Hans-Ulrich Derlien Doris Böhme Markus Heindl. Bürokratietheorie

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1 Hans-Ulrich Derlien Doris Böhme Markus Heindl Bürokratietheorie

2 Studienskripten zur Soziologie Herausgeber: Prof. Dr. Heinz Sahner, Dr. Michael Bayer und Prof. Dr. Reinhold Sackmann begründet von Prof. Dr. Erwin K. Scheuch Die Bände Studienskripten zur Soziologie sind als in sich abgeschlossene Bausteine für das Bachelor- und Masterstudium konzipiert. Sie umfassen sowohl Bände zu den Methoden der empirischen Sozialforschung, Darstellung der Grundlagen der Soziologie als auch Arbeiten zu so genannten Bindestrich-Soziologien, in denen verschiedene theoretische Ansätze, die Entwicklung eines Themas und wichtige empirische Studien und Ergebnisse dargestellt und diskutiert werden. Diese Studienskripten sind in erster Linie für Anfangs - semester gedacht, sollen aber auch dem Examenskandidaten und dem Praktiker eine rasch zugängliche Informationsquelle sein.

3 Hans-Ulrich Derlien Doris Böhme Markus Heindl Bürokratietheorie Einführung in eine Theorie der Verwaltung

4 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über < abrufbar. 1. Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten VS Verlag für Sozialwissenschaften Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Katrin Emmerich VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbeson dere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN

5 Inhalt Vorwort... 9 Abkürzungsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Prolegomena Begriffsgeschichte Etymologie Umgangssprachliche Bedeutung Kritische Bedeutungen Max Weber als Ausgangspunkt Merkmale des Weberschen Bürokratiebegriffs Explikation der Weberschen Theorie Dimensionen der Bürokratietheorie Bürokratietheorie als Gesellschaftstheorie Bürokratie und Politik: Legitimation bürokratischer Herrschaftsausübung Bürokratie und Individuum Organisationstheorie der Bürokratie Bürokratiekritik Kritik am Umfang der Staatstätigkeit als Ergebnis der historischen und gesamtgesellschaftlichen Entwicklung Kritik an der Legitimität bürokratischer Herrschaft Bürokratie und Individuum als Ansatz von Kritik Kritik an der Effizienz bürokratischer Organisation Aufbau des Buches

6 2 Bürokratietheorie als Gesellschaftstheorie Bürokratie im okzidentalen Rationalisierungsprozess Gesellschaftliche Voraussetzungen für das Entstehen bürokratischer Herrschaft Interdependenz von Kapital und Bürokratie Die Unentrinnbarkeitsthese Typen legitimer Herrschaft als Phasenmodell der Organisation politischer Herrschaft Rationalität und Rationalisierung bei Max Weber Sozio-ökonomische Auswirkungen der Bürokratisierung Webers politische Bewertung der Bürokratisierung Beamte und Angestellte als gesellschaftliche Schicht Der ökonomische Status des Beamtentums in historischer Entwicklung Fachschulung Soziale Rekrutierung Berufsethos und Standesbewußtsein Angestelltenschaft Die Bedeutung von Beamten und Angestellten heute Exkurs: Bürokratie in der allgemeinen Soziologie Norbert Elias Karl August Wittfogel Talcott Parsons und Niklas Luhmann Bürokratie und Politik Bürokratie und politische Steuerung bei Weber Verselbständigung der Bürokratie Fachwissen als neue Machtbasis Differenzierung von Politiker- und Beamten-Rollen Beamtenherrschaft Exkurs: Webers Grundhaltung gegenüber der liberalen Demokratie Bürokratie bei Marx und im Marxismus Das Rätesystem als anti-bürokratisches Modell Sozialistische Bürokratie Max Weber über den Sozialismus

7 3.3 Bürokratisierung politischer Parteien Michels ehernes Gesetz der Oligarchie Max Webers Analyse der Apparatparteien Zur Bürokratisierung innerhalb der heutigen Parteien Das Konzept der repräsentativen Bürokratie Soziale Rekrutierung in historischer Perspektive Funktionale Begründungen für soziale Repräsentativität Probleme des Konzepts der repräsentativen Bürokratie Ämterpatronage: Auf dem Wege zum Neofeudalismus? Ökonomische Theorie der Bürokratie Das Bürokratiemodell Niskanens Kritik an Niskanens Bürokratiemodell Bürokratie und Individuum Der disziplinierte Mensch: Arbeit in bürokratischen Organisationen Disziplinierung in bürokratischen Organisationen Historische Perspektive: Die Genese bürokratischer Disziplinierung Alltagspraktische Perspektive: Der disziplinierte Bürokrat Theoretische Perspektive: Aktuelle Grundlagen der Disziplinierung und die Reaktionsweisen der betroffenen Menschen Disziplinierung in totalen Institutionen Merkmale totaler Institutionen Konzentrationslager als totale Institutionen und bürokratische Organisationen Disziplinierung in Gefängnissen Michel Foucault Der administrierte Mensch: Bürger und Verwaltung Das Konzept der Bürgernähe Aspekte der Interaktion zwischen Publikum und Verwaltung Rationalisierungsstrategien

8 5 Bürokratietheorie als Organisationstheorie Das Bürokratiekonzept in der Organisationstheorie Empirische Bürokratiekritik: Dysfunktionen Relative Effizienz Verkürzung des Weberschen Bürokratiemodells Historische Entleerung des Konzepts Vernachlässigung des herrschaftssoziologischen Kontextes Berücksichtigung freiwilliger Organisationen Der Verein zwischen Dilettantismus und Bürokratisierung Zur aktuellen Bedeutung ehrenamtlichen Engagements Exkurs: Die Mafia aus bürokratie- und organisationstheoretischer Sicht Begriff und Geschichte der Mafia Die Mafia eine Organisation und Bürokratie? Entbürokratisierung Entbürokratisierung Bedeutung und Abgrenzung des... Begriffs Methoden und Instrumente der Entbürokratisierung Probleme der Entbürokratisierung Schluss Literaturverzeichnis Sachregister

9 Vorwort Bei dem vorliegenden Werk Bürokratietheorie handelt es sich um das letzte Werk des im Juli 2010 verstorbenen Verwaltungswissenschaftlers und Soziologen Hans-Ulrich Derlien. Die Analyse des Themas Bürokratie und seiner vielschichtigen Bedeutung kann als eine Forschungsleidenschaft Hans-Ulrich Derliens bezeichnet werden. Während seiner Zeit als Inhaber des Lehrstuhls für Verwaltungswissenschaft an der Universität Bamberg ( ) verfasste er in diesem Zusammenhang zahlreiche Publikationen zu diesem Thema, z.b. Betrachtungen zu Max Webers Verwaltungssoziologie und zur selektiven Interpretation der Weberschen Bürokratietheorie (1989). Die Arbeit am Skript Bürokratietheorie begann Derlien bereits in den Siebziger Jahren. Nach und nach flossen unterschiedliche Ergebnisse seiner breit angelegten Forschungstätigkeit in dieses Skript ein. Daher stellt das vorliegende Werk keine Literaturanalyse von Klassikern der Verwaltungswissenschaft dar, sondern es finden sich viele Parallelen, Verweise und Verknüpfungen zu sowohl verwandten Bereichen der Verwaltungswissenschaft (z.b. Organisationssoziologie, Öffentliches Recht) als auch zu aktuellen Entwicklungen (z.b. Reformen in der Verwaltung und im Öffentlichen Dienst). Hans-Ulrich Derlien stellte das Skript leider nie fertig. Nach seinem Tod nahmen Markus Heindl und Doris Böhme die Arbeit an diesem Skript wieder auf, um mit der Fertigstellung sein letztes Werk doch noch zum Abschluss zu bringen und damit einen bedeutenden deutschen Verwaltungswissenschaftler zu würdigen. Hans-Ulrich Derlien behandelte im Rahmen seiner Forschungs- und Publikationstätigkeit eine breite Palette verwaltungswissenschaftlicher Themata. Seine Forschungsschwerpunkte richteten sich auf Fragen der Programmforschung oder der Policy-Analyse, auf den öffentlichen Dienst und die administrative Elite der Bundesrepublik. Hierzu entstanden zahlreiche Veröffentlichungen z.t. in Zusammenarbeit mit Renate Mayntz. Darüber hinaus weckte die Verwaltungstransformation in Ostdeutschland nach den Ereignissen 1989 und 1990 das Interesse des Verwaltungswissenschaftlers Derlien. Hier interessierte ihn zum einen die Elitezirkulation in den fünf Neuen Bundesländern und zum anderen beschäftigte er sich mit Verwaltungsproblemen hinsichtlich Neugründung und Umbau in den Landes- bzw. Kommunalverwaltungen der Neuen Länder in der Umbruchphase. Daneben publizierte Hans-Ulrich Derlien mit empirischer Fundierung auch zu 9

10 Fragen der Ministerialorganisation in Bund und Ländern. Des weiteren seien hier seine Reflexionen über die Verwaltungswissenschaft als wissenschaftliche Disziplin genannt. Hans-Ulrich Derlien legte in regelmäßigen Abständen inhaltsreiche Berichte und Übersichten zur Situation der verwaltungswissenschaftlichen Forschung vor. Eine Reihe von Veröffentlichungen nimmt kritisch Bezug auf aktuelle Diskussionen in der Verwaltungswissenschaft und der Verwaltungspolitik, etwa zu Fragen der kommunalen Gebiets- und Verfassungsreform, zur Problematik der Leistungskontrolle im öffentlichen Dienst, zur Arbeit der Bundesregierung in der räumlichen Zweiteilung zwischen Bonn und Berlin, zu den vom New Public Management inspirierten Verwaltungsreformen der 1990er Jahre oder zu der gegen Ende der 1990er Jahre aufkommenden Ethikdebatte. Viele Ergebnisse seiner langjährigen Forschung auf den oben genannten Gebieten finden sich hier in diesem Buch wieder. Bürokratietheorie ist dabei nicht als eine einheitliche und allumfassende Theorie zu verstehen, sondern vielmehr als ein Überblick über den Facettenreichtum des Phänomens der Bürokratie. Wir hoffen dem Leser mit diesem Werk ein erkenntnis- und abwechslungsreiches Buch bieten zu können, welches einen vielschichtigen Blick auf das Thema Bürokratie und seine unterschiedlichen Aspekte eröffnet. Die letzten aber wichtigen Zeilen des Vorwortes sind den Personen gewidmet, die die Arbeit daran und die Veröffentlichung der Bürokratietheorie unterstützt und ermöglicht haben. Die Fertigstellung der Bürokratietheorie wäre ohne die tatkräftige Hilfe von Frau Gisela Baumgärtner und Frau Anna Felsenstein niemals möglich gewesen. Darüber hinaus gilt auch Familie Derlien besonderer Dank, da sie uns die Fertigstellung und Herausgabe des Skriptes gestattet hat. Natürlich wäre eine Veröffentlichung nicht möglich gewesen ohne die Bereitschaft eines Verlages sich diesem Skript anzunehmen. Daher möchten wir an dieser Stelle besonders Herrn Professor Heinz Sahner für die Herstellung des Kontaktes zum VS Verlag für Sozialwissenschaften und Herrn Professor Reinhold Sackmann für die Herausgabe des Buches sowie Herrn Dr. Michael Bayer für seine hilfreichen Anmerkungen unseren aufrichtigen Dank aussprechen. Zudem danken wir auch den Mitarbeitern des VS Verlags, die uns als Ansprechpartner immer zur Verfügung standen und uns mit Rat und Tat weitergeholfen haben. Mit der Herausgabe dieses Buches möchten wir an unseren leider zu früh verstorbenen akademischen Mentor und Chef, Professor Hans-Ulrich Derlien, erinnern und unserer Wertschätzung ihm gegenüber Ausdruck verleihen. Doris Böhme und Markus Heindl, Mai

11 Abkürzungsverzeichnis a.a.o. Basis-MV BeamtStG BRD ed. et al. etc. ff. FH GG Hg. HWWA KfZ Mrd. Mio. NPÖ NRC NRW PKW rd. u.a. vgl. z.b. z.t. NSDAP SS EU VDV BMFSFJ NKRG am angegeben Ort Basis-Mitgliederversammlung Beamtenstatusgesetz Bundesrepublik Deutschland editor et alii et cetera fortfolgende Fachhochschule Grundgesetz Herausgeber Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv Kraftfahrzeug Milliarden Millionen Neue Politische Ökonomie National Research Council Nordrhein-Westfalen Personenkraftwagen rund unter anderem vergleiche zum Beispiel zum Teil Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei Schutzstaffel Europäische Union Vereinigung der Vertragsfußballspieler Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates 11

12 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Umgangssprachliche Bedeutung von Bürokratie...17 Abbildung 2: Bürokratie-Merkmale nach Max Weber...20 Abbildung 3: Dimensionen der Bürokratietheorie...38 Abbildung 4: Merkmale des Verwaltungsstabes in Max Webers Herrschaftstypologie...50 Abbildung 5: Gegenüberstellung von Beamten und Angestellten...76 Abbildung 6: Verbindungen Parsons und Weber...83 Abbildung 7: Talcott Parsons AGIL-Schema...84 Abbildung 8: Merkmale von Politikern und Beamten nach Max Weber...97 Abbildung 9: Strukturmerkmale des Bürokratie- und des Räte- Modells Abbildung 10: Abgrenzung totaler und offener Institutionen Abbildung 11: Strukturvergleich zwischen bürokratischen Organisationen nach Max Weber und dem klassischen Vereinswesen