EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 10.10.2014 SWD(2014) 348 final ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur DELEGIERTEN VERORDNUNG DER KOMMISSION zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 in Bezug auf die Liquiditätsdeckungsanforderung an Kreditinstitute {C(2014) 7232 final} {SWD(2014) 349 final} DE DE
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur DELEGIERTEN VERORDNUNG DER KOMMISSION zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 in Bezug auf die Liquiditätsdeckungsanforderung an Kreditinstitute 2
Haftungsausschluss: Diese Zusammenfassung bindet ausschließlich die an ihrer Ausarbeitung beteiligten Kommissionsdienststellen und greift etwaigen späteren Beschlüssen der Kommission in keiner Weise vor. 1. EINLEITUNG Im Dezember 2010 kündigte der Basler Ausschuss an, im Rahmen von Basel III Liquiditätsanforderungen und insbesondere eine Liquiditätsdeckungsquote einzuführen, die bis 2015 umgesetzt werden soll (BIS (2010 a, b)). Mithilfe der Liquiditätsdeckungsquote soll in erster Linie die kurzfristige Widerstandsfähigkeit der Banken gegen Liquiditätsengpässe unter erheblichen Stressbedingungen erhöht werden. Die Liquiditätsdeckungsquote fördert die kurzfristige Widerstandsfähigkeit der Banken, indem ein ausreichender Bestand an unbelasteten liquiden Aktiva hoher Qualität gewährleistet wird, mit dem möglichen Liquiditätsabflüssen in Krisenzeiten begegnet werden kann und der einfach und schnell in Barmittel umwandelbar ist, um den Liquiditätsbedarf der Bank im Fall eines Liquiditätsstress-Szenarios von 30 Kalendertagen zu decken. Mit der Annahme der Eigenkapitalverordnung im Juni 2013 führten die EU-Gesetzgeber für alle 8000 Banken und Wertpapierfirmen eine allgemeine Liquiditätsdeckungsanforderung (Artikel 412 Absatz 1 CRR) sowie die Verpflichtung ein, den zuständigen Behörden die Zusammensetzung der liquiden Aktiva in ihren Liquiditätsdeckungspuffern regelmäßig zu melden (Artikel 415-425 CRR). In Artikel 460 übertrugen die gesetzgebenden Organe der Kommission die Befugnis, die Einzelheiten der allgemeinen Liquiditätsdeckungsanforderung (LCR) für Kreditinstitute festzulegen. Die Kommission ist der Ansicht, dass unionsspezifische Besonderheiten berücksichtigt werden müssen (siehe Erwägungsgrund 100 CRR) und der LCR-Standard des Basler Ausschusses von Januar 2013, der von den Notenbankpräsidenten und den Leitern der Aufsichtsbehörden befürwortet wurde, deshalb nicht ohne weiteres übernommen werden kann. Dies hat folgende Gründe: Obwohl der Basler Standard eine internationale Vereinbarung über die mögliche Zusammensetzung und Form der Liquiditätsdeckungsanforderung darstellt, wurde er in Hinblick auf die Anwendung durch große, international tätige Banken ausgearbeitet. Darüber hinaus sollen diese Anforderungen für die konsolidierte Ebene/Gruppenebene gelten und nicht für die Ebene einzelner Institute oder Tochtergesellschaften, wie dies unter EU-Recht der Fall ist. Die Internationale Vereinbarung ist zwar auf Aktiva (Staatsanleihen, Barmittel und Risikopositionen gegenüber Zentralbanken) ausgerichtet, die in allen betroffenen Ländern hohe Liquidität aufweisen und uneingeschränkt im Liquiditätspuffer berücksichtigt werden können. In der Basler Vereinbarung ist jedoch nicht in vollem Umfang berücksichtigt, inwieweit bestimmte andere Aktiva in einigen der unterzeichnenden Rechtsräume liquider sein könnten als in der Basler Vereinbarung angenommen. Dementsprechend müssen diese Aktiva besser im Liquiditätspuffer berücksichtigt werden, als in der Basler Vereinbarung streng genommen vorgesehen ist. 2. PROBLEMSTELLUNG Bereits für die Verabschiedung des CRD-IV-Pakets erstellte die Kommission eine umfassende Folgenabschätzung (SEC(2011) 949 final). Die EBA veröffentlichte zudem eine umfangreiche Folgenabschätzung für die Liquiditätsmaßnahmen nach Artikel 509 Absatz 1 der 3
Eigenkapitalverordnung (EBA (2013b)), deren Schlussfolgerungen die Ergebnisse der Kommission stützen. Wenngleich die Kommission den hohen Nutzen der LCR für die Aufsicht anerkennt, ist sie der Ansicht, dass unionsspezifische Besonderheiten bei der Feinabstimmung unbedingt berücksichtigt werden müssen, um keine ungerechtfertigten Hürden für Banken und die Realwirtschaft zu schaffen. In dieser Folgenabschätzung werden daher die Begründung und die Auswirkungen der LCR und einer Liquiditätsregulierung im Allgemeinen nicht erneut geprüft; vielmehr soll bewertet werden, ob es erforderlich ist, ein breiteres Spektrum an liquiden Aktiva hoher Qualität zu berücksichtigen, ohne dem Hauptziel der Liquiditätsdeckungsanforderung, die Finanzstabilität zu gewährleisten, im Wege zu stehen. Die Kommission muss möglicherweise einige Anpassungen an der Definition liquider Aktiva hoher Qualität des Basler Ausschusses in Erwägung ziehen, um den folgenden unionsspezifischen Besonderheiten Rechnung zu tragen: Die Eigenkapitalverordnung ist auf alle Banken und Wertpapierfirmen anwendbar, während die LCR des Basler Ausschusses im Hinblick auf große, international tätige Banken ausgearbeitet wurden. Die Eigenkapitalverordnung kommt auf der Ebene einzelner Institute zur Anwendung (nicht auf der konsolidierten Ebene/Gruppenebene). Infolgedessen könnte die Anwendung des Basler Standards einen potenziellen Nachteil für kleinere oder stärker spezialisierte Banken in der EU bedeuten. Bestimmte Kategorien von Aktiva könnten durch die Anwendung des Basler Standards unverhältnismäßig und in unbeabsichtigter Weise benachteiligt werden. In der EU sind bestimmte Kategorien von Aktiva, wie gedeckte Schuldverschreibungen hoher Qualität, verhältnismäßig wichtig; sie spielen eine größere Rolle und haben eine weitaus längere krisenbewährte Tradition als in anderen Rechtsräumen. Einige Kategorien finanzieller Vermögenswerte könnten auf den europäischen Märkten eine bessere Liquidität und/oder Kreditqualität aufweisen als dies in der Basler Vereinbarung anerkannt wird. Die Anwendung des Basler Standards könnte zu Problemen wie einer Knappheit oder Rationierung von Aktiva führen und der Diversifizierung der Puffer bestimmter EU-Mitgliedstaaten hinderlich sein. In der Anwendung des Basler Standards werden Verbriefungen hoher Qualität in Europa (einfache, transparente Durchlauffinanzierungen in traditionellen und einfachen Aktivakategorien ohne "originate-to-distribute"-strategie) nicht berücksichtigt. Diese Folgenabschätzung beschränkt sich auf die Betrachtung zweier zentraler Möglichkeiten hinsichtlich der Zusammensetzung und des Umfangs des Puffers an liquiden Aktiva hoher Qualität im Rahmen der LCR, und zwar auf die Einstufung gedeckter Schuldverschreibungen und forderungsbesicherter Wertpapiere. Diese Aktivakategorien wurden aufgrund ihrer unionsspezifischen Besonderheiten und ihrer Wichtigkeit innerhalb der EU ausgewählt. 3. ZIELE Folgende allgemeine Ziele und Einzelziele werden verfolgt: Allgemeines Ziel 1: Stärkung der Finanzstabilität (aufsichtliches Ziel) Einzelziel 1: Gewährleistung der Wirksamkeit des Liquiditätspuffers in Krisenzeiten, indem sichergestellt wird, dass die Aktiva im Puffer tatsächlich liquid sind, und indem die Verflechtungen und die Ansteckungsgefahr zwischen Banken verringert werden. 4
Einzelziel 2: Verringerung der prozyklischen Wirkung von veränderten Ratings durch Dämpfung des Klippeneffekts. Allgemeines Ziel 2: Berücksichtigung unionsspezifischer Besonderheiten Einzelziel 3: Rücksichtnahme auf die relative Liquiditätsperformance innerhalb und zwischen EU-Aktivakategorien, um künstliche Verzerrungen zu vermeiden. Einzelziel 4: Gewährleistung einer angemessenen Finanzierung der Realwirtschaft (durch Banken), indem Knappheit oder Rationierung von Aktiva vermieden wird. Allgemeines Ziel 3: Abstimmung mit umfassenderen EU-weiten Zielen Einzelziel 5: Verringerung der Fragmentierung des Binnenmarkts und der übermäßigen Flucht in sichere Anlagen, Gewährleistung einer zügigen Abwicklung (Einschränkung der Vermögenswertbelastung) usw. 4. HANDLUNGSOPTIONEN Als Basisoption wurde in Betracht gezogen, gedeckte Schuldverschreibungen und forderungsbesicherte Wertpapiere gemäß dem Vorschlag des Basler Ausschusses und der Empfehlung der EBA mit entsprechenden Bewertungsabschlägen und Volumenbegrenzungen zu kategorisieren. Die vorgestellten alternativen Optionen weichen vom Vorschlag des Basler Ausschusses und den Empfehlungen der EBA ab, da verschiedene Kategorien gedeckter Schuldverschreibungen und forderungsbesicherter Wertpapiere verschiedenen Laufzeitkategorien innerhalb des Puffers liquider Aktiva hoher Qualität zugeordnet werden. 5. AUSWIRKUNGEN UND VERGLEICH DER REFORMOPTIONEN In Bezug auf gedeckte Schuldverschreibungen und forderungsbesicherte Wertpapiere werden verschiedene Handlungsoptionen auf der Grundlage empirischer Belege und einer qualitativen wirtschaftlichen Bewertung dahingehend gereiht, inwieweit die festgelegten Ziele durch sie erreicht werden können. Es wird eine Zusammenfassung der Rückmeldungen der Interessenträger im Rahmen der öffentlichen Konsultation vorgelegt. Die erwarteten Auswirkungen der bevorzugten Handlungsoptionen werden näher betrachtet. 6. ÜBERWACHUNG UND BEWERTUNG Der geplante delegierte Rechtsakt wird einer Prüfung unterzogen, um unter anderem zu bewerten, wie wirksam und effizient er zur Erreichung der in diesem Bericht dargelegten Ziele beigetragen hat, und um über gegebenenfalls notwendige neue Maßnahmen oder Anpassungen zu entscheiden. Dabei wird auch bewertet, ob neue Kategorien von Aktiva als liquide Aktiva hoher Qualität eingestuft werden können. Auch eine Reihe relevanter Indikatoren zur Bewertung der Wirksamkeit des Reformvorschlags wird vorgestellt. 5