Nationalrat Conseil national Consiglio nazionale Cussegl naziunal 15.3494 s Mo. Ständerat (FK-SR). Bestand des Bundespersonals auf dem Stand von 2015 einfrieren Bericht der Finanzkommission vom 15. Oktober 2015 Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 15. Oktober 2015 die vom Ständerat in der Herbstsession 2015 angenommene Motion vorberaten. Die Motion will den Bundesrat beauftragen, Massnahmen zu ergreifen, mit dem Ziel, dass der Bundespersonalbestand den Stand gemäss Voranschlag 2015 (35 000 Full-time Equivalent (FTE)) nicht überschreitet. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 13 zu 9 Stimmen bei 1 Enthaltung die Ablehnung der Motion. Eine Kommissionsminderheit (Müller Thomas, Amaudruz, Clottu, Hausammann, Miesch, Schibli, Schneeberger, Schwander, Vitali) beantragt die Annahme der Motion. Berichterstattung: Wermuth (d), Gschwind (f) Im Namen der Kommission Der Präsident: Leo Müller Inhalt des Berichtes 1 Text und Begründung 101-05/15.3494s/FK--CdF
2 Stellungnahme des Bundesrates vom 26. August 2015 3 Verhandlungen und Beschluss des Erstrates 4 Erwägungen der Kommission 2
1 Text und Begründung 1.1 Text Der Bundesrat wird beauftragt, Massnahmen zu ergreifen mit dem Ziel, dass der Bundespersonalbestand den Stand gemäss Voranschlag 2015 (35 000 FTE) nicht überschreitet. 1.2 Begründung Die Motion zielt darauf ab, das Wachstum des Personalbestandes zu stoppen. Neugeschaffene Stellen müssen bundesintern kompensiert werden. Aus- oder Eingliederung ganzer Bereiche werden dabei nicht berücksichtigt: Entsprechende Eingliederungen müssen nicht intern kompensiert werden, und Ausgliederungen ermöglichen nicht den Ausbau des Personalbestandes in anderen bundesinternen Bereichen. Die geforderte und sich nun in Umsetzung befindende Internalisierung externer Mitarbeitender wird dabei ebenfalls nicht mit eingerechnet, allerdings müssen diese Internalisierungen aufgeführt und begründet werden. Auch ist die Personalbestandvorgabe (35 000 FTE) nicht durch Externalisierung einzelner Mitarbeitender zu umgehen. Der Personalbestand des Bundes hat seit 2007 um 2665 Vollzeitstellen zugenommen (von 32 105 FTE im Jahr 2007 auf 34 770 FTE im Jahr 2014), was einer Steigerung von 8,3 Prozent entspricht. Der Bund ist mit sich verschlechternden Bundesfinanzen, Wirtschaftsprognosen und Finanzhaushaltsperspektiven konfrontiert: Die Staatsrechnung 2014 schliesst mit einem Defizit von 124 Millionen Franken ab, das Finanzdepartement rechnet mit sinkenden Einnahmen in den kommenden Jahren, der Legislaturfinanzplan 2017-2019 musste entsprechend nach unten korrigiert werden. Der Bundesrat verfolgt das Ziel des Nullwachstums beim Personalaufwand und hat sich deshalb im Rahmen seiner Weisungen zum Voranschlag 2016 und Legislaturfinanzplan 2017-2019 eine Stabilisierung des Personalaufwandes auf das Niveau des Voranschlages 2015 vorgegeben. Mit der vorliegenden Motion soll der Bundesrat in seiner Absicht und seinem Willen, das Personalwachstum einzudämmen, unterstützt und gestärkt werden. Dabei soll der Bundesrat auch Massnahmen zur Steigerung der Effizienz prüfen. Der Bundesrat soll jene Behörden und Verwaltungseinheiten, die nicht in seinen Kompetenzbereich fallen (namentlich die Gerichte, die Bundesanwaltschaft, die Parlamentsdienste und die Eidgenössische Finanzkontrolle), ersuchen und einladen, die erarbeiteten Massnahmen und Vorgaben zur Stabilisierung der Bundespersonalbestandes ebenfalls umzusetzen. Zudem nimmt diese Motion das Parlament in die Pflicht, nicht selbst im Rahmen von Gesetzesvorlagen und Vorstössen zusätzliche Stellen zu generieren. 2 Stellungnahme des Bundesrates vom 26. August 2015 Der Bundesrat teilt die Sorge der Finanzkommission des Ständerates; die Bundesverwaltung ist in den vergangenen Jahren stark gewachsen. Dies ist allerdings weitestgehend auf entsprechende Beschlüsse der Bundesversammlung zurückzuführen, die dem Bund in den vergangenen Jahren zahlreiche neue Aufgaben übertragen und in vielen Fällen eine ressourcenintensivere Behandlung bestehender Aufgaben verlangt hat. Teils sind auch exogene, von der Politik nicht beeinflussbare Faktoren für das Stellenwachstum verantwortlich. Der Bundesrat hat trotz der gestiegenen Anforderungen an die Bundesverwaltung verschiedene Massnahmen eingeleitet, um das Wachstum zu bremsen. Dadurch konnte das Wachstum der Personalausgaben von 3,9 Prozent im Voranschlag 2011 auf 1,3 Prozent im Voranschlag 2015 reduziert werden. Weiter hat er in den Weisungen zum Voranschlag 2016 und zum 3
Legislaturfinanzplan 2017-2019 beschlossen, den Personalaufwand gegenüber dem Finanzplan 2016-2018 vom 20. August 2014 dauerhaft um 106 Millionen Franken zu senken. Obwohl die Finanzkommission des Ständerates die Beschlüsse des Bundesrates zur Eindämmung des Personalwachstums im Rahmen des Voranschlages 2016 begrüsst, wird eine permanente Plafonierung des Stellenbestandes auf 35 000 FTE gefordert. Diese Plafonierung ist aus Sicht des Bundesrates aus folgenden Gründen abzulehnen: - Mit dem Voranschlag 2000 wurde in der Bundesverwaltung von der Stellen- auf die Frankensteuerung umgestellt, um einen flexibleren Personaleinsatz in der Aufgabenerfüllung erreichen zu können. Dies hat in der Folge zu mehr internen Kompensationen bei neuen Aufgaben geführt. - Eine starre Plafonierung ist zu unflexibel und kann in gewissen Bereichen für den Haushalt sogar kontraproduktiv sein. Ferner sollte die Verwaltung mit den notwendigen Ressourcen ausgestattet werden, wenn sie vom Parlament neue Aufgaben erhält oder auf exogene Entwicklungen reagieren muss. - Sektorielle Plafonierungen laufen zudem der Konzeption des neuen Führungsmodells Bund zuwider. Das Globalbudget müsste de facto in mehrere Kredite aufgeteilt werden, wobei der Personalaufwand einer davon wäre. Der Bundesrat ist hingegen bereit, im Rahmen des Gegenvorschlages zur Motion Müller Leo 15.3224, "Begrenzung des Wachstums der Personalausgaben", ab 2017 den Verwaltungsaufwand sowie die Investitionen der Verwaltung gegenüber dem Finanzplan 2016-2018 vom 20. August 2014 um die geforderten 330 Millionen Franken zu reduzieren. Davon soll mindestens die Hälfte (165 Millionen Franken) im Personalbereich umgesetzt werden. Die Verwaltungseinheiten werden mit dieser weiteren Kürzung gezwungen sein, Massnahmen zur Effizienzsteigerung zu prüfen und im Rahmen der Übernahme neuer Aufgaben Überlegungen für eine Verzichtplanung anzustellen. Mit diesen Massnahmen lassen sich die Anliegen der vorliegenden Motion zu weiten Teilen erfüllen. Eine zeitlich unbegrenzte Stellenplafonierung indes ginge aus Sicht des Bundesrates zu weit. Damit würden Bundesrat und Parlament auf unbestimmte Zeit hinaus jeglicher personalpolitischer Flexibilität beraubt. Der Bundesrat hat überdies im Rahmen der Arbeiten zum Voranschlag 2016 die Gerichte, die Bundesanwaltschaft, die Parlamentsdienste und die Eidgenössische Finanzkontrolle dazu eingeladen, sich an der eingangs erwähnten Kürzung zu beteiligen, erhielt jedoch vorwiegend abschlägige Rückmeldungen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion. 3 Verhandlungen und Beschluss des Erstrates Der Ständerat hat die Motion am 23. September 2015 mit 25 zu 14 Stimmen angenommen. Der als Kommissionssprecher amtende Präsident der ständerätlichen Finanzkommission wies darauf hin, die Finanzkommission habe rückblickend festgestellt, dass in den letzten sieben Jahren nicht weniger als 2655 neue Vollzeitstellen geschaffen worden seien. Das Wachstum sei zwar gesunken, die Kommission wolle aber kein neues Wachstum sehen. Die Finanzministerin wies auf die im Rahmen des Voranschlags 2016 bereits ergriffenen Massnahmen hin. 4
4 Erwägungen der Kommission Die Verwaltung wies in der Kommission darauf hin, dass der Personalaufwand seit dem Jahre 2000 nicht mehr über die Anzahl Stellen sondern über die bewilligten Personalkredite gesteuert werde. Sollte der Bundesrat auf 35 000 Full Time Equivalent (FTE) plafonieren müssen, käme ein neues Steuerungsmittel dazu. Wenn man über die Anzahl Stellen steuere, sei man weniger flexibel als wenn man über Geld steuere, weil man Mitarbeitende weniger schnell verschieben könne als Personalkredite. Zu klären sei auch, wie die Motion umgesetzt werden könne. Diese widerspreche zudem dem Grundgedanken des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung (NFB), bei welchem die Verwaltungseinheiten über Globalbudgets gesteuert würden. Ein Teil der Mehrheit hält die Motion für grundsätzlich unnötig. Der Bund müsse für die Erfüllung seiner zahlreichen Aufgaben über genügend Personal verfügen. Die Ausführungen der Verwaltung und die Stellungnahme des Bundesrates (siehe oben Ziffer 2) seien überzeugend. Seit 2000 werde der Personalaufwand über Kredite und nicht mehr über die Anzahl Stellen gesteuert. Das Budget bestimme die Lohnsumme. Die Motion Müller Leo (15.3224, "Begrenzung des Wachstums der Personalausgaben") sei wenigstens befristet. Beide Motionen seien allerdings widersprüchlich, hätten einen gewaltigen Verwaltungsaufwand und Mehrkosten zur Folge sowie eine rezessionsverstärkende Wirkung. Verwiesen wurde ferner darauf, dass der Bundesrat bereits erhebliche Einsparungen vorgenommen habe. Gesteuert werden müsse über die Aufgaben. Daher seien die Motion des Ständerates wie die Motion Müller Leo (15.3224) abzulehnen. Von anderer Seite wurde argumentiert, dass die Bundesverwaltung über hervorragend qualifiziertes Personal verfüge. Die Schweiz sei auf eine sehr gute Verwaltung angewiesen. Ausgeführt wurde ferner, dass die Bundesverwaltung in Bezug auf den Personalbestand im OECD-Vergleich heute auf dem gleich tiefen Stand sei wie Spanien, Portugal und Irland. Der oft angeführte Vergleich in Bezug auf die Löhne sei zudem irreführend. Im Gegensatz zu den Kantonen verfüge der Bund z. B. über wenige Werkhöfe, bei welchen das Lohnniveau eher tief sei. Das Personalwachstum sei im Vergleich zum Aufgabenwachstum der Bundesverwaltung geringer ausgefallen. Von einem anderen Teil der Mehrheit wurde der Handlungsbedarf zwar anerkannt, die Motion aber wegen des Ansatzes über die Steuerung via Stellen abgelehnt. Angezeigt seien Änderungen im Lohnsystem. Die Internalisierung von bisher extern ausgeführten Aufgaben durch die Schaffung neuer Stellen sei zu begrüssen, da sie für den Bundeshaushalt finanziell vorteilhaft sei. Von anderer Seite wurde ins Feld geführt, man könne den Bundeshaushalt nicht alleine über Einsparungen beim Personal im Griff halten. Der Bundeshaushalt sei ein Transferhaushalt, und der Anteil des Personals an den Gesamtausgaben betrage für den Voranschlag 2016 8,4 Prozent. Bei einer Plafonierung oder einem Abbau des Personals seien personalintensive Aufgabenbereiche wie die Armee oder das Grenzwachtkorps stark betroffen. Folge wäre dann auch, dass z. B. für die angestrebte Beseitigung der Lücken bei der Ausrüstung der Armee durch vermehrte Rüstungskäufe das Personal fehlen würde. Aufgenommen wurde auch das Argument der Verwaltung hinsichtlich des NFB; mit einer Plafonierung verabschiede man sich von der neueingeführten Flexibilität im Eigenbereich der Verwaltung. Zentrales Instrument des Bundeshaushaltes sei die Schuldenbremse. Man solle diese durch eine solche Massnahme nicht übersteuern. Zugunsten der Annahme der Motion wurde ausgeführt, dass man diese und die Motion Müller Leo 15.3224 nicht gegeneinander ausspielen dürfe; der Handlungsbedarf sei ausgewiesen. Es seien nicht die befristeten und Ad hoc-aufstockungen, die störten. Es gehe vielmehr um die allgemeine Tendenz beim Personalaufwand. Es sei eine Tatsache, dass die Mitarbeiterzahl gestiegen sei. Oftmals würden in der Diskussion andere Aspekte ausgeblendet; es gehe darum, dass sich die Verwaltung auf das Wesentliche fokussiere. Nicht zu bestreiten sei, dass der Grossteil der 5
Mitarbeitenden der Bundesverwaltung gute bis sehr gute Arbeit leiste. Es gebe aber auch viele Leerläufe. So würden beispielsweise sehr viele unnötige Verordnungen geschrieben oder Präventionskampagnen lanciert. Kritisiert wurde des Weiteren, dass z. T. Tätigkeiten, für die man intern über Personal verfüge, extern vergeben würden. Für die Annahme der Motion wurde ins Feld geführt, dass der Personalaufwand in den Jahren 2008 bis 2014 um 820 Millionen Franken gestiegen sei. Die Schuldenbremse gebe in Bezug auf die Staatsausgaben nur die maximalen Ausgaben vor; das Parlament dürfe die maximalen Ausgaben unterschreiten. 6