Sonderbericht Nr. 16/2016

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1 Sonderbericht Nr. 16/2016 (gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV) EU-Bildungsziele: Programme zielkonform, aber Mängel bei der Leistungsmessung zusammen mit den Antworten der Kommission 12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg T (+352) E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu

2 2 INHALT Ziffer Glossar Zusammenfassung I - IX Einleitung 1-18 Rolle der Bildung 1 Bildung und EU 2-14 Geteilte Mittelverwaltung Prüfungsumfang und Prüfungsansatz Bemerkungen Prüfung der operationellen Programme EU-Bildungsziele sind in den untersuchten operationellen Programmen des ESF berücksichtigt Unzureichende Verknüpfung zwischen Änderungen in der Finanzplanung der operationellen Programme und festgelegten Zielen Die Leistung der untersuchten Projekte konnte nicht systematisch nachgewiesen werden Prüfung der Ausarbeitung von operationellen Programmen für den Programmplanungszeitraum Die Kommission unterstützte die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung der operationellen Programme Untersuchte operationelle Programme mit EU-Bildungszielen in Einklang Leistungsüberwachung verbessert, aber mit gewissen Einschränkungen Schwierigkeiten bei Verknüpfung von Bildungsmaßnahmen und Beschäftigungsaussichten Schlussfolgerungen und Empfehlungen 82-93

3 3 Anhang I - Fortschritte bei der Verwirklichung der Europa-2020-Bildungsziele Anhang II - Übersicht über Programmplanung, Durchführung, Überwachung und Berichterstattung Anhang III - Liste der untersuchten operationellen Programme des ESF Anhang IV - Liste der untersuchten Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen Programme Annex V - Prüfungsmethode für die Bewertung der mit den operationellen Programmen verfolgten Ziele Anhang VI - Übersicht über die Änderungen an den untersuchten operationellen Programmen des ESF Antworten der Kommission

4 4 GLOSSAR Allgemeine und berufliche Bildung 2010 (ET 2010) Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung, der vom Rat im Jahr 2003 angenommen wurde und auf gemeinsamen Zielen beruht. Beinhaltet eine Reihe von Indikatoren und europäischen Durchschnittsbezugswerten. Allgemeine und berufliche Bildung 2020 (ET 2020) Aktualisierter strategischer Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung, der vom Rat im Jahr 2009 angenommen wurde. Baut auf den Fortschritten auf, die bei der Umsetzung des Arbeitsprogramms "Allgemeine und berufliche Bildung 2010" erreicht wurden, und enthält gemeinsame strategische Ziele für die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedstaaten für den Zeitraum bis Ausgangswert Der jeweilige Bezugswert, anhand dessen die Festlegung und Bewertung von Zielwerten erfolgt, wird als Ausgangswert bezeichnet. Auswirkungen Längerfristige sozioökonomische Folgen, die einige Zeit nach Abschluss einer Intervention zu beobachten sind und sich entweder auf die an einer Intervention direkt Beteiligten oder auf indirekt Beteiligte auswirken können (beispielsweise Rückgang der Arbeitslosenquote, Verbesserung der Wasserqualität usw.). Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss "Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss" bezieht sich auf den Prozentsatz der 30- bis 34-Jährigen, die einen Hochschulabschluss besitzen. Etappenziel Etappenziele sind Zwischenziele bei Indikatoren, für die ein Zielwert festgelegt wurde. Europäischer Sozialfonds (ESF) Der Europäische Sozialfonds zielt darauf ab, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten (vorwiegend durch Weiterbildungsmaßnahmen) sowie die Förderung einer hohen Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU beizutragen. Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESIF) Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf abzielen, regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen, indem entsprechende

5 5 politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Finanzrahmen festgelegt werden. Bei den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds (KF), den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF). Ex-ante-Konditionalitäten Ex-ante-Konditionalitäten sind Bedingungen, die auf vorab in Partnerschaftsvereinbarungen festgelegten Kriterien beruhen und als notwendige Voraussetzungen für eine wirksame und wirtschaftliche Nutzung der im Rahmen der Partnerschaftsvereinbarungen vorgesehenen Unterstützung der Union betrachtet werden. Bei der Ausarbeitung der operationellen Programme des EFRE, des KF und des ESF für den Programmplanungszeitraum müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Ist dies nicht der Fall, müssen Aktionspläne erstellt werden, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen. Internationale Standardklassifikation für das Bildungswesen (International Standard Classification of Education, ISCED) Die ISCED wird verwendet, um die Niveaus und Bereiche des Bildungswesens zu definieren. Die ISCED-Klassifizierung wurde von der UNESCO Mitte der 1970er-Jahre entwickelt und 1997 erstmals überarbeitet. Aufgrund der Veränderungen in den allgemeinen und beruflichen Bildungssystemen an der Schwelle zum 21. Jahrhundert wurde die ISCED- Klassifizierung zwischen 2009 und 2011 erneut überarbeitet. Die aktuelle Klassifizierung (ISCED 2011) umfasst folgende Niveaus: 01 Frühkindliche Bildung und Entwicklung 02 Vorschulbildung 1 Grundschulbildung 2 Sekundarstufe I 3 Sekundarstufe II 4 Nichttertiäre Bildung nach dem Sekundarbereich 5 Kurzzeitige tertiäre Bildung 6 Bachelor oder gleichwertiges Niveau 7 Master oder gleichwertiges Niveau 8 Promotion oder gleichwertiges Niveau Tertiäre Bildung Lebenslanges Lernen Im vorliegenden Bericht bezieht sich "Lebenslanges Lernen" auf den Prozentsatz der 25- bis 64-Jährigen, die in den vier Wochen vor der Erhebung an Maßnahmen der allgemeinen und beruflichen Bildung teilgenommen haben.

6 6 Mathematik, Naturwissenschaften und Technik "Mathematik, Naturwissenschaften und Technik" bezieht sich auf den Anstieg der Gesamtzahl der Hochschulabsolventen in den Bereichen Mathematik, Naturwissenschaften und Technik. Operationelles Programm (OP) In einem operationellen Programm sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln (EU- sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierung) zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (in der Regel sieben Jahre) festgelegt. Die Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf der Ebene der Prioritätsachse des operationellen Programms festgelegt wurden. Operationelle Programme gibt es für sämtliche Fonds des Bereichs Kohäsion (d. h. EFRE, KF und ESF). Ein OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Operationelle Programme können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen. Output Was mithilfe der einer Intervention zugewiesenen Ressourcen erzeugt oder erreicht wird (beispielsweise Anzahl der Weiterbildungskurse für junge Arbeitslose; Anzahl der errichteten Kläranlagen oder der gebauten Straßenkilometer usw.). Partnerschaftsvereinbarung Eine Vereinbarung, die zwischen der Europäischen Kommission und einem Mitgliedstaat für den Programmplanungszeitraum geschlossen wird. In Partnerschaftsvereinbarungen sind die Pläne der nationalen Behörden für die Verwendung der Mittel aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt. Die Vereinbarungen enthalten außerdem die strategischen Ziele und Investitionsprioritäten der einzelnen Länder und setzen sie in Kontext mit den Gesamtzielen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Sie umfassen ferner u. a. Einzelheiten zu Ex-ante-Konditionalitäten und Rahmenvorgaben für das Leistungsmanagement. Partnerschaftsvereinbarungen werden durch den betreffenden Mitgliedstaat in Absprache mit der Kommission erstellt und müssen von der Kommission angenommen werden. Programmplanungszeitraum Der mehrjährige Rahmen für die Planung und Ausführung der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsausgaben. Schulabbrecher "Schulabbrecher" (auch bezeichnet als "frühzeitige Schulabgänger") bezieht sich laut Definition auf den Anteil der 18- bis 24-Jährigen, die nur die untere Sekundarstufe besucht

7 7 und diese eventuell nicht abgeschlossen haben und keine weiterführende Schul- oder Berufsbildung durchlaufen. Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen "Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen" bezeichnet den Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Leistungen in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften. Sekundarstufe II Im vorliegenden Bericht bezieht sich "Sekundarstufe II" auf den Prozentsatz der 22-Jährigen, die mindestens die Sekundarstufe II abgeschlossen haben. Strategie Europa 2020 Die auf zehn Jahre angelegte Strategie der EU für Wachstum und Beschäftigung. Die Strategie wurde im Jahr 2010 auf den Weg gebracht und soll die Voraussetzungen für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum schaffen. Verwaltungsbehörde Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission. Vorschulbildung "Vorschulbildung" bezieht sich auf Kinder im Alter zwischen vier Jahren und dem gesetzlichen Einschulungsalter. Wirkung Veränderung, die sich infolge einer Intervention ergibt und die in der Regel in Beziehung steht zu den Zielen dieser Intervention (beispielsweise Auszubildende, die eine Arbeitsstelle gefunden haben; weniger Schadstoffe dank Abwasserklärung; geringere Fahrzeit usw.). Wirkungen können erwartet oder unerwartet, positiv oder negativ sein.

8 8 ZUSAMMENFASSUNG I. Investitionen in Bildung sind von entscheidender Bedeutung für die Steigerung der Arbeitsproduktivität, die Verbesserung der beruflichen Entwicklung und letztlich die Stärkung des Wirtschaftswachstums in der Europäischen Union (EU). Ferner kann Bildung zu mehr aktivem Bürgersinn, zu einer Senkung der Kriminalitätsrate und zu einer Verbesserung der Volksgesundheit beitragen. Zudem besteht ein direkter Zusammenhang zwischen erreichtem Bildungsniveau einerseits sowie Beschäftigungsfähigkeit und Qualität der Beschäftigung andererseits. Im EU-Durchschnitt war in den letzten Jahren die Arbeitslosigkeit bei Menschen mit Hochschulabschluss dreimal niedriger als bei frühzeitigen Schul- und Ausbildungsabgängern. II. In der EU fällt die Bildungspolitik ausschließlich unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. EU-Strategien in diesem Bereich werden in Form von Schlussfolgerungen des Rates angenommen, die für die EU-Mitgliedstaaten rechtlich nicht bindend sind. Die Union ist jedoch für die Unterstützung, Koordinierung und Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bildungsbereich zuständig. III. Laut Schätzungen von Eurostat wendeten die EU-Mitgliedstaaten zwischen 2007 und 2011 für Bildung 3,2 Milliarden Euro auf, im Zeitraum ist die Gesamthöhe der Bildungsausgaben in den meisten Mitgliedstaaten jedoch leicht zurückgegangen. IV. Obwohl der Betrag der unmittelbar für Bildung bereitgestellten EU-Mittel im Vergleich zu den nationalen Investitionen in diesem Bereich eher begrenzt ist, belief sich der Beitrag des ESF zu Bildungsmaßnahmen über den gesamten Programmplanungszeitraum doch immerhin auf 33,7 Milliarden Euro. Für den Programmplanungszeitraum sind die für Bildungsmaßnahmen geplanten ESF- Mittelzuweisungen (mit einem geschätzten Budget von bis zu 27,1 Milliarden Euro) deutlich niedriger. V. Die EU-Bildungsziele sind in den strategischen Rahmendokumenten "Allgemeine und berufliche Bildung 2010", "Allgemeine und berufliche Bildung 2020" sowie "Europa 2020" niedergelegt. Der Hof prüfte, ob diese Ziele in den operationellen Programmen (OP) sowie in

9 9 den zugehörigen Projekten für sowie bei der Gestaltung der OP für den Programmplanungszeitraum angemessen berücksichtigt wurden. VI. Im Rahmen der Prüfung wurden 37 ESF-OP des Programmplanungszeitraums analysiert, auf die ungefähr 28 Milliarden Euro bzw. 83 % der dem Bildungsbereich insgesamt zugewiesenen ESF-Mittel entfallen. Zudem wurden den Behörden von fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal und Rumänien) Besuche abgestattet, und es wurde eine Stichprobe von Projekten untersucht. Für den Programmplanungszeitraum prüfte der Hof fünf Partnerschaftsvereinbarungen und acht OP, auf die ungefähr 7 Milliarden Euro der ESF-Mittelzuweisung für den Bildungsbereich entfallen. VII. Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die Bildungsziele der EU in den OP angemessen berücksichtigt wurden. Bei einigen OP waren jedoch nicht alle Elemente der Interventionslogik beschrieben, und der Rahmen für die Überwachungsinstrumente wies Mängel auf. Darüber hinaus konnte wegen fehlender quantifizierter Ziele und Leistungsindikatoren die Leistung der geprüften Projekte nicht systematisch nachgewiesen werden. Bei den meisten überprüften OP, die Gegenstand einer Änderung der Mittelzuweisung waren, war nicht klar erläutert, wie sich die geänderten Mittelzuweisungen auf die entsprechenden Zielwerte auswirken. VIII. In Bezug auf die Gestaltung der OP stellte der Hof fest, dass die EU- Bildungsziele angemessen berücksichtigt wurden und die Beschreibung der Interventionslogik verbessert wurde. Der Rahmen weist jedoch nach wie vor Schwachstellen auf, die Folgen für die Leistungsüberwachung sowie die Berichterstattung auf OP- und Projektebene haben könnten. Zudem besteht nicht immer ein eindeutiger Zusammenhang zwischen Bildungsmaßnahmen und ihren Auswirkungen auf die Beschäftigungsfähigkeit. IX. Der Hof empfiehlt Folgendes: a) Bei der Vorbereitung des nächsten Programmplanungszeitraums sollte die Kommission erwägen, den/die wirkungsbezogenen Ergebnisindikator(en) genau anzugeben. Dieser/Diese sollte/n für jede Investitionspriorität mit Ausgangs- und Zielwerten versehen werden.

10 10 b) Für den Programmplanungszeitraum : i) Wenn Mitgliedstaaten Änderungen an OP beantragen, sollte die Kommission o o die Mitgliedstaaten auffordern, eine klare Verknüpfung zwischen den Investitionsprioritäten der OP sowie geeigneten quantifizierten und messbaren Ergebnisindikatoren vorzunehmen; sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten Begründungen für die Änderung der Mittelzuweisung liefern, die sowohl qualitative als auch quantitative Angaben zu den erwarteten Änderungen bei den Output- und Ergebnisindikatoren umfassen. ii) Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass o o ein eindeutiger Zusammenhang zwischen den ausgewählten Projekten und dem Erreichen der in ein OP aufgenommenen EU-Bildungsziele besteht; systematisch geeignete Ergebnisindikatoren vorgesehen werden, damit die tatsächlichen Auswirkungen des Projekts auf die Teilnehmer nachgewiesen und die Fortschritte bei der Erreichung der Bildungsziele der OP überwacht werden können. iii) Gegebenenfalls sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten die Finanzmittel der OP gezielter auf Maßnahmen ausrichten, welche die Verknüpfung zwischen Bildung und Beschäftigung stärken, und sie sollten dafür sorgen, dass die Wirkungen angemessen überwacht werden.

11 11 EINLEITUNG Rolle der Bildung 1. Investitionen in Bildung sind von entscheidender Bedeutung für die Steigerung der Arbeitsproduktivität, die Verbesserung der beruflichen Entwicklung und letztlich die Stärkung des Wirtschaftswachstums in der Europäischen Union (EU). Ferner kann Bildung zu mehr aktivem Bürgersinn, zu einer Senkung der Kriminalitätsrate und zu einer Verbesserung der Volksgesundheit beitragen 1. Zudem besteht ein direkter Zusammenhang zwischen dem Bildungsniveau einer Person und ihrer Beschäftigungsfähigkeit sowie der Qualität der Beschäftigung. Bildung wirkt sich auf das Pro-Kopf-Einkommen und noch stärker auf die Arbeitslosenquote aus. Wie aus Abbildung 1 hervorgeht, war die Arbeitslosigkeit bei Menschen mit Hochschulabschluss im EU-Durchschnitt in den letzten Jahren dreimal niedriger als bei frühzeitigen Schul- und Ausbildungsabgängern. Abbildung 1 - Arbeitslosenquote in der EU, aufgeschlüsselt nach Bildungsniveau 25 % Arbeitslosenquote (15- bis 64-Jährige) 20 % 15 % 10 % 5 % Sekundarstufe I oder weniger Durchschnitt Sekundarstufe II Hochschulbildung 0 % Quelle: Eurostat. 1 Europäisches Expertennetzwerk Bildungsökonomik (European Expert Network on Economics of Education, ENEE), The economic case for education (Die wirtschaftliche Bedeutung der Bildung), Dezember 2014, sowie OECD, Education at a Glance OECD Indicators (Bildung auf einen Blick - OECD-Indikatoren), 2015.

12 12 Bildung und EU 2. Zu den Gründungsprinzipien der EU zählt "durch umfassenden Zugang zur Bildung und durch ständige Weiterbildung auf einen möglichst hohen Wissensstand" der Unionsbürger hinzuwirken 2. In der EU fällt die Bildungspolitik ausschließlich unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. EU-Strategien in diesem Bereich werden in Form von Schlussfolgerungen des Rates angenommen, die für die EU-Mitgliedstaaten rechtlich nicht bindend sind ("nicht zwingendes Recht"). Diese Schlussfolgerungen sind politische Erklärungen des Rates, welche die Grundlage für die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehr Mitgliedstaaten in einem bestimmten Bereich bilden. 3. Die EU ist für die Unterstützung, Koordinierung und Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bildungsbereich zuständig 3. Ferner heißt es im Vertrag: "Die Union trägt zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung dadurch bei, dass sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt" Im Jahr 2000 billigten die Staats- und Regierungschefs die Lissabon-Strategie 5. Im Anschluss an die Lissabon-Strategie vereinbarte der Rat 5, deren Ziel es war, die EU bis 2010 "zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen". 6 die Einrichtung eines auf gemeinsamen Zielen beruhenden Rahmens für die europäische Zusammenarbeit auf dem Präambel des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). AEUV, Artikel 6. AEUV, Artikel 165. Europäischer Rat vom 23. und 24. März Schlussfolgerungen des Rates vom 5. Mai 2003 über europäische Durchschnittsbezugswerte für allgemeine und berufliche Bildung (Benchmarks) (ABl. C 134 vom , S. 3), im Anschluss an

13 13 Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (meist mit dem Kurztitel "Allgemeine und berufliche Bildung 2010" bzw. "ET 2010" bezeichnet). Dieser Rahmen beinhaltete eine Reihe von Indikatoren und europäischen Durchschnittsbezugswerten für den Bildungsbereich, die als eines der Instrumente für die Überwachung der Erreichung der Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa verwendet werden sollten. 6. Im Jahr 2009 nahm der Rat 7 einen aktualisierten strategischen Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung an, der meist mit dem Kurztitel "Allgemeine und berufliche Bildung 2020" bzw. "ET 2020" bezeichnet wird und der auf den Fortschritten aufbaut, die im Rahmen von "ET 2010" erzielt wurden. 7. Im Jahr 2010 verabschiedete der Rat die Strategie Europa für Arbeitsplätze und intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Darin werden fünf messbare Kernziele der EU für 2020 benannt, die in nationale Ziele und Verlaufspläne umgesetzt wurden. Diese Ziele umfassen Bildungsziele. 8. Die EU-Bildungsziele sind über die Jahre relativ stabil geblieben und standen auf der EU- Agenda immer ziemlich weit oben. Basierend auf den oben genannten strategischen Dokumenten werden im vorliegenden Bericht die folgenden EU-Bildungsziele betrachtet: Verringerung der Anzahl der Schulabbrecher; Steigerung des Bevölkerungsanteils mit Hochschulabschluss; Steigerung der Teilnahme am lebenslangen Lernen; Verringerung der Anzahl der Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen; 7 8 KOM(2002) 629 endgültig vom 20. November 2002 "Europäische Benchmarks für die allgemeine und berufliche Bildung: Follow-up der Tagung des Europäischen Rates von Lissabon". Schlussfolgerungen des Rates vom 12. Mai 2009 zu einem strategischen Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung ("ET 2020") (ABl. C 119 vom , S. 2). Europäischer Rat vom 17. Juni 2010, Schlussfolgerungen im Anschluss an KOM(2010) 2020 endgültig vom 3. März 2010 "Europa Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum".

14 14 Steigerung der Teilnahme an der Vorschulbildung; Steigerung der Teilnahme an der Hochschulbildung im Bereich Mathematik, Naturwissenschaften und Technik; Steigerung des Bevölkerungsanteils mit Abschluss der Sekundarstufe II. Tabelle 1 enthält weitere Einzelheiten sowie die auf europäischer Ebene festgelegten Zielvorgaben.

15 15 Tabelle 1 - EU-Ziele im Bereich Bildung Betroffener Bereich Schulabbrecher Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss (ISCED 5-8) Lebenslanges Lernen Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen Vorschulbildung (ISCED 0) Mathematik, Naturwissenschaften und Technik Bevölkerungsanteil mit Abschluss der Sekundarstufe II (ISCED 3) Allgemeine und berufliche Bildung 2010 Mai 2003 Bis 2010 auf EU-Ebene zu erreichende Ziele Der Anteil frühzeitiger Schul- und Ausbildungsabgänger sollte weniger als 10 % betragen. Nicht genannt Mindestens 12,5 % der Erwachsenen (25- bis 64-Jährige) sollten am lebenslangen Lernen teilnehmen. Der Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Leistungen im Bereich der Lesekompetenz sollte im Vergleich zum Jahr 2000 um mindestens 20 % gesunken sein. Nicht genannt Die Gesamtzahl der Absolventen des tertiären Bereichs in Mathematik, Naturwissenschaften und Technik sollte (von 2003 bis 2010) um mindestens 15 % steigen, wobei gleichzeitig das Geschlechterungleichgewicht abnehmen sollte. Mindestens 85 % der 22-Jährigen sollten die Sekundarstufe II abgeschlossen haben. Allgemeine und berufliche Bildung 2020 Mai 2009 Europa 2020 Juni 2010 Bis 2020 auf EU-Ebene zu erreichende Ziele Der Anteil frühzeitiger Schul- und Ausbildungsabgänger sollte weniger als 10 % betragen. Mindestens 40 % der 30- bis 34-Jährigen sollten einen Hochschulabschluss besitzen. Mindestens 15 % der Erwachsenen (25- bis 64-Jährige) sollten am lebenslangen Lernen teilnehmen. Der Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Leistungen in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften sollte unter 15 % liegen. Mindestens 95 % der Kinder im Alter zwischen vier Jahren und dem gesetzlichen Einschulungsalter sollten in den Genuss einer Vorschulbildung kommen. Keine neuen Zielwerte festgelegt Keine neuen Zielwerte festgelegt Keine neuen Zielwerte festgelegt Keine neuen Zielwerte festgelegt Keine neuen Zielwerte festgelegt Keine neuen Zielwerte festgelegt Keine neuen Zielwerte festgelegt 9. Obwohl sich ein direkter Zusammenhang mit den Auswirkungen der EU-Unterstützung nur schwer belegen lässt, steht außer Frage, dass in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung der Europa-2020-Bildungsziele gemacht wurden. Dennoch bedarf es weiterer Anstrengungen, um die Zielvorgaben zu erfüllen. Der EU- Durchschnitt kommt den Europa-2020-Bildungszielen zwar nahe, doch einige Mitgliedstaaten sind mit der Verwirklichung ihrer nationalen Ziele noch im Rückstand.

16 Den Abbildungen 2 und 3 ist zu entnehmen, welche Entwicklung die Verringerung der Anzahl der Schulabbrecher sowie die Steigerung des Bevölkerungsanteils mit Hochschulabschluss in den besuchten Mitgliedstaaten 9 nimmt. In Portugal wurde durch eine Reform im Jahr 2009 der verpflichtende Schulbesuch bis zur Vollendung des 18. Lebensjahrs eingeführt, d. h. bis zu dem Alter, in dem die Schüler gewöhnlich einen Abschluss der Sekundarstufe II erwerben. Dies hat erheblich zur Verringerung der Schulabbrecherquote beigetragen. Abbildung 2 - Schulabbrecher in der EU 1 45 % 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % EU (28 Länder) Deutschland Frankreich Italien Portugal Rumänien 15 % 10 % EU-Zielwert: unter 10 % 5 % 0 % Der EU-Zielwert entspricht nicht zwangsläufig den spezifischen nationalen Zielwerten. Quelle: Eurostat. 9 Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal und Rumänien.

17 17 Abbildung 3 - Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss in der EU 1 50 % 45 % 40 % EU-Zielwert: über 40 % 35 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % EU (28 Länder) Deutschland Frankreich Italien Portugal Rumänien 0 % Der EU-Zielwert entspricht nicht zwangsläufig den spezifischen nationalen Zielwerten. Quelle: Eurostat. 11. Zu Informationszwecken sind in Anhang I die von allen 28 Mitgliedstaaten im Zeitraum bei der Verwirklichung der Europa-2020-Ziele erreichten Fortschritte zusammengestellt. 12. Bildung zählt zu den größten Ausgabenposten in den Haushalten der Mitgliedstaaten. Die Generaldirektion Eurostat der Kommission schätzt, dass die EU-Mitgliedstaaten zwischen 2007 und 2011 insgesamt 3,2 Milliarden Euro für Bildung ausgegeben haben. 13. Obwohl die Kommission die Mitgliedstaaten mehrfach aufgefordert hat, Investitionen in wachstumsfreundliche Politikbereiche, wie Bildung, zu schützen, ist der Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt zwischen 2009 und in den meisten Mitgliedstaaten leicht zurückgegangen (siehe Tabelle 2). 10 Europäische Kommission, Education and Training Monitor 2014 (Anzeiger für die allgemeine und berufliche Bildung 2014), S. 14, und Education and Training Monitor 2015 (Anzeiger für die allgemeine und berufliche Bildung 2015), S. 25.

18 18 Tabelle 2 - EU-28-Mitgliedstaaten: Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt EU (28 Länder) 5,5 5,3 5,1 5,0 5,0 Belgien 6,2 6,1 6,3 6,3 6,4 Bulgarien 4,3 3,7 3,5 3,4 3,8 Tschechische Republik 4,8 5,1 5,1 5,0 5,2 Dänemark 8,0 7,2 6,9 7,1 7,0 Deutschland 4,4 4,4 4,3 4,3 4,3 Estland 7,1 6,6 6,3 6,3 6,0 Irland 5,4 4,9 4,7 4,4 4,1 Griechenland 4,3 4,0 4,4 4,4 4,5 Spanien 5,1 4,5 4,4 4,1 4,0 Frankreich 6,2 5,6 5,5 5,5 5,5 Kroatien - 5,0 5,0 5,0 5,3 Italien 4,6 4,4 4,1 4,1 4,1 Zypern 7,2 6,8 6,6 6,1 6,5 Lettland 6,8 6,2 5,9 5,7 5,7 Litauen 6,8 6,4 6,1 5,8 5,6 Luxemburg 5,3 5,2 5,1 5,4 5,6 Ungarn 5,3 5,6 5,1 4,7 4,7 Malta 5,4 5,6 5,7 5,8 5,9 Niederlande 5,9 5,7 5,6 5,6 5,5 Österreich 5,7 5,1 5,0 5,0 5,0 Polen 5,6 5,6 5,5 5,4 5,3 Portugal 6,8 7,7 7,3 6,5 6,8 Rumänien 4,1 3,3 4,1 3,0 2,8 Slowenien 6,5 6,6 6,6 6,4 6,5 Slowakei 4,3 4,9 4,6 4,4 5,0 Finnland 6,6 6,6 6,5 6,4 6,5 Schweden 7,2 6,5 6,5 6,5 6,6 Vereinigtes Königreich 6,9 6,6 6,0 5,8 5,5 Quelle: Eurostat. 14. Obwohl die direkt für Bildung bereitgestellten EU-Mittel im Vergleich zu den nationalen Investitionen in diesem Bereich eher gering ausfallen, beteiligte sich der ESF im Programmplanungszeitraum mit immerhin 33,7 Milliarden Euro an Bildungsmaßnahmen. Für den Programmplanungszeitraum sind die für Bildungsmaßnahmen geplanten ESF-Mittelzuweisungen (mit einem geschätzten Budget von bis zu 27,1 Milliarden Euro) deutlich niedriger.

19 19 Geteilte Mittelverwaltung 15. Der ESF unterliegt der geteilten Mittelverwaltung durch die Kommission und die Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten erstellen mehrjährige OP, die mit der Kommission ausgehandelt und dann in Form von Beschlüssen der Kommission angenommen werden. Ein OP ist ein strategisches Dokument, in dem die Probleme und Bedürfnisse des betreffenden geografischen Gebiets analysiert, die unterstützungsbedürftigen Gruppen ermittelt sowie die Prioritäten der Intervention, das zugehörige Budget und die zu erreichenden Ziele festgelegt werden. 16. Für die Verwaltung und Durchführung der OP benennen die Mitgliedstaaten Verwaltungsbehörden, die dafür Sorge tragen, dass die Programme wirksam sowie rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt werden, insbesondere in Bezug auf die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung ihrer Durchführung sowie die Berichterstattung an die Kommission über die finanziellen Aspekte und die erzielten Ergebnisse. Die Verwaltungsbehörden können beschließen, einen Teil der Durchführungsaufgaben an eine oder mehrere zwischengeschaltete Stellen zu delegieren. Die Projekte werden von Begünstigten durchgeführt, die den Verwaltungsbehörden Überwachungsdaten zum Projektfortschritt vorlegen müssen. Die Verwaltungsbehörden wiederum müssen der Kommission zusammengefasste Informationen in Form jährlicher Durchführungsberichte übermitteln Für den Programmplanungszeitraum wurden im Hinblick auf die Ausarbeitung der OP Änderungen eingeführt 12, insbesondere die Zum institutionellen Rahmen gehört außerdem eine Bescheinigungsbehörde, die dafür zuständig ist, der Kommission zu bescheinigen, dass die in den Ausgabenerklärungen geltend gemachten Ausgaben wahrheitsgetreu sind, sich auf zuverlässige Buchführungsverfahren stützen und mit den Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten in Einklang stehen. Eine Prüfbehörde prüft die Wirksamkeit der Kontrollsysteme und ist für die Abschlusserklärung und den Bericht an die Kommission zuständig. Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeresund Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den

20 20 Partnerschaftsvereinbarungen und die Ex-ante-Konditionalitäten. Partnerschaftsvereinbarungen sind Verträge zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten; sie ersetzen die nationalen strategischen Rahmenpläne des Programmplanungszeitraums Die Partnerschaftsvereinbarungen enthalten für jeden Mitgliedstaat einen übergeordneten strategischen Plan samt Investitionsprioritäten. Sie sollen sicherstellen, dass die Mittel der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds in den Mitgliedstaaten in Einklang mit der Strategie Europa 2020 verwendet und Vorkehrungen getroffen werden, durch die ein wirksamer Einsatz der Mittel gewährleistet ist. Die Partnerschaftsvereinbarungen werden anschließend in OP untergliedert. Ex-ante- Konditionalitäten sind Bedingungen, die als notwendige Voraussetzungen für den wirksamen und wirtschaftlichen Einsatz der EU-Fördermittel betrachtet werden. Sind diese Bedingungen nicht erfüllt, müssen die Mitgliedstaaten Aktionspläne erstellen, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016 sicherzustellen. 18. In Anhang II sind die wichtigsten Aspekte der Programmplanungs-, Durchführungs- und Berichterstattungsverfahren für ESF-Maßnahmen vereinfacht dargestellt. PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ 19. Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die EU-Bildungsziele in den OP und den zugehörigen Projekten des Programmplanungszeitraums sowie bei der Gestaltung der OP für den Programmplanungszeitraum angemessen berücksichtigt wurden. Es war nicht möglich, spezifische Projekte des Zeitraums für eine Überprüfung auszuwählen, da der Programmplanungszeitraum dafür noch nicht lange genug umgesetzt wird. 20. Insbesondere wurde geprüft, ob a) die EU-Bildungsziele in den operationellen Programmen und Projekten des ESF angemessen berücksichtigt wurden; Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom , S. 320).

21 21 b) die Kommission die Mitgliedstaaten bei der Erstellung der OP im Hinblick auf Verbesserungen im Vergleich zum vorhergehenden Programmplanungszeitraum unterstützte. 21. Grundlage der Prüfung waren - Gespräche mit Kommissionsbediensteten aus verschiedenen Generaldirektionen 13 ; - eine analytische Durchsicht einschlägiger Unterlagen der EU und der Mitgliedstaaten; - eine Aktenprüfung von 37 ESF-OP aus dem Programmplanungszeitraum , die 15 Mitgliedstaaten betreffen (siehe Anhang III), sowie von fünf Partnerschaftsvereinbarungen und acht OP (die zwischen Oktober 2014 und Februar 2015 angenommen wurden) für den Programmplanungszeitraum , die fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal und Rumänien) betreffen (siehe Anhang IV). Eine detaillierte Beschreibung der für die Analyse verwendeten Prüfungsmethode findet sich in Anhang V; - Besuche bei den Behörden der fünf oben genannten Mitgliedstaaten; - Besuche bei Begünstigten von 15 Projekten des Programmplanungszeitraums BEMERKUNGEN Prüfung der operationellen Programme Die EU-Bildungsziele tragen wesentlich dazu bei, die EU zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Jeder Mitgliedstaat hat eigene spezifische Bedürfnisse und richtet seine Investitionsprioritäten in den der Kommission zur Genehmigung vorgelegten einschlägigen OP dementsprechend aus. 13 Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration sowie Generaldirektion Bildung und Kultur.

22 Der Hof prüfte, ob - die EU-Bildungsziele in den ESF-OP des Programmplanungszeitraums angemessen berücksichtigt wurden 14 ; - während des Programmplanungszeitraums nach der Annahme der Strategien "ET 2020" und "Europa 2020" in den Jahren 2009 bzw Änderungen an den OP vorgenommen wurden; - nachgewiesen werden konnte, dass die in der Stichprobe erfassten Projekte zur Verwirklichung der Bildungsziele beigetragen hatten. EU-Bildungsziele sind in den untersuchten operationellen Programmen des ESF berücksichtigt 24. Sofern OP spezifische Bildungsziele enthalten, sollten nach Auffassung des Hofes die zugehörige Interventionslogik und die Instrumente zur Überwachung der Leistung festgelegt und beschrieben werden. 25. Der Hof analysierte 37 ESF-OP des Programmplanungszeitraums , um zu ermitteln, inwieweit diese Kriterien festgelegt wurden. 26. Das ursprüngliche Budget der überprüften OP belief sich auf insgesamt 87,38 Milliarden Euro, von denen 59,41 Milliarden Euro aus dem ESF bereitgestellt wurden. Die dem Bildungsbereich zugewiesenen ESF-Mittel betrugen 28,4 Milliarden Euro, d. h. 48 % der gesamten ESF-Unterstützung. Auf die untersuchten OP entfallen rund 83 % der dem Bildungsbereich im Programmplanungszeitraum zugewiesenen ESF-Mittel im Gesamtbetrag von 33,7 Milliarden Euro (siehe Ziffer 14). 27. Die Analyse der OP durch den Hof ergab, dass sie in der Regel Bildungsziele enthielten 15. Bei einigen OP waren jedoch nicht alle Elemente der Interventionslogik beschrieben 14 Das Ziel, die berufliche Aus- und Weiterbildung zu verbessern, zählte zwar nicht zu den in der Strategie "ET 2010" definierten Zielen, wurde von den Mitgliedstaaten jedoch bereits in 10 der 37 untersuchten ESF-OP aufgenommen und deshalb in die Analyse einbezogen.

23 23 und/oder der für die Überwachung vorgesehene Rahmen wies Mängel auf, die in den beiden folgenden Abschnitten genauer beleuchtet werden. Ein Überblick über die Mängel ist Tabelle 3 zu entnehmen. 15 Obwohl das belgische OP für Flandern kein spezifisches EU-Bildungsziel enthielt, wurden ESF- Finanzmittel im Rahmen der Prioritätscodes für Bildung bereitgestellt.

24 24 Tabelle 3 - Bewertung von ESF-OP : EU-Bildungsziele, Interventionslogik und Überwachungsinstrumente Ziele OP, welche die EU- Ziele enthielten (Anzahl und Prozentsa tz der untersuch ten OP) Ohne Kontextbeschrei bung (%) Interventionslogik Ohne Bedarfsanal yse (%) Ohne Beispiel für Maßnah men zur Erreichun g des Ziels (%) Überwachungsinstrumente Ohne Quantifizier ung des Ziels (%) Ohne Indikator zur Messung der Zielerreichun g (%) Schulabbrecher 28 (76 %) 4 29 keine Bevölkerungsant eil mit Hochschulabschl uss Lebenslanges Lernen Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompeten zen 20 (54 %) (95 %) keine keine keine 11 (30 %) Vorschulbildung 4 (11 %) keine keine Mathematik, Naturwissensch aften und Technik Bevölkerungsant eil mit Abschluss der Sekundarstufe II Berufliche Ausund Weiterbildung 1 18 (49 %) (68 %) (27 %) keine keine 151 Fälle Die Gesamtzahl der Fälle entspricht der Summe aller ermittelten Bildungsziele in allen 37 untersuchten OP. Für die ausgewählten Ziele wurde nicht immer eine klare Interventionslogik dargelegt 28. OP sind strategische Dokumente, auf denen EU-Interventionen aufbauen. Man kann daher nicht erwarten, dass sie erschöpfende Informationen enthalten. Allerdings muss die

25 25 Kommission die OP prüfen und genehmigen, sodass der Hof sehr wohl erwartet, dass die OP angemessene Informationen (zumindest aber Verweise auf andere nationale Dokumente) zur Logik enthalten, die der EU-Intervention zugrunde liegt: Beschreibung des Kontexts, Ermittlung des Bedarfs und der Maßnahmen, die zur Deckung dieses Bedarfs bzw. zur Beseitigung der ursprünglich festgestellten Mängel erforderlich sind. Dies ist die Basis für eine wirksame und effiziente Mittelzuweisung. 29. Bei jedem untersuchten OP, das ein EU-Bildungsziel enthielt, prüfte der Hof, ob eine klare Interventionslogik dargelegt worden war. Diese Logik sollte eine fundierte Beschreibung des Kontexts umfassen, gefolgt von einer detaillierten Bedarfsanalyse, um zu ermitteln, welche Maßnahmen angemessen und erforderlich sind. Gemäß der für den Programmplanungszeitraum geltenden Verordnung waren die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, ihre geplanten Maßnahmen aufzulisten. Dies wird jedoch als bewährtes Verfahren erachtet und wurde für den Programmplanungszeitraum verpflichtend eingeführt 16. Daher zog der Hof dieses bewährte Verfahren als Kriterium für die Bewertung der ESF-OP heran. In Tabelle 3 sind die Fälle zusammengefasst, in denen der Prüfung des Hofes zufolge weder die OP noch die zugehörigen Dokumente die erforderlichen Angaben enthielten. 30. Die meisten der untersuchten OP enthielten eine Beschreibung des Kontexts samt qualitativen und quantitativen Daten, wenigstens aber ein Mindestmaß an Informationen. In 12 % der Fälle umfassten die OP jedoch keinerlei Informationen zum Kontext, d. h. zur Situation vor der Durchführung des Programms. Das Fehlen jeglicher Kontextbeschreibung hat zur Folge, dass der Bedarf nur ganz allgemein ermittelt werden kann, was die Ausarbeitung einer klaren Strategie unmöglich macht. Zudem stellte der Hof fest, dass die in den verschiedenen OP und den zugehörigen Dokumenten enthaltenen Informationen innerhalb eines Mitgliedstaats Qualitätsunterschiede aufwiesen (siehe Kasten 1). 16 Verordnung (EU) Nr. 1303/2013, Artikel 96 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer iii.

26 26 Kasten 1 - Beispiel für Unterschiede bei den in den verschiedenen OP und den zugehörigen Dokumenten enthaltenen Informationen innerhalb eines Mitgliedstaats In Italien enthielten vier ESF-OP das Ziel, die Anzahl der Schulabbrecher zu verringern. Drei dieser vier OP umfassten qualitative und quantitative Informationen zur Situation vor der Durchführung der Programme, während ein OP diesbezüglich keine angemessenen Informationen enthielt. 31. Aus Tabelle 3 geht hervor, dass in 22 % der Fälle eine Bedarfsanalyse fehlte. Zudem ergab die Analyse des Hofes, dass zwar in rund einem Fünftel der Fälle eine Bedarfsanalyse mit qualitativen oder quantitativen Daten vorhanden war, aber in fast der Hälfte dieser Fälle lediglich auf die Notwendigkeit, das EU-Ziel zu erreichen, Bezug genommen wurde, ohne eine detaillierte Analyse zugrunde zu legen. 32. Ferner stellte der Hof fest, dass die meisten der untersuchten OP Beispiele für die zur Erreichung der Ziele geplanten Maßnahmen enthielten. In 13 % der Fälle enthielten die OP jedoch keine Beispiele für Maßnahmen, die zur Erreichung des betreffenden Ziels ergriffen werden könnten. Unzureichende Instrumente zur Überwachung der Leistung Fehlen von Wirkungsindikatoren, Ausgangswerten, Etappenzielen und Zielwerten erschwert wirksame Überwachung und Bewertung der Gesamtleistung des ESF 33. Der Hof hat in früheren Berichten 17 bereits wiederholt betont, dass es der Kommission während des Programmplanungszeitraums Schwierigkeiten bereitete, die Gesamtleistung des ESF angemessen zu überwachen. Gemäß den Rechtsvorschriften für den 17 Sonderbericht Nr. 3/2000 zum Europäischen Sozialfonds und zum Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Ausrichtung) - Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung von Jugendlichen (ABl. C 100 vom ); Sonderbericht Nr. 12/2001 über einige strukturpolitische Beschäftigungsmaßnahmen: Beschäftigungswirkung der EFRE- Zuschüsse und Maßnahmen des ESF zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit (ABl. C 334 vom ); Sonderbericht Nr. 1/2006 über den Beitrag des Europäischen Sozialfonds zur Bekämpfung des vorzeitigen Schulabgangs (ABl. C 99 vom ); Sonderbericht Nr. 17/2009 "Aus dem Europäischen Sozialfonds kofinanzierte Berufsbildungsmaßnahmen für Frauen"; Sonderbericht Nr. 25/2012 "Gibt es Instrumente zur Überwachung der Wirksamkeit der aus dem Europäischen Sozialfonds getätigten Ausgaben für ältere Arbeitnehmer?" (http.//eca.europa.eu).

27 27 Zeitraum waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, für jedes OP auf der Ebene der Prioritätsachsen spezifische wirkungsbezogene Output- und Ergebnisindikatoren und Zielwerte festzulegen. Von den gemeinsamen Indikatoren mussten jedoch nur diejenigen gemeldet werden, die sich auf Teilnehmer und/oder Teilnahmen 18 bezogen. Im Zeitraum waren keine gemeinsamen wirkungsbezogenen Ergebnisindikatoren vorgeschrieben, was zu Problemen bei der Zusammenstellung von Überwachungsdaten über die Ergebnisse führt. Mängel bei der Überwachung erschweren der Kommission und den Mitgliedstaaten auch die Durchführung von Evaluierungen. 34. In ihrem Strategiebericht 2013 führt die Kommission aus, dass "die Programme des Zeitraums [ ] über starke Mechanismen zur Nachverfolgung [ ] des Mittelabrufs [verfügen] und über schwächere zur Festlegung, Begleitung und Bewertung von Zielen" Das externe Evaluierungsnetzwerk (Expert Evaluation Network) betonte in seinem abschließenden Synthesebericht über die wichtigsten ESF-Erfolge im Programmplanungszeitraum zudem, dass zwar umfassende Daten zu den Outputs in jedem einzelnen Mitgliedstaat vorhanden seien, die Datenbasis zu den Ergebnissen jedoch wesentlich dürftiger sei. Selbst zu drei zentralen Ergebnissen - Berufseinstieg, erworbene Qualifikationen und Selbstständigkeit - seien aus einer Reihe von Mitgliedstaaten keine auf einer einheitlichen Basis beruhenden absoluten Zahlen erhältlich. In Ermangelung absoluter Zahlen sei es nicht möglich, zu den Ergebnissen, die mit ESF Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, Anhang XXIII (ABl. L 371 vom , S. 1). COM(2013) 210 final vom 18. April 2013 "Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen - Kohäsionspolitik: Strategiebericht 2013 über die Umsetzung der Programme ", S. 14.

28 28 geförderten Interventionen in Zusammenhang stehen, Gesamtzahlen für sämtliche Mitgliedstaaten zu berechnen Der Hof berücksichtigte bei seiner Analyse der untersuchten OP zwei Aspekte im Zusammenhang mit Überwachungsinstrumenten, und zwar, ob das Ziel quantifiziert wurde und ob zur Messung der Zielerreichung Indikatoren festgelegt wurden. Aus Tabelle 3 ist ersichtlich, dass in 22 % der Fälle das Ziel nicht quantifiziert wurde und in 21 % der Fälle keine Indikatoren zur Messung der Zielerreichung vorgesehen waren. Die Analyse des Hofes ergab ferner, dass etwa die Hälfte der OP sowohl Output- als auch Wirkungsindikatoren samt Ausgangswerten und Zielwerten enthielten, während in 31 % der Fälle mindestens eine diese Indikatorarten fehlte. 36. Ausgangswerte, Etappenziele und Zielwerte sind für eine effiziente Prüfung und Überwachung der Leistung der OP unerlässlich. Sie geben dem Management die erforderlichen Instrumente an die Hand, mit denen es korrekt bewerten kann, inwieweit die Ziele erreicht werden, und ermöglichen die Einleitung von Korrekturmaßnahmen einschließlich der Neuzuweisung von Finanzmitteln im Falle unzureichender Leistung. Die Tatsache, dass Ziele nicht mit messbaren Vorgaben versehen werden, erschwert die Bewertung der Leistung des ESF und die Berichterstattung darüber. Risiko überhöhter Zahlen von Teilnehmern an ESF-Maßnahmen, da die Berichterstattung auf der Zahl der Teilnahmen beruht 37. Der am häufigsten verfügbare Outputindikator ist die Teilnehmerzahl. Dieser Outputindikator ermöglicht den Verwaltungsbehörden die Überwachung der Anzahl der Teilnehmer/Teilnahmen an einer Maßnahme, liefert jedoch keine Informationen über die erzielten Ergebnisse und/oder die Auswirkungen auf die Situation der Teilnehmer. 38. Zudem wird bei diesem Indikator nicht klar zwischen einzelnen Teilnehmern und Teilnahmen unterschieden. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion 20 ESF Expert Evaluation Network, Final synthesis report: Main ESF achievements, (Abschließender Synthesebericht über die wichtigsten ESF-Erfolge im Zeitraum ), 26. März 2014, S. 6.

29 29 Beschäftigung, Soziales und Integration wird für den Programmplanungszeitraum eine durchschnittliche Zahl von 11,2 Millionen Teilnehmern pro Jahr genannt. Es wird jedoch auch darauf hingewiesen, dass diese Zahlen zu hoch sein könnten, weil die Berichterstattung der Mitgliedstaaten anhand der Anzahl der Teilnahmen an ESF-Projekten erfolge und ein Teilnehmer somit an mehreren Maßnahmen teilnehmen könne 21. Unzureichende Verknüpfung zwischen Änderungen in der Finanzplanung der operationellen Programme und festgelegten Zielen 39. Die Mitgliedstaaten sollten prüfen, ob die ursprünglich festgelegten OP-Ziele bei Aktualisierungen der EU-Bildungsstrategie überarbeitet werden müssen. Gegebenenfalls müssten die zuvor festgelegten Zielwerte und die Zuweisungen der erforderlichen Mittel neu bestimmt werden. 40. Der Rat verabschiedete während des Programmplanungszeitraums einen aktualisierten strategischen Rahmen zur Bildung (siehe Ziffern 6 und 7) und obwohl eine Anpassung der OP in dieser Hinsicht nicht verpflichtend war, prüfte der Hof, ob bei den 37 untersuchten OP eine entsprechende Aktualisierung erforderlich gewesen wäre. 41. An 35 der 37 untersuchten OP wurden während des Programmplanungszeitraums Änderungen vorgenommen, doch nur bei zwei OP wurden die Bildungsziele geändert, um sicherzustellen, dass das OP mit der Strategie "Europa 2020" in Einklang stand (siehe Anhang VI). Die Prüfung durch den Hof ergab jedoch, dass die in den untersuchten OP enthaltenen Bildungsziele im Allgemeinen ohnehin bereits den aktualisierten EU- Bildungszielen entsprachen. 42. Indikatoren - oder die zugehörigen Zielwerte (und in einigen Fällen die Ausgangswerte) - für die Bildungsziele wurden bei 27 OP geändert, und bei meisten von ihnen wurden auch die Mittelzuweisungen für den Bildungsbereich geändert. Für einige OP waren Informationen zur Änderung der Mittelzuweisung einschließlich der Anpassung der Zielwerte 21 Jährlicher Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration, Ares(2015)

30 30 verfügbar. So enthielt beispielsweise das slowakische OP 22 eine detaillierte Analyse, einschließlich der Formel für die Berechnung der Zielwerte zu den Indikatoren. Bei den meisten der geänderten OP war jedoch nicht klar erläutert, welche Auswirkungen die geänderten Mittelzuweisungen auf die entsprechenden Zielwerte haben. 43. Bei zwei OP in Italien wurden die für Bildung zugewiesenen Mittel um 9 Millionen Euro bzw. 30 Millionen Euro (8 % bzw. 10 % der ursprünglichen Mittelausstattung) gekürzt, die Indikatoren und die zugehörigen Zielwerte wurden jedoch nicht geändert und es wurde keine angemessene Begründung angegeben 23. Beim zweiten OP, dessen ursprüngliche Mittelausstattung um 10 % gekürzt wurde (Kampanien), waren fast alle ursprünglichen Zielwerte zum Zeitpunkt der Änderung des OP bereits übererfüllt, wofür nur rund die Hälfe der ursprünglich vorgesehenen Mittel in Anspruch genommen worden war. Daran wird deutlich, dass Leistungsaspekten wenig Beachtung geschenkt wurde. 44. Erfolgt eine aufgrund von Änderungen der Mittelzuweisungen erforderliche Aktualisierung der Zielwerte nicht oder nicht konsequent, wird die Zuverlässigkeit und Aussagekraft der Indikatoren verringert. Wenn Zielwerte nicht sorgfältig festgelegt werden, gestaltet sich die Bewertung der Wirksamkeit eines Programms schwierig. Die Leistung der untersuchten Projekte konnte nicht systematisch nachgewiesen werden 45. Über ESF-OP geförderte Projekte sollen Ergebnisse liefern, die der im Hinblick auf die Erreichung eines EU-Bildungsziels gestalteten OP-Strategie entsprechen. Für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei kofinanzierten Tätigkeiten sind die Verwaltungsbehörden der einzelnen OP verantwortlich 24. Die Verwaltungsbehörden sollten als Erstes sicherstellen, dass die Förderanträge relevante quantifizierte Ziele und Indikatoren OP Nr. 2007SK05UPO001 - Operačný program Vzdelávanie. OP Nr. 2007IT051PO001 - Programma operativo obiettivo convergenza fondo sociale europeo regione Campania sowie OP Nr. 2007IT052PO004 - Programma operativo del fondo sociale europeo obiettivo competitività regionale e occupazione regione Lazio Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999, Artikel 60 (ABl. L 210 vom , S. 25).