organisationsentscheidungen der Kommune u.a. als Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 32

Regie- oder als Eigenbetrieb geführt werden können. Auch ein bisher dem wirtschaftlichen Unternehmen zugeordneter Bereich kann künftig als Regiebetrieb, ein nichtwirtschaftliches Unternehmen in vollem Umfang als Eigenbetrieb geführt werden. Im einzelnen: Nach Art. 86 GO kann die Gemeinde nunmehr Unternehmen außerhalb ihrer allgemeinen Verwaltung in der Rechtsform des öffentlichen Rechts als Eigenbetrieb oder als Kommunalunternehmen oder in den Rechtsformen des privaten Rechts (z.b. GmbH, AG) betreiben. Diese Rechtsformen sind auch zulässig für Krankenhäuser (Art. 25 BayKrG) und Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs (Art. 11 BayÖPNVG). Die Gemeinde hat dazu die Auflagen der Art. 86 ff. GO zu beachten. Ein Unternehmen außerhalb der allgemeinen Verwaltung entsteht nach neuem Recht mit der Herauslösung einer Betätigung aus dem kommunalen Haushalt und der Gründung eines Unternehmens in einer der zulässigen Rechtsformen. Wesentliches Merkmal dieses Unternehmens ist eine selbständige Organisation; das setzt ein dem Unternehmen gewidmetes Vermögen (vgl. z.b. beim Eigenbetrieb: Art. 88 Abs. 1 GO: Sondervermögen, beim Kommunalunternehmen: Art. 89 Abs. 3 Satz 2 GO: Stammkapital ), eine eigene Unternehmensverfassung und die Bestellung von Organen voraus. Für einen Eigenbetrieb sind die Organe Werkausschuß und Werkleitung zu bestellen sowie eine Betriebssatzung (Unternehmensverfassung) zu erlassen (Art. 88 Abs. 2 und 5 Satz 2 GO). Nicht ganz einfach ist die Frage zu beantworten, welche Betätigungen der Gemeinde zu Unternehmen werden können, da der Begriff Unternehmen im Kommunalrecht nicht definiert ist. Das neue Recht will daran auch nicht anknüpfen, sondern stellt darauf ab, daß die Erfüllung nicht näher bezeichneter Aufgaben einer Gemeinde in den in Art. 86 GO genannten Rechtsformen organisiert wird. Dennoch dürfte etwa die Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises in der Form eines Unternehmens nicht zulässig sein (vgl. auch Art. 87 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 3 GO). Auch eine bloße Vermögensverwaltung könnte u.e. nicht als Eigenbetrieb organisiert werden. Ein Eigenbetrieb gemäß Art. 86, Art. 88 GO entsteht wie folgt: Ein Gemeinderatsbeschluß über die Ausgliederung einer bestimmten und geeigneten Betätigung aus dem kommunalen Haushalt ist zu fassen. Der Gemeinderat hat eine Betriebssatzung zu erlassen (Art. 88 Abs. 5 GO). Die besonderen Organe des Eigenbetriebs, d.s. Werkausschuß und Werkleitung, sind zu bestellen (Art. 88 Abs. 2 GO). Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 33

Dem Eigenbetrieb sind das für die Aufgabenerfüllung erforderliche Vermögen sowie die Schulden zuzuordnen (Sondervermögen, Erstellen einer Eröffnungsbilanz). Art. 88 GO und die Vorschriften der EBV sind zu beachten. Die EBV vom 29.05.1987 ist derzeit noch in Kraft. Eine Anpassung an die geänderten Vorschriften des kommunalen Unternehmensrechts ist in nächster Zeit zu erwarten. 3. Einzelfälle In diesem Abschnitt stellen wir die Änderungen für folgende Unternehmen der Gemeinde anhand einer Gegenüberstellung von altem und neuem Recht dar: Versorgungs- und Verkehrsunternehmen Entsorgungsunternehmen andere Betätigungen anhand der Beispiele Mehrzweckhallen und Theater Wir gehen auch auf Besonderheiten bei Zweckverbänden und auf Regiebetriebe ein. a) Versorgungs- und Verkehrsunternehmen Versorgungsunternehmen sind Strom-, Gas-, Wärme- und Wasserversorgungen; Beispiele für Verkehrsbetriebe sind Straßenbahnen, Autobusse, U- und S-Bahnbetriebe, Bergbahnen, Skilifte, Hafenanlagen, Luftverkehr, Flughäfen, Schiffe, Fähren, aber auch Parkhäuser, Tiefgaragen und sonstige Parkplätze. Altes Recht Versorgungs- und Verkehrsunternehmen waren nach altem Recht aufgrund ihrer Betätigung wirtschaftliche Unternehmen und damit Eigenbetriebe (Art. 95 GO a.f.). Sie unterlagen den Vorschriften des Art. 95 GO a.f. und der EBV, wenn ihr Versorgungsund Einzugsgebiet mehr als 10.000 Einwohner umfaßte. Damit unterlagen sie auch der Abschlußprüfung nach Art. 107 GO. Gemäß 2 Abs. 2 EBV bestand die Möglichkeit der vollständigen oder teilweisen Befreiung von den Vorschriften des Art. 95 GO a.f. und der EBV und gemäß 5 KommPrV die Möglichkeit zur Freistellung von der Abschlußprüfungspflicht. Versorgungs- und Verkehrsunternehmen mit einem Versorgungs- und Einzugsgebiet unter 10.000 Einwohnern konnten die Bestimmungen des Art. 95 GO a.f. und der EBV durch Satzung freiwillig ganz oder teilweise anwenden. Mit Ausübung dieser Option war aber nicht die Pflicht zur Abschlußprüfung verbunden. Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 34

Neues Recht Nach neuem Recht sind Versorgungs- und Verkehrsunternehmen nicht zwingend Eigenbetriebe; sie werden es erst dann, wenn dies der Gemeinderat gemäß Art. 86, 88 GO bestimmt. Ansonsten bleiben die Versorgungs- und Verkehrsunternehmen Einrichtungen innerhalb des kommunalen Haushalts. Für eine nur teilweise Anwendung, für Ausnahmen oder für eine Freistellung von den Vorschriften für Eigenbetriebe (vgl. 2 EBV) besteht u.e. künftig keine Möglichkeit und wohl auch kein Bedarf, da die Gemeinde selbst entscheiden kann, ob sie eine Einrichtung als Eigenbetrieb führen oder nach Art. 88 Abs. 6 GO auf einen Regiebetrieb die Vorschriften über die Wirtschaftsführung der Eigenbetriebe ganz oder teilweise anwenden will. Versorgungs- und Verkehrsunternehmen, die als Regiebetriebe geführt werden, unterliegen nach neuem Recht nicht der Abschlußprüfungspflicht. Erst mit Gründung eines Eigenbetriebs entsteht auch die Pflicht zur Abschlußprüfung gemäß Art. 107 GO. Ob die Möglichkeit zur Freistellung von der Abschlußprüfung beibehalten wird, bleibt einer Anpassung der KommPrV an neues Recht vorbehalten. Bestehende Eigenbetriebe Für Versorgungs- und Verkehrsunternehmen, die schon nach altem Recht den für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften unterlagen, ändert sich nach neuem Recht grundsätzlich nichts. Denn sie sind selbständig aufgrund einer Betriebssatzung organisiert, verfügen über die Organe Werkausschuß und Werkleitung und werden als Sondervermögen außerhalb der allgemeinen Verwaltung geführt. Sie könnten allerdings, wenn das der Gemeinderat wünscht, künftig auch als Regiebetrieb (innerhalb des kommunalen Haushalts) geführt werden. Für Versorgungs- und Verkehrsunternehmen, die nach altem Recht von den für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften ganz oder teilweise befreit waren, ist zu entscheiden, ob sie künftig ihre Aufgabe in einem Eigenbetrieb (außerhalb der allgemeinen Verwaltung) oder in einem Regiebetrieb (innerhalb der allgemeinen Verwaltung) erfüllen sollen. Entscheidet sich die Gemeinde für einen Eigenbetrieb, sind, soweit bisher nicht vorhanden, Werkausschuß und Werkleitung zu bestellen, eine Betriebssatzung zu erlassen sowie die Rechnung nach Eigenbetriebsrecht zu legen. Kleinere Versorgungs- und Verkehrsunternehmen, die nach altem Recht freiwillig die für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften (ganz oder teilweise) angewandt haben, sind echte Eigenbetriebe geworden, wenn sie nach ihrer konkreten Gestaltung die Anforderungen von Art. 88 Abs. 1 GO erfüllen. Die Gemeinde kann aber in den genannten Fällen auch einen Regiebetrieb beibehalten und diesen ggf. nach Art. 88 Abs. 6 GO ganz oder teilweise nach den Vorschriften über die Wirtschaftsführung der Eigenbetriebe führen. Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 35

b) Entsorgungsunternehmen Entsorgungsunternehmen sind die Abwasser- und Abfallbeseitigung, aber auch die Tierkörperbeseitigung. Die Entsorgungsunternehmen waren nach altem Recht mit Ausnahme der Tätigkeit der Kommunen im Rahmen des Dualen Systems Deutschland nichtwirtschaftliche Unternehmen. Für sie konnten unter den Voraussetzungen des 3 EBV aufgrund Gemeinderatsbeschluß die für Eigenbetriebe geltenden Vorschriften ganz oder teilweise Anwendung finden (Art. 95 Abs. 6 GO a.f. und 3 EBV). Wurde davon Gebrauch gemacht, werden sie in der Praxis entweder selbständig als einzelner Eigenbetrieb geführt oder sind mit Versorgungsunternehmen zu einem einheitlichen Eigenbetrieb zusammengefaßt. Letzteres trifft insbesondere auf Abwasserentsorgungen zu. Die Gründung eines Eigenbetriebs für Entsorgungsunternehmen richtet sich nach Art. 86, 88 GO; auf die Ausführungen unter Abschnitt 2 wird verwiesen. Bereits nach altem Recht errichtete Eigenbetriebe bleiben in dieser Rechtsform, wenn die Voraussetzungen des Art. 88 Abs. 1 GO erfüllt sind und der Gemeinderat nichts anderes bestimmt. Wurden die Bestimmungen über Eigenbetriebe nur teilweise angewandt, also z.b. eine Werkleitung nicht bestellt, sind solche Regelungen mit dem neuen Recht nicht mehr vereinbar. Es bleibt aber die Möglichkeit, solche Einrichtungen als Regiebetrieb zu betreiben und sie nach Art. 88 Abs. 6 GO ganz oder teilweise nach den Vorschriften über die Wirtschaftsführung der Eigenbetriebe zu führen. Nach altem Recht unterlagen die nichtwirtschaftlichen Unternehmen im Fall der Zusammenfassung mit einem wirtschaftlichen Unternehmen (als Teil des wirtschaftlichen Unternehmens) den Prüfungsvorschriften des wirtschaftlichen Unternehmens und damit ggf. der Abschlußprüfung nach Art. 107 GO. Wurde das nichtwirtschaftliche Unternehmen als selbständiger Eigenbetrieb geführt, bestand keine Abschlußprüfungspflicht. Nach neuem Recht unterliegen auch diese Unternehmen der Abschlußprüfung gemäß Art. 107 GO; ob eine Möglichkeit zur Befreiung von der Abschlußprüfungspflicht geschaffen wird, bleibt abzuwarten. c) Andere Betätigungen anhand der Beispiele Mehrzweckhallen und Theater Mehrzweckhallen Mehrzweckhallen waren nach altem Recht wirtschaftliche Unternehmen und damit Eigenbetriebe (Art. 95 GO a.f.). Für sie bestand im Einzelfall die Möglichkeit der vollständigen oder teilweisen Befreiung von den Vorschriften des Art. 95 GO a.f. und der EBV ( 2 Abs. 2 EBV). Sie unterlagen der Abschlußprüfungspflicht nach Art. 107 GO; im Rahmen von 2 Abs. 2 EBV und 5 KommPrV bestand die Möglichkeit der Freistellung von der Abschlußprüfung. Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 36

Zum neuen Recht gelten die Ausführungen zu den Versorgungs- und Verkehrsunternehmen (Abschnitt 3.a) entsprechend. Theater Theater waren nach altem Recht nichtwirtschaftliche Unternehmen. Eine Anwendung des Eigenbetriebsrechts war grundsätzlich ausgeschlossen, da sie anders als die Entsorgungsunternehmen nicht in der Regel und überwiegend aus Entgelten finanziert oder auch nicht mit einem wirtschaftlichen Unternehmen zusammengefaßt sind. Nach neuem Recht können Theater gemäß Art. 86, 88 GO nunmehr als Eigenbetriebe geführt werden. Sie haben dann die Bestimmungen des Art. 88 GO und der EBV zu beachten und unterliegen der Abschlußprüfung gemäß Art. 107 GO. d) Zweckverbände Auch Zweckverbände können Träger von Eigenbetrieben sein. Die Bestimmungen über das kommunale Unternehmensrecht finden für Zweckverbände gemäß Art. 40 Abs. 1, Art. 26 Abs. 1 KommZG Anwendung. Für die Gründung bzw. den Fortbestand von Eigenbetrieben der Zweckverbände gelten die Ausführungen unter Nr. 3. a bis c entsprechend. Das KommZG ermöglicht es aber, Organisationsformen des Art. 88 GO durch solche des KommZG zu ersetzen. Nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 KommZG kann die Verbandssatzung eines Zweckverbandes nämlich vorschreiben, daß die Aufgaben eines Werkausschusses von der Verbandsversammlung und die Aufgaben einer Werkleitung vom Verbandsvorsitzenden oder vom Geschäftsleiter wahrgenommen werden. In diesen Fällen bleiben die Organisationsanforderungen für einen Eigenbetrieb erhalten, denn die Verbandsversammlung tritt anstelle des Werkausschusses und der Verbandsvorsitzende bzw. Geschäftsleiter anstelle einer Werkleitung; Verbandsversammlung und Verbandsvorsitzender bzw. Geschäftsleiter üben dann eine Doppelfunktion aus. e) Regiebetriebe Gemäß Art. 88 Abs. 6 GO können Einrichtungen innerhalb der allgemeinen Verwaltung (Regiebetriebe) ganz oder teilweise nach den Vorschriften über die Wirtschaftsführung der Eigenbetriebe geführt werden, wenn die Abweichung von den allgemeinen kommunalwirtschaftlichen Vorschriften nach Art und Umfang der Einrichtung zweckmäßig ist. Die gesonderte Wirtschaftsführung nach EBV setzt voraus, daß der Regiebetrieb als Sondervermögen konstituiert wird (vgl. amtliche Begründung des Ge- Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 37

setzentwurfs LT- Drucksache 13/10828 S. 20 Nr. 8.3). Das wird in der Praxis für die nach altem Recht nur teilweise nach Eigenbetriebsrecht geführten wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen von Bedeutung sein. EAPl.: 87 (871) Bayerischer Kommunaler Prüfungsverband - Mitteilungen 2/1999 - RdNr. 19 38