UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE Eva Kalan Mentor: Red. prof. dr. Bojko Bučar NASLEDSTVO DRŽAV GLEDE MEDNARODNIH POGODB S POSEBNIM OZIROM NA NASLEDSTVO SLOVENIJE GLEDE AVSTRIJSKE DRŽAVNE POGODBE Diplomsko delo Ljubljana, 2006

NASLEDSTVO DRŽAV GLEDE MEDNARODNIH POGODB S POSEBNIM OZIROM NA NASLEDSTVO SLOVENIJE GLEDE AVSTRIJSKE DRŽAVNE POGODBE Nasledstvo mednarodnih pogodb ostaja zaradi nedoslednosti pravil mednarodnega pogodbenega prava in različne prakse držav še danes nerazvito in konfliktno področje mednarodnega prava. S tem problemom se v povezavi z Avstrijsko državno pogodbo (ADP), ki je leta 1955 ponovno vzpostavila neodvisno in demokratično Avstrijo, za bivšo SFRJ pa pomenila predvsem potrditev državne meje ter garancijo za obsežno zaščito slovenske in hrvaške narodne manjšine, srečuje tudi Republika Slovenija. Avstrija se s pomočjo različnih argumentov želi izogniti še ne povsem izpolnjenim pogodbenim obveznostim iz ADP, Slovenija pa na žalost še iz časov osamosvojitve ni zbrala dovolj poguma, da bi notificirala nasledstvo pri depozitarki Rusiji. Glavni argument avstrijske politike glede neupravičenosti Slovenije do nasledstva ADP je, da le-ta spada med»zaprte«mednarodne pogodbe, pri katerih ne more priti do avtomatičnega nasledstva. Vendar pa avstrijska stran pri tem nenehno pozablja na dejstvo, da Slovenija ne pretendira na pristop k pogodbi, temveč na nasledstvo. Do tega nasledstva pa je Slovenija na podlagi različnih argumentov mednarodnopravno upravičena. Ključne besede: mednarodno pravo, mednarodne pogodbe, nasledstvo, Slovenija, Avstrija SUCCESSION OF STATES IN RESPECT OF INTERNATIONAL TREATIES WITH SPECIAL REGARD TO THE SUCCESSION OF SLOVENIA IN RESPECT OF THE AUSTRIAN STATE TREATY In the absence of consistent rules of international contract law and in view of different practice of states, state succession remains to be a rather undeveloped and conflict area of international law. This problem relating to the Austrian State Treaty which in 1955 re-established an independent an democratic Austria and which, for Former Yugoslavia, meant a confirmation of the state border and a guarantee for an extensive protection of the Slovenian and Croatian national minorities in Austria, is also faced today by the Republic of Slovenia. By resorting to various arguments, Austria is still trying to avoid the complete fulfillment of contractual obligations arising from the State Treaty, whereas Slovenia has, unfortuntely, since its independence not been able to muster up enough courage to notify its succession with the depositary. The main argument Austria is pursuing regarding the unjustifiableness of Slovenia to succeed to the treaty is that the State Treaty is a restricted multilateral treaty whereby states intending to accede to it must satisfy certain conditions. But the Austrian side is constantly forgetting the fact that Slovenia is not trying to accede to, but to succeed to this Treaty, to which it is, on the basis of various arguments, entirely entitled to. Key words: international law, international treaties, succession, Slovenia, Austria 2

KAZALO UVOD... 4 1. INSTITUT NASLEDSTVA DRŽAV V MEDNARODNIH ODNOSIH... 8 2. DUNAJSKA KONVENCIJA O NASLEDSTVU DRŽAV GLEDE MEDNARODNIH POGODB IZ LETA 1978... 12 3. NAČELO TABULA RASA IN NAČELO KONTINUITETE MEDNARODNIH POGODB... 17 4. DOKTRINA IN PRAKSA GLEDE NASLEDSTVA MEDNARODNIH POGODB V AVSTRIJI IN SLOVENIJI... 20 4.1 AVSTRIJA... 20 4.1.1 Splošno o avstrijskih pogledih na prakso pogodbenega nasledstva... 20 4.2 SLOVENIJA... 23 4.2.1 Zgodovinska podlaga... 23 4.2.2 Pravna podlaga in slovenska praksa glede pogodbenega nasledstva... 24 5. PRAVNI STATUS AVSTRIJSKE DRŽAVNE POGODBE... 27 5.1 NASTANEK ADP... 27 5.2 POGLAVITNE ZNAČILNOSTI ADP... 30 5.3 DOLOČILA ADP IN SLOVENIJA... 32 6. AVSTRIJSKI IN SLOVENSKI ARGUMENTI GLEDE NASLEDSTVA ADP 35 6.1 AVSTRIJSKI ARGUMENTI GLEDE NASLEDSTVA ADP... 35 6.2 SLOVENSKI ARGUMENTI GLEDE NASLEDSTVA ADP... 40 6.2.1 Splošno... 40 6.2.2 Uradno stališče Ministrstva za zunanje zadeve Republike Slovenije glede nasledstva ADP... 45 6.3 POSKUS NOTIFIKACIJE NASLEDSTVA ADP S STRANI ČEŠKE REPUBLIKE... 47 SKLEP...49 LITERATURA... 53 PRILOGE... 59 PRILOGA A: AVSTRIJSKA DRŽAVNA POGODBA... 59 PRILOGA B: DUNAJSKA KONVENCIJA O NASLEDSTVU MEDNARODNIH POGODB IZ LETA 1978... 82 3

UVOD Vse od svoje osamosvojitve ima Republika Slovenija zelo dobre in korektne odnose z Republiko Avstrijo. Avstrija je bila ena od prvih držav, ki je mednarodnopravno priznala samostojno in neodvisno Republiko Slovenijo. Prav tako je Avstrija med tistimi državami, ki so vedno zagovarjale tezo o razpadu nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije (SFRJ) in so nasprotovale avtomatičnemu nasledstvu SFRJ s strani Zvezne republike Jugoslavije (Srbija in Črna gora). Vseeno pa vse iz časov odnosov med nekdanjo SFRJ in Avstrijo, med katerima je bilo zaradi njune geografske in demografske bližine sklenjeno precejšnje število mednarodnih pogodb, ostajata dva večja, še nerešena mednarodnopravna problema. Prvo nerešeno vprašanje se nanaša na nasledstvo in nepopolno izpolnitev obveznosti vrnitve arhivov po Avstrijskem sporazumu iz leta 1923 in Protokolu iz leta 1968. Drugo vprašanje pa se nanaša na vprašanje nasledstva Slovenije v pogodbenem statusu Avstrijske državne pogodbe (ADP) in v povezavi s tem nepopolna izpolnitev 7. člena ADP, ki določa obsežno varstvo slovenske manjšine na Koroškem in Štajerskem v Avstriji. Srž problema je v dejstvu, da nekateri pristojni avstrijski državniki in mediji že dalj časa zatrjujejo, da je Avstrija svoje obveznosti po 7. členu ADP že zdavnaj izpolnila. Nekateri celo zanikajo veljavnost ADP, izgovarjajoč se na njeno obsoletnost. Pristojni državniki (npr. Klestil, Khol in Haider) pa tudi del avstrijske doktrine (npr. Hafner, Hummer in Rotter) trdijo, da nasledstvo pogodbenega statusa ADP za Slovenijo nikakor ne pride v poštev. V podporo tem stališčem je tudi tisti del doktrine (npr. Tichy), ki glede nasledstva držav, v nasprotju z načelom kontinuitete mednarodnih pogodb, še vedno zagovarja načelo tabula rasa (Bohte in Škrk, 1997: 602). Nakazani problem se je ponovno aktualiziral v začetku februarja 2005, ko je predsednik avstrijskega parlamenta in siva eminenca Avstrijske ljudske stranke Andreas Khol med pogovorom s skupino slovenskih poslancev izrazil stališče, da ADP ni pogodba med Avstrijo in Slovenijo in da pogovora o slovenski manjšini na Koroškem in Štajerskem ni mogoče voditi na pravni podlagi ADP. To stališče je še potrdil v intervjuju za časnik Delo z dne 9. 2. 2005 (Delo, 9. 2. 2005: 4). Kholovemu mnenju pritrjujeta tudi dva 4

avstrijska profesorja mednarodnega prava, dr. Waldemar Hummer in dr. Manfred Rotter, ki sta svoja stališča predstavila tudi v izjavi za Delo z dne 17. 2. 2005 (Delo, 17. 2. 2005: 24). Besede Andreasa Khola, češ da Slovenija nima ničesar skupnega z ADP, pa je ponovil tudi avstrijski veleposlanik v Ljubljani, koroški Slovenec Valentin Inzko (Delo, 10. 2. 2005: 4). Omenjene izjave visokih avstrijskih predstavnikov in avstrijske doktrine so problem nasledstva ADP ponovno postavile v središče pozornosti v Sloveniji. Čeprav je ADP v vsebinskem pomenu za Slovenijo pomembna predvsem zaradi njenega 7. člena, ki govori o obsežni zaščiti slovenske narodne manjšine na Koroškem in Štajerskem, bi se v nalogi rada osredotočila predvsem na splošno problematiko nasledstva večstranskih mednarodnih pogodb. Kljub različnim naporom raznih mednarodnih organov, npr. Združenja za mednarodno pravo (ILA International Law Association) in Komisije Združenih narodov za mednarodno pravo (ILC International Law Commission), da se področje nasledstva mednarodnih pogodb poenoti, ostaja to področje mednarodnega prava še danes nedorečeno, kar se kaže tudi v nedosledni praksi držav. Prvi poskus, da se mednarodnopravno kodificira problematika nasledstva mednarodnih pogodb, predstavlja Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978 (Dunajska konvencija 1978). Avstrija in Slovenija zagovarjata glede vprašanja nasledstva diametralno nasprotni stališči. Prva je vse do leta 1969 oporo iskala predvsem v teoriji»clean slate«oziroma tabula rasa, ki pravi, da država naslednica ni avtomatično zavezana s pogodbami države predhodnice. Slovenija pa je vedno zagovarjala nasprotno idejo, torej je sledila teoriji kontinuitete mednarodnih pogodb, ki jo danes zagovarja tudi večinska mednarodnopravna doktrina. Skozi pričujočo nalogo bom poskušala potrditi zastavljeno hipotezo, da je Slovenija kot pravna naslednica sopodpisnice ADP Jugoslavije mednarodnopravno upravičena do nasledstva ADP. Skozi kritično analizo avstrijskih stališč o obsoletnosti ADP, o že izpolnjenih avstrijskih obveznosti do slovenske narodne manjšine ter o pravni nedopustnosti slovenskega nasledstva k ADP, bom poskušala dokazati njihovo mednarodnopravno netočnost. 5

Naloga je razdeljena na štiri širše vsebinske sklope. V prvem delu naloge je opredeljen institut nasledstva držav skozi pomožne vire mednarodnega prava, torej skozi opredelitve nekaterih priznanih teoretikov mednarodnega prava. Med mnogimi so na tem mestu omenjeni le O`Connell, Degan, Brownlie, Andrassy in Oppenheim. Prvi del naloge se torej opira na analizo pomožnih oziroma sekundarnih virov mednarodnega prava. Drugi del je posvečen vsebinski analizi primarnega vira - Dunajske konvencije 1987, ki predstavlja prvi poskus mednarodnopravnega kodificiranja tematike nasledstva mednarodnih pogodb. V grobem lahko rečemo, da Dunajska konvencija predvideva načelo tabula rasa za nove neodvisne države, ki so nastale z osamosvojitvijo izpod kolonialnega sistema, za druge vrste nasledstva pa načelo kontinuitete mednarodnih pogodb. Ta del naloge temelji deloma na zgodovinski, predvsem pa na funkcionalni analizi primarnega vira. V tretjem delu sta analizirani dve temeljni načela mednarodnega prava, iz katerih so v različnih okoliščinah izhajale države pri nasledstvu mednarodnih pogodb. To sta načelo tabula rasa in načelo kontinuitete mednarodnih pogodb. Ta sklop temelji na analizi in interpretaciji sekundarnih virov v smislu primerjalne analize. Četrti del naloge se osredotoča na dve različni praksi nasledstva mednarodnih pogodb. Najprej je podan pregled zgodovine avstrijske prakse od razpada Avstro-Ogrske monarhije naprej. Avstrija je v tem času najprej striktno izhajala iz načela tabula rasa, po letu 1989 se je zatekala k t. i. pragmatični uporabi pogodb, kar velja za avstrijski sui generis, leta 1996 pa je svoje pogodbene odnose z Ukrajino in Hrvaško že začela urejati tudi na podlagi načela kontinuitete mednarodnih pogodb. Nadalje je podan pregled slovenske doktrine in praks glede urejanja nasledstva mednarodnih pogodb, pri čemer je izpostavljena tudi pravna podlaga te prakse. Slovenija vse od začetka pri teh postopkih zagovarja in uporablja načelo kontinuitete mednarodnih pogodb. Poglavje temelji na analizi primarnih in sekundarnih virov. Peti del je posvečen pravnemu statusu ADP, osredotoča se na njen nastanek in poglavitne značilnosti ter poda pregled tistih določil ADP, ki imajo za Slovenijo še poseben pomen. Ta del naloge se opira na analizo primarnih in sekundarnih virov. 6

Zadnji in osrednji del naloge pa najprej analizira argumente, ki jih z namenom, da se Sloveniji preprečita nasledstvo ADP, podajata uradna avstrijska politika in doktrina. Na drugi strani pa so kot antipol avstrijskim argumentom v tem poglavju predstavljeni in obrazloženi tudi pogledi, ki jih zagovarja Slovenija z namenom pridobitve pravnega statusa države naslednice ADP. Nazadnje je v tem poglavju podan tudi prikaz poskusa Češke republike, da notificira svoje nasledstvo pri ADP. Poglavje se opira na analizo in interpretacijo sekundarnih virov. 7

1. INSTITUT NASLEDSTVA DRŽAV V MEDNARODNIH ODNOSIH V mednarodnih odnosih gre pri nasledstvu za dva različna instituta, to sta nasledstvo vlad in nasledstvo držav. O nasledstvu vlad govorimo, ko se v državi pravice in obveznosti ene vlade prenesejo na drugo vlado, do česar pride v času spremembe oblike vladavine ali pa v kontekstu pravne kontinuitete. Nasledstvo držav pa je definirano kot nadomestitev ene države z drugo glede odgovornosti za mednarodne odnose na določenem ozemlju. Tako definicijo nasledstva držav podaja tako Dunajska konvencija 1978, kot tudi Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede državnega premoženja, arhivov in dolgov (Dunajska konvencija 1983). Mednarodno pravo nasledstva držav ureja odnose med državami, kadar ena država kot suverena in neodvisna entiteta zamenja drugo na določenem ozemlju. Pravne in dejanske posledice nasledstva so zelo kompleksne in ne zadevajo le državo predhodnico(e) in državo naslednico(e) ampak tudi tretje države in druge mednarodnopravne entitete. Na tem mestu bi najprej podala pregled različnih sekundarnih virov mednarodnega prava, ki se osredotočajo na analizo instituta nasledstva držav, kasneje pa bi se osredotočila še na analizo glavnega primarnega vira mednarodnega prava na to temo Dunajske konvencije 1978. Literatura mednarodnega prava, ki zajema institut nasledstva držav, je dokaj obsežna, na tem mestu pa se bom osredotočila le na dela O`Connella, Degana, Brownlieja, Andrassya in Oppenheima. D. P. O Connell: Ena prvih in največjih avtoritet na področju nasledstva držav je zagotovo D. P. O`Connell. Nasledstvo razume kot prenos ozemlja od ene nacionalne skupnosti (national community) na drugo, pri čemer se pojavijo kompleksni pravni problemi (O`Connell 1956: 3). Kot ključni problem pri nasledstvu držav, O`Connell vidi pravno osebnost. Posledice spremembe suverenosti so po njegovem odvisne od obsega, do katerega je prizadeta pravna osebnost države. Če je pravna identiteta skupnosti popolnoma uničena, gre za»popolno nasledstvo«, če pa pride do izgube ozemlja, pravna osebnost in odgovornost pa ostaneta nedotaknjena, pa gre za»delno nasledstvo«. Ob tem opozarja, da pri tem ne gre za popolno oz. delno nasledstvo glede 8

pravnih odnosov prejšnjega suverena, ampak zgolj za način definiranja obsega spremembe (O`Connell 1956: 4). Vladimir Đ. Degan: Degan (2000: 198) razlaga, da je nasledstvo držav stanje, ki nastane z ozemeljskimi spremembami, s katerimi se na določenem ozemlju spremenijo obstoječa pravila mednarodnega prava. Razlikuje med šestimi vrstami ozemeljskih sprememb: Odstop (cesija): država predhodnica odstopi (najpogosteje z mirovnim sporazumom, kot posledica poraza v vojni) del svojega ozemlja neki drugi, že obstoječi državi. Priključitev: država predhodnica, ki preneha obstajati, v celoti postane del druge, že obstoječe države naslednice. Združitev: dve ali več držav predhodnic se združi v novo državo naslednico, s čimer države predhodnice prenehajo obstajati. Odcepitev (secesija): na delu države predhodnice, ki še naprej obstaja, nastane nova država naslednica. Razpad: država predhodnica razpade in preneha obstajati, na njenem področju pride do nastanka dveh ali večih držav naslednic. Delitev: več sosednih držav naslednic si med seboj razdeli celotno ozemlje države predhodnice, ki s tem preneha obstajati (Degan 2000: 255-256). Eden od glavnih problemov, ki se pojavijo kot posledica nasledstva držav, je nasledstvo mednarodnih pogodb. Degan (2000: 199-201) razdeli mednarodne pogodbe države predhodnice v tri skupine: Večstranske pogodbe,»odprte«za države iz vseh delov sveta: država naslednica naj bi take pogodbe nasledila avtomatično, brez kakršnekoli potrebne notifikacije depozitarju.»zaprte«večstranske pogodbe, h katerim je pristop tretjih držav omejen ali pa pogojen s pristankom vseh držav pogodbenic: nove države ne morejo ipso facto postati stranke takih pogodb, ampak morajo slediti predvidenemu postopku za sprejem novih članic. 9

Dvostranske pogodbe: če hoče država naslednica ostati zavezana z dvostransko pogodbo države predhodnice, ji mora druga stran v pogodbi nasledstvo izrecno priznati. Ian Brownlie: Brownlie (1998: 649) definira nasledstvo držav kot nadomestitev ene države z drugo državo, ki v skladu z mednarodnim pravom vzpostavi suverenost na določenem ozemlju. Med političnimi vzroki za nastanek problema nasledstva držav navaja razpad države, odcepitev, dekolonizacijo dela države, združitev že obstoječih držav, delno odcepitev in priključitev ozemlja države drugi državi. Juraj Andrassy: Za Andrassya (1995: 261) pomeni nasledstvo, kot institut mednarodnega prava, vstop ene države v pravne odnose druge države, kar je posledica ustanovitve ali razširitve oblasti oziroma vzpostavitve suverenosti te države na ozemlju, ki je do tedaj pripadalo drugi državi. Lassa Francis Lawrence Oppenheim: Po Oppenheimu (1992: 208) o nasledstvu subjektov mednarodnega prava govorimo takrat, ko eden ali več subjektov nadomesti drug subjekt mednarodnega prava, kar se zgodi kot posledica določenih sprememb v statusu slednjega. V takih primerih lahko nastopa katerikoli subjekt mednarodnega prava, vendar pa Oppenheim izpostavi predvsem države, bodisi polno ali delno suverene. Razlikuje med univerzalnim in delnim nasledstvom. Univerzalno nasledstvo se zgodi, kadar ena ali več držav naslednic v celoti absorbira državo predhodnico in tako pravna identiteta le-te preneha obstajati, delno nasledstvo pa, kadar gre za izgubo ozemlja, vendar pa država predhodnica še naprej obstaja in ne izgubi svoje mednarodnopravne subjektivitete. Oppenheim (1992: 210-225) obravnava nasledstvo mednarodnih pogodb v povezavi s štirimi vrstami ozemeljskih sprememb: Priključitev ali združitev: Na splošno naj bi v takih primerih država naslednica nasledila mednarodnopogodbene obveznosti države predhodnice, vendar pa to ne velja v vseh primerih. Nasledstvo se ne zgodi v primeru pravic in dolžnosti države predhodnice, ki izhajajo iz izključno političnih pogodb (npr. pogodbe o zavezništvu, arbitraži, nevtralnosti ipd.). V primeru priključitve prevladuje mnenje, da do nasledstva ne pride tudi pri trgovinskih dogovorih, pogodbah o 10

izročitvi ipd. Ustaljena praksa pa ostaja, da se nasledijo vse mednarodnopravne obveznosti države predhodnice, ki se nanašajo direktno na ozemlje države naslednice. Razkosanje: Pogodbe, ki se nanašajo na celotno ozemlje države predhodnice, ostanejo v veljavi za vse države naslednice. Glede pogodb, ki so izključno politične narave ali ki so povezane z obstojem države predhodnice kot posebne mednarodne osebnosti, ne pride do nasledstva. Pogodbene obveznosti, ki se nanašajo le na določen del ozemlja, pa bo nasledila tista država, ki bo prevzela oblast na tem ozemlju. Ločitev; odcepitev: Država naslednica nasledi (ali pa je vsaj upravičena do nasledstva) splošne pogodbe zakonodajne narave, kar še posebej velja za pogodbe humanitarnega značaja, ki so prej zavezovale državo predhodnico. Odstop ozemlja: Posledice prenosa ozemlja se kažejo v načelu o premiku pogodbenih meja (moving-boundry principle), ki predvideva, da ozemlje z dnem nasledstva avtomatično preide pod pogodbeni režim države naslednice. V tem primeru v bistvu ne pride do nasledstva pogodbenih obveznosti, ampak gre bolj za zamenjavo pogodbenega režima. 11

2. DUNAJSKA KONVENCIJA O NASLEDSTVU DRŽAV GLEDE MEDNARODNIH POGODB IZ LETA 1978 Pri nasledstvu držav se pojavijo različna mednarodnopravna vprašanja, kot so veljavnost mednarodnih pogodb, ki jih je sklenila država predhodnica, delitev premoženja, arhivov in dolgov države predhodnice, vprašanje državljanstva ter članstva v mednarodnih organizacijah. Ta naloga bo med vsemi temi problemi preučila le nasledstvo mednarodnih pogodb. V drugi polovici 19. stoletja so praktične potrebe zaradi procesa dekolonizacije začele narekovati kodifikacijo občega običajnega mednarodnega prava ter postopni razvoj pravil mednarodnega prava o nasledstvu držav. S pomočjo Komisije Združenih narodov za mednarodno pravo so se te zahteve izrazile v obliki dveh mednarodnih konvencij, in sicer Dunajske konvencije o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978 1 in Dunajske konvencije o nasledstvu držav glede državnega premoženja, arhivov in dolgov iz leta 1983. 2 Ker se naloga osredotoča na nasledstvo mednarodnih pogodb, bo v nadaljevanju govora le o Dunajski konvenciji 1978. Zanimivo je, da je pri tej konvenciji trajalo kar 18 let, da je stopila v veljavo. Razloge za to vidi Aust (2000: 306) predvsem v naslednjih dejstvih. Nekatere države niso videle razlogov, zaradi katerih bi bila konvencija zanje pomembna, saj je bilo obdobje dekolonizacije že skoraj končano, pa tudi izven konteksta dekolonizacije je od Versajske pogodbe leta 1919 dalje le redko prihajalo do delitve ozemlja med državami. V času, ko je Komisija za mednarodno pravo začela oblikovati osnutke členov konvencije, je bila večina državne prakse povezana z nekdanjimi kolonijami in ni bila dosledna. Zato so pravila konvencije, ki se tičejo novih neodvisnih držav, pretirano kompleksna, na drugi strani pa je državna praksa, povezana z drugimi primeri nasledstva, tako rekoč zanemarjena. Aust tako dolgo obdobje med podpisom in začetkom veljavnosti konvencije razlaga tudi s tem, da pravila konvencije 1 Dunajsko konvencijo 1978 je Konferenca Združenih narodov o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb sprejela 22. 8. 1978 na Dunaju. V veljavo je v skladu z 49.1 členom stopila 6. 11. 1996. 2 Dunajska konvencija 1983 je bila sprejeta 8. 4. 1983 na Dunaju, vendar pa do danes še ni dobila potrebnega števila ratifikacij za začetek veljavnosti. 12

v primeru razpada držav niso odsevala sodobne prakse držav. Zaradi vsega tega države do nedavnega niso videle zadostnih razlogov za to, da postanejo pogodbenice Dunajske konvencije 1978. Omenjena konvencija se ukvarja le z enim vidikom nasledstva držav, to je nasledstvo mednarodnih pogodb. Nadalje se nanaša le na pogodbe, sklenjene med državami (1. člen), in to le v primerih, če do nasledstva pride v skladu z mednarodnim pravom, zlasti pa v skladu z načeli mednarodnega prava, ki jih vsebuje Ustanovna listina Organizacije združenih narodov (OZN) (6. člen). Konvencija obravnava tri vrste ozemeljskih sprememb, ob katerih se pojavi vprašanje nasledstva mednarodnih pogodb: V primeru cesije prevzame država naslednica suverenost nad pripojenim ozemljem. S tem na pripojenem ozemlju prenehajo veljati vse mednarodnopravne obveznosti države predhodnice (15. člen). V primeru združitve dveh ali več držav v eno ostanejo vse pogodbe držav predhodnic še naprej v veljavi (31. člen). V primeru, ko se del ozemlja odcepi in s tem postane nov subjekt mednarodnega prava, in ne glede na to, ali država predhodnica še naprej obstaja ali ne, ostanejo tiste pogodbe, ki se nanašajo na celotno ozemlje države predhodnice, še naprej v veljavi za vse države naslednice. Tiste pogodbe, ki se nanašajo le na ozemlje določene države naslednice, pa ostanejo v veljavi le za to državo naslednico (34. člen). Poleg teh primerov, za katere konvencija v večji meri predvideva načelo kontinuitete pogodbenih obveznosti, pa v III. delu posebej in zelo nadrobno obravnava še nasledstvo mednarodnih pogodb v primeru novih neodvisnih držav. 3 Splošno načelo, ki ga je konvencija uveljavila v zvezi s temi državami, je bližje načelu tabula tasa. Te države torej niso zavezane, da ostanejo ali postanejo članice katerekoli pogodbe, ki je bila na njenem ozemlju v veljavi na dan nasledstva (16. člen). Iz določila pa sledi, da če nova 3 Nove neodvisne države Dunajska konvencija 1978 v členu 2.1 (f) definira kot države naslednice, katere ozemlje je bilo neposredno pred datumom nasledstva odvisno ozemlje, za katerega mednarodne odnose je bila odgovorna država predhodnica (npr. bivše kolonije, protektorati in druga nesamoupravna ozemlja). 13

neodvisna država to želi, lahko vseeno postane naslednica določenih pogodbenih obveznosti države predhodnice. Pravila konvencije glede nasledstva držav, ki po definiciji konvencije ne sodijo v skupino t. i. novih neodvisnih držav, so dokaj nejasna oziroma jih ni veliko. To je še posebej zanimivo glede na dejstvo, da v času nastajanja konvencije skoraj ni bilo več odvisnih teritorijev, ki bi lahko bili potencialni kandidati za status nove neodvisne države. Konvencija v 11. in 12. členu določa tri vrste pogodb, na katere nasledstvo držav nikakor ne vpliva. Te pogodbe, ki državo naslednico zavezujejo ipso iure, so pogodbe o državnih mejah ter pogodbe, ki se nanašajo na mejne režime in na druge ozemeljske režime. 4 Omenjene pogodbe sodijo v skupino t. i. lokaliziranih oziroma radiciranih pogodb, za katere je značilna tesna povezanost z ozemljem, na katerega se nanašajo. Glede na to, da lokalizirane pogodbe učinkujejo erga omnes, so izvzete iz občega pravila, da mednarodna pogodba ustvari pravice in obveznosti le za države pogodbenice. Ker delujejo take pogodbe v korist celotne mednarodne skupnosti, si je nasprotovanje takim režimom le težko zamisliti. Tovrstne pogodbe torej država naslednica avtomatično nasledi (Degan 2000: 164). Ker sta 11. in 12. člen konvencije pomembna za nadaljnjo razpravo, naj na tem mestu omenim še primer projekta Gabčikovo-Nagymaros, ki zadeva ravno omenjena člena. Šlo je za spor med Slovaško in Madžarsko glede veljavnosti pogodbe, sklenjene med Češkoslovaško in Madžarsko leta 1977, o gradnji in delovanju hidroenergetskega projekta Gabčikovo-Nagymaros na Donavi. Pogodba, ki je določala skupna vlaganja pogodbenic v gradnjo in delovanje projekta Gabčikovo-Nagymaros, je med drugim opredeljevala tudi režim plovbe na važnem sektorju mednarodnih voda. Glede svojih neizpolnjenih pogodbenih obveznosti v projektu se je Madžarska v sporu sklicevala na bistveno spremenjene okoliščine (clausula rebus sic stantibus). Meddržavno sodišče v Haagu pa je leta 1997 razsodilo, da sodi omenjena pogodba med ozemeljske režime v kontekstu 12. člena Dunajske konvencije 1978 in da ima torej 12. člen Dunajske konvencije 1978 značaj pravila mednarodnega običajnega prava. Za državi v sporu je to 4 Npr. pogodbe o svobodni plovbi po mednarodnih vodah, o pravični uporabi vodnih virov, pogodbe o nevtralizaciji ali demilitarizaciji določenega območja ipd. (Degan 2000: 166). 14

pomenilo, da razpad Češkoslovaške ni vplival na veljavnost pogodbe iz leta 1977 in da je le-ta za Slovaško, kot naslednico nekdanje Češkoslovaške, in Madžarsko še naprej veljavna. 5 Aust (2000: 307) med določbami Dunajske konvencije 1978, ki spadajo med pravila občega običajnega mednarodnega prava navaja še naslednjih pet določb: Nova država ne nasledi avtomatično tistih pogodb, ki so tesno povezane z odnosi države predhodnice z drugimi strankami. Sem sodijo npr. politične pogodbe, kot so pogodbe o obrambnih zavezništvih. V primeru, da ena država prevzame drugo, bo večina pogodb, ki so zavezovale državo predhodnico, enostavno zastaralo. Z ozirom na moving-boundary principle začnejo s prevzemom na ozemlju»prevzete«države oziroma države predhodnice veljati tudi pogodbe»prevzemajoče«države. V primeru resnične unije dveh držav pa za državo naslednico večina pogodb obeh držav predhodnic ostaja zavezujočih. Nova država navadno večstranskih mednarodnih pogodb ne more avtomatično naslediti. Nekateri avtorji, na primer Kamminga (1996: 19-21), pri tem za izjeme štejejo pogodbe, ki odsevajo splošno sprejeta pravila mednarodnega prava (npr. pogodbe o človekovih pravicah ali mednarodnem humanitarnem pravu). Prenos dela ozemlja ene države k drugi navadno ne vključuje pogodbenega nasledstva, razen če se državi ne dogovorita drugače. Nova država ne nasledi članstva pri mednarodni organizaciji, če država predhodnica še naprej obstaja. Glede nasledstvenega ravnanja v primeru ostalih pogodb je praksa, utelešena tudi v Dunajski konvenciji 1978, odvisna od oblike pogodbe. Dvostranske mednarodne pogodbe ostanejo v veljavi le, če druga stran v pogodbi državi izrecno prizna njeno nasledstvo (24. člen). Če želi država naslednica postati pogodbenica»odprte«večstranske mednarodne pogodbe, pa lahko to stori z enostranskim pravnim aktom, ki ga v obliki pisne notifikacije pošlje depozitarju (17. člen). Za dan, ko je država naslednica postala pogodbenica določene pogodbe, se šteje dan nasledstva ali pa dan, ko je pogodba stopila v veljavo, neodvisno od datuma notifikacije (23. člen). 5 Case Concerning The Gabčikovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), 1997 I.C.J. 92 (25. 9. 1997). 15

Po Austovem (2000: 306-307) mnenju je Dunajska konvencija 1978 bolj primer progresivnega razvoja mednarodnega prava kot pa kodifikacije občega običajnega prava. Pravila občega običajnega mednarodnega prava glede nasledstva mednarodnih pogodb je zelo težko določiti iz dveh razlogov. Okoliščine so namreč od primera do primera drugačne, celotna problematika nasledstva pa je politično zelo občutljiva. Iz teh razlogov ostaja to področje mednarodnega prava še danes nedorečeno in sporno. Kamminga (1996: 1) glede nekonsistentne prakse držav pri urejanju nasledstvenih pogodbenih odnosov navaja naslednje primere. Medtem ko Dunajska konvencija 1978 v skladu s priporočilom Komisije za mednarodno pravo določa, da so nove države zavezane z mednaodnopogodbenimi dogovori države predhodnice, pa je Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States iz leta 1987 zavzel drugačno pozicijo. Tudi poznavalci mednarodnega prava, ki so bili vpleteni v načrtovanje teh instrumentov, so pritrjevali trditvam, da so omenjeni standardi odprti za različne kritike. Eden največjih avtoritet nasledstva O'Connell (Kamminga 1996: 1) je celo zapisal, da je nasledstvo držav predmet, ki je popolnoma neprimeren za kodifikacijo. 16

3. NAČELO TABULA RASA IN NAČELO KONTINUITETE MEDNARODNIH POGODB Vprašanje reševanja problema nasledstva držav glede mednarodnih pogodb se odvija nekje med dvema skrajno nasprotnima načeloma nasledstva. Prvo, po katerem državo naslednico avtomatično ne veže nobena pogodba države predhodnice, temelji na načelu, da je mednarodno pogodbeno pravo partikularno pravo. Veže torej le stranke pogodbenice, ki so nanj prostovoljno pristale. Drugo načelo pa temelji na potrebi po spoštovanju vsaj delne kontinuitete. Vzroki za spoštovanje slednjega načela ležijo na eni strani v zagotavljanju pravne varnosti v mednarodni skupnosti, na drugi pa v želji države naslednice po izogibanju pogodbeno-pravnemu vakuumu. Obe opisani načeli sta vsebovani v Dunajski konvenciji 1978, nakazani pa sta celo v njeni preambuli. 6 Načelo kontinuitete mednarodnih pogodb je izpeljano iz koncepta dedovanja v civilnem pravu, kot ga je razvilo rimsko pravo. Določeni dedič podeduje ne le premoženje, ampak tudi vse pravice in dolžnosti, se pravi celotno pravno osebnost in pravne odnose pokojnika (O`Connell 1956: 7). Ta ideja, da se pravice in dolžnosti predhodnika ipso iure prenesejo na naslednika, je v mednarodno pravo vstopila skozi dela Gentilia, Grotiusa in Pufendorfa. Našteti avtorji so se z vidika današnje terminologije ukvarjali predvsem z nasledstvom vlad in ne držav. Šele v 19. stoletju pa je v pravno diskusijo vstopilo tudi vprašanje nasledstva držav (Craven 1998: 5). Načelo tabula rasa se je pod vplivom voluntarističnega in imperativnega pristopa k pravu oblikovalo v 19. stoletju. Temelji na ideji, da pravo izhaja iz izražanja suverene volje in zato uteleša stališče, da so pravni odnosi v svojem bistvu personalni. Iz tega sledi, da nasledstvo, ko se konča suverenost ene države in prične suverenost druge, nujno vključuje pravno vrzel. V taki situaciji torej med staro in novo državo ni mogoč nikakršen prenos pravic in dolžnosti (Craven 1998: 6). Primer je nazorno prikazal 6 V preambuli Dunajske konvencije 1978 stranke ugotavljajo, da je načelo svobodnega pristanka (poleg načela dobre vere in pacta sunt servanda) obče priznano, v naslednjem odstavku pa poudarjajo, da je»dosledno spoštovanje splošnih večstranskih pogodb o kodifikaciji in progresivnemu razvoju mednarodnega prava ter tistih, katerih predmet in namen sta v interesu celotne mednarodne skupnosti, posebno pomembno za krepitev miru in mednarodnega sodelovanja«. 17

Strupp (O`Connell 1956: 9), s tem ko je rekel, da si je pravno nemogoče zamisliti prenos vpliva propadle države na drugo državo, ne da bi bilo to odobreno s strani posebne mednarodne norme. Zagovorniki načela tabula rasa trdijo, da če bi državo naslednico šteli za stranko v pogodbi, ki jo je ratificirala njena predhodnica, bi to pomenilo, da je obveznosti iz neke pogodbe možno tretji državi (kar država naslednica v takem primeru zagotovo je) vsiliti brez njenega pristanka. Če je torej država naslednica nov subjekt mednarodnega prava, potem morajo biti vse pogodbe, sklenjene s strani njene države predhodnice, smatrane kot res inter alios acta (Craven 1998: 8). V praksi ni nobeno od opisanih dveh načel popolnoma dosegljivo. Prav tako nobeno načelo ne določa primerne rešitve vseh problemov, ki se lahko pojavijo v kontekstu nasledstva. Tudi ob pregledu prakse držav ugotovimo, da ne moremo reči, da je eno načelo pravilno, drugo pa napačno. Le v zelo redkih primerih je nova država v celoti»zavrgla«vse pravice in dolžnosti, ki so prej zavezovale njeno predhodnico. Celo pri tistih državah, ki jim je po Dunajski konvenciji 1978 to dovoljeno (nove neodvisne države), opazimo težnjo po sprejetju vsaj določenega števila pogodb, h katerim so pristopili njihovi bivši kolonialni gospodarji. Na drugi strani pa so prav tako zelo redki primeri, kjer po nasledstvu ni prišlo do nikakršne spremembe v pravnem stanju držav (Craven 1998: 7). Oppenheim (1992: 211) na primer razlaga, da tudi v primerih, ko naj bi obveljalo načelo kontinuitete, ne pride do avtomatičnega nasledstva tistih pogodb, ki so izključno politične narave (pogodbe o prijateljstvu, nevtralnosti ipd.). Na tem mestu je potrebno omeniti še pogodbe o človekovih pravicah, ki so poglavje zase. Pogodbe o človekovih pravicah imajo podoben značaj kot pogodbe, ki ustanavljajo mejne ali druge ozemeljske režime in pri katerih torej velja načelo kontinuitete. Država naslednica take pogodbe nasledi avtomatično in soglasje ostalih držav pogodbenic pri tem ni potrebno. Idejo, da nasledstvo držav nikakor ne vpliva na obveznosti, ki izhajajo iz pogodb o človekovih pravicah, in da pogodbe o človekovih pravicah, ki jih je sklenila država predhodnica, državo naslednico ipso iure zavezujejo, sta desetletja zagovarjali Mednarodna organizacija dela (ILO) in Mednarodni odbor rdečega križa (ICRC). V devetdesetih letih 20. stoletja, kot posledica dogajanja v Vzhodni Evropi, pa so temu mnenju začeli slediti tudi Komisija OZN za človekove 18

pravice, druga telesa OZN in Svet Evrope. Države, predvsem tiste, ki so svojo neodvisnost pridobile v zgodnjih devetdesetih letih, temu mnenju mednarodnih institucij nikoli niso nasprotovale. Nasprotno, mnogo od njih je izrecno priznalo poseben položaj teh pogodb, s tem ko so jih v procesu nasledstva obravnavale prednostno (Kamminga 1996: 19-20). 19

4. DOKTRINA IN PRAKSA GLEDE NASLEDSTVA MEDNARODNIH POGODB V AVSTRIJI IN SLOVENIJI 4.1 AVSTRIJA 4.1.1 Splošno o avstrijskih pogledih na prakso pogodbenega nasledstva O načinu razpada Avstro-Ogrske monarhije si mednarodnopravna stroka še danes ni enotna. Mnenja se krešejo glede vprašanja, ali je pri razpadu monarhije leta 1919 prišlo do propada pravne osebnosti Avstrije in Madžarske ali pa je šlo zgolj za razpad unije, ki je obstajala med tema dvema državama ter za odcepitev več narodnih skupin, ki so potem oblikovale svoje države (O`Connell 1956: 4). Avstrija je ob razpadu Avstro-Ogrske monarhije sledila Kelsenovemu pravnemu mnenju, ki ga je le-ta posredoval takratnim avstrijskim oblastem. Kelsen je bil mnenja, da Avstrija v prvi svetovni vojni ni sodelovala in da glede na načela mednarodnega prava po razpadu Avstro-Ogrske monarhije ne moremo govoriti o splošnem nasledstvu novih držav glede pravic in obveznosti države predhodnice. Tako se je Avstrija po prvi svetovni vojni štela za nov subjekt mednarodnega prava, zavrnila je identiteto z nekdanjo monarhijo ter nasprotovala avtomatičnemu nasledstvu pogodb nekdanje monarhije (Hafner 1996: 133). Ne glede na omenjene avstrijske poglede pa je status pogodb nekdanje monarhije uredila St. Germainska mirovna pogodba. Pogodba je določila, da Avstrija navzlic nasprotnim željam nasledi določene pogodbe nekdanje monarhije. Kljub opisani neskladnosti med željami in realnostjo pa je potrebno prakso Avstrije razumeti kot izhajajočo iz načela tabula rasa, po katerem nova država pogodb države predhodnice ne nasledi avtomatično. Tega načela se je Avstrija dokaj dosledno držala, ne le v primeru razpada Avstro-Ogrske monarhije, ampak tudi v primerih nasledstva držav, do katerih je prišlo po drugi svetovni vojni. Hafner priznava, da so eno od izjem od tega načela predstavljale lokalizirane oziroma radicirane pogodbe. Izjema pa so bile tudi nove 20

neodvisne države, ki so nastale kot posledica dekolonizacije, saj se Avstrija s temi primeri ni posebno ukvarjala (Hafner 1996: 134). Po letu 1989, ko je Evropo zajel obširen val nasledstva držav, je bila Avstrija prisiljena zavzeti svoje mnenje glede nasledstva. Pri nasledstvu dvostranskih mednarodnih pogodb je tako vztrajala pri načelu tabula rasa, kar je razvidno iz poročila avstrijskega zunanjega ministrstva iz leta 1992. Kot edino izjemo so v poročilu navedli pogodbe, ki se nanašajo na specifično geografsko območje (lokalizirane pogodbe) (Hafner 1996: 135). Dejansko, razen v primeru Baltskih držav, Avstrija ni striktno uporabljala načela tabula rasa. Morala je priznati tudi slabosti te doktrine, ki je povzročila popolno prekinitev pogodbenih odnosov in posledično odsotnost kakršnihkoli pravil, ki bi do sprejetja novega dogovora urejala odnose med staro in novo državo. Zaradi teh zagat se je Avstrija zatekla k t. i. načelu pragmatične uporabe pogodb, sklenjenih z državo predhodnico. Po tem načelu so pogodbe, sklenjene z državo predhodnico, ostale v veljavi, vse dokler pogodbe ena ali druga stran ni odpovedala (Hafner 1996: 135). Kot že rečeno, je Avstrija glede bilateralnih pogodb z nekdanjo SFRJ uveljavljala presumpcijo, da v dobi tranzicije velja kontinuirana pragmatična uporaba teh pogodb. Avstrija je s Slovenijo v obliki izmenjave not sklenila dva sporazuma o nadaljnji veljavnosti določenih bilateralnih jugoslovansko-avstrijskih pogodb. Prvi sporazum se nanaša na pogodbe, za katere sklenitev je bila potrebna odobritev avstrijskega parlamenta in ki jih je sklenil zvezni predsednik. Ta sporazum je med državama uveljavil deset pogodb, ki sta jih Avstrija in Jugoslavija sklenili v obdobju med letoma 1954 in 1989. Sporazum navaja tudi šest lokaliziranih pogodb, katerih veljavnost je bila samo potrjena. Drugi sporazum o medvladnih in medministrskih pogodbah navaja veljavnost dveh pogodb in tri lokalizirane pogodbe. Po razlagalnem memorandumu se šteje, da so jugoslovansko-avstrijske pogodbe, ki v omenjenih dveh sporazumih niso navedene, prenehale veljati (Hafner 1996: 139; Bohte in Škrk 1997: 607). Bohte in Škrkova (1997: 607) sta mnenja, da je Avstrija z urejanjem bilateralnih pogodbenih odnosov s Slovenijo preračunljivo pohitela, saj se je v začetku leta 1996 že začela naslanjati na načelo kontinuitete pogodbenih odnosov. Hafner (1996: 140) to 21

zagovarja s spoznanjem Avstrije, da mora svoje pogodbene odnose postaviti na trdnejše temelje, ter z dejstvom, da je takrat v celotni mednarodni skupnosti začelo prevladovati stališče, ki se je nagibalo k vedno širši uporabi načela kontinuitete. Leta 1996 je tako začela Avstrija svoje pogodbene odnose z Ukrajino in Hrvaško urejati na temelju načela kontinuitete. Avstrijsko pospešeno vztrajanje na pristopu tabula rasa v odnosu do Slovenije je še toliko bolj nenavadno, ker se celo Hafner (1996: 138) strinja, da slovenska presumpcija v korist kontinuirane uporabe pogodb odgovarja političnim nujnostim, saj moderne države nasploh delijo vrednote in interese, ki urejajo družbeno življenje, preko pogodbenih pravnih odnosov, ki izključujejo izrecen negativen koncept. Čezmejni odnosi namreč nesporno zahtevajo kontinuiteto. Zanimivo je, da Avstrija Ruski federaciji na začetku ni priznala mednarodnopravne subjektivitete Sovjetske zveze, ampak jo je štela za nov subjekt mednarodnega prava. Zato je Avstrija zahtevala ponovna pogajanja o pogodbah, ki jih je sklenila s Sovjetsko zvezo in pri tem izhajala iz načela tabula rasa. Ta njen poskus je bil seveda neuspešen, saj so Rusiji njeno pravno kontinuiteto priznale celo druge države naslednice nekdanje SZ. Pravno kontinuiteto je Rusiji Avstrija poskušala zanikati tudi pri ADP, pri kateri je bila nekdanja SZ ena od zavezniških sil prvotnih pogodbenic ADP in celo depozitarka pogodbe. V primeru ruskega nasledstva se je Avstrija sklicevala na to, da Dunajska konvencija 1978 še ni začela veljati. Ta argument je odpadel 16. 11. 1996, potem ko je z makedonskim deponiranjem ratifikacijske listine konvencija stopila v veljavo kot pogodbeni lex lata, ki v veliki meri izraža tudi obče običajno pravo (Bohte in Škrk 1997: 617). 22

4.2 SLOVENIJA 4.2.1 Zgodovinska podlaga Med razpravami o razpadu Sovjetske zveze, ki so leta 1991 potekale v ZDA, so si bili ameriški pravniki enotni, da je ob pomanjkanju pravil na tem področju kontinuiteta pogodbenih obveznosti najboljše pravno izhodišče. Takšna ugotovitev pravzaprav ne preseneča, če upoštevamo veliko število ameriških precedensov, nastalih v notranjem pravu, ki zaradi pravne varnosti osamosvojenim delom korporacij preprečujejo, da bi se znebili deleža obveznosti matice, ki so ji nekdaj pripadali (Drčar-Murko 1996: 39). Razpad SFRJ je za ameriške pravnike pomenil, da nobena izmed nekdanjih jugoslovanskih republik ne more predstavljati njenega nadaljevanja oziroma biti edini nosilec pogodbenih pravic in obveznosti nekdanje SFRJ, zato morajo te pravice in obveznosti prevzeti vse novonastale države na ozemlju nekdanje SFRJ. ZDA so štele vse naslednice nekdanje SFRJ za enakopravne (Drčar-Murko 1996: 39). Takšna pravna odločitev se je med drugim opirala tudi na izrecno pripravljenost Slovenije, da prevzame pravne obveznosti iz večstranskih mednarodnih pogodb nekdanje Jugoslavije, z drugimi državami pa uredi nasledstvo dvostranskih pogodb. Slovenskemu pristopu so sledile tudi Hrvaška, BiH in Makedonija. V nasprotju s tem pa je Zvezna republika Jugoslavija (Srbija in Črna gora) do zamenjave politične oblasti leta 2000 mednarodni skupnosti pogojevala prevzem pogodbenih obveznosti nekdanje SFRJ s priznanjem državne kontinuitete SFRJ. Drugi pomemben dejavnik, ki so ga pri oblikovanju ocene razpada SFRJ in njenih posledic na mednarodne pogodbe upoštevali ameriški pravniki, pa je bil status Slovenije, ki je bila od leta 1944 konstitutivni element v jugoslovanskem pravnem sistemu in je deloma sodelovala pri sklepanju mednarodnih pogodb. Mednarodne pogodbe so namreč morale biti potrjene v republiški skupščini, kar je bil pogoj za ratifikacijo na zvezni ravni. Vprašanje glede vloge federalnih enot pri mednarodnih pogodbah, ki jih je sklenila federacija, je Ustava SFRJ iz leta 1974 uredila z določbo 23

271. člena. Le-ta določa, da se mednarodne pogodbe, ki zahtevajo izdajo novih ali spremembo veljavnih republiških ozirom pokrajinskih zakonov ali iz katerih izvirajo posebne obveznosti za eno ali več republik ali avtonomnih pokrajin, sklepajo s soglasjem pristojnih republiških oziroma pokrajinskih organov (Drčar-Murko 1996: 39). Neaktivna vloga nekdanjih odvisnih ozemelj pri sklepanju mednarodnih pogodb je torej pomemben razlikovalni element od tovrstne aktivne vloge držav naslednic nekdanje SFRJ. 4.2.2 Pravna podlaga in slovenska praksa glede pogodbenega nasledstva Temeljna notranjepravna akta v Republiki Sloveniji, ki se nanašata na reševanje nasledstvenih vprašanj, sta Resolucija o predlogu za sporazumno razdružitev SFRJ (Ur. l. RS, št. 7/1991, 22. 2. 1991) in Ustavni zakon za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 1/1991-I, 25. 6. 1991) (Škrk 1996: 47). Pri Resoluciji je za namene te naloge pomembna določba, ki govori o reševanju nasledstvenih in drugih vprašanj, ki so povezana z razdružitvijo na temelju veljavnih pravil mednarodnega prava, zlasti s tistimi, ki so zajeta v Dunajski konvenciji 1978 in Dunajski konvenciji 1983. Kar se tiče Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine, pa je za reševanje problema nasledstva mednarodnih pogodb bistven 3. člen, ki določa, da tiste mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila SFRJ in ki se nanašajo na ozemlje Republike Slovenije, po razpadu SFRJ ostanejo na ozemlju Republike Slovenije še naprej v veljavi. Parlament je v času sprejema Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine vladi zaupal nalogo, da pripravi pregled oziroma seznam tistih pogodb, ki se nanašajo na ozemlje Slovenije in torej ostanejo v veljavi. Nato je na podlagi tega seznama pričel z notifikacijo nasledstva pri drugih pogodbenih strankah. Iz različnih razlogov pa je postopek nasledstva potekal zelo počasi in v bistvu še danes ni popolnoma zaključen (Mahnič 1996: 51). 24

V primeru»odprtih«večstranskih mednarodnih pogodb (kamor lahko pristopi katerakoli država) uveljavljanje nasledstva ne predstavlja nobenih težav. Slovenija je na ta način notificirala nasledstvo na primer pri OZN ter pri skoraj vseh specializiranih agencijah OZN. Izjema je bilo članstvo pri GATT (General Agreement on Tariffs and Trade Splošni sporazum o carinah in trgovini), kjer je morala Slovenija ponovno zaprositi za članstvo. Položaj pa je drugačen pri»zaprtih«mednarodnih pogodbah. Slovenija na primer formalno ni naslednica konvencij in drugih mednarodnih pogodb Sveta Evrope. Tudi ADP, pri kateri Avstrija nasprotuje slovenskemu nasledstvu, sodi v to kategorijo mednarodnih pogodb. Vsega skupaj je Slovenija notificirala nasledstvo pri več kot 200 večstranskih mednarodnih pogodbah (Mahnič 1996: 52). Novi slovenski zakon o zunanjih zadevah (Ur. l. RS, št. 45/2001, 7. 6. 2001) nasledstvu mednarodnih pogodb namenja tri člene. 80. člen določa, da se pri nasledstvu mednarodnih pogodb uporabljajo pravila mednarodnega prava in zakona o zunanjih zadevah ter drugi predpisi Republike Slovenije. V nadaljevanju zakon izpostavi konzultacije o nasledstvu dvostranskih pogodb, ki jih z drugo pogodbenico opravi ministrstvo za zunanje zadeve. Po sprejemu akta o notifikaciji nasledstva v državnem zboru ministrstvo za zunanje zadeve z drugo pogodbenico sklene dogovor o nasledstvu dvostranske pogodbe (81. člen). Glede večstranskih mednarodnih pogodb pa vlada predloži predlog akta o notifikaciji nasledstva v sprejem državnemu zboru, nato pa ministrstvo za zunanje zadeve notificira nasledstvo pri depozitarju določene pogodbe (82. člen). Z vidika mednarodnega prava Republika Slovenija, kot ena izmed držav naslednic nekdanje SFRJ, v postopkih reševanja nasledstva mednarodnih pogodb zagovarja in uporablja načelo kontinuitete veljavnosti mednarodnih pogodb, ki je vsebovano v 34. členu Dunajske konvencije 1978 (Škrk 1996: 68). Pri urejanju nasledstva dvostranskih mednarodnih pogodb, ki jih je SFRJ sklenila z drugimi državami, je Slovenija dosledno izhajala iz načela kontinuitete veljavnosti mednarodnih pogodb. To načelo je notranjepravno prenesla v 3. člen Ustavnega zakona za izvedbo temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, kar je razvidno tudi iz mnogih not, s katerimi je potrdila nasledstvo dvostranskih pogodb (Mahnič 1996: 52). Glede večstranskih pogodb je Slovenija upoštevala, da le 25

enostranska izjava o prevzemu pogodb nekdanje SFRJ, ki jo v 9. členu predvideva Dunajska konvencija 1978, ne zadostuje. Z namenom, da pridobi članstvo pri večstranskih pogodbah, je pri depozitarjih deponirala notifikacije pogodb in tako v praksi potrdila 22. člen omenjene pogodbe. V primeru, ko so bile večstranske mednarodne pogodbe deponirane pri vladah, pa se je v praksi izkazalo, da ima depozitar določeno diskrecijsko pravico pri odločanju, kdaj bo neka novonastala država postala članica take pogodbe. Če na tem mestu omenimo še ustavne dolžnosti Republike Slovenije, ugotovimo, da je z osamosvojitvijo in pridobitvijo statusa mednarodnopravnega subjekta neodvisne države Slovenija dobila tudi ustavno nalogo skrbeti za svoje avtohtone narodne manjšine v sosednih državah. 7 Že na dan samostojnosti, 25. 6. 1991, je v Deklaraciji o neodvisnosti Slovenija kot mednarodnopravni subjekt izjavila, da»spoštuje vsa načela mednarodnega prava in v smislu pravnega nasledstva določbe vseh mednarodnih pogodb, ki jih je sklenila SFRJ in se nanašajo na ozemlje Republike Slovenije«in da»pričakuje od sosednjih držav, da bodo upoštevale in poglabljale z mednarodnimi konvencijami in bilateralnimi pogodbami doseženo raven zaščite slovenske manjšine«(ur. l. RS, št. 1/1991, 25. 6. 1991). 7 5. člen ustave RS:»Država [...] skrbi za avtohtone slovenske narodne manjšine v sosednjih državah [...] ter pospešuje njihove stike z domovino.«(ur.l. RS, št. 33I/1991-I, 28. 11. 1991). 26

5. PRAVNI STATUS AVSTRIJSKE DRŽAVNE POGODBE 5.1 NASTANEK ADP Državna pogodba o ponovni vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije ali krajše ADP je bila podpisana 15. 5. 1955 s strani Francije, Zveze sovjetskih socialističnih republik, Velike Britanije in Združenih držav Amerike na eni ter Avstrije na drugi strani. 8 Veljati je začela 27. 7. 1955 po deponiranju ratifikacijskih listin vseh petih omenjenih pogodbenic. Z deponiranjem ratifikacijske listine pri depozitarju vlade SZ, po predhodnem ratificiranju v Zvezni ljudski skupščini 14. 11. 1955, je na podlagi 37. člena sopogodbenica ADP postala tudi tedanja Federativna ljudska republika Jugoslavija. Kot članica OZN in kot članica antifašistične koalicije, ki je bila, kot določa 37. člen ADP, na dan 8. 5. 1945 v vojni z Nemčijo, je država tako pridobila status»pridružene sile«(bohte in Škrk 1997: 603). Poleg SFRJ so pogodbenice ADP v različnih letih postale še: Avstralija (1961), Brazilija (1958), Kanada (1960), Mehika (1957), Nova Zelandija (1960), Poljska (1956) in Češkoslovaška (1955) (http://www.verfassungen.de/at/staatsvertrag55.htm, 30. 4. 2005). Nastajanje ADP so spremljale velike težave in lahko bi rekli, da je pogodba vsaj toliko plod hotenj zaveznikov kot želja avstrijske protinacistične politike. Pogajanja o pogodbi so se začela 14. 1. 1947 v Londonu. Avstrija je bila na ta pogajanja povabljena kot opazovalka, Jugoslavija pa kot pogajalka. Glavna tema v začetnih fazah pogajanj o ADP je bilo manjšinsko oziroma mejno vprašanje. Avstrijska uradna politika je že takoj po konstituiranju organov oblasti zahtevala obnovitev Avstrije v obsegu pred priključitvijo in posebej poudarjala svoja hotenja po Južni Tirolski ter po nedeljivosti Koroške. Do 20. 1. 1947 je bil osnutek pogodbe že sestavljen, vendar pa se je že kmalu pokazalo, da zavezniki še zdaleč nimajo enotnih mnenj o temeljnih problemih glede avstrijskega 8 Profesorju Nećaku (2005: 263) se zdi skrajšan slovenski prevod naziva pogodbe - Avstrijska državna pogodba - zavajajoč, saj meni, da pri tej pogodbi ne gre za nikakršno mirovno pogodbo, temveč za pogodbo med zavezniki o usodi in statusu Avstrije. Mnogo primernejši izraz zanjo se mu zdi»pogodba o Avstriji«, vendar pa bom v nalogi vseeno uporabljala izraz»avstrijska državna pogodba«, saj menim, da je le-ta mnogo bolj razširjen in prepoznaven. 27