СУКОБ ИНТЕРЕСА КОД ЈАВНИХ ФУНКЦИОНЕРА И ЈАВНИХ СЛУЖБЕНИКА У СРБИЈИ

Transkript

1 СУКОБ ИНТЕРЕСА КОД ЈАВНИХ ФУНКЦИОНЕРА И ЈАВНИХ СЛУЖБЕНИКА У СРБИЈИ Регулатива и надзор над њеном применом Транспарентност Србија Београд

2 Издавач: Транспарентност Србија Београд Деспота Стефана 36 За издавача: Данило Пејовић Уредник: Немања Ненадић Припрема за штампу: Александар Миладиновић Штампа: Беопројект Тираж: 500 примерака Напомене: Текстови из овог издања се могу слободно користити уз навођење имена аутора и извора на примерен начин. Издавање овог издања подржао је Шведски хелсиншки комитет у Србији. Сви изложени ставови су ауторски и не морају представљати и мишљење Шведског хелсиншког комитета. 2

3 САДРЖАЈ Предговор. 1 Главни разлози за организовање округлог стола Изводи из дискусије са округлог стола део Закон о спречавању сукоба интереса и његова примена...7 Проф. Владимир Гоати: (увод у теме семинара)...9 Милован Дедијер, Републички одбор за решавање о сукобу интереса...11 Проф. Стеван Лилић, Правни факултет, Универзитет у Београду Душан Маричић, Републички одбор за решавање о сукобу интереса..25 Проф. Војислав Становчић, САНУ, Републички одбор за решавање о сукобу интереса 29 Доц. Др Миодраг Јовановић, Правни факултет. Универзитет у Београду...35 Немања Ненадић, Транспарентност Србија део Сукоб интереса код државних службеника, припадника правосуђа и службеника органа локалне самоуправе Немања Ненадић, Транспарентност Србија.43 Ивица Ежденци, Удружење јавних службеника...45 Јован Ћирић, Институт за упоредно право.48 Снежана Андрејевић, Врховни суд Србије.51 Ружица Јанић, Републичко јавно тужилаштво...55 Душан Маричић, Републички одбор за решавање о сукобу интереса..56 Проф. Војислав Становчић, САНУ, Републички одбор за решавање о сукобу интереса 58 Снежана Андрејевић, Врховни суд Србије.59 Душан Лазичић, Друштво судија Србије 60 Проф. Војислав Становчић, САНУ, Републички одбор за решавање о сукобу интереса 61 Јелена Јеринић, Стална конференција градова и општина, национална асоцијација локалних власти..62 Немања Ненадић, Транспарентност Србија.64 3

4 Прилози..67 Др Слободан Бељански, Члан Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, адвокат из Новог Сада Правни и политички аспекти спречавања сукоба интереса...69 Немања Ненадић: Транспарентност Србија Спречавање и разрешавање сукоба јавног и приватног у Србији др Боса Ненадић, судија Уставног Суда Србије Инкомпатибилност функције судије уставног суда са другим функцијама и делатностима Немања Ненадић, Транспарентност Србија Ставови грађана Србије о сукобу јавног и приватног интереса Изводи из Конвенције Уједињених нација против корупције Изводи из Закона о државним службеницима (Службени гласник Републике Србије бр. 79 из 2005) Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција (Службени гласник Републике Србије број 43 из 2004) Одлука о утврђивању Националне стратегије за борбу против корупције и изводи из Националне стратегије (Службени гласник Републике Србије број 109 из 2005)

5 Предговор Ниједан од антикорупцијских прописа на којима се у Србији радило у првим годинама XXI века није изазивао толико очекивања и пажње као што је Закон о спречавању сукоба интереса. Без обзира на то што је Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција усвојен тек пролећа 2004, многе норме које регулишу питања из ове области постојале су у домаћем правном систему и раније. Ипак, тек у последњих неколико година се може говорити о томе да је постављање препрека за непримерене сукобе интереса и успостављање механизама за њихово разрешавање и контролу постало стандард који постаје саставни део прописа у готово свим областима друштва. Тако је Србија добила, поред основног закона, који се односи на широк круг јавних функционера, и правила која имају за циљ да предупреде или разреше сукоб јавног и приватног интереса код државних службеника, функционера у привредним друштвима, лица ангажованих на гоњењу организованих криминалних група и другде. Транспарентност Србија је била активно ангажована у борби за доношење ових прописа и њихово усавршавање, у праћењу примене прописа и упућивању свих заинтересованих (функционера, медија и грађана) у садржај и значај законских одредби. У склопу тих напора, уз учешће представника Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, других релевантних институција и стручњака, 19. јануара 2006, у београдском клубу Лицеј одржана је стручна расправа, чији су најзанимљивији делови уврштени у ово издање. Овде су заједно са дискусијама које су се чуле тога дана, љубазношћу аутора, објављени и други текстови који својим садржајем омогућавају да се стекне боља слика о проблемима који су били предмет дискусије тога дана, као и изводи из појединих прописа. Због тога, књига која је пред Вама представља преглед дилема које су биле актуелне у једном динамичном тренутку развоја нашег правног система и друштва, али и штиво које може бити од користи онима који у наредним годинама буду осмишљавали антикорупцијска правила или радили на њиховом спровођењу. 5

6 Посебно се завхваљујемо учесницима у расправи и Шведском хелсиншком комитету који је својом подршком омогућио одржавање округлог стола и издавање ове књиге. Транспарентност Србија Београд, март

7 Главни разлози за организовање округлог стола Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција (април 2004) поставио је правила у овој области за широки круг функционера Републике, територијалне аутономије, јединица локалних самоуправа и јавних предузећа, а надзор над спровођењем одредби тог закона поверио је независном органу Републичком одбору (основан јануара 2005). Тим законом нису обухваћене неке категорије функционера (нпр. функционери у правосуђу и у јавним установама), као ни функционери државне заједнице СЦГ, будући да је реч о републичком пропису. Новоусвојеним Законом о државним службеницима (септембар 2005) уређују се и нека од питања у вези са спречавањем и решавањем сукоба интереса код лица која су запослена у органима државне управе. Истовремено, након почетка примене тог закона, на радноправна питања службеника у државним органима, органима локалне самоуправе и запослених у јавним предузећима и јавним установама, за које је раније важио исти Закон о радним односима у државним органима, примењиваће се различити прописи. У многим посебним прописима и етичким кодексима питање уређења сукоба интереса добија веома велики значај. Међу тим иницијативама истиче се усвајање Етичког кодекса функционера локалне самоуправе, до чега је дошло у готово 150 општина широм Србије. Најзад, у недавно усвојеној Националној стратегији за борбу против корупције предвиђа се да ће ново, стручно и независно тело за борбу против корупције, имати, између осталог и надлежности у вези са контролом примене прописа о спречавању сукоба интереса код свих јавних функционера. Иако се закон којим ће ово тело бити установљено још увек пише, нема сумње да већ ова чињеница уноси неизвесност у погледу будуће улоге органа који се тренутно баве спречавањем и разрешавањем сукоба јавног и приватног интереса. Овај округли сто имао је за циљ да доведе до озбиљне размене мишљења о свим проблематичним становиштима у постојећим прописима о спречавању и разрешавању сукоба јавног и приватног 7

8 интереса. Циљ је био да се у највећој могућој мери, колико је то дозвољавло расположиво време, приближимо одговорима на следећа питања, која могу да олакшају рад при изради нових и примени већ усвојених прописа: Које су слабости постојећег Закона о спречавању сукоба интереса? На који начин је најбоље уредити сукоб интереса код функционера у Уставном суду, судовима и јавним тужилаштвима? На који начин уредити сукоб интереса код функционера јавних установа и организација обавезног социјалног осигурања? До каквих промена у уређењу сукоба интереса ће доћи почетком примене Закона о државним службеницима, и како се што боље припремити за почетак примене тог закона? На који начин уредити сукоб интереса код запослених у јединицама локалне самоуправе и јавним установама? Каква би могла да буде улога будућег антикорупцијског тела у спречавању сукоба интереса и на који начин то утиче на статус Републичког одбора за решавање о сукобу интереса? 8

9 9

10 Изводи из дискусије Спречавање и разрешавање сукоба интереса код јавних функционера и јавних службеника - регулатива и надзор над њеном применом 19. јануар 2006, академски клуб Лицеј 10

11 11

12 I ДЕО ЗАКОН О СПРЕЧАВАЊУ СУКОБА ИНТЕРЕСА И ЊЕГОВА ПРИМЕНА 12

13 13

14 Проф. Владимир Гоати, Транспарентност Србија (увод у теме семинара) На овом скупу треба да расправљамо о изузетно важном Закону о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција, чија је примена недавно почела. Поменути закон је један од стубова у борби против корупције и зато је корисно критички расправљати о његовој имплементацији. Част ми је, да поред низа уважених правних експерата, поздравим и господина Дедијера, председника Републичког одбора за решавање о сукобу интереса. На почетку, вредно је истаћи неколико претходних ствари о Закону о спречавању сукоба интереса. Тај правни акт је одмах по доношењу изазвао алергијске реакције код дела функционера, на које се он управо односи. Функционери су, заправо, појединци који имају велика овлашћења и то је разлог што је закон на њих усмерен. Резервисан, а често и одбојан став функционера према таквом правном акту је спонтана и донекле разумљива реакција, јер подробно законско регулисање деловања значи per sе ограничавање њиховог деловања. Али, мислим да је тај закон, на дуги рок посматрано, у истинском интересу функционера и њиховог најважнијег сегмента, политичке елите. Јер, закон тежи да оствари предвидљивост и транспарентност њиховог рада чиме ограничава арбитрерност коју су поједини функционери користили за остваривање приватног интереса, због чега су сви функционери били на лошем гласу. Наравно, реч је о стереотипу који ће постпено нестајати спровођењем закона у живот, а упоредно са тим почеће и процес реафирмисања једне важне друштвене функције. Још нешто. Признајем да сам 2004-е године, кад је закон изгласан, био скептичан у погледу могућности његовог спровођења у пракси из два основна разлога. Прво, закон не садржи класичне правне санкције за кршење одредби, него се ослања на наизглед наивне казне, меке санкције. Ту мислим на нејавно упозорење и јавну препоруку за разрешење функционера. Али, показало се - а о томе ћемо од учесника скупа свакако више чути да су те благе санкције деловале зачуђујуће ефикасно. Друго, претпостављао сам да ће за спровођење тог закона представљати непрелазну препреку то што је Републички одбор за решавање о сукобу интереса дужан да прати рад између 6-7 хиљада 14

15 људи чему треба и двадесетак хиљада повезаних лица. Изгледало је да је то не само горостасан задатак, него чак и немогућа мисија, и да је због тога спровођење у живот закона осуђено на неуспех. Али, изгледа да је и та претпоставка погрешна и да је Републички одбор, захваљујући ангажовању својих чланова, на најбољем путу да оствари овлашћења и циљеве прописане законом. Поред расправе о томе како се одвија спровођење Закона о спречавању сукоба интереса од јавног значаја очекујем да ће учесници скупа изнети сугестије о евентуалним променама и допунама Закона. У тој расправи треба имати у виду да ће ускоро ступити на снагу већ усвојени Закон о државним службеницима па би било корисно одговорити на питање да ли је реч о конвергентним законима или се неке њихове одредбе у међусобној колизији? Такође, у сплету антикорупцијских прописа не треба превидети ни Етички кодекс понашања функционера локалне самоуправе прихваћен у око 150 општина премда се тај акт како сам назив каже - односи на локални ниво (градови и општине). Подробније информације о спровођењу Закона о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција чућемо од господина Дедијера, којем, са задовољством, дајем реч. 15

16 Милован Дедијер, Републички одбор за решавање о сукобу интереса (Спровођење Закона о спречавању сукоба интереса, закључци Одбора о досадашњој примени Закона и препоруке за измене одређених одредаба) Поштовани господине председниче, даме и господо, Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција представља новину у нашем правном систему. Он представља нормативни услов и опште фактичку претпоставку за сузбијање сукоба интереса. Републички одбор у свом раду, а конституисан је у јануару месецу прошле године, тачно 18-ог јануара, у погледу оцене квалитета тог Закона, убрзо је закључио да није пожељно и није добро одмах на почетку примене Закона дати оцену овог Закона било да је квалитетан, добар или да има одређене недостатке, и тражити одмах одређене промене. Напротив, приступ Републичког одбора је био сасвим другачији. Ми смо одлучили да примењујемо овај Закон и тек на крају године да извршимо анализу свих уочених слабости датих решења у овом Закону, затим да дамо сугестије, примедбе и предлоге за измену и допуну овог Закона. То смо и урадили. Колега Бељански, који је био спречен да дође на данашњи састанак, написао је реферат о уоченим слабостима и недореченостима Закона, који смо ми на Одбору оценили да је изузетно добар. 1 На основу тог реферата Одбор је два пута заседао и извео је одређене закључке у ком правцу би требало извршити измене и допуне Закона. Ја ћу вас на крају мог излагања и упознати са овим закључцима, али бих вам одмах на почетку изнео један податак, једну дилему, с обзиром на уводно излагање и оцену која је владала да је тај Закон неприменљив или да је лош, и да ће у примени створити лошу праксу, како сам то чуо приликом разних састанака. Сматрам да људи који примењују Закон стварају ту праксу, а не сам Закон. Из неког мог искуства у примени Закона, које није тако мало, знам да уколико је и лош Закон, а они који 1 Овај реферат је прво објављен у Архиву за правне и друштвене науке број 3-4/ 2005, а у овој књизи се налази међу прилозима. 16

17 га примењују имају одређене квалитете, резултати су бољи него чак и кад је добар Закон, а они који га примењују нису на том нивоу. Но, ја бих хтео да вас обавестим, пре него што изнесем ове наше примедбе које смо уочили као недостатке овог Закона, у неколико речи како изгледају резултати примене Закона. Ви знате да је један сегмент рада Републичког одбора био прибављање извештаја функционера. Након сачињавања обрасца и достављања функционерима, имали смо један број највиших функционера из Републике и Покрајине који се углавном одазвао у законском року, али смо имали проблеме на локалном нивоу. У целини узевши, за сада ми имамо негде око 6150 извештаја примљених у прошлој години. Рачунамо да има око 8000 функционера. Нисмо још утврдили тачан број функционера на локалном нивоу, што ћемо урадити у току фебруара месеца, јер је то један огроман посао. Нисмо имали никакве податке од Министарства за државну управу и локалну самоуправу па смо радили сами. Поред тога, покренули смо негде око 55 поступака. Покренули смо поступке тамо где се функционер оглушио и није доставио извештај у одређеном року. Наравно, изрекли смо негде око 15 нејавних упозорења тамо где и након покретања поступка није достављен извештај. Као што сте видели, нисмо ни имали могућности да изрекнемо неку тежу меру, јер већ после покретања поступака функционери против којих смо покренули поступак доставили би извештај, а нарочито кад смо изрекли меру нејавног упозорења. Други сегмент рада је био покретање поступака због незаконите кумулације функција. До сад смо покренули, са јучерашњим даном, око 130 таквих поступака. Значи, то су они случајеви где функционер, противно одредбама Закона, обавља функцију у неком другом органу, јавном предузећу или предузећу са већинским државним капиталом и ту имамо сличне резултате. Чим покренемо поступак, функционер подноси оставку на ту функцију коју није имао права да обавља у складу са Законом. Ипак и ту смо изрекли укупно негде око двадесетак мера тако да једноставно, Одбор није ни дошао у ситуацију да изрекне неку тежу меру, јер у самом овом почетку ми имамо ситуацију да функционер поступа и повинује се Закону. 17

18 Код решевања сукоба инереса, имали смо око двадесет и нешто предмета. Изрекли смо једну меру јавног објављивања одлуке да поднесе оставку и та мера је спроведена. Крајем године смо добили извештај да је тај функционер разрешен. Стављено му је било на терет што није пренео управљачка права у предузећу на друго неповезано лице у одређеном року. Још да вам дам неколико података: дали смо око 300 мишљења разним правним и физичким лицима о евентуалном постојању сукоба интереса и на тај начин превентивно спречили да дође до сукоба интереса јер су наше примедбе и сугестије дале те резултате. То су неки полазни успеси, али ја нећу на томе да се задржавам, јер циљ овог данашњег састанка није то, него је да разговарамо о ономе што смо ми запазили као недостатке Закона и што смо, како сам вам већ рекао, уобличили у једном реферату и дали неке сугестије у ком правцу би требало да иду измене и допуне Закона. Међутим, ми нисмо знали, све до месеца септембра, да ће по новој организацији која је донета на основу Националне стратегије за борбу против корупције, овај Одбор престати са радом, односно, да ће послови овог Одбора ући у Агенцију за борбу против корупције. Када смо то сазнали одржали смо састанак и закључили: да не мењамо ништа, да наставимо са радом и да овај посао обавимо, али смо на неки начин одустали од неких решења. Ми смо сматрали да треба чак и да формулишемо одредбе, међутим задовољили смо се овог пута да само дамо неке сугестије и идеје у ком правцу сматрамо да треба да се изврше измене Закона, а да не приступимо самом послу формулације одредби, што је један сложен и врло тежак посао и захтевао би велико ангажовање чланова Одбора, радну групу, па израду нацрта, верификацију итд. Зато смо се задовољили да се на неким ширим формулацијама задржимо. Које смо ми то недостатке уочили у току рада који су нам представљали сметњу, и који ће надам се, бити отклоњени у будућем раду? Прво, што смо одмах уочили да је неопходно да одредбе овог Закона треба проширити и на функционере који раде у установама и другим организацијама чији су оснивачи Република, Покрајина, општина, 18

19 град. Сматрали смо да треба проширити Закон и на те функционере, који су били изузети овим Законом. Нисмо сматрали да треба судије подвести под одредбе овог Закона због самосталности и независности судства и сматрали смо да судије кроз своје законе могу тај проблем да реше. Један проблем који је већ постојао, а који ће сад, сигуран сам, доћи још више до изражаја, то је проблем како је регулисано питање функционера у чл. 1 ст.2 Закона. Наиме, тамо се функционер своди на именовано, постављено и изабрано лице у орган. На нивоу Републике и Покрајине нема проблема. Има их на локалном нивоу, јер је тамо решавање ко је функционер регулисано Законом, а Закон о локалној самоуправи је формулисао као функционере органе локалне самоуправе, а то су скупштина, председник и општинско веће. Низ функционера који су ван тога а обављају врло значајне послове, као што су менаџер, главни архитекта, начелник опште управе и други врло важни функционери, именовани су од органа али нису у органу. Поставља се питање да ли ти функционери треба да подлежу обавезама из овог Закона? Ту је тај велики проблем и ми смо у нашим сугестијама дали предлог да се и они обухвате Законом. Други проблем је кумулација функција. Имамо две врсте кумулација функција: имамо кумулације функција приликом избора, где нема сукоба интереса, на пример, кад функционер врши власт у разним нивоима власти од општине, града, Републике па чак и у Државној заједници. И ту нема сукоба интереса, али се ту по нашој оцени ствара једна политичка олигархија, па је ту можда сукоб жеља и могућности. Није могуће обављати све те функције добро, па сматрамо да би у том делу требало да се направи нека измена и да се то сузи на једно два случаја, две могућности можда због континуитета. Мислимо да је можда сасвим исправно да једно лице буде функционер и у Републици и на пример општини или граду због преношења искустава које тамо има на нижи ниво власти али то не може да буде неограничено. Сада имамо лица која су у сва четири или три органа власти представници; и у општини и у граду и у Републици. Но, тај део није толико важан, важан је овај други где су направљени изузеци. Народни посланици, посланици и одборници могу бити носиоци функција у јавним предузећима, бити чланови у управним и надзорним одборима и обављати те дужности. И не само то, него могу задржати своја 19

20 управљачка права у предузећима док ови други из извршне власти потпадају под онај члан 9, по ком то не могу. Ми смо сматрали и заузели став да би и у тој области ипак требало ограничити или искључити такво решење. О томе ћу вам прочитати какав нам је став, у том делу нарочито, јер сматрамо да није то неопходно и јер постоји оправдано незадовољство оних других функционера који не могу обављати више функција. Не видимо зашто би била направљена та разлика иако могу рећи да има неког основа - ови су даље од извршне власти и могу мање утицати на рад предузећа. А сад бих нешто рекао о мерама предвиђеним за повреду закона. Из овога што сам вам изнео били смо врло сумњичави према мерама које су овде изложене, а једноставно смо добили такве резултате да су мере адекватне и потпуно задовољавају ово решење. За разлику од других наших суседних бивших република, где има и новчаних казни и нешто другачијих мера, ми имамо као што сте видели сасвим добре резултате и са постојећим мерама. Постоји један проблем са мером нејавног упозорења. Сама реч нејавно упозорење, упућивала би да ту треба ускратити неко начело јавности, па смо стали на становиште да то треба изменити и свести на меру упозорења. Какво је то нејавно упозорење кад ми јавно држимо седницу, кад имамо обавезу да доставимо извештај, на захтев појединог физичког и правног лица, о томе каква је мера изречена, а мера је нејавно упозорење? Због тог несклада смо и предложили ту измену. Има још један проблем, а то је правна заштита. Против наших одлука, с обзиром на мере које су предвиђене, није предвиђена нека судска заштита или жалба, нема ни другостепеног органа. Сматрамо да тај проблем треба решити увођењем неке заштите, усклађивањем са Уставом и конвенцијама које је потписала наша земља, да против сваке одлуке којом се повређује нечије право, то лице има право на заштиту. Постојећи карактер мера, по оцени већине у Одбору, не дозвољава чак ни вођење управног спора, јер мера нема карактер управног акта, мада има и подељених мишљења. Без обзира на то, нисмо имали у пракси прилику да одлука буде прослеђена евентуално Врховном суду, па да и Врховни суд као надлежан цени да ли та наша одлука има карактер 20

21 управног акта или не. Али понављам, према мишљењу већине наших колега она нема карактер управног акта. Споменуо бих још један значајан део, а то је начело јавности. Знате да се извештаји о приходима и имовини могу саопштити јавности само у случају сукоба интереса. А само су подаци о примањима јавни. Ми смо оцењивали то питање и дошли до закључка да дамо сугестију да извештаји буду јавни. Прво, они су доступни сваком грађанину кроз земљишне књиге које се воде и сматрамо да би контрола тачности података, за које можда у јавности постоји сумња, могла да буде већа када би то било објављено на сајту као што је решење и у другим неким законима. На крају прочитаћу вам једногласно усвојене ставове за измену и допуну Закона: 1) дефиницију функционера проширити и на: - лица која су органи Републике, покрајине, општине, града и града Београда изабрали, именовали или поставили у органе, установе или организације које су основали, и у радна тела која су од битног значаја за рад органа; - лица која су као представници Републике Србије изабрана, именована или постављена у органе државне заједнице Србије и Црне Горе или у установе и органе које су ови органи основали; - лица која по другом основу обављају руководећи положај у органима Републике, државне заједнице СЦГ као представници Републике Србије, покрајине, општине, града и Града Београда; - лица која су на руководећем положају у органу који у управним стварима, непосредно примењујући прописе, решава о правима, обавезама или правним интересима физичких и правних лица; - лица која се посебним прописима налазе на положају функционера 2) установити обавезу функционера да врате примљене новчане накнаде у случају недозвољене кумулације функција; 3) ограничити кумулацију функција лица непосредно изабраних у представничка тела на највише две функције; 21

22 4) учинити доступне податке о имовини функционера која се води у јавним књигама и збиркама исправа, као и податке о примањима функционера за време мандата; 5) меру нејавног упозорења назвати мером упозорења; 6) да Републички одбор, у случају поновљене повреде закона или одбијања функционера да се повинује препоруци Републичког одбора, буде овлашћени предлагач за покретање поступка за престанак функције. С обзиром на проширење функција, да би рад био ефикасан, предлажемо да се изврши децентрализација послова Одбора на 4 града. Имајући у виду да ће се повећати број функционера за још , сматрамо да би то било пожељно. Проф. Владимир Гоати, Транспарентност Србија Захваљујем. Морам да додам следеће: чини ми се да је Републички одбор који је радио изузетно добро у једној тешкој ситуацији и то на фронту на којем Србији не цветају рузе. Нажалост, ових дана сазнајемо да ће управо тај Одбор у најављеним променама бити елеминисан, што, свакако, не доприноси борби против корупције. За реч се јавио професор Лилић. 22

23 Проф. Стеван Лилић, Правни факултет, Универзитет у Београду Државни службеници и сукоб интереса 2 I. У нашем праву, спречавање сукоба интереса код јавних службеника спада у ново законодавство. Као правна категорија, спречавање сукоба интереса уведено је Законом о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција 3 који је усвојен априла године. Законодавство о сукобу имтереса за нас је ново јер политички и друштвени систем из кога ми излазимо није познавао овај тип конфликта интереса. Подсетимо се да је владајућа идеолошка премиса била тзв. бесконфликтно друштво, тј. друштвено-политички систем у којем су сви елементи у себи усклађени, тако да нема интересног конфликта на нивоу јавног и приватног. Међутим, у демократском друштву конфликтни елемент саставни је део друштвеног и политичког система. Због тога, мора да постоји одговарајућа институција, тј. вредносна основа (опредељење) и нормативна инфраструктура (закон) која ове конфликте усмерава у конструктивну, а не деструктивну опцију. 4 У том контексту и јавне дебате на ову тему битно доприносе подизању свести грађана о овим питањима, али исто тако представљају и облик легитимног јавног притиска на државне органе и носиоце јавних функција да своја правна стања и поступке ускладе са одговарајућим етичким и правним нормама које спречавају сукоб интереса. 2 Редиговани текст излагања на Округлом столу Спречавање и разрешавање сукоба интереса код јавних функционера и јавних службеника - регулатива и надзор над њеном применом, који у организацији Транспарентност Србија одржан 19. јануара године у Академском клубу Лицеј у Београду. Захваљујем се апсолвенту Правног факултета у Београду Ј.Златковић на сарадњи при припреми овог текста. 3 Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција (СгРС, бр. 43/04). 4 Упореди: Еуген Пусић, Друштвена регулација, Загреб,

24 У средњевековној Венецији су се,...захваљујући веома компликованом и до у танчина разрађеном изборном систему, као и низу прописа и закона, дуждеви строго чували да не узурпирају превише власти но што им припада. Као знак да су само понизне слуге државе, увођени су у дуждевско звање везаних руку. Било им је забрањено да унутар територије Венеције граде куће, као и да новац похрањују у иностранству или да тамо било шта поседују; осим тога, своје кћери нису смели удавати за странце, нити рођаке намештати на високе положаје и давати им синекуре. А у Дубровнику,...изнад врата у просторије где је Велико веће заседало стајао је натпис: Obliti privatorium, publica curate. (Заборавите приватне ствари, брините о јавним пословима). 5 II. Питање спречавања сукоба интереса, у основи има два битна елемента - етички и нормативни. Како се још почетком прошлог века истицало: функција је етике, каже Аристотел, да буде практична и да чини, а не да се о њој воде теоријске расправе. 6 Са нормативне стране, Закон о спречавању сукоба интереса, сукоб интереса одређује на следећи начин (чл. 1): Функционер је дужан да јавну функцију врши тако да јавни интерес не подреди приватном, нити међу њима изазове сукоб. Сукоб јавног и приватног интереса постоји кад функционер има приватни интерес који утиче или може утицати на вршење његове јавне функције. Са друге стране, Закон одређује јавну функцију на следећи начин (чл. 2): Као јавна функција, према овом закону, сматра се функција коју лице - функционер, врши на основу избора, постављења и именовања у органе Републике Србије, аутономне покрајине, општине, града и града Београда и у органе јавних предузећа чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, општина, град и град Београд. Са друге стране, посебним законом уређује се сукоб 5 Упореди: Мило Дор, Средња Европа - мит или стварност, Београд, Упореди: Willian Howard Taft, Ethics in Service, Page Lectures, Yale University Press, 1916, стр

25 интереса при вршењу функција судија Уставног суда 7, судија, судија за прекршаје, јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца. За наше практичне потребе, нарочито приликом решавања појединих спорних питања око сукоба интереса, основни појмови морају се јасно артикулисати и прецизирати. У том смислу, треба разликовати општи од јавног интереса. Општи интерес је политички генерисан од стране одговарајућих друштвених субјеката, пре свега политичких странка. Ти се интереси, као инпут усмеравају ка парламенту који процесира те политичке интересе и претвара их у нормативне форме и акте (закон). Тако настаје јавни интерес који је и предмет законског регулисања. Нарочито је потребно јасно прецизира приватни интерес, јер сукоб интереса који законом треба спречити управно настаје на линији разграничења јавног и приватног. 8 То није увек једноставно. На пример, како утврдити да ли постоји сукоб јавног и приватног интереса у случају када је јавни функционер члан неке невладине организације или стручног удружења. Да ли се ту ради о сукобу јавног и приватног интереса (као рецимо у случају да јавни функционер поседује привредну фирму). У овом случају, пре би се могло рећи да се ради о посебном, а не приватном интересу. У сваком случају, при одређивању шта је то сукоб интереса мора се поћи од неких објективних, а не субјективних елемената. Да би Закон био успешан и да би се успешно остварио његов циљ у складу са вредносном орјентацијом која је прокламована, мора свакоме правно да буде јасно уочљиво када постоји сукоб интереса, као што је то, рецимо у грађанском праву у ситуацији која се назива конфузија, тј. када се у једном лицу истовремено стекне и статус повериоца (creditor) и дужника (debitor). 7 Боса Ненадић, Инкомпатибилност функције судије Уставног суда са другим функцијама и делатностима, Материјал за Округли сто Спречавање и разрешавање сукоба интереса код јавних функционера И јавних службеника - регулатива и надзор над њеном применом, Транспарентност Србија, 19. јануар 2006, Београд. 8 Упореди: Немања Ненадић, Спречавање и разрешавање сукоба јавног и приватног интереса у Србији, Транспарентност Србија, Новембар Материјал за Округли сто Спречавање и разрешавање сукоба интереса код јавних функционера и јавних службеника - регулатива и надзор над њеном применом, Транспарентност Србија, 19. јануар 2006, Београд. 25

26 Занимљива су поједина истраживања на тему сукоба интереса која су код нас рађена. Према истраживању организације Transparency Serbia из године, у нашој јавности се сукоб интереса најчешће разуме као злоупотреба функције, односно службеног положаја - више од 90% испитаника негативно оценило ове појаве и најавило да се у наредним изборима неће гласати за политичаре за које се утврди да је злоупотребио државну функцију. 9 III. Када је реч о спречавању сукоба интереса у државној управи и код државних службеника, Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција прописао је да ће се то уредити посебним законом. Закон о државној управи (2005) 10 предвиђа да министарство може да има једног или више државних секретара, који за свој рад одговарају министру и Влади. Државни секретар помаже министру у оквиру овлашћења која му он одреди. Министар не може овластити државног секретара за доношење прописа, нити за гласање на седницама Владе. Државни секретар је функционер кога поставља и разрешава Влада на предлог министра и његова дужност престаје с престанком дужности министра. Закон о државној управи (чл. 24) изричито предвиђа да државни секретар подлеже истим правилима о неспојивости и сукобу интереса као члан Владе (с тим што не може бити народни посланик). Закон о државној управи уводи и категорију државних службеника (чл. 84) којима је поверено вршење послова из делокруга органа државне управе, као и то да се положај државних службеника уређује посебним законом. У конкретном случају то је Закон о државним службеницима 11 који је усвојен у септембру године и који ступа на снагу јануара године. Овим законом уређују се права и дужности државних службеника и поједина права и дужности намештеника. Према овом 9 Упореди: Марија Пријић-Сладић, Грађани осетљиви на злоупотребу јавних функција - Још један осврт на презентацију истраживања јавног мњења одржану у просторијама организације Транспарентност Србија 15. маја 2003, Агенција БETA, 22. јуни 2003, Београд. 10 Закон о државној управи (СгРС, бр. 79/05). 11 Закон о државним службеницима (СгРС, бр. 79/05). 26

27 Закону (чл. 2), државни службеник је лице чије се радно место састоји од послова из делокруга органа државне управе, судова, јавних тужилаштава, Републичког јавног правобранилаштва, служби Народне скупштине, председника Републике, Владе, Уставног суда и служби органа чије чланове бира Народна скупштина или с њима повезаних општих правних, информатичких, материјално-финансијских, рачуноводствених и административних послова, док је намештеник лице чије се радно место састоји од пратећих помоћно-техничких послова у државном органу. 12 Закон о државним службеницима има посебну главу која носи назив Спречавање сукоба интереса (чл ). Овај Закон прописује забрану примања поклона и коришћења рада у државном органу (чл. 25), у смислу да државни службеник не сме да прими поклон у вези са вршењем својих послова, изузев протоколарног или пригодног поклона мање вредности, нити било какву услугу или другу корист за себе или друга лица. Државни службеник не сме да користи рад у државном органу да би утицао на остваривање својих права или права с њиме повезаних лица. На одређивање круга повезаних лица и на пријем поклона примењују се прописи којима се уређује спречавање сукоба интереса при вршењу јавних функција. Закон прописује услове под којима државни службеник може да обавља додатни рад (чл ). Тако, државни службеник може, уз писмену сагласност руководиоца, ван радног времена да ради за другог послодавца ако додатни рад није забрањен посебним законом или другим прописом, ако не ствара могућност сукоба интереса или не утиче на непристрасност рада државног службеника. Сагласност руководиоца није потребна за додатни научно-истраживачки рад, објављивање ауторских дела и рад у културно-уметничким, хуманитарним, спортским и сличним удружењима, али руководилац може забранити и 12 Према Закону о државним службеницима (СгРС, бр. 79/05), државни службеници у смислу овог Закона нису (чл. 2, ст. 2):...народни посланици, председник Републике, судије Уставног суда, чланови Владе, судије, јавни тужиоци, заменици јавних тужилаца и друга лица која на функцију бира Народна скупштина или поставља Влада и лица која према посебним прописима имају положај функционера. 27

28 такав рад ако се њиме онемогућава или отежава рад државног службеника или штети угледу државног органа. Државни службеник дужан је да о свом додатном раду обавести руководиоца. Кад државним органом руководи државни службеник, о давању сагласности за његов додатни рад и о забрани додатног рада одлучује државни орган или тело надлежно за његово постављење. Закон прописује забрану оснивања привредних друштава и јавних служби (чл. 28). Тако, државни службеник не сме да оснује привредно друштво, јавну службу, нити да се бави предузетништвом. На пренос управљачких права у привредном субјекту на друго лице примењују се прописи којима се уређује спречавање сукоба интереса при вршењу јавних функција. Државни службеник дужан је да податке о лицу на које је пренео управљачка права и доказе о њиховом преносу достави руководиоцу, а државни службеник који је на положају Републичком одбору за решавање о сукобу интереса. Закон ограничава чланство државним службеницима у органима правног лица (чл. 29). Тако, државни службеник не сме бити директор, заменик или помоћник директора правног лица, а члан управног одбора, надзорног одбора или другог органа управљања правног лица може бити једино ако га именује Влада или други државни орган према посебном пропису. Према закону, постоји обавеза пријављивања интереса у вези с одлуком државног органа (чл. 30) према којој је државни службеник дужан да непосредно претпостављеног писмено обавести о сваком интересу који он, или с њиме повезано лице, може имати у вези са одлуком државног органа у чијем доношењу учествује, ради одлучивања о његовом изузећу. Кад државним органом руководи државни службеник, он о интересу писмено обавештава државни орган или тело надлежно за његово постављење. Тиме се не дира у правила о изузећу прописана законом којим се уређује општи управни поступак. Коначно, Закон о државним службеницима изричито предвиђа примену прописа којима се уређује спречавање сукоба интереса на државне службенике на положају (чл. 31). Тако, на државне службенике на положају примењују се закони и други прописи којима се уређује спречавање сукоба интереса при вршењу јавних функција, али и 28

29 одредбе овог закона о додатном раду и забрани оснивања привредног друштва, јавне службе и бављења предузетништвом. 29

30 Душан Маричић, Републички одбор за решавање о сукобу интереса (Одређивање јавних функционера у Конвенцији УН против корупције; какво тело треба да контролише сукоб интереса) Поздрављам све присутне, на челу са председавајућим. Мој први утисак је да је ова расправа кренула у погрешном смеру, јер смо почели да расправљамо о појединачним питањима, а да претходно нисмо ни начели расправу о важним начелним питањима. До оваквог закључка дошао сам ових дана приликом припрема за ову расправу, анализирајући Стратегију за борбу против корупције 13 као и прву верзију новог Закона који треба донети у спровођењу те стратегије. Истовремено сам са другим члановима Републичког одбора за решавање о сукобу интереса разматрао недостатке постојећег Закона о спречавању сукоба интереса и припремао предлоге за измене и допуне тог Закона. Међутим, до најважнијих закључака о начелним питањима, дошао сам по упознавању са Конвенцијом УН о борби против корупције 14. која нам је стављена на увид прошле јесени на међународном саветовању о истој теми. Зачудило ме је зашто нико не помиње одредбе ове Конвенције у припреми законских и практичних питања у борби против корупције, иако је у међувремену ратификована и самим тим постала део нашег домаћег законодавства. Шта садржи ова Конвенција, што би нам могло помоћи да јасније разрешимо нека спорна питања? Пре свега она регулише питање дефиниције јавног функционера. Она је овај појам обухватила прилично широко, али сасвим јасно, тако да нам може користити у настојању да у закону то буде прецизно регулисано. Према овој Конвенцији, јавни функционери су сва лица која врше законодавну, извршну, управну или судску власт, без обзира да ли су изабрана или именована, затим да ли им је то стална или привремена функција, да ли је плаћцена или неплаћена и без обзира на њихов ранг. Толико о томе кад је реч о јавним функцијама у државним органима. 13 Изводи из Националне стратегије за борбу против корупције су дати у прилогу ове књиге. 14 Изводи из Конвенције УН против корупције су дати у прилогу ове књиге. 30

31 Поред тога, по овој Конвенцији, јавни функционери су и сва лица која врше управљачке функције у јавним органима или предузећима, која обављају јавну службу на основу закона и по законом прописаном поступку. Коначно, јавним функционерима се сматрају и друга лица која су домаћим прописима проглашена за такве функционере. Из осталих одредби ове Конвенције, јасно се види подела на превентивне и репресивне мере у борби против корупције. Када је реч о превентивним мерама, предвиђена је обавеза држава да развијају и одржавају делотворну политику спречавања корупције, да редовно процењују и анализирају одговарајућу правну регулативу, међусобно сарађују итд. У циљу остваривања циљева усвојене политике, предвиђено је да треба образовати једно или више тела са одговарајућим надлежностима. Дакле, ако имамо на располагању поред наших позитивних прописа и оно што стоји у овој Конвенцији, можемо јасније сагледати докле смо стигли и шта нам је даље чинити. Пре свега сасвим је јасно да је дефиниција јавних функционера по Конвенцији знатно обухватнија од дефиниције у нашим прописима и да то морамо усагласити, без обзира на могући број функционера који ће бити обухваћен и проблеме који у вези са тим могу настати у организационом и техничком смислу, трошкове одговарајућих тела за регистровање и контролу. Ова нам Конвенција јасније указује и на појам и улогу превентивних мера, пре свега на плану идентификовања и спречавања сукоба интереса при вршењу јавних функција, са основним циљем да се онемогући злоупотреба јавне функције ради остваривања личних интереса, остваривања неке користи или права на рачун државе или других, за себе, чланове породице, пријатеље и сл. У нашем друштву и до сада смо се суочавали са таквим појавама, као што старији знају, то су биле разне повластице за одабране, запошљавање и решавање стамбених проблема преко везе. Сад се то зове уграђивање а некада се звало протекција итд. Оно што нам предстоји у спровођењу осталих превентивних мера по овој Конвенцији јесте доношење планова интегритета односно заштите од корупције, посебно код оних државних органа и јавних служби, који су најчешће нападнути корупцијом. Од значаја за стабилност 31

32 политичких прилика у једној држави, свакако је и правилно и благовремено регулисање финансирања политичких странака. У другом, знатно детаљнијем делу поменуте Конвенције, налазе се одредбе о репресивним мерама, односно кривичним делима корупције и задацима правосудних органа. Наше искуство у раду Републичког одбора, говори нам да под превентивним мерама треба подразумевати спречавање сукоба интереса путем контроле вршења више јавних функција од стране једног лица, контроле стицања имовине јавних функционера, пријема скупих поклона и сл. Показало се да тело, састављено од искусних и угледних људи, судија, адвоката, чланова Академије наука, а то су садашњи чланови одбора, може својим одлукама превентивно и ефикасно деловати на спречавање незаконитих појава. Та активност завршава се одлукама о постојању повреде закона и доношење мера у виду препоруке за разрешење или оставку и јавног објављивања одлуке о понашању јавних функционера. Тиме му се јасно ставља до знања да на тај начин не може да врши јавну функцију. Уочили смо да би у поступку пред надлежним телом, у овом случају, требало предвидети позивање функционера да се пред члановима одбора, какав је поступак у другим земљама, јавно изјасни о чињеницама које га терете. Такође је наша оцена да исто тело не може бити надлежно за решавање сукоба интереса и других незаконитих понашања која чине физичка лица и за питање финансирања политичких странака, доношење планова интегритета, јавне набавке и друга која се односе на права и обавезе правних лица, политичких странака и организација. Састав тела за борбу против корупције мора бити такав да лица којима буде поверено обављање овако значајног посла имају неспоран ауторитет било по стручности било по искуству, да су ванстраначке личности и сл. Имали смо појаву да су неки функционери по добијању наше одлуке о повреди правила о сукобу интереса, поред осталог питали ко су чланови одбора. На крају бих хтео да посебно нагласим да нам је веома важно да пре доношења нових прописа у овој области, сагледамо позитивну регулативу. Већ на први поглед може се уочити, да рецимо правила о сукобу интереса имамо у више законских текстова а не само у Закону о 32

33 спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција. Председник Народне Скупштине Републике Србије хвали се да је усвојено више од 200 закона, али је питање њихове усаглашености такође значајно. Рецимо, уочили смо да Закон о јавним агенцијама предвиђа да су чланови управног тела и директор јавни функционери у смислу Закона о спречавању сукоба интереса, а истовремено у прелазним одредбама да се та одредба не односи на све већ само на неке јавне агенције, од којих и на неке најважније као што су републичке агенције за телекомуникације, енергетику и сл. Мој коначни закључак је да имамо добру пролазну нормативну основу за доношење квалитетних прописа у овој области и дефинисање најважнијих начела, посебно у области превенције и предузимања одговарајућих активности свих надлежних органа и тела. Сматрам такође да треба пре коначног усвајања законских текстова организовати благовремену стручну јавну расправу о свим предложеним варијантама и решењима. Проф. Др. Владимир Гоати, Транспарентност Србија Хтео бих подржим један у расправи изнети став: погрешно је успешност парламента мерити бројем закона које произведе. Може Скупштина у једној години да усвоји и 1000 закона и да њена законодавна активност буде незадовољавајућа, ако је реч о лошим законима. И vice versa, може се оценити успешним парламент који изгласа мањи број али добрих закона. 33

34 Проф. Војислав Становчић, САНУ, Републички одбор за решавање о сукобу интереса (улога појединих тела у борби против корупције) Председник Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, господин Дедијер, је врло лепо рекао шта је досад радио Одбор и са којим се проблемима сусрео и мислим да они који буду радили на измени Закона о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција, или прављењу неког другог ради истог циља морају то да узму у обзир. Ја ћу да кажем нешто о месту овог Одбора и неких других тела у сузбијању корупције. Јер корупција је једна врло опасна појава, која разара друштво, а и без ових најновијих облика корупције током последњих година, наше друштво и наше институције су прилично урушене већ у претходном периоду. Ми живимо у једном стању аномије, у ситуацији где се ни правне ни моралне норме не поштују. Ту друштвену пошаст која разара, вређа, уводи неједнакост међу грађанима у погледу стварне вредности права која имају и терета дужности које морају да сносе. То су проблеми који имају дубље друштвене и политичке корене, који се не могу решити поправкама административних механизама (иако и то није неважно). На глиненим плочицама исписаним клинастим писмом у Месопотамији описана је корупција. Не можемо се уздржати да кажемо нешто што је о основним, начелним узроцима кварења политичких система речено пре готово два и по миленијума, а врло је актуелно и данас. То су рекли Платон и Аристотел: кварење, корупција, постоји у политичком систему, уколико се не поштују два важна принципа - (1) да властодршци морају да се руководе општим интересима политичке заједнице, а не посебним (још мање појединачним) интересима оних који власт врше и оних који их подржавају; (2) да свака политичка воља, па и воља већине кад је она на власти, мора да се потчињава извесним раније донесеним правилима (у виду основних закона или устава) око којих постоји релативно широка сагласност у друштву у погледу ваљаности тих правила, и да не сме доминирати арбитрарна политичка воља оних на власти па била то и воља највеће већине. У нас је било прилично 34

35 уочљиво и још увек се може претпоставити да се извесне ствари дешавају или извесна места попуњавају не зато што би то било добро са становишта општег интереса, него се то чини са становишта партикуларног или партијског интереса. О другом поменутом начелу, можемо само подсетити да ми немамо устав који би се могао сматрати за ваљан, а знамо да је пропуштена прилика пре пет година да се донесе, као и да се данас тешко постиже сагласност око тако важне ствари за нашу државу. Пажљиво сам читао оно што је изложено као Национална стратегија за борбу против корупције, као и Одлуку о утврђивању те стратегије. Основне идеје су веома добре, као и оцене о опасности какву корупција у различитим облицима представља. Добро је уочено колико је корупција штетна у свим друштвима без обзира на ниво њихова развоја, а посебно у друштвима која су на путу демократског преображаја, какво је наше, где су остаци старих и нови облици корупције укорењени, а средства и начини за спречавање и искорењивање неизграђени или недовољни. Прихватање и остваривање идеје о владавини права данас је улазница за круг западно-европских цивилизованих земаља. Али и корупција, не само да разара супстанцу сваке државе, него је њено сузбијање до границе прихватљивости према стандардима света у коме живимо, услов без кога се држава не може легитимисати као држава владавине права. Тако пише и у документима Националне стратегије за борбу против корупције. Творцима те стратегије је јасно да борба против корупције мора бити организован и дуготрајан процес примене осмишљено дефинисаних мера за спречавање и сузбијање корупције. Тачно је и да досадашња борба против корупције није дала довољне резултате, да процесуирани број случајева корупције није у несразмери са бројем појава на које је са сумњом јавно указивано, али је проблематично што се у том документу то ставља у везу са некимважним антикорупцијским законима који су донети. Један закон 35

36 не омогућава никакво процесуирање осим доношења одлука са строгим морално-политичким опоменама прекршиоцима да своје функције и деловање ускладе са законом, и то је имало и те како ефекта на оне који су опоменути и резултирало десетинама и десетинама оставки на положаје који су били инкомпатибилни са неким њиховим јавним функцијама. О малим или никаквим ефектима прописа о финансирању политичких странака рећи ћемо нешто у наставку. Како ће се Национална стратегија операционализовати и како ће се остваривати, од тога ће зависити успех. И о томе бих хтео да кажем нешто што се односи на правно регулисање и институционализацију ове идеје, односно националне стратегије. Цео правосудни систем, укључујући и тужилаштво, а затим и полиција и друге сличне службе, да кажемо репресивног, али би боље било рећи одбрамбеног апарата, морају испуњавати своје задатке и своју улогу. То је услов без кога неће корупција бити искорењена. Али ни о томе нећемо овде говорити, јер је улога тог дела државног апарата у начелу врло јасна у свим политичким системима, у нас постоји кривично законодавство које регулише и кривична дела и поступке, а практично деловање ради примене тог дела правног система може бити ометано или искривљено због низа узрока међу којима су и недовољна техничка опремљеност, ситуираност људи и стручно знање, недовољно развијена мотивација и професионална етика, али може бити и сазнање у служби да не постоји јасна и одлучна политичка воља како би се део антикорупцијског деловања заиста остваривао. Националном стратегијом је предвиђено и да се обезбеди доношење секторских акционих планова, а за такве планове је потребна и правна основа и техничко-кадровска опремљеност и опет политичка воља. Један сегмент политичког живота, финансирање политичких странака, законски је регулисан још 2003, али у пракси нису остварене интенције тога закона и чини нам се да се политичка неспремност може узети као основни узрок. Све политичке странке би морале евидентирати, по уобичајеним финансијско-рачуноводственим начелима и обрасцима, све приходе и расходе, све директне, али и посредне донације, поклоне, чињења услуга у корист неке партије за које се очекује узвраћање (на разне начине укључујући и медијским услугама у кампањама). То би 36

37 све требало да буде транспарентно, а у ствари је врло замагљено и непрозирно. Идеја о самосталном и независном антикорупцијском телу о којем се говори у Одлуци и Националној платформи у начелу се мора прихватити. Вероватно ће бити прећутног, али може бити ефикасног отпора, отпора да се такво тело понаша одговорно према интересима друштва и државе, и буде релативно независно (у оквиру закона и својих надлежности) према утицајима или интервенцијама било које гране власти. Морало би се покушати у друштву и државној власти да једно такво тело стекне имиџ важног органа који би уживао уважавање и ауторитет који би произлазио из његовог деловања и одлука, моралног интегритета и објективности његових чланова. То не би могла бити нека агенција извршне власти, него установа, не усуђујемо се рећи, јер можда није сасвим упоредиво, али ипак установа по свом статусу слична уставном суду или статусу садашњег Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, а подношење извештаја Народној скупштини, као и анализа о проблемима релевантних за политику Влади, могло би бити и чешће (рецимо сваких пола године, јер свако тело ангажовано на таквим пословима може имати шта да саопшти и извршној и законодавној власти, као и широј друштвеној јавности). То би морао бити колегијални орган типа Одбора или Већа, а никако орган којем би на челу био инокосни орган на који би свако и вршио и могао да врши макар у рукавицама притисак у појединачним случајевима. Исто тако то би морало бити непартијско тело. Извесна искуства, па и из рада Републичког одбора за решавање о сукобу интереса показују да колегијално тело у одлучивању може бити сасвим независно и руководити се само законом и општим интересима. Чланови тога одбора су имали сусрете бар са члановима два одбора из региона где су тела конституисана по неким страначким квотама и у таквом случају је већ јасно да страначки утицаји и размирице утичу на рад или на парализу рада таквих тела. Институционализација тела која ће се борити против корупције мора се посматрати и у оквирима теорије - није више адекватан израз подела власти, али јесте узајамна контрола и равнотежа, без које нема независних и самосталних тела. Свака независност и самосталност је, наравно, релативна. Али под тим се подразумева да свако, независно од утицаја оних који нису надлежни, извршава своје законске обавезе и 37

38 функцију на коју је изабран. Зато о начину избора чланова антикорупцијских тела, законодавац, па и предлагач закона, морају водити рачуна. Утицајни могу бити и постављени нечији људи ( сви краљеви људи ), па и неки који сами себе постављају, али је ретко или немогуће да такви у просвећеној јавности стекну углед и ауторитет којим би могли утицати на сузбијање корупције и на увођење извесних ваљаних стандарда јавног понашања као дела политичке културе. Били бисмо у начелу против тога да један у суштини друштвено-државни орган буде подређен извршној власти. Па онда и овај сукоб интереса који смо решавали, знамо ми кога је то погодило. На оном антикорупцијском скупу у Сава Центру 15 набројани су начини како се заобилазе антикорупцијска тела и прописи, кад се хоће остварити нека политичка воља. Тада је додато да је један од начина опструкције и тај да се реформише оно што смета, јер је релативно добро радило. Знамо да је било и вероватно има доста оних који су прављењем реформи тежили да не буде ништа од тога. Два раније донесена закона антикорупцијског карактера, чија садржина свакако чини део антикорупцијске материје и стратегије - а то су Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција и Закон о финансирању политичких партија - покривају важна подручја. Али, то је ипак једно уже подручје. Највећа подручја корупције остала су изван досадашњих разматрања како да буду законски регулисана и покривена контролом неког самосталног антикорупцијог тела, или са више тела. Јер за таква тела морају бити одабрани чланови који су и стручни, односно квалификовани за процењивање исправног и корумпираног у датим областима. Не морају јавни функционери бити носиоци тих злоупотреба чији смо сведоци. Шта значи када се, рецимо, једно јавно предузеће осиромашује намерно и уваљује у дугове намерно само зато да би у бесцење било продато некоме ко већ пре свега тога зна да ће он бити тај купац? И многе друге ствари око акција, берзе, противзаконитог деловања инсајдера у њиховом или интересу некога другога, а на штету трећих лица, разне финансијске операције, изигравања уговора и уговорних обавеза је део корупције. Ми још немамо грађански законик, својина није на одговарајући начин 15 Међународна конференција Антикорупцијско законодавство у Србији: примена и изазови, Београд 8. и 9. децембар 2005, Мисија ОЕБС у СЦГ и Транспарентност Србија уз подршку Британског савета. 38

39 укључена као регулатор друштвеног (а не само економског, а у нас није ни регулатор економског) живота, а хоћемо у тржишне привреде. Знамо да имамо неколико закона већ који регулишу део онога што смо због односа или послова са иностранством морали регулисати. 39

40 Доц. Др Миодраг Јовановић, Правни факултет. Универзитет у Београду (мере које се на основу Закона изричу и развој демократске политичке културе) Професор Гоати је већ у уводном слову испровоцирао реакцију правника, говорећи о санкцијама које су предвиђене овим Законом, али можда насупрот ономе што је произилазило из његовог излагања или очекивања, ја се у потпуности слажем са поменутим софт мерама које су предвиђене овим Законом. Шта више, драго ми је да чујем о оваквим искуствима Републичког одбора, а мислим да о њима не постоји довољно јавне свести или информација, да су те мере биле на известан начин успешне, јер то по мом суду показује једну много значајнију ствар, а то је да њихова делотворност заправо води јачању демократске политичке културе. Не могу никако другачије то да доживим до као један много фундаменталнији резултат. На крају крајева, углавном је било речи о сегменту пријављивања имовине. Знамо да се ту доста функционера иницијално оглушило о законску обавезу. Као што већина присутних, верујем, зна, та обавеза је у многим етаблираним демократијама заправо једна политичка конвенција, тј. није уопште законски прописана обавеза. На дуги рок, овакве софт мере нас на неки начин воде таквом једном решењу и то би било нешто што је природно за једно укорењено демократско друштво. Друга ствар о којој сам хтео да кажем пар речи јесте ово што је такође професор Гоати покренуо, наиме, да не треба често мењати Закон она метафора о сељаку, пшеници и кукурузу је сасвим тачна али сматрам да би, такође, ваљало имати на уму и оно што је господин Маричић цитирао из Конвенције УН: редовна процена или маркирање оних појава које се могу оквалификовати или потпасти под законске дефиниције сукоба интереса. Ту мислим да ваља бити мало опрезнији јер ствари, нажалост, нису тако јасне и чисте као што су некада биле. Поменућу један пример из Енглеске, колевке демократије, када се њихов етички одбор који делује при парламенту нашао пред питањем шта чинити: реч је о пракси да велике приватне фирме дају новац посланицима, како би ови у редовној парламентарној процедури 40

41 поставили посланичко питање дакле само да поставе посланичко питање и да се Влада о томе изјасни. Ствар је у томе да се неки приватни инртерес разматра пред британским парламентом. Да ли је то prima facie сукоб интереса? Да ли се ради о нечем недозвољеном? Америчка пракса лобирања, где су ствари много развијеније, утемељеније, полако се преноси и на европски континент. Ви такође добро знате да при Европском парламенту постоје регистровани лобисти и о томе треба водити рачуна, о тој врсти, начину, мери утицаја приватног интереса на рад јавних органа и то је нешто што је овде вероватно тек у рудиментарним облицима. У том погледу, медији, нажалост, свакодневно баратају са неким полуинформацијама, а оне су, мислим, горе и од неистина. Проф. Владимир Гоати, Транспарентност Србија Што се тиче постављања питања у британском парламенту, желим само да допуним да је ту проблем, не то што су два члана Доњег дома поставили питање, него је треће лице дало паре двојици посланика да би они то учинили. Чини ми се да то више вуче на наш актуелни заплет са куповином мандата у Народној скупштини, него на проблем лобирања и лобиста. 41

42 Немања Ненадић, Транспарентност - Србија (проблеми акутелног закона: шта је сукоб интереса, каква контрола је потребна, закон о новом независном телу) Трудићу се да скренем пажњу на неке ствари о којима није било речи у досадашњој расправи. Прво желим да напоменем да се у материјалима за ову расправу налази текст о најзначајнијим питањима у вези са актуелним Законом о спречавању сукоба интереса. 16 У том документу се наводи где се све могу јавити проблеми, односно где су се до сада већ јављали. О неким проблемима који се обрађују у том документу говорио је већ председник Републичког одбора за решавање сукоба интереса, господин Дедијер. Сам Одбор је, примењујући Закон, дошао до закључака који су слични онима које је утврдила Транспарентност - Србија. Има наравно још пуно занимљивих питања, а нека од њих су већ поменута и ја се надам да ће о њима касније у дискусији бити више речи. Пре свега очекујем да ћемо имати добру расправу око питања регулисања сукоба интереса код функционера који нису обухваћени актуелним законом, посебно код функционера у правосуђу. Затим, како би требало регулисати сукоб интереса код јавних службеника и код оних људи који обављају своје функције или су запослени у јавним службама и јавним установама, пошто се то питање такође отвара у другом светлу након ступања на снагу Закона о државним службеницима. Вратимо се сада ономе што је примарна тема ове тачке дневног реда. Садашњи Закон о спречавању сукоба интереса по мом мишљењу има један суштински недостатак - нејасан третман шта то сукоб интереса јесте, а шта није. На неким местима се сукоб интереса у садашњем закону третира пре свега као ситуација која настаје без кривице функционера и која може да представља предложак за каснију злоупотребу и то је по мом мишљењу исправно. Међутим, има чланова ваҗећег Закона у којима се сукоб интереса третира као једна већ настала злоупотреба и то у великој мери кореспондира са овим ставовима грађана о којима је професор Лилић пре мене говорио. Није ни чудо што грађани имају такву конфузију у својим главама, ако је и законодавац био двосмислен или недовољно јасан по том питању. 16 Документ се налази као прилог у овој књизи. 42

43 Мислим да је кључно питање које се поставља у вези са применом Закона о спречавању сукоба интереса у Србији или примене сличних закона у свету: каква контрола се обезбеђује тим законима? Шта је у ствари функција подношења оних извештаја о имовини и приходима који сваке године стижу од државних функционера? С једне стране, свакако да и сам чин подношења извештаја, у којима су садржани подаци о имовини који се касније могу упоредити, на пример, наредне године, или након обављања функције, сама чињеница да су функционери дужни да се замисле над пријавом и попуне је, може да делује превентивно на неке од њих да се уздрже од злоупотреба које резултирају у незаконитом богаћењу, знајући да оне лакше могу бити откривене. Међутим, чини се да би такве мере могле имати далеко већи значај и далеко више сврхе уколико би се извештаји морали проверавати. Можда са том праксом не мора да се почне одмах, али свакако на томе треба радити у будућности. У садашњем Закону ми немамо обавезу Одбора да врши проверу тачности извештаја у начелу, већ се провере врше једино када неко изрази сумњу у то да су подаци потпуни и тачни, односно, када се пред Одбором покрене одговарајући поступак. Мислим да о томе пре свега треба размишљати када се кроји систем за будућност, значи: како обезбедити ефикасну контролу? Дефиниција функционера коју нам је прочитао господин Маричић је таква да јој се не може много приговорити. Зна се, или се може лако одредити, која све лица би могла да потпадну под круг јавних функционера, али вреди размишљати у правцу тога да се унутар ширег круга јавних функционера направи и ужи - круг лица чије пријаве би биле подвргнуте обавезној контроли. Сигурно је да би за све функционере, на свим нивоима власти, требало да важи један сет правила али би такође ваљало направити и поделу међу њима, и издвојити оне који су на вишим положајима или се чешће од осталих налазе у ситуацијама да одучују дискреционо. Циљ такве поделе би било стварање ефикасније контроле код оних функција које су по својој природи такве да на њима пре може доћи до злоупотреба. Још само једна напомена, пошто је током дискусије помињао, и чини ми се да није потпуно појашњено питање доношења новог закона који ће регулисати материју сукоба интереса. Такав закон још увек не 43

44 постоји, ни као предлог, ни као нацрт, постоје само радне верзије- зато што је његова израда у току. Доношење таквог закона је у складу са Националном стратегијом за борбу против корупције, која је усвојена 8. децембра 2005, у Народној скупштини. 17 У том стратешком документу се помиње да ће, између осталог, бити образовано посебно тело које ће пратити спровођење стратегије и које ће осим тога имати и нека друга овлашћења, међу којима је и примена прописа о спречавању сукоба интереса у свим гранама власти. У радној групи за писање тог закона, коју је формирало Минстарство правде, налази се и један представник Одбора за решавање сукоба интереса. Ја сам такође члан те радне групе, као представник организације Транспаретност Србија. Оно што мислим да је кључно у том будућем закону, јесте да се обезбеди да не буде никаквог дисконтинуитета, односно, да се не изгуби овај већ успостављени ниво контроле и примене прописа који је Одбор досегао, већ напротив, да се тај ниво само унапређује. То важи и за питање независности ново тело не би смело да буде мање независно од садашњег Одбора. У вези са тим, и ако буде прописано да са успостављањем новог тела садашњи Одбор престаје са радом, то се мора обавити на начин који ће обезбедити континуитет примене прописа које већ имамо на снази и то најмање једнако квалитетно као што је то било до сада. 17 У прилогу се налазе изводи из Националне стратегије. 44

45 45

46 II ДЕО СУКОБ ИНТЕРЕСА: ФУНКЦИОНЕРИ У ПРАВОСУЂУ, ДРЖАВНИ СЛУЖБЕНИЦИ И ФУНКЦИОНЕРИ И ЗАПОСЛЕНИ У ОРГАНИМА ЛОКАЛНИХ САМОУПРАВА 46

47 47

48 Немања Ненадић, Транспарентност - Србија (уводно излагање: регулисање сукоба интереса у правосуђу) Моја првенствена намера је да подстакнем дискусију око ове теме на неколико начина. Прво желим да вам скренем пажњу на један текст госпође Босе Ненадић (с којом нисам у сродству), судије Уставног суда Србије, која нажалост није могла да дође али чији текст имамо у материјалима 18 и који може да баци занимљиво светло на тему која нам је сада на дневном реду. Као уводничар желим да вам укажем на неколико отворених питања. Прво питање је равноправност између појединих грана власти - значи ако имамо правила о спречавању и разрешавању сукоба интереса која се односе на извршну власт, ако имамо правила која се односе на законодавну власт, онда логика ствари налаже да би слична правила требало да постоје и за судску власт. То је један постулат на коме се даље може градити систем. Међу критикама постојећег Закона у које сам имао увид, а које су дошле од појединих страних експерата, управо се одсуство представника правосуђа из овог јединственог законодавног решења наводило као мана. С друге стране, имамо доста снажне аргументе који говоре у прилог томе да припадници правосуђа, који су у постојећем закону издвојени, буду и даље изузети из општег режима. Такво решење није нека српска специфичност, јер има и других држава које не контролишу на исти начин, или не регулишу на исти начин, спречавање сукоба интереса код припадника судске власти као што то чине у извршној или законодавној. Пре свега се при том има у виду независност судства као нешто што се мора обезбедити, и што подразумева да би било непримерено да неко ван судства врши надзор над припадницима ове гране власти. Поставља се питање да ли би се нарушио принцип судске незавнисности или принцип самосталности код тужилаца, уколико би неко други, неко ко је ван те гране власти, вршио ефективан надзор и усмеравао како треба разрешити сукоб интереса код судија и тужилаца. Значи, питање органа који ће вршити контролу поштовања правила о сукобу интереса код функционера правосуђа је проблем који се мора пажљиво решавати, а решење може бити механизам који би био на нивоу правосуђа, или механизам који би био оличен у телу независном од све три гране власти. 18 Текст је дат у прилогу ове књиге. 48

49 С друге стране, имамо нешто што стоји као чињеница још из времена пре него што је Србија имала уопште Закон о спречавању сукоба интереса. Наиме, јесте термин сукоб интереса, какав сада познајемо, ушао у употребу у Србији релативно скоро, и пре 2001 године тешко да је ико користио тај термин са значењем које данас има, али то не значи да је сама појава, сам садржај тог термина, једнако нов у нашем законодавству. Напротив, Србија има већ деценијама разрађене механизме који суштински спадају у област регулисања сукоба интереса. То су су обавезно и факултативно изузеће у судском поступку, такође и у управном поступку, ту су правила о неспојивости обављања одређених функција и послова од стране судија које се налазе у Уставу и законима који регулишу њихов рад. Стога је ситуација по питању спречавања и разрешавања сукоба интереса у судству свакако била боља него у законодавној и извршној власти пре него што је овај Закон усвојен. Можда би требало сагледати да ли се сада нешто променило и да ли су се са доношењем овог Закона, који се односи на извршну и законодавну власт, локалну самоуправу и јавна предузећа, ствари обрнуле, односно, да ли је сада питање спречавања и разрешавања интереса у судству мање уређено него у другим гранама, и најзад, колико све то представља сметњу. Ми овде данас имамо и представника из највише судске инстанце, из Врховног суда Србије, имамо представника Републичког јавног тужилаштва имамо двојицу некадашњих судија Врховног суда и сигуран сам да ће сви они, а и други правници присутни на овом скупу имати шта да кажу на ову тему. 49

50 Ивица Ежденци, Удружење јавних службеника 19 (који функционери треба да буду циљна група Закона о спречавању сукоба интереса) Ја ћу се мало вратити на претходну тему пре него што причамо о судијама и тужиоцима. Ја бих искрено честитао Републичком одбору на заиста успешном раду у прошлој години. На основу фактографских података које нам је дао његов председник, и који су чак доста скромно изложени, ја мислим да ти резултати и начин рада Одбора заслужују пуну подршку, поготову нас из трећег сектора, добру јавну промоцију и добар ветар у једра. Ово не кажем само због тих, чисто бројчаних података, које је изнео председник у смислу колико функционера се одазвало и колико је поступило одмах након нејавне мере упозорења да се поступи по Закону, мислим да ту постоји и дугорочнији значај који ћемо тек видети у временима која долазе - а то је велики допринос у изградњи политичке културе код људи који претендују да учествују у власти. Тај прелазак и подизање нивоа политичке културе са схватања учешћа власти као чисте поделе плена до учешћа у власти као значајне функције деловања политичког демократског система, са сваким изборним циклусом је све већи и приметнији, како на републичком тако и на локалном нивоу власти. Такође, овакав лични контакт функционера и независног тела, изабраног од стране законодавца чији су чланови неспорно од ауторитета, пре свега у моралном и стручном аспекту, свакако да превентивно делује и гради ту политичку културу за следећи период, у коме ће нам бити веома потребна. Што се тиче самих решења у закону и његове примене ја опет морам да подвучем да је њиме обухваћена велика циљна група. Значи, успех рада је тиме још већи ако знамо да јавних службеника у ширем смислу, значи оних који су корисници буџета и јавних средстава има око четристо двадесет хиљада, а да се тачан број функционера не зна, него се подаци морају проналазити по гранама власти. То је ствар и целокупне реформе законодавства, јер немамо једну дефиницију или један појам јавног службеника него имамо државног службеника, имамо запослене у јавним службама, запослене у јавним предузећима, 19 Текст излагања није ауторизован, а приређен је према тонским записима уз мање интервенције уредника. 50

51 запослене у органима територијалне аутономије и локалне самоуправе. Постоји разуђеност како у појмовном тако и у секторском смислу и онда је и овај закон принуђен да такву ситуацију прати. Дозволите ми, као бившем функционеру, да кажем нешто са тачке гледишта функционера на које се односи постојећи Закон о спречавању сукоба интереса. За функционере се некако подразумева да су корумпирани, на њих се гледа увек са неком сумњичавошћу и високим степеном негативних предубеђења. Међутим, у погледу јавног објављивања материјалних добара које функционери поседују мора се свакако водити рачуна о безбедности и заштити приватности. Ту бих нарочито скренуо пажњу на именована лица. Појављивање њихове личне имовинске карте може да буде занимљиво у данашње време чак и са становишта политички мотивисаних кривичних дела, а да не говоримо о класичном имовинском криминалу. Због тога треба наћи меру да се објављивање података из имовинских карти функционера сведе на меру у којој ће се заштитити право на приватност и безбедност именованих лица, без обзира на то што се функционер, као што неко рече, ступањем на дужност жртвује за општу ствар. Још једну ствар бих желео да кажем у погледу циљне групе на коју би требало да се односи овај закон и како до ње доћи. Председник Републичког одбора је напоменуо да се ту цифра креће око шест до седам хиљада могућих функционера који треба да буду под лупом овог закона. Мислим да би други приступ при одређивању функционера на које се закон односи био далеко ефикаснији, а то је да се гледа са колико јавних средстава ко располаже. Значи, требало би погледати буџете институција, организација и јавних предузећа. Кренуло би се дакле обрнутим приступом од онога који сада имамо и у коме се гледа ко је функционера именовао, изабрао или поставио и на основу чега је неко постао јавни функционер. Уместо тога бисмо прво гледали буџете од републичког до општинског, и тај посао би вероватно могла брзо да ураде два три службеника Министарства финансија. Гледало би се где је највећа дистрибуција јавних средстава, где је највећи број тендера, где се распоређује највише онога што сви ми, као порески обвезници плаћамо, јер су ту највеће могућности за корупцију, и стога, на нек начин је потребно на таква места обратити много више пажње и ако је потребно донети и спровести додатне мере. Од ових хиљада функционера будите убеђени да близу деведесет посто њих располаже 51

52 сасвим малим буџетима. Наравно, на сваком месту може да се врши злоупотреба, али постоје велике разлике између директора неког великог јавног предузећа и помоћника министра нпр. у Министарству просвете задуженог за високо образовање. Очигледно је да су веће шансе да се корупција развије тамо где неки функционер располаже са стотинама милиона. Дакле, треба преиспитати систем да би се начинио ефикаснијим, а не да се губи потребна енергија на контролу функционера који потпадају под општа законска начела али који готово да немају могућности да буду оно што многи у јавности претпостављају да јесу корумпирани. Проф. Владимир Гоати, Транспарентност Србија Јако је занимљиво да су сви републички министри извршили своју обавезу да поднесу извештај, али су неки локални функционери, посебно на Југу Србије, пропустили су да то учине. Верујем, да објашњење за то не треба тражити само у томе што локални функционери желе да прикрију своје баснословно богатство, него и у томе што нису свесни да је то њихова обавеза. 52

53 Јован Ћирић, Институт за упоредно право (сукоб интереса, правосуђе и полиција) Пошто је данашња тема веома широка, желео бих да кренемо од дефиниције корупције и сукоба интереса. Уколико бисмо желели да таква дефинција буде кратка, мислим да би се она могла свести на недостатак објективности, непристрасности у обављању своје функције, немогућности да човек свој лични интерес усклади са јавним интересом и дужностима које проистичу из функције коју обавља. У вези са тим се може поставити питање недостатка те објективности, односно постојања сукоба интереса код оних људи који су иначе задужени за сузбијање корупције. Један од органа који на сузбијању корупције ради је правосуђе, о коме је овде на почетку колега Ненадић рекао неколико речи. Та област друштва је имала какву - такву регулативу у о сукобу интереса и пре него што је био донет овај закон о којем данас причамо. Свима су вам познате одредбе о изузећу судија, о изузећу адвоката, о изузећу тужилаца. Ја бих међутим говорио о једној другој служби која није ужем смислу део правосуђа али је врло тесно повезана са правосуђем и на неки начин њени послови се преклапају са правосуђем. Реч је о полицији. Полиција је један од главних стубова у борби против корупције у једном друштву. У погледу наше данашње теме, могу се појавити неки проблеми због тога што на пример не постоји одговарајућа регулатива по питању изузећа полицајаца. Неки теоретичари сматрају да када је реч о Законику о кривичном поступку те истражно - потражне радње, које спроводи полиција, не спадају у правом смислу речи у кривично - процесно законодавство, те стога практично немамо одредбе о изузећу полицајаца при обаваљању таквих радњи у ситуацијама када се полицајац који их врши налази у некој врсти сукоба интереса. Оно што постоји када је реч о судијама, када је реч о тужиоцима, па чак и адвокатима, не постоји када је реч о полицајцима. Ово је донекле разумљиво јер се не може унапред знати да ли ће се онај ко врши улогу истражитеља наћи у некој врсти сукоба интереса, да ли ће спроводећи истражно - потражне радње набасати на ситуацију у коју је уплетен и неко од чланова његове породице или његових пријатеља. Истражитељ 53

54 може у току радњи доћи до таквих сазнања, а шира јавност, односно остали учесници у поступку, могу то никад и не сазнати. Ово је, морам признати доста незахвално питање за законско регулисање. Међутим, када је реч о полицији и евентуалном сукобу интереса, постоје ситуације које би требало регулисати на законском нивоу, а то је питање приватног ангажмана полицијаца, њиховог допунског ангажмана изван радног времена на обезбеђивању разних личности и објеката. Ви сви врло добро знате да је нарочито у претходном периоду велики број припадника полиције био ангажован као приватно обезбеђење разних, како их медији називају, контроверзних бизнисмена и да је то био један од начина кроз који се успостављала спрега организованог криминала са органима државе. Банално речено, у преподневним сатима припадник полиције спроводи одређене истражно - потражне радње а у поподневним сатима обезбеђује човека у вези са којим су те радње спровођене. Још већи проблем од тога да што се неко самоиницијативно ангажује код неког од тих такозваних контроверзних бизнисмена да га обезбеђује је онај када држава то званично ради. Ми, колико ми се чини, немамо регулативу, а ако неко зна боље, можда ће ме исправити, чак ни у овом новом Закону о полицији, која би забрањивала и спречавала могућност да неки припадник полиције добије налог, захтев од стране својих претпостављених да спроводи обезбеђивање личности неког бизнисмена, естрадне звезде, спортске личности или било кога другог. Да ствари конкретизујемо на примеру тзв. Земунског клана и свега тога што се догађало у вези са њим. Маса људи који су из полиције били ангажовани на обезбеђењу људи из земунског клана, Спасојевића и Луковића, није се ту нашла самоиницијативно, него је била ту постављена од стране полиције да их обезбеђује. Може се поставити једно врло умесно питање: да ли су неки од тих припадника полиције, који се данас налазе на оптуженичкој клупи, збиља толико криви зато што су радили у обезбеђењу људи из земунског клана, ако их је држава послала да спроводе обезбеђење тих личности. Мислим да би у том смислу један од апела био и да се изграде прави критеријуми, који би се преточили у одређене законске нормативе, а којима би се спречило да полиција званично даје обезбеђење лицима уколико би се у неком тренутку могло отворити питање постојања сукоба интереса. 54

55 Није спорно да људи из полиције обезбеђују актуелне припаднике власти, министре, посланике, шефове посланичких клубова из странака владе и опозиције, и није спорно да полиција даје обезбеђење бившем председнику Републике, бившем премијеру, бившем министру унутрашњих послова, али је спорно да полиција даје обезбеђење људима који се баве некаквим бизнисом. Без обзира да ли се нама у овом тренутку чини да у питању легалан бизнис, у једном тренутку се може десити да сазнамо да се иза тог легалног бизниса крије некакав прљав новац и пословање у незаконитој области. Чини ми се да је ово врло значајна тема и не треба је прескакати, јер је с једне стране рад правосуђа у начелу јаван и наши судови су често у у жижи јавности, али рад полиције није, нити може увек бити јаван, једноставно због природе тог посла. Међутим, када ствар дође до суда онда је некад сасвим касно да се грешке које су, случајно или намерно учињене у истрази, исправе. Уколико је истрага у неком случају намерно или случајно лоше урађена, то ће непосредно утицати и на квалитет рада суда. То се односи наравно и на јавно тужилаштво, које би требало, по некој логици ствари, да држи под контролом рад полиције. Ја се међутим бојим, да тужилаштво на неки начин тапка иза полиције и да главну реч, нарочито у тој преткривичној фази поступка, током истражно - потражних радњи, води полиција, а да тужилаштво тек касније долази на сцену када су ствари већ поприлично одмакле и када се неке ствари више не могу учинити. Мислим да и о овом проблему треба повести рачуна и зато сам и ја узео себи за право да кажем неколико речи о њему, јер се увек некако запоставља. Када се говори о овој теми, сви некако у први мах помислимо на министре, на заменике министра, на помоћнике и на неке друге високе јавне функционере, или пак на судије и на тужиоце, а у позадини остају неки други јавни службеници, чији је рад веома значајан на плану борбе против корупције. 55

56 Снежана Андрејевић, Врховни суд Србије (сукоб интереса код судија) Прво да вас поздравим. Драго ми је што учествујем у раду оваквог скупа. Председница Вида Петровић-Шкеро не може да присуствује овом скупу иако је позвана, зато што је на службеном путу, и има неодложне послове које мора сама да обави, па се у њено име извињавам. Кад је у питању рад Републичког одбора, колега Дедијер зна да сам у време објављивања закона била велики оптимиста сматрајући да кад једна институција легитимно постоји, кад је легално основана, она самим својим постојањем превентивно делује на све врсте негативних појава које се у друштву дешавају. Сам чин конституисања таквог одбора представља значајан моменат у развоју нашег друштва и то истичем и као грађанин који доживљава све промене лично и кроз функцију којом се бавим. Упозната сам са радом Републичког одбора и сматрам да је био изузетно ефикасан и да је нађена права мера вредности приликом конституисања тог одбора и почетка његовог рада управо кроз мере које су предложене. Кад се ствара једна нова институција или било шта друго, само организовање њеног рада и почетак примене мера је већ велики догађај и велика предност у развоју друштва. Кад је у питању Закон о спречавању сукоба интереса и његов однос на остале функционере међу којима се налазе и судије, желела бих да кажем неколико речи. Уколико би се он примењивао и на судије сматрам као и колега Дедијер, да би то требало уредити посебним правилима, а због специфичности правосуђа и посебним законом. Значи, кад би се Закон о спречавању сукоба интереса односио на све функционере, укључујући и судије, морао би садржати посебна правила поступка кад је у питању оцена сукоба интереса за судије, зато што функционери којима садашњи закон регулише сукоб интереса своју функцију врше привремено, а судија своју судијску функцију односно судијску власт, врши као занимање и то практично као доживотно занимање, јер је такво уставно уређење. Шта то значи то значи да морамо видети какав је уопште материјални положај судства и какви су прописи који регулишу рад судских органа. Ја сам у грађанској материји и бавићу се тиме. Судија у грађанској 56

57 материји практично не може ни да дође до такве врсте сукоба интереса. Зашто не може да дође до таквог сукоба интереса (не желим да причам о злоупотреби, већ о правилној примени прописа и правилном и законитом понашању рада тог органа)? Зато што не постоји више само институт изузећа. У Закону о парничном поступку направљена је разлика између тзв. обавезног и факултативног изузећа. Обавезно изузеће је сада формулисано као искључење, што значи да судија у моменту кад је дошао до сазнања или сам или на захтев странке, да не може да поступа у предмету због законом прописаних разлога, он је искључен из поступања. Он практично прекида рад на предмету а председник одређује заменика. Такав судија не може ништа да ради у предмету ни да упути позив странкама нити да предузме било коју административну радњу. Кад је у питању непристрасност на терену смо изузећа - то је факултативно и то је оно што је било и раније. Шта је то искључење? То је свака могућа радња која судију дисквалификује да поступа у једном предмету, прописана законом. У једном сегменту тог члана о искључењу се као разлог наводи и сукоб интереса, али сукоб интереса је један од последњих разлога а све остало има много шири значај, важније је. То значи да ја на пример, ако имам отворен рачун код Поштанске штедионице, не могу учествовати у предмету у коме се побија одлука Поштанске штедионице о додели стана неком запосленом. То је сукоб интереса схваћен са становишта Закона о парничном поступку. Ако је то тако, онда Закон о сукобу интереса нема дејство у том домену, јер ми не можемо ни учествовати у раду на тим предметима. Такође, Законом о судијама је прописано шта је то неспојиво са обављањем судијске функције. Нама је једноставно забрањено све сем научног и хуманитарног рада. Можемо за то примити накнаду, све остало је искључено. Не можемо бити, што ја наравно поздрављам, ни чланови било које политичке партије, па тог утицаја значи нема. Може га бити само приватно, а такав приватни утицај је санкционисан кривичним законодавством. Неспојивост се наравно констатује кроз одређену процедуру и о томе одлучује Велико персонално веће као посебан орган. 57

58 Занимљивости ради желим да вам истакнем да је био само један такав предмет пред Великим персоналним већем. Поступак је покренуо један председник суда против једног судије који је био члан Ротари клуба у неком граду. Тај предмет је решен тако што се судија повукао из чланства овог клуба. Питање је како би то било решено да се судија није повукао, зато што у статуту Ротари клуба постоје одредбе које прописују да су неке активности и неки делови тајни, да нема јавности. Питање је да ли судија може да учествује у раду институције чији статут предвиђа тајност поступка. То би наравно било за дискусију али ето, није дошло до доношења одлуке. Шта може бити интересантно у погледу Конвенције за спречавање корупције? Сматрам да судије као функционери морају да нађу своје место посебно у Стратегији борбе против корупције. Али оно што је интересантно за судије је следеће: ако бисмо сад објавили податке о имовини судија (њих има максимално око 2.400) могу да вам кажем да би то било објављивање сиротињске карте, с обзиром на то да су порески обвезници двадесетак судија Врховног суда и десетак судија Специјалног одељења Окружног суда у Београду. Остале судије нису порески обвезници. А ни ове године ја на пример нећу бити порески обвезник према висини плате јер ни са овом повећаном платом нећу достићи ни прошлогодишњи а камоли овогодишњи лимит за опорезивање. Оно што може бити интересантно када је ова имовна карта у питању, је порез на луксуз. Ту би могло да се гледа ко луксузно живи, има луксузне предмете, велику имовину а не плаћа порез јер није према приходима порески обвезник. Ту би могао бити нађен сегмент и ту би се могло испитивати евентуално постојање корупције или било чега другог. Наинтересантније од свега су повезане личности значи чланови породице. Ми не можемо судити у тим предметима али можда они обављањем своје делатности, зато што смо ми судије, могу остварити неку корист. Е, ту треба наћи праву меру и ту ситуацију разрешити кроз норме о сукобу интереса али не са становишта обављања судијске дужности или само имовине судија, него кроз обављање делатности повезаних личности. То питање је врло деликатно и тешко је наћи праву меру. 58

59 На пример, мој супруг је фудбалски тренер и зато ја, као добро издржавано, лице могу да имам неке луксузне предмете и да будем опорезована баш по том основу иако нисам по примањима порески обвезник, али да ми је супруг адвокат, законом би морала бити утврђена таква правила која би омогућила да се на ваљан начин закључи да је он баш обављајући адвокатуру, остварио неку корист зато што сам ја судија Врховног суда, иако ја не могу да учествујем ни у једном предмету где се он појављује у било каквом својству. Међутим, шта чинити уколико бих ја рецимо интервенисала код других колега у вези са тим случајевима? Такве протекције требало да буду предмет опсервације неког будућег закона мада је то и иначе недозвољено према садашњим прописима. Сматрам да кроз посебан закон може да буде уређено и питање утврђења којом имовином располаже судија и евентуално са њим повезана лица. То може бити уређено Законом о судијама, а ако будући закон обједини решавање сукоба интереса функционера у свим врстама власти онда би, као што је и колега Ћирић говорио, морала бити утврђена посебна правила за одређене функције јер су неке реизборне, неке су сталне, на неке се лица именују, на неке постављају, за неке постоје демократски избори, за неке не постоје избори, а различите су и санкције кад се не поштују одредбе о искључењу од обављања функција. За судије то су: разрешење и одговорност за кривично дело кршења закона од стране судије, а не овако благе санкције којима располаже Републички одбор. Захваљујем. 59

60 Ружица Јанић, Републичко јавно тужилаштво (свест и одговорност у понашању функционера, тела која врше контролу и медија) Такозвана јавна прозивка за носиоце функција у правосуђу, није тајна, нити новост. Свакодневно смо, током рада на предметима, прозивани и изложени оцени јавности, која има непосредан увид у рад носилаца правосудних функција и одлуке које они доносе. Присуство јавности, и питања која она поставља, корисни су, и зато треба поздравити рад и иницијативност коју показујете. Међутим, за поступно остваривање идеје о спречавању сукоба интереса, подразумева се да постоји одређени ниво свести и одговорности, који омогућује јавним функционерима да на питање о пореклу имовине, броју функција које обављају или величини капитала којим располажу, одговоре искрено, и дају тачне податке, као и да такви одговори представљају њихову обавезу. Са друге стране, када се утврди постојање сукоба интереса при вршењу јавних функција, неопходно је правилно одмерити санкцију за такво понашање, у сваком појединачном случају. Приметно је да је реакција јавности, посебно медија, често неодмерена и неадекватна. У средствима јавног информисања, износе се недовољно проверени детаљи, подаци који не доприносе истинитом приказивању чињеница, што за последицу има санзационалистичке ефекте. На тај начин се омаловажавају сви они који се баве одређеном професијом, њихове породице, и санкције не погађају особе које су најодговорније за постојање сукоба интереса. То значи да се од јавних функционера, али и од тела која су формирана, како би се примениле мере, које су предвиђене Законом о спречавању сукоба интереса, као и од медија, који такве мере обављају, захтева одређени стандард у понашању и одмереност у реаговању, како би се на прави нацин спречио сукоб интереса при вршењу јавних функција. 60

61 Душан Маричић, Републички одбор за решавање о сукобу интереса (како допунити постојеће норме о спречавању сукоба интереса у правосуђу) Када је реч о носиоцима правосудних функција искуство из рада нашег одбора показује да иако по закону нису били обавезни да подносе пријаве о имовинском стању има доста поднетих пријава од стране судија и јавних тужилаца. Било је међутим оних других, који су били обавезни да поднесу пријаву, па то нису учинили а од нас су тражили да им објаснимо зашто да подносе пријаву, када немају ништа да пријаве. Ми смо таквима одговорили да је битно да по доласку на јавну функцију пријаве своје имовинско стање и потом сваке следеће године, да би се могло контролисати да ли су захваљујући функцији касније нешто зарадили за себе или повезана лица. Иако се за сада на правосудне функционере не односи Закон о спречавању сукоба интереса, треба имати у виду да постоје друге законске обавезе за њих. Пре свега, они приликом доласка на функцију обавезно полажу заклетву да ће свој посао обављати стручно и савесно уз поштовање закона. Затим су ту прописи о неспојивости судијске са другим дужностима и пословима, пре свега у државним органима, забрана бирања у органе политичких странака и уопште активног политичког деловања. Због таквих законских ограничења носиоци правосудних функција немају скоро никакве могућности да се баве другим јавним пословима због чега би могли повредити правило о сукобу интереса. Томе треба додати да у свим процесним законима постоје одредбе о изузећу судија у одређеним ситуацијама итд. Међутим, поново морам истаћи да према конвенцији о борби против корупције и сви носиоци правосудне функције треба да се понашају према усвојеном кодексу понашања из године као и обавезу сваке државе да обавеже све јавне функционере на давање изјаве о имовини, пријему вреднијих поклона, запослењу, другим привилегијама и користима. Према члану 11. ове Конвенције, који се односи на судство и јавно тужилаштво тачно се одређује: Да ће се у складу на основним начелима и начелима свог правног система, државе старати, водећи рачуна о независности судства, да се 61

62 предузму мере за јачање интегритета и спречавања услова за корупцију у судству, с тим што те мере могу обухватити и правила понашања носилаца правосудних функција. Напред изнето нам казује да се не прави никаква разлика између правосудне функције и других јавних функција у погледу заштите од корупције јер се говори о обавезном доношењу планова интегритета, а исто тако и спречавању повреде правила о сукобу интереса. Наравно, не треба испустити из вида да је одавно у закону предвиђена могућност разрешења судије због несавесног и нестручног рада, а такође да је било и кривичних пресуда одређеном броју судија и других, због кривичних дела примања мита или кршења закона у вршењу судске дужности. По нашем мишљењу нема никаве дилеме да се у оквиру предузимања превентивних мера у борби против корупције и за носиоце правосудних функција мора предвидети да су и они јавни функционери и поред већ предвиђених забрана, на њих треба применити и друге као што је повреда правила о сукобу интереса, подношење пријаве о имовини, поклонима и друге које су за сада предвиђене у Закону о спречавању сукоба интереса. Поред тога сматрам да за носиоце правосудних функција треба одредити и тело које ће бити надлежно да утврђује чињенице о повредама закона у изнетим ситуацијама, као и врсту мера које према онима који повреде закон треба предузети. Свакако би у таквом телу морали бити изабрани пре свега судије и јавни тужиоци, односно лица из правосудних органа. 62

63 Проф. Војислав Становчић, САНУ, Републички одбор за решавање о сукобу интереса (зашто је независно судство важно) Разматрању овог питања полазим од једног великог циља свих ових реформи и транзиција, а то је успостављање владавине права. Владавина права не може се успоставити без независног судства. И зато, упркос томе што то нарушава једнакост грађана без обзира да ли раде у судству, управи или негде другде, сматрам да за судство мора постојати посебан закон, односно посебна процедура избора и утврђивања одговорности, посебно тело које ће то утврђивати. За грађане, право да вам кажем, важније је постојање независног, доброг судства и владавине права у једној држави, него да имају демократију. Са демократијом ништа не могу да ураде. Можемо се подсетити да Енглеска, не само у прошлости, у XIX веку, него почетком XX века, није била демократија, јер је право гласа дато мушкарцима тек после Првог светског рата, а женама тек двадеседевете године, али је имала the Rule of Law и независно судство и то још много раније. Тамо је било сигурно живети и човек је могао бити сигуран шта год да направи да ће судије непристрасно одредити казну или ослободити одговорности. То је велика ствар. Према томе, не тврдим ја да нема код судија корупције, али сам имао и јуче и пре два-три дана прилику, био сам просто мотивисан, да ставим приговор на један документ који ће бити објављен, а у којем се каже да у нашем јавном мњењу постоји врло распрострањено мишљење да је врло велики број судија корумпиран и да је у судству у великој мери присутна корупција. Ја сам рекао да сам разговарао са функционерима из судства који су ме уверили да то није тако, а онда ми овај одговара који је носилац тог документа или носиоци: не тврдимо ми да је то тако него да је јавно мњење тако расположено. Високо персонално веће, или неки предлагачи су имали у виду неки високи савет правосуђа, да би могао бити то посебно тело, али оно мора бити састављено од људи који раде или су радили у судству, односно познају карактер и проблеме рада у судству, који имају потребан интегритет да би могли све те ствари да процене. Мислим да је из овога јасно за шта се залажем кад је у крајњој линији у питању примена закона. 63

64 Снежана Андрејевић, Врховни суд Србије (корупција као етичко питање) Ја корупцију доживљавам као етичко питање. Лично никада у животу не бих себе довела у такву позицију, да ме неко плаћа па да немам хлеба да једем. Пре свега мислим да је питање корупције и државно питање, демократско питање и етичко питање. Увек кад говорим о корупцији говорим и мислим о етици. Судије треба да буду награђене адекватно за свој рад, као интелектуалци и као ствараоци они обављају један веома тежак посао, а не да буду тако плаћени да их се не би могло корумпирати. Али, очигледно је да свет функционише другачије, па неко ко има искуства са таквим појавама каже да судија треба да има одређени стандард, да то не био извор евентуалних коруптивих процеса као што је у свету. Тако да ја имам једно виђење, ја се тога ужасавам без обзира какав је стандард судија, па ако могу лично да допринесем на било који начин да се то не дешава и да се против тога борим, ја ћу то учинити. Али, то је просто питање мог односа према друштву и послу којим се бавим што наравно не значи да сам против тога да се решавање евентуалне корпције елиминише повећањем личног стандарда функционера. 64

65 Душан Лазичић, Друштво судија Србије 20 Мислим да је кроз најмање деценију уназад, бити судија, било бити више чиновник него носилац власти. Значи, дуго времена се судије нису подразумевале као носиоци функције, а нажалост, такво се схватање вуче и сада. Мислим да је ово разликовање и управо ова тема последица тако нечега. То значи да ми сад имамо период обнављања. Почетком деведесетих нико није хтео да буде судија за те паре, мислим за плату која се тада добијала, и тако треба разумети ово што је колегиница рекла у вези са платама. 20 Текст излагања није ауторизован, а приређен је према тонским записима уз мање интервенције уредника. 65

66 Проф. Војислав Становчић, САНУ, Републички одбор за решавање о сукобу интереса (примери сукоба интереса) Кад се ради о полицији, драстичан је случај који је господин Дедијер поменуо. Шеф СУП-а издаје оружне листове, али само онима који имају школу и потврду да су обучени у руковању оружја, што може изгледати разумно и оправдано бригом о безбедности. Међутим, његова ћерка има школу за обучавање људи у руковању оружја. То је директно повезано и може бити условљено једно другим. Подсећа ме на онај драстичан случај који смо имали. Једном смо имали начелника генералштаба, а његов син је отворио мало предузеће и преузео да снабдева војску храном и опремом. То је наравно у јавности изазвало оправдан протест и вероватно је и тада онемогућена та пракса. Говоримо дакле о таквим случајевима, где само вршење једне јавне функције, односно држање једног положаја, може да допринесе погодности неком другом лицу или делатности, чиме се подрива поверење јавности у државне органе, чак и ако нема непосредног фаворизовања или деловања у корист тзв. повезаног лица. 66

67 Јелена Јеринић, Стална конференција градова и општина, национална асоцијација локалних власти (етички кодекс функционера локалних самоуправа; специфичан положај градова и општина у реформама) Ми се од године бавимо етичким стадардима на локалном нивоу тј. покушавамо да се бавимо правилима понашања за локалне функционере и за оне који су запослени у локалној управи и јавним службама. Намерно не кажем локалне службенике јер они то нису. У том раду развили смо два модела докумената, два кодекса понашања. Један се односи на локалне функционере и имате у материјалу који сте добили један приручник, који додуше није баш за ову циљну групу, која много зна о овој материји, већ за оне који би на локалном нивоу требало да примењују кодекс. Направили смо и један модел кодекса за запослене у управи и јавним службама на локалном нивоу, али ту нисмо могли да идемо даље у његовој примени и промоцији јер је тај сегмент јако ограничен тренутним законодавним оквиром. Ти људи нису локални службеници већ ће се на њих и даље примењивати Закон о радним односима у државним органима - наставља се сходна примена након петнаест година. Нови Закон о државним слузбеницима се неће на њих примењивати већ је планирано да се у неком тренутку донесе посебан пропис. Након усвајања ових модела докумената, они су препоручени свим градовима и општинама и за сада је 147 скупштина градова и општина, од укупно 167, усвојило кодексе за функционере. Ми константно пратимо њихово усвајање и примену и оно што је први закључак јесте да постоји дубоко неразумевање, не само садржине оваквих текстова већ и њиховог циља. Када погледате овај наш кодекс он се у великој мери бави сукобом интереса, али се бави и неким другим стварима, рецимо, финансирањем изборне кампање, отвореношћу у раду, приступом информацијама итд. Постоји, дакле једно дубоко неразумевање, које се огледа и у самом процесу усвајања оваквих текстова. Рецимо, једна скупштина општине нас је са поносом обавестила да су усвојили кодекс и да су усвојили све одредбе које смо им ми препоручили, осим једне за коју сматрају да није неопходна, а то је одредба по којој су функционери обавезни да се упознају са садржином кодекса и да дају писану изјаву да ће кодекс поштовати. 67

68 Што се тиче садржине кодекса у светлу спречавања сукоба интереса, он отприлике покрива све што и сам Закон. Међутим, иде и даље - нешто је шири у кругу лица које обухвата, затим труди се да обухвати и спречавање сукоба интереса у смислу надзорних функција и настоји да препоручи функционерима да избегавају и сукобе интереса који нису законски регулисани. Дакле, да иду и даље од законски регулисаних сукоба. Међутим, ја бих се у потпуности сложила са констатацијом са почетка скупа да дефиниција функционера у Закону спечавања сукоба интереса није усклађена са ситуацијом на локалном нивоу. Велики број функционера јесте обухваћен, али неки и даље остају необухваћени. То је тај чувени пример општинског или градског менаџера, који није ни функционер ни запослен у локалној управи, већ је сарадник председника општине који га ангажује уговором. А та особа, у нашој досадашњој пракси, најчешће бива утицајан човек у локалној средини. Ми мислимо да локалном нивоу није посвећено довољно пажње, не само у овом закону него и другим новим прописима који се баве или дотичу борбу против корупције, због тога што се локални ниво, скоро увек, у потпуности изједначава са централним нивоом, односно са органима државне управе и државним функционерима, што није на месту. То је случај и са самом Стратегијом за борбу против корупције у чијој изради уопште нису учествовали представници локалног нивоа, а сам локални ниво се у потпуности изједначава са државном управом и органима територијалне аутономије, иако постоје веома велике разлике. Уопште, локални ниво представља велику циљну групу и за спречавање сукоба интереса и за друге антикорупцијске прописе - велики број функционера и велики број запослених који су у крајњој линији у најнепосреднијем контакту са грађанима и најчешће одлучују о њиховој свакодневној судбини. Ја не бих више дужила, пошто је ово тема превелика, ово су била само нека опажања до којих смо дошли у нашем досадашњем раду. 68

69 Немања Ненадић, Транспарентност - Србија (закључна разматрања и теме које би још требало расправити) Ја бих желео да поделим са вама нека размишљања на које су ме навеле претходне дискусије, и да укажем на неке тачке за које мислим да би их требало ближе обрадити. Желим да кажем и то да су представници Министарства за државну управу и локалну самоуправу и Секретаријата за законодавство Владе Србије позвани на овај скуп. Из Министарства су нам јавили да због службених путовања својих високих представника нису у могућности да дођу на овај скуп данас. Будући да је министар Лончар изразио подршку вођењу расправе о овој теми на међународној конференцији коју смо имали пре месец дана, надам се да ће бити прилике да и са њима расправимо о овим темама други пут. Такође не видим представника Секретаријата за законодавство, мада смо од њих имали потврду доласка. Њихово присуство би било веома корисно у погледу примене новог закона о државним службеницима. Међутим, с обзиром на то да примена новог закона још није почела, мислим да ћемо имамо довољно времена, и да ћемо на неком другом скупу имати прилику да расправљамо о појединим аспектима примене тог прописа у склопу читаве ове приче о спречавању и разрешавању сукоба интереса. Нови Закон о државним службеницима, као што је госпођица Јеринић већ напоменула, мења статус многих људи који су до сад били у јединственом радноправном статусу. Наиме, то је круг лица чији је радноправни статус био регулисан Законом о радним односима у државним органима, а тај закон је имао и неке одредбе које су у вези са нашом данашњом темом. Ми сада, након усвајања Закона о државним службеницима који долази на место Закона о радним односима у државним органима, добијамо ситуацију да ће се Закон о радним односима, стари закон, примењивати на запослене у локалним самоуправама до доношења посебног закона који ће се бавити само њима. Имамо случај са запосленима у јавним предузећима на које ће се примењивати само општи Закон о раду. Имамо још један проблем: то су они људи који раде у јавним службама, који ће такође изаћи испод капе заједничког 69

70 режима, јер се на њих неће примењивати Закон о државним службеницима. Ја бих хтео да скренем пажњу и да вам дам тему за размишљање можда до неког следећег састанка. Члан 26. Закона о државним службеницима 21, који имате пред собом, је значајан и због ове теме коју је господин Ћирић иницирао, када је говорио о полицији, а можда и даје део решења за тај проблем. Члан 26. каже да државни службеник може, уз писмену сагласност руководиоца, ван радног времена да ради за другог послодавца ако додатни рад није забрањен посебним законом или другим прописом, ако не ствара могућност сукоба интереса или не утиче на непристрасност рада државних службеника. Овај члан ће важити за људе који раде у државној управи, по министарствима по другим државним органима, али неће се примењивати на оне људе који раде у јавним службама, рецимо. Примењиваће се у сваком случају на полицајце и на тај начин можда решава део проблема на које је господин Ћирић указао, наравно, ако полицајци за обављање таквих додатних послова буду тражили одобрење од својих старешина и уколико њихове старешине одобрење буду давали само када ти послови не доводе полицајце у неки положај непримерене зависности. Међутим, тај члан се неће примењивати рецимо на лекаре, којима је посебним законом дозвољено да раде пре подне у државној пракси, а поподне у приватној, без обзира што таква ситуација представља потенцијално сукоб интереса. То је наравно само један део приче о спречавању сукоба интереса који је остао делимично непокривен и који ће такав и остати после ступања на снагу овог о државним службеницима. Госпођа Андрејевић је, у контексту приче о томе шта би се могло регулисати а није већ учињено, када је реч о носиоцима правосудних функција, поменула имовинске карте, порезе, порезе на луксуз и питање богатства које је стекао неко ко има сразмерно малу плату, а што не може да се на разуман начин објасни. Постоји на ту тему нешто важно, о чему се говори у Конвенцији Уједињених нација, коју је данас господин Маричић цитирао неколико пута. У тој конвенцији постоји један члан који каже да ће државе потписнице размотрити могућност да у складу са својим уставним уређењем и правним поретком, 21 Изводи из Закона су дати у прилогу овог издања. 70

71 санкционишу, да предвиде као кажњиво дело, ситуацију у којој неки јавни службеник поседује имовину која није у складу са његовим законитим примањима итд. Значи то је једна могућност коју отвара конвенција Уједињених Нација, а ту Конвенцију је наша земља пре неколико месеци ратификовала. Наравно, поводом прописивања оваквог кажњивог дела отвара се питање уставности и да ли се на тај начин измешта терет доказивања. Претпостављам да ће и то питање једанпут доћи на дневни ред, а овде га помињем зато што се често управо то питање испитивања порекла имовине смешта у контекст прописа којима се спречава или разрешава сукоб интереса. Такође ме је госпођа Јанић инспирисала својим излагањем, када је рекла да ми овде имамо практично установљен институт јавне прозивке. То значи да имамо на делу суд јавности о државним функционерима, који није увек утемељен на чињеницама, већ на информацијама које се, каткад селективно, пласирају и против којих не постоји делотворна одбрана уколико нису истините. Мислим да је главна сврха прописа којима се регулишу питања сукоба интереса, било да је то овај закон садашњи или неки будући, да се обезбеди да они који своју функцију врше поштено, то чине несметано, и да буду у што већој мери заштићени од неоправданих прозивки, односно, да имају на располагању сигуран начин путем којег ће свима показати да су своју функцију вршили законито и одговорно, и да тако сачувају свој интегритет. 71

72 ПРИЛОЗИ 72

73 73

74 Др Слободан Бељански, Члан Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, адвокат из Новог Сада Правни и политички аспекти спречавања сукоба интереса 22 САЖЕТАК: У раду се анализирају нормативне, политичке и социјалне претпоставке за спречавање сукоба интереса. Повод је први Закон о спречавању сукоба интереса, донет у Србији 20. априла 2004, и пракса Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, који делује од 18. јануара Аутор сматра да су подједнако релевантни сукоб јавног и приватног интереса, колико и сукоб унутар јавног интереса, у коме кумулација функција може угрозити опште добро засновано на циљу да се свака функција обавља стручно, савесно и одговорно. Допуштени изузеци у том погледу разарају морални основ резервисаних забрана и компромитују саму идеју спречавања сукоба. Сличан ефекат производе деклараторан карактер мера које се могу изрећи функционеру, амбивалентан однос према доступности података о имовини функционера и недовољна одлучност да се његова приватност третира крајње рестриктивно. Кључне речи: норма, сукоб, интерес, функционер, функција, јавност, приватност. 1. Увод Иако се сукоб интереса у јавном домену може засновати и образлагати аргументима морала, између сукоба моралних дужности 23 и сукоба интереса постоје бројне разлике: сукоб моралних дужности по правилу настаје самообавезивањем, а сукоб интереса спољашњом 22 Овај текст је прво објављен у Архиву за правне и друштвене науке, број 3-4 из О сукобу моралних дужности више: Her, R. M., "Moral Conflicts", in McMurrin, S. ed. The Tanner Lectures on Human Values, Utah, Исти аутор и Moral Thinking, Oxford, Хер заступа тезу да схватање о неразрешивости моралних конфликата потиче од оних који моралне ставове заснивају на интуитивном нивоу, а да критички ниво подразумева и задатак да се конфликт реши. 74

75 одлуком и прихватањем те одлуке; сукоб моралних дужности решава се интуитивно или критички, а сукоб интереса правном нормом; из сукоба моралних дужности излази се на основу аутономног избора, а из сукоба интереса јавним обележавањем или присилном елиминацијом; сукоб моралних дужности погађа савест и очекивања, а сукоб интереса утиче на престиж, интересе и моћ. Јесте морално оправдано да се не буде у исто време у улози судије и странке, да се избегну злоупотребе произашле из положаја и привилегија, али само прâво може да отклони самовољу, случајност и неустаљеност у примени ових обичајних налога и да им одреди садржај и границе. Ипак, генерални задатак права да налази решења за сукобљене интересе, у области спречавања сукоба интереса при обављању јавних функција додатно је оптерећен потребом да се конфликтне ситуације најпре правно произведу. При том, самопроизвођење предмета регулације мање је последица недовољне социјалне издиференцираности феномена, који се своди на моралну осуду неспојивих улога, а далеко више је последица чињенице да је правна креација сукоба интереса довела до изузетака који замагљују и циљ и правило. Оваква ситуација донекле даје за право поборницима процесних теорија који полазе од формално-логичке конструкције да право не служи за избегавање сукоба, него да, у поређењу са потискивањем сукоба у друштвима заснованим на интеракцији, чак неслућено повећава шансе за сукоб. 24 Изгледи за сукоб у управој су сразмери са сувишним или неодређеним прописивањем забрана, за које захтеви у социјалном амбијенту још нису добили одговарајућу физиономију, али и са изостајањем забрана или изричитим 24 Luhmann, N., Konflikt und Recht, у "Ausdifferenzierung des Rechts: Beiträge zur Rechtssoziologie und Rechtstheorie", Frankfurt a. M., 1981, стр Такође, исти аутор у: Soziale Systeme, Grundriß einer allgemeinen Theorie, Frankfurt а. М., 1984, гл. 9, В, и Das Recht der Gesellschaft, Frankfurt а. М., 1995, стр. 282, 319. Луман сматра да право није друштвено адекватно само онда када обрађује сукобе који се у збиљи догађају, него баш супротно - када може да произведе довољан број сукоба и за њихову обраду понуди довољну властиту комплексност. Ова поставка потиче, заправо, из старе паулијанске максиме о томе да је грех заснован на норми (А гријех узе почетак кроз заповијест, и начини у мени сваку жељу; јер је гријех без закона мртав - Рим, 7.8). Без обзира на то што Луман говори о праву, а у старохришћанској доктрини се појам закон односи и на морално правило, став о правној примордијалности закона припада учењу номинализма и може се повезати са проскрипцијом сукоба интереса. 75

76 одобрењима тамо где су у социјалном амбијенту постојала очекивања да се наметну рестрикције или прибегне репресији. Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција 25 у нашем правном систему први је тематски закон те врсте. До његовог доношења, а показаће се да се таква пракса наставила све до данашњег дана, проблем сукоба интереса регулисан је фрагментарно, у оквиру нормативних целина посвећених ширим областима. 26 Иако је представљао корак напред у првим системским мерама у једном од сегмената антикорупцијских активности, неке слабости Закона могле су се уочити већ приликом његовог доношења, а неке су се показале током непуних годину дана деловања Републичког одбора за решавање о сукобу интереса. 27 У овом раду биће указано и на једне и на друге недостатке Закона, са аспекта претпостављених социјалних и правних циљева за спречавање сукоба интереса, али и са аспекта политичких и психолошких отпора таквим циљевима. 2. Сукоб интереса У уводној одредби, у којој се дефинише појам предмета Закона, сукоб интереса означен као интерференција јавног и приватног домена. Сукоб постоји, наводи се у члану 1 став 2, када приватни интерес функционера утиче или може утицати на обављање његове јавне функције. Уједно, истом одредбом није дат само статички појам сукоба, него и његова динамичка димензија, постављена у моралној дужности да се јавна функција обавља тако да приватни интерес никада не преовлада над јавним, нити да се између јавног и приватног интереса изазове сукоб Службени гласник РС, бр. 43 од 20. априла У даљем тексту: Закон. Свака нумерички изражена норма, иза које није наведен назив закона, односи се на овај Закон. 26 Нпр: у Закону о државној управи, Закону о локалној самоуправи, изборним законима, законима из области правосуђа. 27 Републички одбор за решавање о сукобу интереса (у даљем тексу: Републички одбор), који је надлежан за спровођење Закона, конституисан је са више од шест месеци закашњења, 18. јануара године. 28 Ова појава се у социологији најчешће изучава као однос друштвеног и приватног, при чему се приватно, по правилу, своди или на власништво или на породичну и интимну сферу живота. Зато Хана Арент говори о лишавајућем карактеру приватности, а у тзв. нелишавајућа обележја приватног убраја подручје слободе од 76

77 Ове поставке међусобно противрече. Ако сукоб постоји чим постоји приватни интерес, чије потискивање не зависи од воље субјекта, него од објективне спољашне процене реалног или потенцијалног утицаја овог интереса на обављање јавне функције, беспредметна је вредносна дивергенција између јавног и приватног добра и морална обавеза опредељивања за јавно добро. Будући да сукоб постоји чим приватни интерес угрожава јавни, а сврха је Закона да такав сукоб спречи, произилази да сам Закон оповргава ову сврху када, обавезујући функционера да предност даје јавном интересу, полази од претпоставке да се он, да би уопште био у прилици да такав избор учини, већ налази у сукобу интереса. Функционеру се, другим речима, даје немогућа мисија да се у амбијенту постојећег сукоба клони искушења да сукоб изазове. Закон се, с једне стране, самопројектује као средство за спречавање настајања ситуације у којој постоји сукоб интереса, а с друге стране, он у првој својој реченици даје директиву како да се функционер понаша у ситуацији постојећег сукоба. Ова противречност заправо открива касније изражену вољу законодавца да у одређеним случајевима сукоб јавног и приватног интереса ипак толерише. Бенефиција да народни посланик, посланик и одборник безусловно може бити на руководећем положају у највише једном јавном предузећу и другом правном лицу са већинским учешћем државног капитала (члан 10 став 1), а да у свим осталим привредним субјектима може наставити да обавља своја управљачка права без икаквих ограничења, под условом да то не утиче на непристрасно и независно обављање његове јавне функције (члан 10 став 2), легализује стање у коме постоји потенцијални сукоб интереса и објашњава смисао моралне дужности прокламоване у ставу 1 члана 1. Уједно, изузетак демантује тачност статичке дефиниције сукоба из става 2 члана 1. Из даљег текста Закона, међутим, види се да сукоб није ограничен само на однос између јавног и приватног интереса. У оквиру јавног сектора дозвољена је кумулација функција (чланови 5 и 10) која, такође, може бити извор конфликтне деструкције. Због тога је дефиницију сукоба потребно проширити тако што би се недозвољени кога, насупрот површности у коју нас увлачи јавност, зависе осећајност и креативност (Arendt, H., Vita activa, Загреб, 1991, стр. 58 ff; такође, наш рад Право на приватност, у Право и илузија, Београд, 1999, стр ). 77

78 конфликт односио не само на постојање приватног интереса који утиче или може утицати на обављање јавне функције, него и на ситуацију у којој је иста особа носилац више јавних функција које међусобно колидирају, или чије истовремено обављање ремети или може реметити јавни интерес да се свака од њих обавља стручно, савесно и одговорно. Нормативној систематици не одговара да посебни пропис, у односу на свој основни предмет, а поготово у односу на допуштене изузетке од правила која се тичу основног предмета, садржи бланкетарне норме. Наш Закон, међутим, прибегава таквој отворености, сам нарушавајући и своју ексклузивност и свој интегритет. Неке од кључних одредби садрже упућујућу клаузулу, попут формулација: ако се то не противи забранама из овог или другог закона, или осим када је то прописано законом или другим посебним прописом (члан 9 став 1). Не треба се, стога, чудити што интегритет нашег Закона све више нарушавају други закони. 29 Ширење мреже прописа који регулишу сукоб интереса, уз Закон коме је сукоб интереса једини предмет, уноси пометњу у примену закона, доводи до сукоба норми и доприноси правној несигурности. 3. Функционер Одредба члана 2 став 1 Закона прописује да се функционером сматра лице које функцију обавља на основу избора, постављења или именовања у органе Републике Србије, аутономне покрајине, општине, града и града Београда и органе јавних предузећа које су ови субјекти државне структуре основали. Напротив, бланкетарне и проспективне одредбе става 2 и 3 члана 2 дају до знања да се Закон не односи на судије Уставног суда, судије, судије за прекршаје, јавне тужиоце, заменике јавних тужилаца и функционере именоване у органе установа 29 Примери овакве легислативне праксе су Закон о државним службеницима ( Службени гласник РС, бр. 79 од 16. септембра године) и Закон о здравственом осигурању ( Службени гласник РС, бр. 87 од 2. децембра године). У овом другом, потпуно засебно су регулисани и звање функционера, и статусне, радно-правне и власничке неспојивост, и поступак обавезивања (потписивање изјаве о непостојању сукоба интереса), и паралелна примена тог закона и закона којим се уређује спречавање сукоба јавног и приватног интереса при вршењу јавних функција (члан 219). 78

79 и других организација чији је оснивач ма који ниво територијалнополитичке власти. Опсег примене Закона на три начина је сужен. У првом реду то је постигнуто применом формалних мерила за означавање статуса функционера. Други начин крије се у непотпуном регистру тела у којима се функција обавља, а трећи у изричитом изостављању читавог корпуса институција, битних за функционисање све три гране власти. Свођење начина стицања функције на номиналну раван (избор, именовање, постављање), изузима од примене Закона све оне функционере који су исти или сличан степен јавних овлашћења стекли на основу инаугурације назване другачијим правно-лексичким оператором. У полицији се, на пример, положаји стичу распоређивањем. 30 Тако се читава једна област извршне власти, која је због ексклузивног задатка да открива криминал посебно подложна корупцији, склоњена из сфере интересовања за корупцију, која би се састојала у толерисању сукоба интереса. Да се не ради о случајном пропусту показује Закон о државним службеницима, у коме је подвучено да се подела радних места на положаје и извршилачка радна места, подела од које зависи примена прописа о спречавању сукоба интереса, не односи на службенике у полицији, царини, пореским управама, безбедносним службама и заводима за извршење кривичних санкција. 31 Произилази да се огромна моћ, ослоњена на силу, специјална овлашћења и дискрециона права, изузима од цивилне 30 Републички одбор је у предмету бр. 7-1/05-01, због овакве правно-лексичке дискрепанце, обуставио поступак против једног високог функционера полиције, без обзира на основно питање да ли постоји или не постоји повреда прописа о спречавању сукоба интереса. 31 Законом о државним службеницима ( Службени гласник РС, бр. 79 од 16. септембра године) прописано је да државни службеник не сме да се бави предузетништвом, да оснује привредно друштво или јавну службу (члан 28 став 1), нити да буде директор, заменик или помоћник директора правног лица (члан 29). Ипак, државном службенику допуштено је да буде члан управног или надзорног одбора, или другог органа управљања правног лица, ако га на тај положај именује Влада или други државни орган према посебном пропису (члан 29). С обзиром да се само на државне службенике на положају примењују закони и други прописи којима се уређује спречавање сукоба интереса (члан 31), функционери у полицији, царини, пореским управама, безбедносним службама и заводима за извршење кривичних санкција не подлежу екстерној контроли и не потпадају под надлежност Републичког одбора. 79

80 контроле, а ове службе претварају у својеврсне забране, налик давнашњим затвореним литургијским групама. 32 С друге стране, појмом орган очигледно нису обухваћени сви за сукоб интереса карактеристични облици представљања власти. У Уставу су именовани органи Републике (Скупштина, Председник Републике, Влада, судови, јавна тужилаштва, Народна банка) и аутономне покрајине (скупштина, извршно веће и органи управе - члан 111 Устава). Уређење система локалне самоуправе препуштено је законској регулативи (члан 113 став 2 Устава), а уређење послова, организације и рада органа општине - општинском статуту (члан 115 став 1 Устава). Законом о локалној самоуправи (ЗЛС) одређено је да су органи општине и града: скупштина, председник и веће (члан 25 ЗЛС). У надлежност локалне самоуправе, такође, спада и образовање органа, организација и служби за сопствене потребе (члан 113 став 1 Устава). У раду Републичког одбора поставило се питање да ли се израз органи из члана 2 став 1 Закона односи само на законом именоване органе, или га је потребно схватити шире и њиме обухватити и друге органе који у име државе поступају у управним стварима, извршавају законе и друге прописе, или спроводе управни надзор (управни органи). Уколико би појам орган био тумачен на први начин, Закон о спречавању сукоба интереса се не би односио на низ одговорних и сукобу интереса изразито подложних функција, које се у локалној самоуправи обављају на основу избора, постављења или именовања, само због тога што се налазе изван законске номенклатуре. У такве функције спадају: начелник и руководиоци организационих јединица општинске управе, градски архитекта, заменик и помоћник председника општине, општински правобранилац, или општински омбудсман. За разлику од функционера у органима који у Републици у оквиру министарстава, а у покрајини у оквиру секретаријата, поступају у управним стварима, у општини се лица на одговарајућим положајима не би могли сматрати функционерима. 32 Говорећи о литургијском финансирању Макс Вебер указује на сталешко организовање, засновано на принудној подели чланова на наследно затворене литургијске групе, селектоване по имовини или занимању, од којих свака добија посебне привилегије (Вебер, М., Привреда и друштво, И, Београд, 1976, стр. 158 ф). 80

81 Уколико би појам орган био тумачен на други начин, он би обухватао: државне органе који у управним стварима, непосредно примењујући прописе, решавају о правима, обавезама или правним интересима физичких и правних лица; органе које у локалној самоуправи извршавају закон или спроводе управни надзор; службе које супституишу органе; службе које су општим актом локалне самоуправе изједначене са јавним функцијама. На тај начин био би избегнут неједнак правни третман лица постављених или именованих у управне органе Републике и аутономне покрајине, који су Уставом одређени као органи власти, с једне стране, и лица постављених или именованих у управне органе локалне самоуправе, с друге стране. Републички одбор определио се за друго тумачење, налазећи да је оно правно основано и да доприноси успостављању једнакости пред законом и циљевима прокламованим у члану 1 и члану 4 Закона. Због тога се, изузимајући судије за прекршаје, функционером, у смислу члана 2 став 1 и 2 Закона, има сматрати лице изабрано, постављено или именовано не само у орган који је образовала локална самоуправа, него и у орган који је у локалној самоуправи надлежан да решава у управном поступку, извршава законе и друге прописе и обавља послове управног надзора. Функционером би се сматрало и друго лице које не испуњава ове услове, али се самопрокламованим ограничењем, према коме се из самог признавања самоуправе мора показати респект, налази на положају који је, у оквиру оваквог органа, статутом или општим актом општине изједначен са јавном функцијом. 33 Осим тога, положајем изједначеним у примени Закона са правима и обавезама функционера требало би сматрати и положај који на основу избора, постављења или именовања обавља лице у сталној служби, секретаријату, одбору, комисији и другом радном телу органа Републике, покрајине, општине и града, уколико су задаци тог тела саставни део послова и надлежности органа, и уколико то тело делује у оквиру функционалне структуре органа, а рад органа у битној мери од њега зависи. Ако се мора разумети резерва у односу на судове, чија би самосталност и независност могла бити нарушена сваким видом спољашње контроле судија, тешко је наћи оправдање за изостављање 33 Правни став и образложење правног става са 22. седнице Републичког одбора, одржане 24. августа године (Водич кроз прописе о спречавању сукоба интереса, Београд, 2005, стр ). 81

82 функционера који представљају Републику Србију у органима државне заједнице и органа, установа и организација које је државна заједница основала, или функционера у органима установа и других организација чији су оснивачи Република, покрајина, општина и град. Оваквим решењима се нарушава принцип једнакости, уноси пометња у систем равномерног сузбијања конфликата и оставља могућност да се кроз побочне канале изиграју законске забране у областима које често, у односу на републичке државне органе и јавна предузећа, не заостају по финансијском потенцијалу, друштвеној моћи и политичком утицају Кумулација функција Закон допушта кумулацију представничких функција, проистеклих из непосредних избора. И не само то. Допушта још три битна изузетка: 1) функционер има право да, под одређеним условима и уз одговарајуће али нејасно прописано одобрење, прихвати и другу фунцију (члан 5 ); 2) народни посланик, посланик и одборник има право да буде на функцији у највише још једном јавном предузећу, установи и предузећу или другом правном лицу са већинским учешћем државног капитала (члан 10 став 1); 3) народни посланик, посланик и одборник има право да у осталим привредним субјектима задржи своја управљачка права, ако то не омета јавну функцију и не утиче на њено непристрасно и независно обављање. Оваква решења противрече идеји о потреби спречавања сукоба интереса и подривају основну концепцију Закона. 34 У Закону о одговорности за кршење људских права ( Службени гласник РС, бр. 58 од 3. јуна 2003; 61/03) налази се попис јавних функција са посебном одговорношћу. Иако се ради о закону који се из политичких разлога нити укида нити примењује, он даје индикативан и за сукоб интереса користан избор функција чији носиоци не би смели бити обележени траговима политичке и моралне компромитације. Осим функција на које се односи и Закон о спречавању сукоба интереса, ту спадају: председник и члан савета универзитета, ректор универзитета, декан факултета, руководећа лица у организацији која се бави јавним информисањем и издаваштвом, директор, председник и члан управног одбора организације обавезног социјалног осигурања, директор банке са већинским државним капиталом, руководећа лица у пореској управи, у БИА или другој одговарајућој служби и у заводској установи за извршење кривичних санкција, шеф дипломатске мисије, и начелник генералштаба и КОС. 82

83 У првом случају, када је у питању проста кумулација функција у представничким телима власти, која у крајњој линији и не мора довести до колизије приватног и јавног интереса, очигледно је да, на штету јавног интереса, постоји унутрашњи сукоб функција, изражен у нескладу између амбиција и способности. Тај несклад угрожава јавни интерес који налаже да функционер својим обавезама посвети пуну пажњу и за јавни рад преузме сву одговорност. С друге стране, појава да иста особа истовремено заузима место у различитим нивоима власти омогућава стварање политичке олигархије, насупрот идеји о доступности власти широком кругу грађана као активних политичких субјеката. Отуда је умножавање функција правни увод у поделу моћи између малог броја политичких кланова, чија се елита издваја, затвара, на деспотски начин намеће, потцењујући и у непрекидној сенци држећи своје следбенике. Уз све историјске условљености, допуштање овакве праксе суочило би нас са слабостима некада карактеристичним за наследну аристократију, слабостима које је још Монтескије означио као владавину са мало врлине, а уз обиље немара и запуштености. У нашим условима ове слабости углавном су одраз странакче организације и своде се на подвајање функционера са улогом свештеника (предводника, проповедника, конгрегацијског часника), без којих је, по њиховом суду, немогуће замислити политичко представљање на било ком нивоу, и функционера у улози пастве, без чије лојалности је немогуће освајати власт. Интерес се не сме схватити искључиво као стециште емпиријских потреба, већ и као део природних или стечених особина и културних вредности, које се подједнако тичу приватне и јавне сфере. Човекове склоности су, говорио је Кант, арсенал себичности, који се може свести на подношљиву меру, али исто тако може остати само себичност самољубља коју још називамо саможивост, или себичност ароганције коју још називамо таштина. 35 Интерес, међутим, како је формулисао Хабермас, јесу и основне оријентације које су, посредством културног облика егзистенције, везане за темељне услове могуће репродукције и самокунституисања. 36 Због тога се с правом примећује да ништа не нарушава дух активног грађанина као просечност оних који гаје своју посебност. 37 Са подједнаком 35 Кант. И., Критика практичног ума, Београд, 1979, стр. 92; 36 Хабермас, Ј. Сазнање и интерес, Београд, 1975, стр Бобио, Н., Будућност демократије - одбрана правила игре, Београд, 1990, стр

84 оправданошћу указује се на потребу професионализације политичара, коју би, уз повећање способности, пратило и сужавање поља њиховог рада. 38 Упркос сазнањима, заснованим на искуству старом већ преко стотину година, да се партије организују по моделу борбених формација, да су им својствене унутрашња диктатура, централизам, вођство и послушност, и да постоји унутрашња одбојност либерализма према масама, управо је у оквиру либералне политичке доктрине формирано гледиште да се, истина, аутономија политичке личности сужава лишавањем могућности и ограничавањем избора, али да људи који брину о сопственој аутономији морају да брину и о напретку опште културе, због чега су дужни да се понашају у границама које постављају обзири према интересима других људи. На тај начин затвара се круг у коме се либерални назори враћају категоричком императиву, па се хтење редукује кроз требање, а идеја слободе нас укључује у заједницу интелигибилног света. 39 Друга мана допуштених изузетака крије се у релативизацији сметњи да се уз јавну функцију активно спроводе управљачка права у привреди или обавља још једна функција у јавном сектору. Колизија се у таквом случају подразумева, а не препушта некој будућој фактичкој акциденцији. Подразумева се, наиме, постојање потенцијалног сукоба, па, дакле, и узајамног ометања и нарушавања непристрасности, када се у исто време суделује у органу власти и располаже другим правима која од одлука тог органа власти директно или индиректно зависе. Поставља се, најзад, питање да ли се у одредби члана 5 став 1 Закона израз другу јавну функцију односи само на још једну, или на другу и сваку даљу јавну функцију? Нејасно је, такође, који би орган био надлежан да даје сагласност на обављање те друге јавне функције када су у питању непосредно бирана лица. Ова би одредба била прикладнија циљу Закона када би се израз другу јавну функцију заменио изразом још највише једну јавну функцију, и када би се 38 Posner, R., The Problematics of Moral and Legal Theory, Harvard, 2002, стр. 203 ф. Поснер указује да значај квалификованости и професионализације произилази из чињенице да се, упркос унапређењу техника изражавања јавног мнења, кампања оглашавања, идентификовања и представљања политичких кандидата као медијских звезда, нико од њих не дотиче права на било какав правно користан начин. 39 Michels, R.., Социологија партија у сувременој демокрацији - истраживања о олигархијским тенденцијама у животу скупина, Загреб, 1990, стр. 8, 31 фф; Раз, Џ., Етика у јавном домену - огледи из моралности права и политике, Подгорица, 2005, стр. 137 фф; Кант, И., Заснивање метафизике морала, Београд, 1981, стр. 107 фф. 84

85 прописао начин давања сагласности и субјект који сагласност даје када су у питању непосредно изабрана лица, укључујући и лица бирана на инокосну функцију. 5. Врсте мера Републичком одбору, осим када су у питању његов члан и секретар Службе, стоје на располагању мере упозорења, препоруке и одлуке о постојању повреде Закона. Мере су деклараторног типа и се своде на поруку и апел. Иако је њихово извршење лишено принуде и препуштено савести функционера или политичкој процени органа који је некога у функционера произвео, показало се да је у почетној фази примене Закона овакав избор санкција имао своје оправдање: није се прибегавало злоупотребама које би биле последица избегавања принуде, изостали су притисци на Републички одбор, створено је поверење у његов рад и изграђен је осећај обавезе да се, у бекству од стигматизације, респектују његова мишљења и одлуке. При том, мање је важно да ли се респект може приписати моралном садржају воље, или је изнуђен, јер је у сваком случају, бар се тако показало у пракси, био довољно ефективан. Након доношења Националне стратегије за борбу против корупције 40 ситуација се донекле изменила. Без схватљивог разлога Национална стратегија је, планирајући оснивање новог тела са изузетно широким пољем рада, довела у питање даљи самосталан и независан рад Републичког одбора и умањила не само његов ауторитет него и значај прописа из области спречавања сукоба интереса. Ово је тек један од разлога да се постигнути ниво самоконтроле одржи пооштравањем мера и да се у случају рецидива или одбијања повиновања препоруци, Републичком одбору (или новом телу које је обављати исте послове) дâ право да функционера разреши, или да дâ обавезујући налога да се разрешење спроведе. Други, важнији разлог крије се свакако у томе да се, после једногодишњег припремног периода, кршењу Закона сада мора прићи без болећивости према функционерима, са строгошћу која је 40 Одлука о утврђивању Националне стратегије за борбу против корупције и Национална стратегија за борбу против корупције ( Службени гласник РС, бр. 109 од 9. децембра године). 85

86 сразмерна одговорности јавних личности и од које се може очекивати да што је више могуће ограничи подручје арцана империи. 6. Правна заштита Против одлуке Републичког одбора Законом није предвиђено право на правни лек. Највишим међународним и унутрашњим правним актима, међутим, грађанима је гарантовано право на жалбу или друго средство против одлука државних и других органа којима се одлучује о њиховим правима, слободама или на закону заснованим интересима. 41 Иако одлуке Републичког одбора, осим када се односе на члана Републичког одбора и секретара Службе Републичког одбора, не доводе до промене правног статуса, 42 њима се несумњиво одлучује и о правима и о интересима грађана заснованим на закону. Грађани имају право на заштиту приватности, части и угледа, али и право да учествују у јавним пословима и да у својој земљи буду бирани и примани у јавне службе под једнаким условима. 43 Прва реченица Повеље о људским и мањинским правима и грађанским слободама прокламује да је људско достојанство неприкосновено и да свако има обавезу да га штити. 41 Члан 8 Опште декларације о правима човека; члан 22 став 2 Устава Републике Србије; члан 18 Повеље о људским и мањинским правима и грађанским слободама државне заједнице Србија и Црна Гора; члан 13 Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода, потврђене Законом о ратификацији и објављене у Службеном листу СЦГ - Међународни уговори, бр. 9 од 26. децембра 2003; члан 2 став 3 Међународног пакта о грађанским и политичким правима, потвђеног Законом о ратификацији и објављеног у Службеном листу СФРЈ. бр. 7 од 4. фебруара 1971; члан 12 став 1 Закона о општем управном поступку (у тексту: ЗОУП), на чију сходну примену упућује одредба члана 24 став 3 Закона. 42 Члан Републичког одбора и секретар Службе Републичког одбора једини су функционери којима Републички одбор може да изрекне меру разрешења са дужности. Штавише, то је једина мера која им се изриче када се утврди да су повредили Закон (члан 29 став 1 Закона). 43 Чланови 1, 12 и 21 Опште декларације о правима човека; чланови 17 и 25 Међународног пакта о грађанским и политичким правима; члан 8 Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода; чланови 13, 35 и 42 Устава Републике Србије; члан 1 став 1 и чланови 33 и 40 Повеље о људским и мањинским правима и грађанским слободама државне заједнице Србија и Црна Гора. 86

87 У члану 12 став 2 ЗОУП остављена је могућност да се законом пропише да у појединим управним стварима жалба није допуштена, под условом да је на други начин обезбеђена заштита права и правних интереса странке, одн. заштита законитости. У члану 214 став 1 ЗОУП прописано је да се против решења министарства или другог самосталног републичког органа управе жалба може изјавити само када је то законом предвиђено, као и када се ради о управној ствари у којој је искључен управни спор. У члану 3 став 2 Закона о решавању сукоба интереса Републички одбор означен је као самосталан и независан орган. Имајући у виду одредбу члана 216 ЗОУП, према којој се за решавање у другом степену не може утврђивати надлежност у оквиру органа који је решавао у првом степену, као и чињеницу да у Закону или другом пропису није утврђено постојање другостепеног органа у односу на Републички одбор, произилази да се Републички одбор има сматрати органом који је изједначен са самосталним републичким органом управе, против чијих одлука је, сходно члану 214 став 1 ЗОУП, жалба допуштена само ако је законом предвиђена. Управни спор против одлука Републичког одбора није искључен. Према одредбама члана 1 и члана 6 став 2 Закона о управним споровима (даље: ЗУС), у управном спору суд одлучује о законитости акта којим државни орган, спроводећи јавна овлашћења, у управним стварима решава, између осталог, и о правима или обавезама физичког лица. Одредба члана 24 став 3 Закона, која упућује на сходну примену ЗОУП у поступку у коме Републички одбор утврђује чињенице и доноси одлуку, један је од разлога за закључак да Републички одбор поступа у управним стварима или у материји која је аналогна управним стварима. Други разлог заснива се на чињеници да се решавање о конфликту интереса не може поистоветити ни са једном другом области права или врстом поступка. Могућност покретања управног спора представљала би, уместо права на жалбу, то друго средство којим се испуњава обавеза да свако има право на жалбу или друго средство. Уколико је искључен управни спор, била би дозвољена жалба грађана у поступку пред Судом Србије и Црне Горе. Жалбу може поднети свако ко сматра да му је појединачним актом или радњом институције Србије и Црне Горе, односно државног органа државе чланице или организације која врши јавна овлашћења, повређено људско или мањинско право, под условом да није предвиђен други 87

88 поступак правне заштите, или заштита није обезбеђена у држави чланици. 44 У првом случају, уколико је се прихвати схватање о допуштености управног спора, Закон би требало допунити одредбом о том правном средству, ограничавајући његово коришћење на одлуку Републичког одбора којом се утврђује да је функционер повредио Закон и којом му се изриче одговарајућа мера. 7. Јавност Начело јавности и одступање од тог начела у раду Републичког одбора односи се како на сам поступак, тако и на доступност података до којих је Републички одбор дошао у вези са својим радом. У поступку у коме се одлучује о томе да ли је повређен Закон, Републички одбор сходно примењује одредбе ЗОУП, што значи и одредбе које прописују начелну јавност усмене расправе, али могућност да се јавност искључи, осим приликом објављивања одлуке, за целу усмену расправу или само за један њен део, између осталог, када то налажу разлози морала, када се расправља о односима у некој породици, или када се расправља о околностима које представљају државну, војну, службену, пословну или професионалну тајну (члан 140 став 1 и став 5 ЗОУП). Што се тиче доступности података и обавештавања јавности, Законом су установљене следеће обавезе Републичког одбора: - да јавности омогући увид у податке о плати и другим приходима које функционер прима из буџета (члан 14 став 3), о функцијама јавног функционера у јавним предузећима, установама, предузећима или другим правним лицима са учешћем државног капитала и у осталим привредним субјектима, и о сваком притиску или неприличном утицају коме је функционер изложен у обављању јавне функције (члан 30 став 1); 44 Жалба грађана предвиђена је одредбом члана 46 Уставне повеље и одредбама чланова Закона о Суду Србије и Црне Горе ( Службени лист СЦГ, бр. 26 од 19. јуна године). До сада Суд Србије и Црне Горе није решио ни једну од више стотина изјављених жалби. Рок за подношење жалбе је три месеца од дана достављања појединачног акта, односно од дана предузимања или престанка радње којом је повређено људско или мањинско право зајемчено Уставном повељом, а повреду права Суд утврђује пресудом. 88

89 - да једном месечно обавештава јавност о појавама које уочи у свом раду (члан 30 став 2), при чему је дужан да обезбеди заштиту података о личности од могућих злоупотреба, а посебно података о функционеру и повезаном лицу поводом околности ( ситуација и стања ) које не представљају сукоб интереса или је одлуком Републичког одбора утврђено да нису повреда Закона (члан 32 став 1); - да без сагласности функционера не даје средствима јавног обавештавања податке који не представљају повреду Закона (члан 32 став 2); - да податке о функционеру, које води у складу са Законом и доставља на увид судовима и инспекцијским органима, јавно не објављује као да су подаци које је утврдио суд или инспекцијски орган (члан 33 став 2); - да податке о имовини коју је функционер пријавио не користи изван поступка у коме се одлучује о томе да ли постоји повреда Закона (члан 14 став 2). Правна оцена ових прописа у првом реду зависи од одговора на питање докле сежу границе заштите приватности јавног функционера? Правило да су границе прихватљивог публицитета шире када је у питању политичар, а не обичан грађанин, јер се политичар неизбежно и свесно излаже подробном и јавном испитивању сваке своје речи и сваког свог дела, па је отуда дужан да испољи већи степен толеранције или да трпи оправдану знатижељу јавности - прихваћено је као међународни правни стандард. 45 Исто правило уграђено је и у наше унутрашне право, као изузетак од уставне гаранције о заштити тајности података о личности. 46 Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја 47 одређује да се неће ускратити давање података који би повредили право на приватност, право на углед или које друго право, ако се ради о личности, појави или догађају од интереса за јавност, а нарочито ако се ради о носиоцу државне и политичке функције и ако је информација важна с обзиром на функцију коју то лице обавља (члан 45 Европски суд за људска права, Lingens vs Austria, Lingens Judgement of , Series A, br Одредбом члана 20 став 1 Устава Републике Србије јамчи се заштита тајности података о личности, а одредбом члана 24 став 4 Повеље о људским и мањинским правима и грађанским слободама прописана је и кажњивост употребе података о личности изван сврхе за коју су прикупљени. 47 Службени гласник РС, бр. 120 од 5. новембра године. 89

90 14 тачка 2). Слично и Закон о јавном информисању 48 прописује да су носиоцима државних и политичких функција, ако је информација важна за јавност с обзиром на њихову функцију, у сразмери са оправданим интересом јавности, ограничена права на заштиту приватности (чл. 9). Произилази да Закон непотребно девалвира овај стандард. Нема оправданог разлога да они подаци о имовини функционера, који се иначе региструју у јавним књигама, не буду отворени за јавност, без обзира на то да ли се против функционера води или не води поступак. Супротно је циљу Закона да од јавности буду заклоњени подаци о ванбуџетским накнадама за рад и о поклонима које функционер прима, имајући у виду да се управо из ових података, у одређеним случајевима, може извести закључак о сукобу интереса или другој повреди Закона. Додатну тешкоћу представља негација јавности у самом називу једне од мера које Републички одбор изриче - мери нејавног упозорења. Уколико назив ове мере подразумева и њен потпуни материјалноправни и процесни садржај, тада могућност њеног изрицања диктира широка ограничења у погледу публицитета. Уколико се, пак, ради само о номиналној форми за означавање блаже врсте санкције, назив ове мере, сам по себи, на ограничења те врсте не би утицао. Другим речима, ако се мера нејавног упозорења сматра врстом санкције чије битно обележје није фактичка и функционална нејавност, него је њен смисао само у необјављивању у Службеном гласнику РС и у ускраћивању давања средствима јавног обавештавања образложења одлуке у целини или изводима, тада би се о покретању и вођењу свих поступака могле давати информације које садрже личне податке функционера. С друге стране, ако се мера нејавног упозорења тумачи као врста санкције којој је фактичка и функционална нејавност битно обележје, тада се о покретању свих поступака, изузев оних који се воде против функционера који је повредио Закон после престанка функције или у поврату, не би могле давати никакве информације, јавност би морала бити искључена са седница на којима се расправља о појединачним предметима, а о одлукама у којима је изречена мера нејавног упозорења биле би у потпуности прећутане. 48 Службени гласник РС, бр. 43 од 22 априла године. 90

91 Будући да мера јавног објављивања нема алтернативу само када функционер после престанка функције повреди Закон (јавно објављивање одлуке о постојању повреде закона члан 25 став 4) и када повреди Закон у поврату (јавно објављивање препоруке за разрешење члан 27 став 2), а да се у свим осталим случајевима приликом покретања поступка и током целог тока поступка, све до доношења одлуке о изрицању мере, не може знати каква ће мера бити изречена, Републички одбор би, под условом да се прихвати прво тумачење, био принуђен да највећи део свог рада прилагођава високим захтевима дискреције, заснованим на неизвесности коначне одлуке и на могућности изрицања нејавне мере. Практично, то би водило примени начела тајности у свим случајевима у којима мера јавног објављивања има алтернативу. Насупрот правилу да су поступци у начелу јавни и да постоје само дозвољена одступања од овог правила, поступци пред Републичким одбором били би у највећем броју предмета тајни. Доследна примена оваквог правила имала би за последицу, осим када се ради о два поменута изузетка, забрану давања информација о томе да ли је поступак против одређеног лица покренут, да ли је обустављен и да ли је изречена мера нејавног упозорења. На основу логичког тумачења одредбе чл. 25 Закона и тумачења прописа у контексту целокупног нормативног оквира који се односи на проблем јавности и заштите приватности, тешко је извести закључак да је управо у области у којој су прописане најблаже санкције законодавац тежио највећој конспирацији и да је и у тој области баш за најблажу санкцију изабрао најекстензивнији приступ у заштити приватности и угледа јавног функционера. Све наведено иде у прилог закључку да мера нејавног упозорења нема материјалноправни карактер и правно се не дотиче приватности функционера. Због тога би из њеног назива требало изоставити реч нејавног. Са називом који сада има, уз услов да се прихвати схватање да функционер нема право на другачију поштеду осим изостављања официјелног публиковања одлуке, ову меру би требало да прати одредба о доступности информација о одлуци и о правном основу за њено изрицање, а евентуално и одредба којом би се, упркос титуларној импликацији, а насупрот начину извршење одлуке о изрицању мере јавног објављивања одлуке, прописала забрана службеног објављивања цитата изреке и интегралног или сажетог образложења и у службеном гласилу и у другим средствима јавног обавештавања. 91

92 8. Закључак У социологији права неделотворност закона приписивана колико претераним амбицијама законодавца, толико и неиспуњеним очекивањима циљних група. 49 Садашња наша правна регулатива о спречавању сукоба интереса пример је управо такве неусклађености. Недостатак политичке воље наспрам високих захтева грађана да се сукобу интереса у јавном домену одлучно поставе препреке, имала је за резултат доношење Закона који је стао на пола пута, више дочаравајући слику правне акције него што је тој акцији давао маха. Иако може деловати необично, тешко је отети се утиску да је недавно донета Национална стратегија за борбу против корупције само наставак истог оклевања другим средствима. Оснивање новог централизованог антикорупцијског тела, са прешироким надлежностима и гломазним апаратом, какво предвиђа Национална стратегија, једино може увећати инертну масу бирократије, смањити ефикасност борбе против корупције и охрабрити оне који одлажу испуњење обавеза рачунајући на несталност институција. Нико не очекује да се правном нормом може у потпуности доскочити имагинацији скопчаној са проналажењем тајних пролаза у борби за власт, моћ и привилегије. Очекује се, ипак, да се на формалном нивоу утврде јасна и строга правила, која неће оставити маневарски простор политичком прагматизму, нити ће их, у погледу допуштених изузетака, разграђивати флексибилне, бланкетарне или пермисиве норме. 49 Cf: Allot, A., The Limits of Law, London, 1980; Pound, R., The Limits of Effective Legal Action, International Journal of Ethics, 27/1917, стр

93 * * * Slobodan Beljanski, Ph.D. attorney at law, Novi Sad LEGAL AND POLITICAL ASPECTS OF CONFLICT OF INTERESTS SUMMARY In the paper author analyzes normative, politcal and social suppositions for the prevention of conflict of interests. The reason is the first Serbian Law for the Prevention of Conflict of Interest passed on April 20th and the practice of the Republic Committee for Deciding on the Conflict of Interests, which acts from 18. January Author considers that in the same way the conflict between public and private interests is relevant as well as the confilict inside public interest, where the cumulation of functions can endangere the public well-being, founded on the goal that every public function must be performed professionally, conscientiously and responsiblly. In that regard permissible exceptions destroy the moral base of reserved prohibitions and discredite the pure idea of prevention of conflicts. Similar effect is created by declarative character of sanctions which can be given to officials, ambivalent relation to the access to information about the property of officials and insufficient resolution that the privacy of officials must be treate very restrictively. Keywords: norm, conflict, interest, official, function, public, privacy. 93

94 Немања Ненадић: Транспарентност - Србија Спречавање и разрешавање сукоба јавног и приватног у Србији I Појам сукоба интереса, доношење Закона о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција и његово место у правном систему Разумевање сукоба интереса од стране грађана и једног дела стручне јавности из кога произлазе и одговарајући захтеви, претеже у правцу схватања сукоба интереса као преступа или једног вида корупције. С друге стране, сукоб интереса, сам по себи, не мора да буде ни кривично дело, ни прекршај, ни неморална радња. То је једно стање, које повремено настаје у време вршења функције, често и без кривице државног функционера. Када таква ситуација настане, државни функционер има приватни интерес који може да утиче на његову непристрасност при обављању јавне функције, било да је тога свестан или не. Ако ту чињеницу пренебрегне или затаји, он или свесно жели да злоупотреби насталу ситуацију (зарад приватног интереса) или ризикује да код других побуди сумњу да тако чини. Неразрешен сукоб јавног и приватног интереса свакако представља добар предложак за разноврсне злоупотребе, али предмет регулативе о сукобу интереса не би првенствено требало да буду саме те злоупотребе, већ непоштовање правила за превенцију и разрешавање сукоба јавног и приватног интереса. Злоупотребе до којих дође након што функционер ефективно подреди јавни интерес приватном могу се наиме санкционисати на други начин (кривична одговорност). Због тога је успостављање механизама за за превенцију и ефикасно разрешавање сукоба интереса пре свега у интересу самих државних функционера, јер им пружа сигуран пут за отклањање непримерених сумњичења од стране јавности. 94

95 Иако је термин сукоб интереса одскора ушао у наше прописе, неки његови видови су и према ранијим прописима били регулисани. То су пре свега правила о изузећу, као и правила о неспојивости одређених функција и послова. Норме које су постојале пре доношења овог Закона су биле неоправдано неуједначене и регулисале су само мањи део материје. Закон о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција се дуго стварао, али је донет практично без јавне расправе (ако се изузме расправа у самој Народној скупштини). То свакако није добро, јер је пропуштена шанса да јавност, пре свега она стручна, да суд о појединим одредбама, односно да укаже на пропусте правне природе. Први покушаји да се пропис који регулише ову материју донесе датирају из прве половине 1990-их када су народни посланици, тада опозиционе, Демократске странке предлагали његово доношење. У предизборном програму коалиције ДОС за септембарске савезне изборе 2000 године, међу обећањима која би требало да се испуне првог дана рада нове скупштине било је и доношење закона којим се свим посланицима и члановима Владе забрањује гомилање функција током трајања мандата, као и скупштинске резолуције којом ће сви чланови Владе и народни посланици бити обавезани да објаве детаљан преглед свог имовинског стања и имовинског стања чланова најуже породице на дан ступања на дужност, као и на дан напуштања дужности. Народни посланици и чланови Владе биће обавезни да јавно евидентирају поклоне, новчане прилоге и донације примљене током трајања мандата приликом службених посета, службених контаката и обављања осталих јавних функција. И поред спремности неких политичара да макар делимично испуне ова предизборна обећања (министри из прелазне Владе, чланови ДОС који су јавно објавили шта поседују) и знатно мање испреплетаности политичке и привредне сфере у односу на период пре 2000 те, ствари са доношењем свеобухватног Закона о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција нису ишле према очекивањима. И поред очигледних напора и залагања да се овакав пропис донесе, а који су уложили представници Министарства финансија и економије (које је у оквиру Владе Србије, од 2001 до 2004 било задужено за координацију антикорупцијске политике), Савет за борбу против корупције Владе 95

96 Србије, као и међународне организације, он у то доба није био усвојен. Ипак, активизам појединих представника тадашњих власти на борби против корупције резултирао је уношењем норми о спречавању сукоба интереса у неке нове прописе који су у то време доношени, као и веома видљивом повећаном осетљивошћу власти на питања из ове области (случај када је премијер затражио смену чланице Владе због тога што је у току мандата основала фирму из области рада министарства). Крајем 2003 ће године у јавности су се појавили готово истовремено предлог Закона о спречавању сукоба интереса тада опозиционе Демократске странке Србије и нацрт истоименог закона који је објавило Министарство финансија и економије. О овим текстовима није расправљано зато што је веома брзо након њиховог објављивања Народна скупштина распуштена и организовани избори. Треба рећи и то да је између ова два документа било доста сличности, и да су оба очигледно потекла из једног модела закона који је нашао своју примену у неколико бивших југословенских република. Основна разлика међу њима огледала се у начину контроле спровођења закона и природи органа који би такву контролу вршили (Антикорупцијска агенција, са превентивно-репресивном улогом или одбори за решавање о сукобу интереса на разним нивоима власти). Предлог ДСС а послужио је као узор за предлог Закона о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција који је Народна скупштина усвојила априла 2004, непосредно након формирања актуелне Владе Србије. Доношењем овог закона област регулисања сукоба јавног и приватног интереса је само делимично покривена. Неке веома значајне области остале су ван домашаја овог прописа, међу којима се истичу: спречавање и разрешавање сукоба интереса код функционера на нивоу државне заједнице; сукоб интереса код функционера у судовима и тужилаштвима; сукоба интереса код функционера јавних установа; сукоб интереса код функционера привредних субјеката са већинским или значајним државним или друштвеним капиталом; сукоб интереса код функционера организација обавезног социјалног осигурања; сукоб интереса код лица која обављају поједине задатке за државне органе или су чланови појединих радних тела државних органа (нпр. саветници, чланови разних савета, комисија и сличних тела); сукоб интереса код јавних службеника у најширем смислу, то јест код запослених у органима државне управе, територијалне аутономије и 96

97 локалне самоуправе, запослених у јавним установама и јавним предузећима. У неким приписима који су у међувремену доношени, појединим аспектима решавања сукоба интереса је такође била посвећена пажња. То важи на пример за нови Закон о привредним друштвима (СГ РС 125/04), Закон о државним службеницима (којим су постављена правила за разрешавање сукоба интереса код запослених у органима државне управе), Закон о јавним агенцијама (СГ РС 18 и 81/05), Закон о парничном поступку (СГ РС 125/04), Закон о стечајном поступку (СГ РС 84 и 85/05), Закон о Влади (СГ РС 55 и 71/05) и Закон о заштити конкуренције (СГ РС 79/05). Такође треба истаћи да се питању спречавања и разрешавања сукоба јавног и приватног интереса посвећује током последњих година доста пажње у актима чија обавезност почива на пристанку оних на које се односи (кодекси професионалне етике, уговори о раду и слично). Треба посебно навести на овом месту Етички кодекс понашања функционера локалних самоуправа у Србији, који је приредила Стална конференција градова и општина Србије, на чију иницијативу је овај акт до сада усвојен у око 150 градова и општина широм земље. Најзад, треба рећи да се кроз спречавање и разрешавање сукоба интереса код јавних функционера Србија укључује и у светске и европске токове. Питање регулисања сукоба интереса третира се у Конвенцији УН против корупције коју је СЦГ ратификовала 22. октобра 2005, квалитет норми о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција и њиховог спровођења предмет је евалуације Групе земаља за борбу против корупције (специјализована организација Савета Европе), а питање спровођења овог закона третира се и у праћењу напретка СЦГ у оквиру процеса стабилизације и придруживања ЕУ. 97

98 II Недостаци и могућа тумачења појединих одредаба Закона Основне одредбе Закона Појам сукоба интереса је одређен у ставу 2 члана 1 Закон и то тако да обухвата актуелни и потенцијални сукоб. Оно што међутим не постоји у овом закону су дефиниције појмова јавни интерес и приватни интерес. Нарочито би било значајно одредити прецизније шта се сматра приватним интересом, с обзиром на могућа ужа или шира тумачења овог појма. У члану 2 дати су критеријуми на основу којих се утврђује на које функционере се односи Закон. Пошто није извршено исцрпно набрајање, није могуће са сигурношћу утврдити колики је то круг лица. У први мах процењивало се да тај број прелази десет хиљада, али ни до данас није утврђена поуздана бројка. Један од разлога за такво стање је недостатак сарадње појединих органа чији функционери подлежу овом закону са Републичким одбором, а други је то што није од почетка било јасно да ли се на неке категорије функционера односе обавезе из овог закона. Извесно је да одређивање овако широког круга обвезника по основу овог Закона, у ситуацији када се уводе нова решења и када та решења треба да спроведу нови органи и по новом поступку знатно отежава примену Закона у пракси. Наиме, већ на први поглед је јасно да се с обзиром на бројност функционера не може очекивати од Одбора за решавање о сукобу интереса да врши свеобухватне превентивне провере у циљу утврђивања да ли су сви функционери испоштовали закон (на пример, провере да ли су тачно попунили извештаје о имовини и приходима). Иако је законодавац оваквим одређењем избегао да упадне у замке које са собом носи исцрпно набрајање, створена је ситуација у којој је зарад правне сигурности било нужно што пре утврдити који су то све органи Републике, АП, града, општине и јавног предузећа у које се бирају, постављају и именују функционери у смислу овог закона. 98

99 Ван овог Закона остали су функционери судске власти и јавних тужилаштава. Иако овакво решење није неуобичајено у упоредној пракси, извесно је да је потребно употпунити постојеће норме о сукобу интереса које се односе на судство. Један део тих норми се већ деценијама примењује (нпр. норме о изузећу), али је други готово потпуно непознат или се примењује ограничено (пријава имовине и поклона). О овој теми се више говори у издању Сукоб интереса и слободан приступ информацијама, Транспарентност - Србија 2003, која се може наћи на адреси Није најјасније шта је законодавац мислио када је одредио да се сукоб интереса функционера у правосуђу уређује посебним законима, али би се, с обзиром на коришћење множине ( законима ) могло закључити да је намера била да се одређена правила о спречавању и разрешавању сукоба интереса инкорпорирају у постојеће прописе којима се регулише њихов статус и рад (нпр. у Закон о судијама итд.). До овога међутим још није дошло. Доследности ради, требало би обезбедити да те одредбе буду у складу са начелима Закона о спречавању сукоба интереса при вршењу јавних функција, као и то да контролу поштовања тих одредаба врши орган надлежан и за функционере извршне и законодавне власти. Могућа препрека за спровођење оваквог доследног законског начела могла би да буде противљење судских власти због нарушавања независности с обзиром на више пута истакнуту тежњу да се на најмању меру сведе утицај органа који не припадају судској власти на сва питања која се односе на правосуђе. Закон такође уводи обавезу да се посебним законима уреди сукоб интереса функционера именованих у органе установа и других организација чији је оснивач Република Србија, аутономна покрајина, општина, град и град Београд. И овде важи да би требало обезбедити да посебни прописи буду доследни са начелима основног закона из ове области. 99

100 Положај функционера У оквиру главе положај функционера дата су прво основна правила о вршењу јавне функције. Поред беспотребног понављања дужности повиновања прописима, додата је и дужност «да ствара и одржава поверење грађана у савесно и одговорно вршење јавне функције». Иако ова одредба није праћена санкцијом, њоме се скреће пажња на вид односа власти и грађана коме треба тежити. Даље, прописује се да Функционер не сме бити ни у каквом односу зависности према лицима која би могла утицати на његову непристрасност, нити користити јавну функцију за стицање било какве користи или погодности за себе или повезано лице. (чл. 4. ст.2) Питање да ли је функционер у односу зависности са неким је фактичко, те стога нема много смисла прописивати да функционер не може бити у таквом односу. Ствар би требало посматрати обрнуто: када је функционер са неким ко може утицати на његову непристрасност у односу зависности, он не сме одлучивати о правима и обавезама таквог лица итд. Забрана коришћења јавне функције ради стицања користи или погодности (чл. 4 ст. 2.) се односи на искоришћавање актуелног сукоба интереса који није разрешен у корист јавног, и санкционисана је кривично ( злоупотреба службеног положаја ). Дакле, она се не односи ни на спречавање ни на разрешавање самог сукоба интереса, већ на последицу сукоба интереса који није на правилан начин разрешен. Има пуно разлога да паралелно са процесом пред Одбором буде покренут и одговарајући кривични поступак. Затим је дато одређење круга повезаних лица, које би требало да се налази у посебном члану. Текст садржи списак сродника функционера који се сматрају повезаним лицима, а затим могућност да се он неограничено прошири на свако друго правно или физичко лице које се, према другим основама и околностима, може оправдано сматрати интересно повезаним с функционером. Из каснијих одредби произлази да процену интересне повезаности врше с једне стране сам функционер а са друге Одбор за решавање о сукобу интереса (када оцењује да ли је дошло до кршења Закона). 100

101 Било би изузетно значајно за примену закона уколико би функционери били обавезни да унапред назначе лица која су са њима повезана на трајнији начин (нпр. рођаци, кумови, пословни сарадници) а за које не морају да подносе извештај, као и основне податке који се на њих односе (нпр. подаци о запослењу). У члану 5 су дата правила о вршењу других јавних послова и обављању других послова. Почев од тог члана стварају се две категорије функционера у погледу њихових обавеза, при чему је, често без разлога, мањи обим обавеза прописан за посланике и одборнике. Закон пружа могућност за обављање више јавних функција, али га условљава давањем сагласности органа који га је поставио или именовао. Слабост оваквог решења је то што се не прецизира датум који је меродаван за одлучивање о томе која је функција прва а која друга. Одређивање прихватања као меродавног фактора није добро решење, јер моменат прихватања именовања или постављења није увек лако утврдити. Иако у потоњем тексту Закон знатно сужава могућности за обављање више функција истовремено, начињен је пропуст да се путем забране обављања више јавних функција истовремено омогући престанак лоше праксе која често доводи до застоја у раду органа власти. Примера ради, функционер локалне самоуправе, изабран од стране скупштине општине, могао би да буде изабран, постављен или именован на неку функцију на републичком нивоу. Проблема нема уколико би пре ступања на ту функцију поднео оставку на функцију у органу локалне самоуправе. Уколико то не би желео да учини, морао би да затражи сагласност скупштине општине да ступи на функцију на републичком нивоу. Могуће је да ће скупштина општине сматрати да је у њеном интересу да има свог човека на републичком нивоу власти и да ће такву сагласност радо дати. У примеру који је изложен не мора доћи до конкретног сукоба интереса, нити до било какве потоње злоупотребе, али је очигледно да услед тога што исто лице обавља функције у више органа може да се смањи ефикасност рада једног или оба органа који деле истог функционера. 101

102 Ствар је још проблематичнија када је реч о функционерима који су изабрани непосредно од стране народа на изборима (на пример, градоначелници који су уједно и народни посланици). Да ли се може сматрати да они не смеју уопште да прихвате неку другу функцију, зато што не постоји орган који их је изабрао, или управо супротно да смеју увек да прихвате другу функцију зато што такав орган не постоји? Затим се дефинише једна од забрана обављања других послова (забрана саветовања физичких и правних лица осим за посланике и одборнике) која има за циљ да спречи функционере да кроз мање формалне видове ангажовања дођу у прилику да наплате информације које су им по основу вршења јавне функције доступне и/или политички утицај којим располажу. Када се има ово у виду није јасно какав је статус одредбе следећег става где се каже да Функционер може да се бави научном, наставном и културном делатношћу и да стиче приходе од ауторских, патентних и сличних права интелектуалне својине. Ова одредба је формулисана као да представља изузетак од неког правила (јер би се и да ње нема подразумевало да функционери имају права на приходе од ауторских права и на обављање научне делатности). Међутим, само правило од кога би ово био изузетак не постоји у Закону. Поред тога, треба имати у виду да послови саветовања не морају бити одређени под тим именом у уговору који се на њих односи, па чак и да формалан уговор не мора постојати. У вези са тим, веома је значајно да се утврди да ли се забрана оваквих послова (саветовања) односи само на послове трајније природе и да ли само за оне за које је уговорена надокнада. У посебном члану се наводе радње које су забрањене функционеру. Његова основна одредба је значајна и њоме је на најпотпунији начин у овом Закону дефинисан актуелни сукоб интереса из кога се изродила злоупотреба службеног положаја. Међутим, готово све радње побројане у члану 6 и иначе су санционисане кривичним законом. Изузетак представља одредба тачке 6 става 2, где се уводи једна специфична забрана (примања накнаде од стране државе или међународне организације уз одређене изузетке), која не постоји у важећем законодавству и вероватно представља превенцију подмићивања из иностранства. Ова норма међутим, може бити неоправдано рестриктивна. Тачке 7 и 8 садрже потенцијално веома 102

103 корисне одредбе, које међутим, не представљају сукоб интереса већ специфичне облике злоупотребе службеног положаја у вези са коришћењем информација које нису свима доступне, односно ограничавањем приступа информацијама. Као такве, оне би пре требало да нађу место у кривичном закону а не у Закону о спречавању сукоба интереса. Слично важи и за тачку 9 истог става. С обзиром на покривеност великог броја забрана из овог закона другим прописима (кривична дела) може се поставити и питање њихове сврсисходности. Прописи о спречавању сукоба интереса требало би пре свега да послуже за то да до ситуације из које може да се изроди злоупотреба не дође, а ако таква ситуација наступи, да се сукоб разреши у јавном интересу. Свакако, вођење кривичног поступка у случајевима када је до злоупотребе дошло има приоритет, и евентуално утврђивање кршења Закона о спречавању сукоба интереса у истој ствари не мора бити од значаја за исход кривичног поступка. Па ипак, треба приметити, да многи високи функционери државе уживају имунитет услед којег се против њих можда неће водити кривични поступак док су на функцији, али се истовремено може повести поступак за утврђивање да ли су прекршили норму Закона о спречавању сукоба интереса. Поред тога, у вези са одређеним граничним ситуацијама може бити спорно да ли су испуњени услови за постојање кривичне одговорности, али да с друге стране буде знатно лакше установити да је прекршено начело из члана 6 Закона о спречавању сукоба интереса, и самим тим, да се према функционеру може изрећи нека од мера које су прописане тим законом. Обавеза саопштавања постојања сукоба интереса (члан 7 Закона) је веома корисно средство за његово разрешење, јер пружа прилику функционеру да чим уочи могућност постојања сукоба интереса у одређеном случају то саопшти осталим члановима тела пред којим се води расправа. Међутим, законодавац је пропустио да пропише даљи поступак након што се остали чланови упознају са тиме у чему се сукоб интереса садржи. Наравно, не треба изгубити из вида да се паралелно са одредбама Закона о спречавању сукоба интереса примењују и правила којима се регулише управни поступак, али остаје отворено питање да ли се та правила могу применити у свим спорним ситуацијама. Нарочито може бити осетљиво питање доношења одлуке када је неки функционер овлашћен да самостално донесе одлуку по 103

104 питању у којем код њега постоји сукоб интереса. У вези са тим, од велике је користи што функционер има могућност да се за савет обрати Републичком одбору. Одбор са своје стране може да олакша разрешавање ових дилема објављивањем мишљења и ставова која би могла да послуже као узор и другим функционерима. Правило о преносу управљачких права у привредним субјектима (члан 8 Закона) представља новину у нашој регулативи. Функционери и даље остају власници фирми, акција итд, али не смеју да врше управљачка права која им по основу тог власништва припадају. Кроз забрану давања упутстава лицу на која су пренета управљачка права требало би да се смањи могућност за коришћење поверљивих информација и слично. У суштини, на овај начин се пре свега обезбеђује да функционер не посвећује своје време управљању привредним субјектом; он се истовремено излаже додатним трошковима (плаћање лица на која су пренета управљачка права). Постоје нека тумачења према којима је ову одредбу закона немогуће спровести у дело, односно да се уопште не може пренети право управљања које произлази из права својине без преноса самог права својине, па би сваку недоумицу по овом питању требало недвосмислено разрешити. Функционерима је начелно забрањено да буду директори, заменици директора и чланови управних или надзорних одбора предузећа у којем постоји државни капитал. Треба приметити да постоје ситуације када функционер на основу другог прописа мора да буде члан неког управног одбора или другог тела. То се превасходно односи на припаднике извршне власти. Актуелни закон такође ову могућност допушта. Мада није спорно да таква решења могу бити у јавном интересу, треба имати у виду да се таква одредба може релативно лако злоупотребити, тако што би посебним прописима биле прописане обавезе појединих функционера да буду у таквим управним и надзорним одборима и када то није неопходно. Када не постоји обавеза из посебног прописа, вршење друге функције у неком јавном предузећу је забрањено функционерима који су обухваћени овим законом. Међутим, за посланике и одборнике је остављена могућност да такву функцију врше у највише једном предузећу са већинским државним капиталом. Ово је компромисно решење у односу на праксу пре доношења Закона, када су неки 104

105 посланици радили у неколико управних одбора. Не постоје међутим јасни разлози који би га оправдавали, осим оног на који се највише сумњало да је то био услов да закон уопште буде изгласан у скупштини. Поводом ове одредбе треба имати у виду да за одборнике у скупштинама градова и општина постоји и забрана која произлази из Закона о локалној самоуправи. На основу овог закона, они не би смели да врше функције у јавним предузећима чији рад надзиру, односно јавним предузећима које су њихови градови и општине основали. Дакле, када се оба закона узму у обзир, одборницима остаје могућност да буду чланови управних и надзорних одбора јавних предузећа које је основала Република или Покрајина. Још лошија је одредба на основу које је посланицима и одборницима који су пре ступања на функцију били чланови управе приватних предузећа остављена је могућност да то наставе да буду, ако то не омета вршење његове јавне функције и природа делатности привредног субјекта не утиче на непристрасно и независно вршење јавне функције. Ова одредба отвара могућности за сукоб јавног и приватног интереса, јер се тек накнадно утврђује да ли функција у приватном предузећу омета вршење јавне функције. Такође, с обзиром на природу функције посланика и одборника, немогуће је замислити делатност чија природа је таква да не утиче на непристрасно и независно вршење јавне функције (зато што скупштине доносе одлуке које могу утицати на све привредне субјекте). Због тога би се одредба члана 10 став 2 понајпре могла тумачити у смислу да посланици и одборници не могу бити чланови управе привредних субјеката у доминантно приватном власништву. У посебном члану се прописује обавеза функционера да извести о притисцима или неприличним утицајима којима је изложен у вршењу јавне функције, односно поступање у случају када није сигуран да ли неким својим чињењем или нечињењем изазива сукоб интереса. За очекивати је да ће ове норме често бити примењиване у пракси. С обзиром на то може се поставити и питање како могу да се спрече евентуалне злоупотребе функционера, уколико ови без разлога оптуже некога да на њих врше притисак или неприличан утицај. 105

106 Пријављивање имовине и прихода Обавеза подношења извештаја о имовини и приходима је конципирана тако да се извештај подноси у року од 15 дана од ступања на функцију, једном годишње у току трајања функције, у року од 15 дана од престанка функције, као и у наредне две године. Постоји и обавеза подношења ванредних извештаја уколико су промене у току године веће од 20 просечних плата у Републици. Извештаји се подносе за функционера, његове претке и потомке и брачног друга. У вези са овим може се јавити мноштво недоумица, почев од рокова за подношење извештаја након престанка вршења функције, могућност изрицања мера против бивших функционера, начина санкционисања повезаних лица која не дају податке о својој имовини и др. Законодавац је прописао обавезу подношења имовинских извештаја за ужи круг лица од круга повезаних лица дефинисаних у уводном делу. Мада је разумљиво због чега су из круга повезаних лица о чијој имовини треба известити изостављени побочни и тазбински сродници (који обично нису део заједничког домаћинства и могло би да представља тешкоћу прикупљање података који се на њих односе), нема никаквог разлога да из ове обавезе буду изостављени лице са којим функционер живи у ванбрачној заједници ( ванбрачни друг, како се у уводном делу Закона погрешно наводи), његов усвојеник и усвојилац. Законом је уређено да се подаци из Регистра имовине могу користити само у поступку у којем се утврђује повреда Закона о спречавању сукоба интереса. Јавни су једино подаци о приходима које функционер остварује из буџета. Иако овакво решење није непознато у упоредној пракси, и може се бранити заштитом безбедности и приватности функционера и њихових породица, њиме се знатно сужавају механизми контроле. Наиме, овај Закон не пружа могућност јавности да сазна податке који би указивали на постојање сукоба интереса у већој мери него што је то до сада било могуће. Услед тога, могуће је да ће се у току примене Закона десити једна од следеће две ситуације: да Републички одбор буде затрпан пријавама оних који сумњају да функционери нису пријавили све своје интересе и имовину, што би значајно оптеретило рад Одбора у случају испитивања таквих случајева, а што би било избегнуто да је један део података јаван; или, 106

107 да прекршаји одредби Закона остану сакривени, услед тога што нико од оних који имају сазнања о неком непријављеном приходу или интересу државног функционера не знају да он није пријављен надлежном органу. Тек када Републички одбор утврди постојање сукоба интереса тај податак се објављује јавно. Поред тога, за питање јавности су од значаја одредба чланова Њима се прописује веома корисна обавеза Одбора да омогући увид јавности у информације о сваком притиску или неприличном утицају коме је функционер изложен у вршењу јавне функције. Било би још корисније када би Одбор био обавезан да овакве информације и сам објављује, на мање формалан начин него своје одлуке (нпр. на веб-сајту). Због могућности да функционери злоупотребе ову могућност како би лажно оптужили политичке или неке друге противнике, ваљало би обезбедити одговарајући механизам контроле пријава о притисцима, какав сада не постоји. Члановима 32 и 33 су појачана ограничења приступа информација која су већ садржана у другим одредбама Закона. У њима се користе непрецизни термини (нпр. у ставу 2 члана 32, нису подаци то што (не) представља повреду Закона, већ се подаци односе на одређену ситуацију, чињење и сл. која не представља повреду Закона; из члана 33, став 2 произлази да су и судови инспекцијски органи ; одредба о злоупотреби ради шиканирања је крајње непримерена далеко би боље било одредити када се и за које сврхе те информације могу ставити на увид судовима и инспекцијским органима). Главни допринос одреби ових чланова законском тексту је то што се оставља могућност да се подаци о ситуацијама где није утврђено постојање сукоба интереса, односно повреда Закона објаве уколико се функционер који је у питању са тим сагласи. При том међутим није потпуно јасно да ли се Одбор обраћа функционеру тражећи сагласност за објављивање своје одлуке која је њему у прилог, да ли функционер има право да захтева објављивање такве одлуке о државном трошку итд. У вези са свим овим питањима, за очекивати је да значајан утицај одигра и Закон о слободном приступу информацијама од јавног 107

108 значаја, који је ступио на снагу новембра Наиме, тај Закон доноси новину утолико што оно што је на основу других прописа проглашено тајним не мора увек и да остане тајна. Уколико Одбор (или Повереник за информације од јавног значаја у другом степену) утврди да претежан интерес стоји на страни обелодањивања информације, тражиоцу ће бити омогућен увид у информацију. Поклони У четвртом поглављу Закона налазе се одредбе о поклонима. Корисност овог поглавља Закона је најмања. Као прво, поклоном се у смислу Закона исправно сматрају новац, ствари, права, услуге извршене без одговарајуће накнаде и свака друга корист која је дата или обећана функционеру или повезаном лицу. Да је реченица овде окончана, не би било много проблема. Међутим реченица се наставља одређењем у вези с вршењем јавне функције. На тај начин примена овог Закона се сужава само на поклоне које имају то битно својство. Могло би се претпоставити да се у такве поклоне могу сврстати: а) поклони који имају за циљ подмићивање, односно вршење утицаја на вршење функције на одређени начин б) поклони који су протоколарне природе в) ситнији поклони који представљају обичајни чин и дају се из захвалности и који су по свим својим особинама и околностима такви да се могу разликовати од поклона који представљају давање мита. Законодавац даље прописује начин рачунања вредности поклона и обавезу функционера да затражи рачун или да поклон одбије. Приликом одређивања правила о пријему поклона Закон је ту могућност оставио само за протоколарне и пригодне поклоне мање вредности (садашња вредност око 100 евра). Одбор је прописао мерила за утврђивање да ли је поклон протоколаран, односно пригодан. Уколико је поклон добијен од страних организација или лица, примењиваће се посебан Закон (делимично је и сада регулисано Законом о средствима у својини РС). У ствари, из каснијих одредби постаје јасно да није реч о томе да ли функционер сме да прими неки поклон, већ це прописује да ће поклон постати својина Републике Србије, уколико не спада у повлашћене категорије. Може се поставити 108

109 и питање оправданости одредбе да недозвољени поклон постаје увек својина Републике (чак и када га приме функционери јединице територијалне аутономије или локалне самоуправе). Остаје непокривена материја поклона који само привидно нису у вези са вршењем функције. Закон не даје одговор на питање ко ће процењивати да ли је неки поклон у вези са вршењем функције, ако функционер сматра да није (и због тога не пријави поклон или обећање поклона). Због тога би било далеко смисленије да је законодавац прописао обавезу пријављивања свих поклона, како би се обезбедило прикупљање података за евентуална испитивања постојања сукоба интереса. У односу на овај циљ, питање могућности задржавања протоколарних или пригодних поклона, којем је законодавац посветио доста пажње, од незнатног је значаја. III Примена прописа Примена Закона о спречавању сукоба интереса није се одвијала динамиком коју је Закон предвидео. То се односи на сам процес формирања Републичког одбора, будући да је тек у трећем покушају у Народној скупштини састав Одбора комплетиран (избор петог члана са списка оних које је предложила САНУ). У каснијем периоду, Народна скупштина је одиграла позитивну улогу, омогућивши члановима Одбора основне услове за рад док нису добили сопствене просторије и буџет. Непосредно након формирања Одбор је донео више подзаконских аката неопходних за почетак рада и испуњење законских обавеза, међу којима је било веома значајно утврђивање образаца за пријаву имовине и прихода јавних функционера. Тиме је Одбор испунио услов за почетак примене дела Закона који се односи на ове радње. Треба рећи и то да је у неколико случајева и пре и након формирања Одбора било постављано у јавности питање да ли су поједини функционери прекршили неке од одредаба Закона. У више таквих случајева, државни органи нису чекали на спрвођење поступка пред 109

110 Одбором већ су прибегавали разрешењу тих функционера (један заменик и два помоћника министра у Влади Србије). Једна од основних претпоставки успешности овог прописа јесте сарадња свију на његовој примени. Треба разумети да су прописи овакве врсте део опште демократске културе а не средство које је усмерено против лица која обављају јавне функције. Због тога је веома важно да се у почетној фази примене Закона што већи број функционера на које се он односи упозна са својим новим обавезама и да у њиховом поштовању добију помоћ надлежних државних органа. У ситуацији када увођење нових обавеза функционера није праћено материјалним добробитима за њих, подстицај се мора тражити на другој страни повиновање овом пропису представља корак који води ка повећању поверења грађана у носиоце јавних функција лично и повећању угледа функција које у они врше у јавном интересу. 110

111 др Боса Ненадић, судија Уставног Суда Србије Инкомпатибилност функције судије уставног суда са другим функцијама и делатностима -упоредно правни осврт 50 - Општи осврт на принцип инкомпатибилности функција Принцип инкомпатибилности јавних функција 51 спада међу основне принципе уткане у организацију и функционисање модерних држава. Почетак примене овог принципа везан је за највише функције у органима државне власти оних земаља у којима је власт организована на начелу поделе власти. Његова примена потом се проширила и на неспојивост јавних функција са функцијама и дужностима у другим организацијама и институцијама, као и на функције у органима управљања привредних друштава. Данас овај принцип значи и немогућност истовременог обављања појединих делатности и послова од стране носилаца јавних функција. Основни разлог установљења принципа инкомпатибилности, поред тешкоћа практичне природе, односно физичке немогућности да се истовремено врше две или више функција (дужности), огледа се у томе, што његова примена треба да спречи сукоб интереса, односно да сукоб интереса у обављању јавних функција сведе на најмању меру. Доприносећи да се јавне функције врше у општем интересу, овај принцип додатно је јемство и битан услов: а) самосталности и независности носилаца јавних функција у обављању њихових дужности; б) непристрасности у обављању функције; ц) ефикасног и одговорног обављања функције. Јавна функција не може се вршити на наведени начин ако једно лице истовремено врши две и више 50 У овом издању су објављени делови наведеног рада ауторке Др Босе Ненадић. Због ограниченог обима овог издања из рада су изузети делови у којима су представљена упоредноправна решења о сукобу интереса судија Уставног суда. Рад је први пут објављен у зборнику радова Уставни суд Србије у сусрет новом уставу, Београд Поред појма инкомпатибилност јавне функције у правној теорији и пракси срећу се и појмови инкомпатибилитет, неспојивост јавне функције, неподударност јавне функције и др. 111

112 функција, односно послова. Кад је једна личност носилац различитих функција, а тиме и различитих интереса, то увек изазива сумњу и збрку чији интерес то лице заступа. Принцип инкомпатибилности функције судије уставног суда подразумева немогућност истовременог обављања судијске функције и друге јавне функције, односно било које професионалне делатности, службе или посла. Инкомпатибилитет је у ствари забрана за судију уставног суда да истовремено кумулира судијску функцију са функцијом, положајем или послом, које је заузимао, односно обављао пре избора или које стекне након избора. 52 Сврха овог принципа јесте да се судија заштити од утицаја (притисака) који могу долазити са стране, пре свега од органа државне власти и свих других субјеката који доносе опште правне акте (као што су привредне компаније, финансијске организације, политичке странке и друге организације) - акте који подлежу оцени уставности и законитости од стране уставног суда, али и од притисака разних интересних група. Контролу уставности и законитости уставни суд не може вршити ако судије тог суда припадају органима или организацијама који доносе и извршавају законе и друге опште правне акте, или пак ако су судије чланови органа, организација и других субјеката који се могу наћи као учесници или странке у поступку пред уставним судом. У сваком случају, судија који би припадао поменутим органима и организацијама у очима јавног мњења не би имао неопходну независност и објективност у вршењу судијске функције. У таквом случају увек би се могло постављати питање да ли се судија опредељује по слободном судијском уверењу или пак како одговара интересу одређених органа или организација чији је члан. Дакле, смисао начела инкомпатибилности је у очувању независности и самосталности уставног судства. Ово начело искључује могућност сукоба (конфликта) интереса - који је могућ у случају кад 52 Од инкомпатибилности треба разликовати неподобност за избор на одређену јавну функцију - неизборност (инелигибилитет). Неподобност за избор је правна сметња која постоји пре (или у моменту ) избора. Постојање те сметње избор одређеног лица на јавну функцију чини немогућим. У случају да кандидат који није подобан за избор буде изабран на одређену функцију, у том случају његов избор није пуноважан. Насупрот томе, инкомпатибилитет није сметња за пуноважност избора. Лице у вези са којим постоји инкомпабилитет, ако буде изабрано, његов избор биће ваљан, с тим што оно не може да задржи ранију, односно да настави да обавља другу дужност, службу или делатност која је неспојива са функцијом на коју је изабрано. 112

113 чланови уставног суда истовремено обављају више јавних функција које припадају различитим гранама власти, или истовремено врше и другу делатност, службу или посао. Истовремено обављање судијске дужности и других плаћених послова може водити мешању приватних интереса и јавне функције и бити извор корупције, односно коришћења јавног позива (функције) у приватне сврхе. 53 Отуда, када је у питању функција судије уставног суда примена принципа инкомпабилитета у суштини подразумева и налаже: прво, да се лице изабрано за судију уставног суда повуче са функције на којој се до тада налазило, односно да престане да обавља делатност или службу коју је до избора обављало; друго, да судија уставног суда за време док обавља функцију судије не обавља ни једну другу функцију, делатност, службу или посао неподударан са функцијом судије уставног суда Инкомпатибилност функције судије уставног суда у упоредном праву 1) Принцип инкомпатибилности функције судије уставног суда има своју дугогодишњу примену у развијеним земљама Европе. Анализа правне регулативе и праксе у тим земљама показује да њихови устави, односно закони 55 садрже одредбе по којима носиоци уставносудске функције не могу у исто време обављати функције у органима законодавне, извршне 56 или судске власти. Међутим, инкомпатибилност функције судије уставног суда проширена је и на положаје и функције мимо функција у органима државне власти. Тако је вршење ове функције постало неспојиво и са функцијама у јединицама локалне самоуправе. Са јачањем економске (финансијске) моћи привредних друштава и са њом повезане политичке моћи, а посебно са јачањем улоге и значаја њихових управљачких структура, 53 У поједним земљама је уобичајено да након преузимања дужности јавни функционери потписују изјаву о непостојању сукоба интереса. 54 М. Пајванчић, Уставно право, Нови Сад, године, стр Инкомпатибилност функције судија уставног суда у савременим земљама подигнута је, по правилу, на ниво уставног принципа (начела), али има земаља које су овај принцип установиле посебним (органиским или уставним ) законима о уставним судовима. 56 О министарској инкомпатибилности вид. Б. Ненадић, Неспојивост функције члана Савезне владе са другом јавном функцијом и вршењем професионалне делатности, Право, бр. 5-6/94, стр. 35. и д. 113

114 неспојивост функције судије уставног суда са функцијама управљања у привредним (трговачким, комерцијалним) друштвима, постала је неминовност. У савременим земљама принцип неспојивости функције судије уставног суда огледа се и у немогућности истовременог обављања те функције и било које професионалне делатности или службе, као ни било којег посла за који се остварује накнада. Такође, све је више земаља, у којима је утврђена забрана деловања, односно чланства судије уставног суда у политичким странкама и покретима. 2) У теорији уставног права није спорно да судија уставног суда не би смео (могао) обављати ниједан посао или активност који би га ометали у вршењу функције (дужности), односно који би могли утицати на његову самосталност и независност, нити послове који би шкодили угледу судијског позива, али ни било коју активност која би стварала утисак да у вршењу судијске дужности судија није непристрастан. Међутим, ови теоријски ставови и захтеви у пракси савремених европских земаља доживљавају различит нормативни израз. 57 3) Мада начин правно техничког уређивања принципа инкомпатибилности, као ни круг функција и послова са којима је функција судије уставног суда инкомпатибилна у савременим... европским земљама није исти, у правним системима тих земаља присутна су одређена решења за која би се могло рећи да представљају одређене стандарде у овој области. Та решења имају за сврху да спрече настанак конфликта (сукоба) интереса и да обезбеде да се функција судије уставног суда обавља у јавном (општем) интересу. Другим речима, принцип инкомпатибилности у савременим правним поретцима јесте једно од важних јемстава независности и самосталности судија уставног суда, односно уставног суда у заштити основних вредности модерне државе, као што су уставност и законитост и заштита људских слобода и права. У погледу врсте правног акта којим се уређује принцип инкомпатибилности савремене европске земље могле би се сврстати у неколико група. Прву групу представљају земље у којима је инкомпатибилност јавних функција, па и функције судије уставног суда, подигнута на ниво уставног принципа и у којима је ово питање искључиво предмет уређивања устава (materia constitutionis). Другу и 57 Из овог поглавља рада Др Босе Ненадић, преузет је само закључак а изузет део текста у којем се наводе примери решења из упоредног права. 114

115 најбројнију групу, чине земље у којима се инкомпатибилност функције судије уставног суда уређује и уставом и законом, док трећу групу (најмалобројнију), чине земље у којима је инкомпатибилност судијске функције законска материја. У уставима савремених земаља, у погледу начина уређивања овог питања, данас преовлађује пракса да се неспојивост функције судије уставног суда уређује тако да се поред прокламовања начела инкомпатибилности утврђују и поједини њени облици. Не ретко уставотворци упућују да су са функцијом судије уставног суда инкомпатибилне и друге функиције, службе и послови утврђени законом. 58 У појединим земљама у којима су у уставу утврђени конкретни облици инкомпатибилности судијске функције, утврђена је и обавеза отклањања инкомпатибилности која постоји у моменту преузимања судијске функције. У неким земљама иде се и даље, па се уређује и поступак за утврђивање инкомпатибилности, тј. њено отклањање у зависности од тога да ли је неспојивост постојала у моменту избора судије или је настала у току трајања судијске дужности као последица преузимања функције, посла или дужности неспојиве с вршењем судијске функције. Дакле, кратко речено, анализа упоредног законодавства показује да су у правним поретцима савремених европских земаља регулисани облици инкомпатибилности функције судије уставног суда, али и поступак утврђивања, односно отклањања инкомпатибилности, као и последице евентуалног оглушења о утврђене (прописане) забране. Када је у питању домашај инкомпатибилности, односно врсте и број функција, послова и делатности које су неспојиве са судијском функцијом у компаративном праву, такође постоје разлике. Међутим, у свим европским земљама, без изузетка, присутна су решења по коме судија уставног суда не може бити члан органа законодавне, извршне и судске власти. То је основни, примарни облик инкомпатибилности који треба да спречи да наведени органи власти, а посебно законодавне и извршне, не би били у прилици да непосредно утичу на рад Уставног суда. Међутим, овим није затворен круг функција са којима је неспојива функција судије уставног суда. Неспојивост дужности судије 58 По правилу, савремени законодавци иду даље у установљењу облика инкомпатибилности, полазећи од основних принципа и начела на којима је уређена власт у датој земљи (принцип поделе власти, начело деполитизације судске и управне власти и др.), тј. увођењу облика које устав изричито не наводи. 115

116 уставног суда, огледа се и у немогућности чланства у органима јединица територијалне аутономије и локалне самоуправе, а у федерално уређеним земљама инкомпатибилност се односи и на функције у органима власти федералних јединица. Када су у питању земље чланице Европске Уније, у законодавству ових земаља утврђени су и одређени облици инкопатибилности функције судије уставног суда са одређеним функцијама у институцијама Уније. Следећи облици инкомпатибилности који су присутни у упоредном праву, испољавају се у немогућности судије уставног суда да обавља било које професионалне делатности, односно службе, али и у немогућности пружања одређених правних услуга или савета уз накнаду. Међутим, када су у питању ови облици инкомпатибилности уставотворци и законодавци појединих земаља омекшавају њихову строгу примену, јер имају у виду и неке друге опште вредности значајне за једно друштво, као што су: даљи развој науке, образовања, стваралаштва и др. Тако се утврђује, да се судије изузетно могу бавити и научном, истраживачком, педагошком, образовном, културном, публицистичком и сличним делатностима, али се по правилу одређује да се обављањем ових послова не сме довести у питање вршење судијске дужности (функције); да се за њихово обављање не може заснивати радни однос; да се мора имати сагласност суда (или председника суда, односно другог одговарајућег тела суда), и др. Веома чест облик инкомпатибилности у упоредном праву који се изричито прописује, огледа се у забрани чланства судија уставног суда у органима управљања трговачких, финансијских и других привредних друштава, као и других субјеката који се оснивају и послују са лукреативним циљем. Овај облик инкомпатибилности, са напред поменутим обликом, представља значајан основ искључења могућности финансијског утицаја на судије уставног суда и мешање приватног и јавног интереса, па и злоупотребе јавне функције. 59 И на крају, значајан облик инкомпатибилности, који је по правилу присутан у земљама централне и југоисточне Европе (али и у појединим земљама Европске Уније) огледа се у немогућности чланства судија уставног суда у органима политичких странака, 59 У неким земљама носиоци јавних функција не смеју примати накнаде за говоре, појављивање на одређеним скуповима или за објављене чланке, а за примање готовог новца као накнаде или плаћања за ретко дозвољене активности, одређује се лимит (тако је нпр. поступљено у Енглеској). 116

117 односно чланства у политичким странкама и њима сличним организацијама. Поједине европске земље отишле су и даље, па су уз ову забрану утврдиле да судије уставног суда не могу припадати ни политичким покретима, нити могу учествовати у било каквим политичким активностима (на трибинама или другим скуповима које организују поједине политичке партије и сл.). Утврђујући овај облик инкомпатибилности савремени уставотворци и законодавци увели су један важан основ који представља брану политичким утицајима на вршење судијске функције. Овај облик инкомпатибилности, међутим не значи да судије уставних судова немају право да се ради заштите својих интереса, као судије удружују у професионална удружења. Према Основним начелима о независности судства, као и Општим начелима Европске повеље о статуту за судије право је судија да оснивају своја удружења или да у њима делују да би бранили своје интересе, професионално образовање и штитили независност судства, уз услов да при том чувају достојанство свог позива и непристрасност и независност суда Принцип инкомпатибилности финкције судије уставног суда у Србији и Црној Гори Уређивање инкомпатибилности јавних функција у Србији и Црној Гори, сагласно Уставној повељи државне заједнице Србија и Црна Гора из године, спада у надлежност Државне заједнице кад је у питању неспојивост судијске функције (као и других јавних функција) на ниву Заједнице, а уређивање неспојивости функције судије уставног суда (и других јавних функција) у републикама чланицама у надлежности је република. 1) Уставна повеља државне заједнице Србија и Црна Гора не садржи одредабе о принципу инкомпатибилности функција у 60 Вид. тач. 8. и 9. Основних начела о независности судства, које је усвојила Генерална скупштина УН новембра године, као и Европску повељу о статуту за судије, Општа начела, а посебно тач и 1.8. Начела (од јула 1998 године), у монографији Правосудни савети, Институт за упоредно право, Београд, година, стр

118 институцијама Србије и Црне Горе. 61 То значи да Уставна повеља не установљава ни инкомпатибилност судијске функције на нивоу Државне заједнице. 62 Неспојивост функције судије Суда Србије и Црне Горе - Суда у чијој је надлежности и заштита уставности и законитости на нивоу Државне заједнице, предмет је законодавног уређивања. У Закону о Суду Србије и Црне Горе 63 утврђено је да да судија овог Суда не може: прво, обављати посланичку или другу јавну функцију; друго, обављати било коју професионалну делатност, осим научноистраживачке и образовне, и то по одобрењу Суда; треће, бити члан политичке странке; четврто, учествовати у припреми устава, закона и других прописа и општих аката чија је оцена усклађености у надлежности Суда. 64 И на крају, Законом је утврђено да судија не може учествовати у одлучивању када се гласа о неспојивости његове 61 Уставна повеља садржи одредбе под називом неспојивости функција као што су одредбе члана 22, члана 27. ст. 4. и 5. и члана 35. став 3. Међутим, ове одредбе имају за циљ да обезбеде равноправну заступљеност држава чланица на одређеним функцијама у институцијама Државне заједнице, а не забрану кумулације функција. 62 Принцип неспојивости јавних функција био је предмет пажње уставотворца СРЈ из године. Тако се према Уставу СРЈ принцип неспојивости функција односио на функцију председника Републике, члана Савезне владе, судије Савезног суда, савезног државног тужиоца и судије Савезног уставног суда. Ове функције биле су неспојиве међусобно, као и са било којом другом јавном функцијом или са обављањем било које професионалне делатности или службе. Поред тога, Уставом је било утврђено да судије Уставног суда, као и сви носиоци правосудних функција на нивоу савезне државе не могу бити чланови политичких партија (члан 42. Устава СРЈ). Међутим, анализа законодавства Савезне Републике Југославије показује да у том законодавству није ближе уређивана инкомпатибилност јавних функција, па ни судијске функције. Тако нпр. Закон о Савезном уставном суду ( Службени лист СРЈ, бр. 36/92.), Закон о Савезном суду ( Службени лист СРЈ, бр. 27/92 ) и Закон о војним судовима ( Службени лист СРЈ, бр. 11/95, 1/96 и 74/99) нису садржили одредбе о неспојивости судијске функције. 63 Вид. члан 22. Закона о Суду Србије и Црне Горе ( Службени лист СЦГ, број 26/03). 64 О садржини одредбе члана 22. Закона нећемо ближе говорити овом приликом. Указаћемо само на утврђену забрану учешћа судија Уставног суда у припреми устава, за коју нам се чини да нема валидног разлога. Напротив, учешће судија на овим пословима чини нам се оправданим с обзиром на њихово знање и искуство, карактер устава као највишег правног акта чија се уставност не оцењује, као и чињеницу да судије које учествују у припремама устава јесу у прилици да боље спознају вољу и интенцију утавотворца изражену у појединим одредбама устава у односу на које ће се касније вршити оцена уставности закона и других прописа, а то им само може користити у обављању функције. 118

119 судијске функције са вршењем друге делатности. Из наведеног законског решења произлази да о неспојивости судијске функције, у сваком конкретном случају одлучује Уставни суд у целини. Међутим, у вези с овим решењем отвара се дилема о чему то Суд гласа, односно кад то Суд може да гласа о инкомпатибилности. Суд не би могао да гласа о инкомпатибилности која постоји у моменту избора судије, јер док се она не отклони судија не би могао да преузме судијску дужност. Суд би, по нашем мишљењу, могао евентуално да констатује чињеницу наступања, односно постојања инкомпатибилитета који настане у току трајања мандата судије. До престанка судијске функције морало би долазити еx lege, у случају кад Суд констатује да инкомпатибилност која је постојала у моменту избора није у одређеном року отклоњена, односно да је судија преузео дужност или посао који је неспојив са судијском функцијом противно одредбама Закона. Одредбе устава република чланица Србије и Црне Горе о инкомпатибилности јавних функција, па и функције судије уставног суда, се међусобно незнатно разликују. 2) Устав Републике Црне Горе садржи одредбе о неспојивости појединих јавних функција са другом функцијом и обављањем професионалне или друге делатности, и то за функцију: члана Владе, председника и судије Уставног суда, судије и јавног тужиоца. 65 Уређујући инкомпатибилност функције судије Уставног суда Црне Горе, Уставом је утврђено да предсједник и судија Уставног суда не могу вршити посланичку и другу јавну функцију нити професионално обављати другу делатност. Такође, Уставом је утврђено да судије Уставног суда не могу бити чланови органа политичких странака. 66 При томе, уставотворац Црне Горе не упућује да ће се законом ближе уредити неспојивост судијске дужности. Међутим, непостојање такве одредбе у Уставу није била сметња да се у Закону о Уставном суду Републике Црне Горе, нађу и одредбе о неспојивости функције судија Уставног суда, као и одредбе о томе шта бива у случају када судија преузме функцију или делатност која је по Уставу неспојива са 65 Вид. одреде чл. 93, 106. и 111. Устава Републике Црне Горе из године. 66 Вид. члан 41. Устава Републике Црне Горе, по коме уставотворац омогућава судијама да буду чланови политичких партија, али им не дозвољава да буду бирани у њихове органе. 119

120 функцијом судије Уставног суда. 67 Тако је овај Закон један од ретких европских закона о уставном судству који нема одредбе о инкомпатибилитету. 3) Прокламујући начело поделе власти, на законодавну, извршну и судску власт Устав Републике Србије, у основним одредбама, изричито утврђује да је контрола уставности и законитости поверена Уставном суду Србије (члан 9). Доследна примена начела поделе власти претпоставља и тражи примену принципа неспојивости највиших јавних функција у органима државне власти, а тиме и у свери уставносудске власти, у којој је посебно важно обезбедити независност и самосталност Уставног суда. Уређивању принципа инкомпатибилности највиших јавних функција у Републици Србији, уставотворац је приступио на различите начине. Изричито је утврђена само неспојивост функције председника Републике и функције судије Уставног суда са другим јавним функцијама и обављањем професионалне делатности. Инкомпатибилност судијске функције републички уставотворац одредио је тако што је утврдио да судија»не може обављати службу или посао који је законом утврђен као неспојив са његовом функцијом«. 68 Неспојивост функције председника и чланова Владе, односно министара није предмет уређивања Устава, већ републичког Закона о државној управи. 69 Ни уставотворац Републике Србије није утврдио обавезу законодавца да ближе и конкретније уреди облике неспојивости и начин њеног отклањања. Нема потребе посебно образлагати да је законодавна разрада уставног решења о неспојивости 67 Вид. Закон о Уставном суду Републике Црне Горе ( Службени лист ЦГ, број 21/93.). У Закону се чак ни међу разлозима за престанак мандата судије Уставног суда не помиње преузимање функције или професионалне делатности неспојиве са судијском функцијом. 68 Уставом Републике Србије утврђено је да: 1) председник Републике не може обављати другу јавну функцију или професионалну делатност (члан 86.); 2) судија Уставног суда не може вршити другу јавну или професионалну делатност (члан 126.); 3) судија, односно јавни тужилац не може обављати службу или посао који је законом утврђен као неспојив са његовом функцијом (чл и 106.). 69 Према члану 49. Закона о државној управи ( Службени гласник РС, бр. 20/90, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 и 49/99...), министар у републичкој Влади не може вршити никакву јавну, професионалну и другу дужност која је неспојива са његовом дужношћу, с тим што Влада може дати сагласност за ангажовање министра који има научно звање у научнообразовним установама уколико се тиме не доводи у питање ефикасан рад органа државне управе. 120

121 функција, па и функције судије Уставног суда била нужна, јер појмови које је уставотворац употребио код утврђивања неспојивости јавних функција, нису ни довољни, ни прецизни да могу јасно и потпуно изразити садржину овог принципа, односно боље рећи његов домашај у односу на друге функције, делатности и послове. 70 Такође треба рећи да у одредбама члана 127. Устава, које се односе на престанак судијске функције, односно разлоге (основе) за разрешење судија Уставног суда, није утврђено да је постојање неспојивости разлог за престанак функције, односно разрешење судије Уставног суда. Из изнетог следи да је у правном систему Републике Србије инкомпатибилност функције судије Уставног суда Србије, остала поднормирана. Изостало је ближе законско уређивање облика неспојивости, начина њеног отклањања и правних последица преузимања функције или делатности неспојиве са судијском функцијом. 71 Другим речима, у нашем правном систему изостала су не само правна правила о облицима инкомпатибилности, већ и правила о поступку у коме се отклања настала инкомпатибилност, као и правила о последицама које би наступале еx леге у случају поступања судије супротно одредбама Устава и закона. Постојање ових правила, је неопходно да би уставом прокламовани принцип инкомпатибилности функције судије Уставног суда у пракси био делотворан. Дакле, у нашем савременом уставноправном систему, принцип неспојивости функције судије Уставног суда је уопштено одређен, без било какве ближе нормативне разраде. Тиме је отворен простор за тумачење и различиту примену уставног решења о неспојивости судијске функције у пракси. Уопштено одређивање инкомпатибилитета у одредбама Устава пружа могућност злоупотребе уставног решења, како од стане самих судија, тако и од стране других органа власти, односно органа који одлучују о избору и разрешење судија (шефа државе и парламентарне већине) а у зависности од 70 При томе, кад говори о неспојивости уставотворац Републике Србије, користи различите формулације, као што су неспојивост одређене функције са другом јавном функцијом, другом функцијом, јавном делатности, професионалном делатности, другом делатности, другом службом или послом и сл. 71 Правни статус судија Уставног суда у Републици Србији није предмет уређивања Закона о поступку пред Уставним судом Србије и правном дејству његових одлука ( Службени гласник РС, број 21/92). Овај закон нема одредбе о статусу судија. Наравно ово питање није могло бити ни предмет уређивања Пословника о раду Уставног суда ( Службени гласник РС, број 9/95). 121

122 односа политичких снага у земљи и њихових политичких циљева. 72 Тако како је формулисана инкомпатибилност у одредби члана 126. став 4. Устава може се, с једне стране несметано кршити, (јер је препуштено на вољу и савест судији да он цени да ли је нека делатност, односно посао неспојив са судијском функцијом), а с друге стране, било која активност судије мимо судијске дужности увек може бити оквалификована као инкомпатибилна и тиме послужити као основ за престанак судијске функције. У досадашњој пракси Уставног суда Србије, у једном случају, судији тог суда престала је функција због чланства у управном одбору удружења грађана, с образложењем да је функција судије Уставног суда неспојива са другом јавном функцијом Строго гледано судије не подележу политичкој контроли јавности, тј. контроли бирачког тела нити парламентарној контроли (каквој подлежу чланови представничких тела и органа који се бирају на непосредним изборима, као и носиоци функција извршне власти), већ превасходно стручној и професионалној контроли. 73 На поменути начин престала је функција Слободану. Вучетићу судији Уставног суда Србије. У писму од 21. децембра године, које је председнику Уставног суда Србије упутио председник Народне скупштине стајало је: Обавештавамо Вас да је Народна скупштина Републике Србије, на Другој седници Другог редовног заседања у години, одржаној 21. децембра године, сагласно члану 73. тачка 10, а у вези са чланом 126. став 4. Устава Републике Србије, констатовала да је Слободану Вучетићу, престала функција судије Уставног суда Републике Србије, због неспојивости функције судије Уставног суда са другом јавном функцијом коју је преузео, а то је функција члана Управног одбора организације Г-17 плус. Међутим, Народна скупштина Републике Србије је 20. септембра године донела Одлуку којом је утврдила да је акт Народне скупштине Републике Србије... на основу кога је Слободану Вучетићу престала функција судије Уставног суда Републике Србије, ништав ( Службени гласник РС, број 56/2001). У образложењу ове Одлуке наводи се да је поменути акт Народне скупштине правно ништав из следећих разлога: Чланом 127. став 1. Устава Републике Србије, изричито и таксативно су предвиђени и набројани случајеви у којима судији Уставног суда престаје функција, односно кад се разрешава дужности судије. Наиме, судији Уставног суда престаје функција само у два случаја: када то сам затражи или кад испуни услове за остваривање права на старосну пензију. Судијске дужности судија Уставног суда се разрешава такође у два случаја: кад буде осуђен за кривично дело на безусловну казну затвора или кад трајно изгуби способност за вршење функције судије Уставног суда. У конкретном случају, није био испуњен ни један од услова предвиђен Уставом за престанак судијске функције, односно за разрешење...у образложењу Одлуке се даље истиче да је разлог који је наведен за престанак мандата правно неоснован из више разлога. Први је формално-павне природе и састоји се у томе, што се чланом 126. став

123 3. О домашају инкомпатибилности функције судије Уставног суда Србије Полазећи од одредбе члана 126. став 4. Устава у којој је утврђено да судија Уставног суда не може да обавља другу јавну функцију нити професионалну делатност, уз одсуство било какве законодавне разраде овог уставног решења, основно питање које се поставља јесте да ли се може дати јасан и недвосмислен одговор на питање докле сеже Уставном утврђена инкомпатибилност функције судије Уставног суда Републике Србије, у ком року и како се она отклања и шта бива ако судија прекрши наведену забрану, па кумулира функције, преузме инкомпатибилну делатност, помеша општи интерес и приватни (лични) интерес или интерес органа или организације којој припада (политичкој партији, удружењу, привредном друштву, установи и сл.) или пак преузме вршење неког плаћеног посла на уштрб вршења дужности у Суду. Код утврђивања домашаја инкомпатибилности функције судије Уставног суда Србије значајно је определити шта уставотворац подразумева под појмом друга јавна функција, односно професионална делатност. Устава не предвиђа престанак судијске функције, нити разрешење судијске дужности, већ само да судија Уставног суда не може вршити другу јавну функцију или професионалну делатност. Други, материјално-правни разлог састоји се у томе што чланство, и то непрофесионално, у Управном одбору Организације Г-17 плус која је од надлежног органа регистрована као експертска организација, тј. стручно удружење грађана, не представља јавну функцију. Опште прихваћен је правни став да је јавна функција она функција на коју се грађанин бира непосредно од стране грађана (посланик, одборник) или га бира Народна скупштина, односно друга одговарајућа скупштина. Поменути акт Народне скупштине правно је ништав, зато што није донет на прописан начин, нити у прописаном облику, као и зато што није објављен у Службеном гласнику Републике Србије...С обзиром на то да акт Народне скупштине, на основу кога је престала функција судији Уставног суда Републике Србије, није донет гласањем народних посланика (већ примањем на знање става, односно предлога Одбора за правосуђе и управу), да није донет у форми одлуке или неке друге врсте акта, као и да није објављен у Службеном гласнику Републике Србије, а произвео је правне последице, он је правно ништав, а самим тим и све правне последице настале његовим доношењем. Вид. Образложење предлога Одлуке од 12. септембра године, Документација Народне скупштине Републике Србије. 123

124 Једино нам се, као што смо већ констатовали чини неспоран став нашег уставотворца кад је у питању чланство судије Уставног суда у законодавним, извршним и судским органима власти. Тако је функција судије Уставног суда неспојива са функцијом посланика, односно одборника, функцијом председника Републике, 74 председника и чланова Владе, односно чланова извршних органа власти на свим нивоима организовања (од једница локалне самоуправе до Државне заједнице), као и са функцијама у органима и организацијама државне управе. Међутим, наведена формулација члана 126. став 4. Устава тражи одговор на питање да ли је функција судије Уставног суда Србије инкомпатибилна са дужностима, односно функцијама чије носиоце бирају, именују или постављају скупштине, односно владе и други извршни органи, укључив и она именовања и постављења која врше њихова радна тела (надлежни одбори, односно комисије). По нашем мишљењу, овај облик инкомпатибилности односи се не само на неспојивост дужности судије са чланством у наведеним органима власти, већ и на сва она лица која су изабрана, именована или постављена од стране ових органа. 75 Наведени облици инкомпатибилности су непосредни израз начела поделе власти и они у суштини треба да обезбеде и заштите Уставни суд од утицаја других органа државне власти - пре свега законодавне и извршне. Супротно би било противно и основним начелима Устава о владавини права и независности и самосталности Уставног суда. Од овог става би увек требало полазити у случају спора о томе да ли је једна конкретна функција инкомпатибилна са дужношћу судије Уставног суда или не. Такође, чини нам се неспорним и уставна забрана обављања било које професионалне делатности од стране судија Уставног суда, с тим што се и овде поставља питање шта је уставотворац подразумевао под професионалном делатношћу - да ли само делатност која се обавља уз заснивање радног односа или само она делатност за коју је посебним законом одређено да се сматра професионалном 74 Као што смо већ констатовали, републички уставотворац је утврдио да је функција председника Републике неспојива са другим јавним функцијама и обављањем професионалне делатности, а то значи и са функцијом судије Уставног суда. 75 Сагласно члану 73. и 126. став 4. Устава функција судије Уставног суда има се сматрати неспојивом и са функцијом гувернера Народне банке, као и са било којом другом функцијом у Народној банци 124

125 делатношћу, 76 или и сваки други плаћени посао. Дакле, и код овог облика инкомпатибилности намеће се потреба утврђивања значења појма»професионална делатност, односно утврђивања шта се то у смислу Устава сматра»професионалном делатошћу. За све друге облике инкомпатибилности (које познаје упоредно право), имамо само питање да ли се ти облици и код нас подразумевају и предпостављају по природи ствари, односно природи судијске функције, па их уставотворац отуда није изричито ни помињао или се пак ти облици инкомпатибилности код нас не подразумевају, тј. не постоје јер нису прописани. Тако се намеће питање може ли судија Уставног суда Републике Србије : - бити кандидован за народног посланика или за другу изборну функцију, или би судија пре прихватања кандидатуре требало да поднесе оставку на судијску функцију, па се тек тада кандидовати на изборима, или се пак судија увек може кандидовати, а уколико буде изабран, накнадно ће се отклонити инкомпатибилност; 77 - бити члан комисија или других органа и тела за спровођење избора; Подсећамо само, да је вршење судијске функције неспојиво са истовременим обављањем одређених професионалних делатности и служби, за које је законом утврђено да се врше у општем интересу, стручно и непристрасно. Тако је у члану 4. став 1. тачка 6) Закона о адвокатури ( Службени лист СРЈ, бр. 24/98, 26/98. и 69/2000.), утврђено да право уписа у именик адвоката има лице које, поред других услова, испуњава услов да се не бави другом професионалном делатношћу, осим у научној, педагошкој, преводилачкој, уметничкој, публицистичкој, хуманитарној и спортској области. За очекивати је да ће се слична правила у нашем законодавству утврдити и за још неке професије. 77 Уставотворци, односно законодавци појединих европских земаља су ово питање изричито регулисали, тако да се судија који буде изабран на другу функцију, у одређеном периоду мора ослободити судијске функције, док поједине земље посредсно забрањују могућност учешћа на изборима за одређене функције за време обављања судијске функције, тј. судија претходно мора поднети оставку, па се тек након тога може кандидовати на изборима. 78 У одговору на ово питање износе се различити ставови, односно мишљења с обзиром да су изборне комисије самостална и независна тела за спровођење избора. По нашем мишљењу функција судије Уставног суда је инкомпатибилна са чланством у овим комисијама, с обзиром да је и чланство у наведеним комисијама јавна функција. Осим тога при одговору на ово питање мора се имати у виду и надлежност Уставног суда утврђена у члану 125. став 1. тачка 7. Устава, по коме Суд одлучује и о изборним споровима који нису у надлежности судова или других 125

126 - бити члан радних тела законодавних, извршних и судских органа, а ако може којих (нпр. члан комисије за припрему устава, за припрему нацрта појединих закона или извештаја и експертиза о спровођењу појединих закона или других општих аката и сл.); - бити члан управе или надзорног одбора или других органа привредних друштава, установа и других правних лица, а посебно оних која се оснивају с лукреативним циљем; 79 - обављати било коју професионалну делатност (ако је професор универзитета, научни сарадник и сл.), у ком обиму (неколико сати недељно, месечно, годишње) и у ком облику (може ли изводити наставу, може ли објављивати научне и стручне радове, може ли учествовати на научним и стручним скуповима и др) 80, и да при том буде сасвим јасно која је функција, односно делатност престижнија; државних органа. Вид. опширније Б. Ненадић, Неспојивост судијске функције, стр. 26. и д. 79 Чланство у органима привредних друштава јесте посао управљања, односно пословођења једним привредним друштвом или другим правним лицем. То је сагласно одредбама члана 269. и 270. Закона о предузећима плаћени посао. Указујемо да је у већем броју савремених земаља изричито прописано да је функција судије уставног суда инкомпатибилна са чланством у органима управљања и у надзорним телима предузећа и других правних лица, посебно оних са лукреативним циљем. 80 У вези с наведеном формулацијом члана 126. став 4. Устава следи и питање да ли је интенција уставотворца Републике Србије била да утврди забрану по којој судија Уставног суда не може обављати ни један други посао или активност, или се пак ради само о немогућности обављања»професионалне делатности«од стране судије, док неке друге послове који не спадају у ову групу послова судија може обављати. Наиме, питање је и да ли судија може да обавља било коју активност, односно посао који није ни јавна функција ни професионална делатност и ако може, под којим условима. Скоро да је правило у упоредном законодавству, да се у случају постојања могућности да се судија бави и неком делатношћу, односно послом то изричито и утврђују - као нпр. да се судије могу бавити научним, педагошким, публицистичким, истраживачким радом или учествовати у раду научних и стручних скупова и у изради научних и стручних пројеката или пројеката појединих законских аката и сл. То такође значи, да уз судијску дужност судија не може обављати ни један други посао, осим изричито прописаних послова, па обављање сваког другог посла или активности је инкомпатибилно са судијском дужности. Наравно, узорни законодавци су утврдили услове под којим се могу обављати ови послови, као и обавезу судије да претходно обавести суд о сваком конкретном послу (који иначе може да обавља по закону), ради прибављања сагласности суда, како обављање тог посла не би утицало на ефикасност вршења судијске дужности, а тиме и рад Суда у целини. И у нашој досадашњој пракси било је случајева да су судије учествовале у раду научних и 126

127 - пружати правне савете и давати правна мишљења (експертизе), односно обављати било који плаћени посао; - бити биран у наставна и научна звања и бити унапређиван у току трајања функције и може ли стицати академска звања (магистратуре и докторате); - бити члан политичке странке или политичког покрета, односно члан органа политичке странке или бити члан синдиката; 81 - бити члан удружења грађана, и ако може којих; - бити носилац функције у хуманитарним, добротворним, спортским, културноуметничким и другим друштвима или удружењима, а посебно оних која врше јавна овлашћења. Поред наведеног, може се поставити и питање може ли брачни друг, односно сродник судије Уставног суда до одређеног степена сродства бити функционер или запослен у Суду или и у другим органима законодавне, извршне и судске власти. Када је у питању начин отклањања инкомпатибилности, питање је у ком року лице изабрано за судију Уставног суда мора да преузме судијску дужност и ослободи се инкомпатибилности ако је инкомпатибилност постојала у моменту избора и може ли судија преузети и вршити судијску дужност, а да претходно није напустио функцију или престао обављати делатност неспојиву са судијском функцијом. И на крају могу се поставити и питања коме (председнику Суда или Суду у целини), како (усмено или писмено) и када судија Уставног суда треба да саопшти да је преузео или да намерева преузети функцију или делатност неспојиву са функцијом судије Уставног суда, као и треба ли (или не треба) судији Уставног суда сагласност Суда, стручних скупова, да су биле чланови радних тела скупштина или влада за припрему појединих законских пројеката, да су учествовале у подучавању судија и запослених у правосудним органима, да су биле чланови комисија за полагање стручних испита за рад у државним органима или испита за обављање одређених делатности, итд. Забрана ових активности, по оцени ових законодаваца, би неспорно спутавала стваралачки рад судија и преношење знања и искуства у једној веома важној области друштвеног живота. 81 Наш савремени уставотворац превидео је по нашем виђењу, један важан основ који искључује могућност политичког утицаја на вршење судијске функције, а то је забрана чланства судија у политичким партијама, односно њиховим органима. Подсећања ради, Устав СРЈ је утврђивао изричито забрану чланства у политичким партијама судија Савезног уставног суда. Судије Уставног суда, по природи ствари, нису и не би смеле бити политички функционери. 127

128 ако хоће да обавља било који посао који није ни јавна функција, ни професионална делатност. 82 Наравно, с овим се не исцрпљују питања која се могу поставити у вези с домашајем и начином отклањања инкомпатибилности функције судије Уставног суда, посебно ако се имају у виду решења која постоје у упоредном праву, а која су уграђена у уставноправне системе појединих земаља као правна гаранција да се ова судијска функција обавља у општем (јавном) интересу. Сада, како стоје ствари са нормативним решењима у уставно правном поретку Републике Србије, у одговору на постављено питање о домашају инкомпатибилности функције судије Уставног суда, одговор би могао бити да са судијском функцијом нису инкомпатибилне горе поменуте функције, делатности и послови, али би одговор исто тако могао бити и супротан - да у односу на поменуте функције, односно делатности и послове инкомпатибилност постоји. Дакле, одговор би могао бити и да судија може да обавља све наведено, али и да не може ништа од наведеног ; да судија треба (мора), али и не мора (и није обавезан) да обавести Суд о инкомпатибилности, нити је дужан да прибави сагласност суда за обављање појединих послова; а у погледу рока за отклањање инкомпатибилности рок би могао бити одмах по избору на судијску функцију, односно даном настанка инкомпатибилности, или у примереном временском периоду, а можда и нема рока. У досадашњој пракси кршења одредаба инкомпатибилности пролазило је по правилу некажњено, сем ретких изузетака када је од воље оних који су имали политичку власт зависило која ће се мера и када применити, а не од доследне примене решења утврђених у Уставу и закону. Да би се број отворених питања у вези са инкомпатибилношћу функције судије Уставног Суда свео на разумну меру (јер ће питања увек бити с обзиром да је отклањање могућности сукоба интереса у обављању јавних функција један процес који има не само правни, већ и политички, економски, социјални, етички аспект и др.), нужно је да уставотворац, односно законодавац утврди не само облике 82 За претпоставити је да би судија био дужан да то учини обавезно пре преузимања друге функције, дужности или службе, и да за то добије сагласност суда. Ово тим пре, што наш уставотворац изричито не утврђује могућност да се судија бави било каквим послом или службом, али као што је констатовано, о овом питању нема правних норми у нашем позитивном праву. 128

129 инкомпатибилности, већ и начин, односно поступак њиховог отклањања. Закључна разматрања Уставом Републике Србије је на доста уопштен начин уређена инкомпатибилност функције судије Уставног суда са другим функцијама и делатностима. Уз то законодавна уређеност принципа неспојивости функције судије Уставног суда у законодавству Републике Србије је до сада потпуно изостала, а пракса модерних држава показује да се то питање уређује и конкретно и целовито. Ова констатација сама по себи говори довољно шта би требало чинити. Принцип инкомпатибилности функције судије Уставног суда морала би остати materia constitutionis и у новом уставу Србије. При томе, уставна и законска решења морају бити утврђена тако да представљају нормативне гаранције да до сукоба интереса у обављању функције судије Уставног суда не долази. Сврха тих решења огледа се у томе да обезбеде да деловање судија Уставног суда (у осталом као и свих других носилаца јавних функција) буде у општем (јавном) интересу и да се спрече ситуације у којима би тај интерес могао бити жртвован у корист приватног интереса. 83 Не улазећи у правну технику, односно начин формулисања одредаба о инкомпатибилности, сматрамо да у новом уставу Србије, а потом и у закону којим ће се ближе уредити правни положај судија Уставног суда, (или пак у закону о конфликту - сукобу интереса) треба уредити конкретне облике неспојивости функције судије Уставног суда са другим функцијама и пословима, као и начин отклањања те инкомпатибилности. Уопштена уставна решења сама по себи, не могу бити јемство самосталности и независности судија. Судије Уставног суда би требало унапред да знају правила која уређују њихов положај, 83 Потпуна и целовита уређеност овог принципа је поготово неопходна у земљи каква је наша -земља у којој подела власти нема традицију - земља у којој су веома дубоки економски, политички и други сукоби уз веома висок степен политизације друштвених односа у целини и др. 129

130 па стога и забране обављања одређених делатности и функција морају бити изричито и прецизно прописане. 84 За очекивати је да ће нови уставотворац Србије имати више слуха за уређивање питања инкомпатибилности, али наглашавамо да уставна решења морају потом бити попраћена и конкретним законским решењима (као што је то урађено за носиоце судијске и тужилачке функције у нас). Ако се то питање не уреди тако како је то учињено у Немачкој, Аустрији или Италији (а то су три европске земље које имају дужу традицију уставно судске заштите од нас), а оно бар у оној мери у којој су то учиниле земље са којима смо живели не тако давно у истој држави. 85 Кратко речено уставна и законска решења морала би искључити, или боље рећи свести на најмању могућу меру конфликт (сукоб) интереса у вршењу судијске функције, постајући тако значајна нормативна гаранција и даљи ослонац независности, самосталности и непристрастности (неутралности) судија Уставног суда у вршењу нихове дужности. 84 Другим речима, забрана истовременог вршења функције, односно дужности судије уставног суда са другим функцијама и пословима мора бити изричито утврђена, односно прописана у уставу или закону. Да би се сукоб интереса у обављању функције судије Уставног суда свео на минимум у циљу обезбеђивања независности и непристрасности судије, инкомпатибилност се мора утврдити, односно прописати. Није добро да се инкомпабилитет судијске функције предпоставља. 85 Разматрању питања инкомпабилитета и излагању решења у компаративном праву пришли смо са циљем да се нека од тих решења имају у виду у поступку припреме одредаба новог устава Србије о правном положају судија Уставног суда, а не ради њиховог простог преузимања и преписивања, како се то често чини у нашој савременој нормативној пракси кад су у питању поједини закони и други правни акти. 130

131 Немања Ненадић, Транспарентност - Србија Ставови грађана Србије о сукобу јавног и приватног интереса 86 У емпријиском истраживању, спроведеном јуна 2005 на стратификованом националном узорку од 1000 испитаника грађани Србије су износили своје ставове о јавном интересу Србије, о питањима у вези са сукобом јавног и привантог интереса државних функционера, своја знања о садржају и примени Закона о спречавању сукоба интереса. Упитник за ово истраживање 87 је припремила организација Транспарентност Србија, на основу искустава из истраживања које је исту тему спроведено две године раније 88. Оба истраживања су сачињена и изведена у оквиру пројекта Јачање јавне одговорности у земљама западног Балкана који је осмислила и од 2002 до 2005 спроводила Transparency International у 4 бивше југословенске републике уз подршку Министарства спољних послова Финске. Одређивање сукоба интереса На питање о томе којим се од понуђених одговора најтачније одређује појам сукоба интереса грађани су у оквиру овог истраживања тај појам у највећој мери препознавали у злоупотреби службеног положаја од стране државних функционера (44,7 %). Такав став је умногоме повезан са, додуше нетачним, али преовлађујућим начином третирања сукоба интереса у медијима, где ова одредница има изразито негативну конотацију и изједначава са већ свршеним актом злоупотребе. На сличан начин размишља и 18% грађана Србије, који у сукобу интереса препознају једно од коруптивних кривичних дела примање мита. Једна четвртина грађана Србије (26%) сукоб интереса одређује као ситуацију у којој функционер има приватни интерес који утиче или 86 Овај текст је припремљен као подлога за дискусију на округлом столу одржаном 19. јануара у академском клубу Лицеј, а у оквиру пројекта чији је и ова књига део. 87 За потребе овог истраживања био је ангажован Центар за мониторинг и евалуацију из Београда. 88 Резултати истраживања из 2003 се могу наћи на 131

132 може утицати на вршење његове јавне функције. Релативно мали број грађана који правилно препознају законску дефиницију сукоба интереса може да представља разлог за забринутост. До сукоба интереса може доћи и редовно долази при обављању било које јавне функције, без икакве кривице на страни функционера. Уколико се такав сукоб интереса не разреши правилно отварају се могућности за злоупотребе. Међутим, широко распрострањено схватање сукоба интереса као већ свршене злоупотребе може да се одрази негативно по углед функционера који такву злоупотребу нити је починио нити намерава да је почини. На тај начин, јавне оптужбе да је неки функционер у сукобу интереса постају врло погодно средство за политичке обрачуне и дисквалификације политичких противника, а при свему томе, могућности да се функционер ефикасно правно заштити од неоснованих прозивки нису у сразмери са снагом таквих оптужби. Најзад, једна десетина грађана, можда вођена пре свега језичким тумачењем, у сукобу интереса препознаје доношење одлуке у корист једне стране или политичку борбу. Графикон број 1: Шта је сукоб јавног и приватног интереса државних функционера? 132

133 Грађани Србије показали су солидно познавање чињеница у вези са доношењем Закона о спречавању сукоба интереса. Истина, нешто више од једне трећине испитаника (36,1%) сматра да такав пропис није донет, што може да буде и последица чињенице да у време спровођења анкете јавност још увек није била довољно упозната са активностима Републичког одбора за решавање о сукобу интереса, односно да у то доба још увек није била изречена ни једна мера за непоштовање овог прописа. Свега 5,1% испитаника је одговорило са не знам што указује на то да је тема коју овај закон обрађује заузела завидно место у пажњи домаће јавности. Од преостале три петине грађана који су рекли да такав закон постоји, нешто више од једне трећине (а 21,3% од укупног броја испитаника) тачно је лоцирало време доношења закона међу шест понуђених одговора. И већина осталих је време доношења овог закона везивала за неке друге моменте из блиске прошлости. Табеларно, приказ ових одговора изгледа овако: Табела број 1: Да ли је, и ако јесте када, донет закон који регулише сукоб интереса код државних функционера? Такав закон није донет 361 У доба самоуправног социјализма крајем године 29 У доба коалиционе Владе Мирка Марјановића - средином Након свргавања Милошевићевог режима и успостављања власти ДОС почетком Након серије скандала (Марија Рашета, Јањушевић Колесар, шећерна афера...) у септембру Након формирања садашње Владе Србије у априлу Пре два месеца март Не знам

134 Препознавање сукоба интереса у конкретним ситуацијама Када су исптаницима предочене конкретне ситуације, они су у њима давали одговоре који у великој мери произлазе из преовлађујућег разумевања сукоба интереса као свршене злоупотребе. Табеларно, то изгледа овако: Табела број 2: Да ли у овим ситуацијама постоји сукоб интереса? када функционер... Не знам Да Не...да важну информацију о о тендеру само једној од заинтересованих страна Државни функционери одређују висину својих плата Када је министар власник приватне фирме у области којом се бави министарство прими поклон од особе која би могла тражити неку противуслугу уз доплату замени стан са сумњивим бизнисменом излаже ставове своје странке говорећи у својству државног функционера одлучује да ли ће следеће године бити изграђен водовод у његовом родном селу обавља приватне телефонске позиве са службеног телефона бивши директор пијачне управе постане саветник фирме која производи тезге Када судија треба да суди наставнику хемије његове ћерке државни функционер почне са грађењем породичне куће за време мандата поднесе кривичну пријаву против неког лица Када се државни функционер после радног времена бави научним радом користи службено возило за потребе обављања државних послова

135 Интересантно је на овом месту приметити неколико ствари. Пре свега, тенденцију код грађана да се негативно односе према функционерима и да претпостављају постојање злоупотребе чак и тамо где је не мора бити. Тако се релативна већина грађана (43,9% спрам 39,4%, уз 20% уздржаних ) недвосмислено опредељује за то да градња куће у току мандата представља сукоб интереса (то јест, злоупотребу у очима највећег броја грађана), иако нигде није сугерисано да се кућа гради незаконито стеченим средствима. Даље, приметно је да се оштрина става према функционерима смањује када је реч о неким, рекло би се, мање опасним видовима сукоба интереса, односно ситуацијама у којима је величина могуће злоупотребе мања. На пример, само релативна већина испитаника сматра сукобом интереса неке ситуације које то очигледно јесу (примери са бившим директором пијачне управе и судијом). На крају, ваља приметити и то да постоји и један број грађана који је спреман да у свему види злоупотребе па отуда и одговор да сукоб интереса представља и коришћење службеног возила за потребе обављања државних послова (добијен од стране 13,1% испитаника). Да ли би функционери требало да обављају друге послове? Већина грађана сматра да јавни функционери не би требало да обављају друге послове истовремено са јавном функцијом. Мада по броју претежу грађани који се залажу за безусловну забрану обављања других функција и додатних ангажовања функционера, знатан је и број оних који допуштају да у конкретним ситуацијама такав ангажман може бити примерен о чему би одлучивали надлежни контролни органи (нпр. Републички одбор за решавање о сукобу интереса). Степен нетолеранције према додатном ангажовању уз накнаду је најоштрији према припадницима извршне власти (67,2%), а нешто блажи према локалним функционерима (59,4%) и посланицима (59,2%). 135

136 Графикон број 2: Да ли би требало допустити обављање других послова и више јавних функција? Занимљиво је и то да је за две трећине грађана неприхватљиво истовремено вршење две јавне функције, ситуације која је се у актуелним прописима допушта у одређеној мери. Највише дилема код испитаника изазива питање ангажовања функционера у спортским друштвима, удружењима и синдикатима. Шта би требало да уради функционер - власник приватне фирме? По питању функционера који имају удео у некој приватној фирми пре ступања на функцију, постоји велика поларизација ставова. Једна четвртина грађана изјашњава се за решење из актуелног Закона (обавеза да се привремено пренесу управљачка права која функционер има по основу власничког удела). Знатан је број оних грађана који предлажу оштрије мере према политичарима предузетницима (17% за гашење предузећа, 26% за замрзавање рада предузећа). 136

137 Графикон број 3: Шта да учини функционер који је власник приватне фирме? С друге стране, једна трећина грађана сматра да никаква ограничења не треба постављати или да такав функционер треба да пренесе власништво на неког блиског (нпр. члана породице), што је блаже решење од оног које закон усваја. Уопште узев, ово је једна од ретких ситуација у којој се може рећи да законско решење представља средину између разних ставова грађана у другим случајева претежу ставови који су знатно оштрији по функционере од законских ограничења и забрана. Шта учинити када функционер одлучује о фирми са којом је повезан? У класичној ситуацији сукоба интереса, оној када функционер одлучује о интересима фирме са којом је на неки начин повезан, показује се да натполовична већина грађана препознаје да треба применити једну од мера којима се сукоб интереса разрешава изузеће из даљег поступка одлучивања. 137

138 Графикон број 4: Како да поступи функционер када се на тендеру појави фирма са којом је повезан? С друге стране, једна петина грађана би за сваки случај искључила у потпуности такву фирму из поступка. Велики је и број (28%) оних који не виде потребу за применом мера за разрешавање сукоба интереса, сматрајући да ће бити довољно да се функционер потруди да буде објективан при одлучивању. То указује да постоји још увек и знатан број људи који су спремни да верују политичарима на реч да ће радити у најбољем јавном интересу. Без обзира на то што је међусобно поверење власти и грађана основ за успешно вођење политике, ови одговори су уједно и показатељ својеврсног неразумевања улоге коју прописи из области спречавања сукоба интереса треба да одиграју код значајног дела народа. 138

139 Учесталост злоупотреба код функционера Добру слику о перцепцији корумпираности политичара у Србији пружају одговори који се могу наћи у следећој табели: Табела број 3: Колико је распрострањена појава да функционери... Готово увек Често Ретко Никад Тумаче права и прописе како им одговара Користе државну функцију за остваривање противправне користи Дају предност члановима своје партије при запошљавању у државном органу Дају предност члановима своје породице и пријатељима при запошљавању Помажу члановима своје породице и пријатељима да склопе послове са државом Помажу члановима и финансијерима своје партије да склопе послове са државом Дају финансијерима своје партије информацијаме које им могу донети корист Дају рођацима и пријатељима информацијаме које им могу донети корист Примају поклоне од људи и организација који од њих могу очекивати неку противуслугу

140 Према овим резултатима, и поред тога што је општи утисак грађана јако лош по функционере, ипак за нијансу претеже схватање да као друштво нисмо у потпуности у зони у којој је корумпирано понашање правило. Ова нијанса огледа се у томе што у већини питања о злоупотребама које могу донети противправну имовинску корист претежан број грађана сматра да су оне веома заступљене, али да се ипак не може рећи да се дешавају готово увек. Међутим, занемарљив је број оних који сматрају да су овакве злоупотребе у Србији ретке или да се не дешавају, што се може схватити и као позив за одлучну акцију у борби против корупције али и као упозорење да се власти морају више отворити према грађанима како би се отклонили разлози за сумње у поштење функционера тамо где им нема места. Као најраспрострањеније, грађани уочавају облике фаворизовања страначких колега, рођака и пријатеља при запошљавању у државним органима. Контрола и санкције По питању спречавања злоупотреба државних функционера, међу појединим предлозима релативна већина грађана се заложила за демократска решења која укључују контролу од стране грађана (33% за омогућавање једноставног поступка опозива). Решење у контроли од стране других државних органа и строгим казнама види натполовична већина, готово на једнаке делове подељена између оних који су за строге казне и стриктну контролу. Најзад, није занемарљив ни број оних који решење виде у финансијској обезбеђености функционера било кроз њихове велике зараде, било кроз залагање за то да се политиком баве само они који су већ ситуирани. 140

141 Графикон број 5: Шта је најбоље решење да се спречи да дође до сукоба јавног и приватног интереса или да приватни интерес не превагне над јавним? По питању врсте казни за коју се грађани залажу у случајевима када је прекршен закон о спречавању сукоба интереса (недозвољена кумулација функција, непријављивање поклона итд) највећи број грађана је недвосмислено опредељен за то да такав функционер мора бити смењен, уз различите додатне казне (13% - смена и затвор; 22% смена и доживотна забрана вршења функција; 11% - смена и привремена забрана вршења функција; 20% - смена и новчана казна; 17% - смена). Далеко мањи је број оних који сматрају да у оваквим случајевима само опомена и објављивање података о прекршају у медијима могу дати резултате. 141

142 Графикон број 6: Уколико неки државни функционер избегава да на законом прописан начин пријави своју имовину или се утврди да није пријавио постојање сукоба јавног и приватног интереса, да ли би то требало санкционисати и како? Актуелни закон за овакве ситуације предвиђа могућност изрицања опомене и препоруке за разрешење, као основних мера. Последица усвојене препоруке Одбора је само одлазак функционера са функције, тако да би се могло закључити на основу овог истраживања да се претежан број грађана залаже за строжије санкције од оних прописаних садашњим законом. 142

143 Поклони Став грађана по питању поклона које примају државни функционери је поново веома строг. Они сматрају ни у ком случају (без обзира на вредност и личност поклонодавца) функционери не би требало да примају следеће поклоне: Графикон број 7: Које поклоне функционери не би смели ни у ком случају да приме: Највећи број је оних који нешто недопустиво виде у примању новца и хартија од вредности као поклона (85,8%) а ништа није мање ни оних који таквим сматрају плаћање школовања деци функционера од стране трећих лица. За нијансу већа толеранција влада по питању опроста дуга, добијању накита или бесплатног лечења на дар. С друге стране, већина грађана (67%) би ипак допустила могућност да функционер 143

144 прихвати да му неко плати ручак или дарује сувенир под одређеним условима (вредност поклона, личност дародавца). Доступност података о функционерима Приватност функционера са мање штити него приватност обичних грађана. Таква пракса је прихваћена не само у позитивном законодавству и судским одлукама, већ прећутно или изричито и од стране самих функционера. Када се међутим упореде ставови грађана о томе који подаци о државним функционерима треба да буду увек доступни јавности са садржајем законских одредаба и досадашњом праксом, видећемо да се они по неким питањима веома разликују. Графикон број 8: Да ли ови подаци о функционерима треба увек да буду доступни јавности? Посебно су занимљиви подаци о томе да грађани сматрају да материјалан положај функционера не сме да буде тајна (око 90% испитаника тако мисли). Према садашњим законским решењима подаци о имовном стању, које функционери подносе Републичком 144

145 одбору се могу користити само у поступку за утврђивање повреде закона, и не објављују се. Осим материјалног стања већину грађана занима и здравствено стање представника народа и то како душевно (78,5%) тако и опште (58,5%). С друге стране, натполовични број испитаника се слаже да подаци о брачном и породичном животу, пријатељима, породици и сексуалним склоностима треба да остану тајни, мада је поприличан број оних који и по овом питању мисле супротно. Како су грађани спремни да казне оне који не поштују правила? Политичари су најосетљивији на могућност од санкција до којих долази на изборима. Стога је посебно занимљиво видети какав је став грађана према онима који се оглуше о правила којима се обезбеђује одговорно вршење јавне функције. Према исказима испитаника, непоштовање правила из ове области би могло скупо да кошта политичаре на изборима. У табели су представљени подаци о томе у којим ситуацијама грађани ни у ком случају не би гласали за неког политичара (чак ни када је тај функционер иначе добро радио или када се испитаник слаже генерално са политиком коју води његова странка). Графикон број 9: Да ли бисте гласали за политичара? 145