Brüssel, den C(2017) 3815 final KONSULTATIONSPAPIER

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den C(2017) 3815 final KONSULTATIONSPAPIER Erste Phase der Anhörung der Sozialpartner gemäß Artikel 154 AEUV über eine mögliche Änderung der Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr (Richtlinie 2002/15/EG) DE DE

2 1. EINFÜHRUNG Zweck dieses Konsultationspapiers ist es, die Sozialpartner auf EU-Ebene gemäß Artikel 154 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu der Frage zu hören, wie eine EU-Maßnahme zur Richtlinie 2002/15/EC 1 (die Arbeitszeit- Richtlinie im Straßenverkehr), die auf Artikel 91 Absatz 1 und Artikel 153 AEUV basiert, ausgerichtet werden sollte. Die Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr enthält Vorschriften zur Regelung der Arbeitszeit von im Straßenverkehr tätigem Fahrpersonal, einschließlich Kraftfahrern. Zweck dieser Richtlinie ist gemäß Artikel 1, Mindestvorschriften für die Gestaltung der Arbeitszeit festzulegen, um die Sicherheit und die Gesundheit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, verstärkt zu schützen, die Sicherheit im Straßenverkehr zu erhöhen und die Wettbewerbsbedingungen einander stärker anzugleichen. In den vergangenen Jahren wurde die Wirksamkeit der Richtlinie in mehrfacher Hinsicht in Frage gestellt. Einige der Vorschriften hinken dem raschen Wandel der Arbeitsmuster hinterher, wodurch sie für den Bedarf von Arbeitnehmern und Unternehmen weniger geeignet sind. Darüber hinaus führten Schwierigkeiten und Unstimmigkeiten bei der Umsetzung und der Durchsetzung einiger Vorschriften zu Rechtsunsicherheit und einer geringen Übereinstimmung mit den Rechtsvorschriften, was die Arbeitsbedingungen des Fahrpersonals beeinträchtigte. Daher hält es die Kommission angesichts der derzeitigen umfassenderen Überarbeitung der Straßenverkehrsvorschriften 2 im Rahmen des Programms zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) für angezeigt, die Richtlinie im Einklang mit den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung zu überarbeiten. Die Kommission beabsichtigt, sich auf die Hauptproblembereiche zu konzentrieren, die bei der Ex-post-Bewertung und verschiedenen Konsultationen der Interessenträger ermittelt wurden. Sie fordert die Sozialpartner auf, sich über die hier dargelegten zentralen Fragen Gedanken zu machen und geeignete Mittel zu deren erfolgreichen und wirksamen Bewältigung vorzuschlagen. 2. SOZIALVORSCHRIFTEN IM STRAßENVERKEHR Seit entwickelt die Union einen umfassenden Rahmen für Sozialvorschriften im Straßenverkehrssektor. Diese Vorschriften zielen darauf ab, die Arbeitsbedingungen von Kraftfahrern zu verbessern, die Sicherheit aller Straßenverkehrsteilnehmer zu erhöhen und einen fairen Wettbewerb zwischen den Kraftverkehrsunternehmen im Binnenmarkt zu gewährleisten. Angesprochen sind alle Berufskraftfahrer (Arbeitnehmer und Selbständige) sowie alle Transportunternehmen im Bereich Güterbeförderung mit Fahrzeugen von mehr als 3,5 Tonnen oder im Bereich Personenbeförderung mit Fahrzeugen mit mehr als neun Sitzplätzen. 1 Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben (ABl. L 80 vom , S. 35) Mit Annahme der Verordnung (EWG) Nr. 543/69 des Rates vom 25. März 1969 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 77 vom , S. 49). 2

3 Die Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr ist ein grundlegender Bestandteil der für den Straßenverkehr geltenden Sozialvorschriften der Union. Ihre Vorschriften über die Höchstarbeitszeit ergänzen die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/ (die Lenkzeiten-Richtlinie) über die wöchentlichen und täglichen Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen sowie die täglichen und wöchentlichen Ruhezeiten der Fahrer. Sie hat gegenüber der allgemeinen Arbeitszeit-Richtlinie 2003/88/EG 5 insofern Vorrang, als sie genauere Vorschriften für im Straßenverkehr tätiges Fahrpersonal enthält. Im Gegensatz zur Lenkzeiten-Verordnung fällt die Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr nicht unter EU-weit einheitliche Anforderungen in Bezug auf die Durchsetzung 6. Die Durchsetzung fällt in erster Linie in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten, die sicherstellen müssen, dass die Richtlinie mit nationalen Maßnahmen korrekt umgesetzt und angewendet wird. 3. ARBEITSZEITVORSCHRIFTEN UND MARKTPOLITISCHE HERAUSFORDERUNGEN Seit die Frist für die Umsetzung der Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr im Jahr 2005 abgelaufen ist, wurden bei den Beschäftigungsvereinbarungen und den Geschäftsmodellen grundlegende Veränderungen vorgenommen, die sich auf die gesamte Dauer und Struktur der Arbeitszeit auswirkten. Insbesondere die zunehmend grenzüberschreitenden Beförderungen, die starke Zunahme von Betriebsstützpunkten und lange Unterauftragsketten üben einen beachtlichen Druck auf die Arbeitszeit des Fahrpersonals aus und erschweren Kontrolle oder Überwachung. Zum einen benötigen die Unternehmen Flexibilität bei der Gestaltung der Arbeitszeit von Kraftfahrern und möglicherweise sonstigen Fahrpersonals, um auf saison- und marktbedingte Schwankungen reagieren und die Wettbewerbsfähigkeit ihres Unternehmens verbessern zu können. Zum anderen haben unregelmäßige Arbeitsmuster, Zeitdruck und übermäßig lange Arbeitszeiten einen negativen Einfluss auf die Gesundheit und die Sicherheit des Fahrpersonals, ebenso wie auf die Straßenverkehrssicherheit seitens der Kraftfahrer. Insbesondere der immer schärfere Kostenwettbewerb hat dazu geführt, dass die Unternehmen ihre Gewinnspannen durch eine Reduzierung der operativen Kosten oder sogar durch Umgehung der Arbeitszeitvorschriften verbessern. Dies geht zwangsläufig zu Lasten der Arbeitsbedingungen des Fahrpersonals. 4. ZIELE EINER ÜBERARBEITUNG DER ARBEITSZEITVORSCHRIFTEN Die Entwicklungen des Straßenverkehrsmarktes und die damit verbundenen sozialen Herausforderungen erfordern eine Anpassung des Rechtsrahmens sowohl auf EU-Ebene als auch auf nationaler Ebene. Diese Überarbeitung ist nicht nur zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer, sondern auch im Zusammenhang mit den in Artikel 1 genannten Zielen, nämlich Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit und Angleichung der Wettbewerbsbedingungen, notwendig. 4 Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr (ABl. L 102 vom , S. 1). 5 Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. L 299 vom , S. 9). 6 Die Befolgung der Lenkzeiten-Verordnung wird im Rahmen der Richtlinie 2006/22/EG kontrolliert (Mindestniveau der Kontrollen, mit denen die Einhaltung der Vorschriften überprüft wird), siehe Fußnote 8. 3

4 Auch andere EU-Rechtsvorschriften, die einen Beitrag zu diesen Zielen leisten, insbesondre die Lenkzeiten-Verordnung, die sich auf die EU-Vorschriften über die Verkehrspolitik stützt, sollten berücksichtigt werden. Im Einklang mit einer ihrer Rechtsgrundlagen Artikel 153 Absatz 2 AEUV und auch mit den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung sollte eine Überarbeitung keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen. 5. KERNFRAGEN BEI DER ANWENDUNG DER RICHTLINIE Die Arbeitszeitrichtlinie wurde zusammen mit der Lenkzeiten-Verordnung und der Richtlinie 2006/22/EG 7 (die Durführungsrichtlinie) zwischen 2015 und 2017 einer umfassenden Ex-post-Bewertung unterzogen 8. Die Bewertung wurde von einer externen Studie unterstützt 9 und basierte auf einer Reihe separater Konsultationen der Interessenträger, einschließlich einer offenen öffentlichen Konsultation 10, gezielten Konsultationen der Sozialpartner und einer KMU-Umfrage 11. Die wichtigsten Fragen bezüglich der Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr sind nachstehend aufgeführt. (a) Arbeitszeiten Im Allgemeinen liegt die durchschnittliche Arbeitszeit in der EU unter der in der Richtlinie festgelegten 48-Stunden-Grenze. Gleichwohl arbeiten einige Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, durchschnittlich länger, und zwar zwischen 49 und 62 Stunden pro Woche. Das gilt insbesondere für im grenzüberschreitenden Fernverkehr tätige Fahrer. Die Studie zur Ex-post-Bewertung ergab, dass 40 % der Kraftfahrer EU-weit regelmäßig länger arbeiten als die höchstzulässigen 48 Stunden pro Woche. Die Umfrage bei rund 2000 Fahrern in Deutschland ergab, dass 90 % der Fahrer die höchstzulässige durchschnittliche Arbeitszeit überschreiten 12. Hinzu kommt das besondere Problem der Arbeitnehmer mit mehr als einem Beschäftigungsverhältnis, die unter Umständen für denselben oder mehrere Arbeitgeber mehr als 48 Stunden arbeiten (bisweilen nicht im Straßenverkehrssektor). Die Nichteinhaltung der wöchentlichen Arbeitszeitbegrenzungen ist weitgehend das Ergebnis einer schwachen Durchsetzung. Eine Umfrage bei den nationalen Durchsetzungsbehörden, die Teil der Studie war, bestätigte die Probleme bei der Überwachung der Einhaltung der Arbeitszeitvorschriften. Fast die Hälfte der Behörden, die sich an der Umfrage beteiligt haben, gaben an, dass die Kontrollen nicht häufig genug durchgeführt würden. Haupthindernis war der übermäßige Zeitaufwand, der für die Ermittlung von Verstößen erforderlich war, insbesondere weil 7 Richtlinie 2006/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 über Mindestbedingungen für die Durchführung der Verordnungen (EWG) Nr. 3820/85 und (EWG) Nr. 3821/85 des Rates über Sozialvorschriften für Tätigkeiten im Kraftverkehr sowie zur Aufhebung der Richtlinie 88/599/EWG des Rates (ABl. L 102 vom , S. 35) Siehe Studie aus dem Jahr 2014 durch ZF Friedrichshafen, bei der 2196 deutsche Berufskraftfahrer konsultiert wurden. 4

5 die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit über einen langen Bezugszeitraum von vier Monaten, der sogar auf sechs Monate verlängert werden kann (siehe unten), berechnet wird, und die Vollständigkeit der Arbeitszeitaufzeichnungen davon abhängt, dass die Kraftfahrer einen Umschaltmechanismus im Fahrtenschreiber ordnungsgemäß bedienen, mit dem sonstige Tätigkeiten, d. h. andere als Lenktätigkeiten, vom Fahrtenschreiber automatisch aufgezeichnet werden. (b) Flexibilität bei der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit Flexibilität bei der zeitlichen Verteilung der zu leistenden Arbeitsstunden ist ein wichtiger Wettbewerbsfaktor im Straßenverkehrssektor, der Auslastungsschwankungen aufgrund der sich ändernden saison- und marktbedingten Nachfrage unterliegt. Die Richtlinie soll eine gewisse Flexibilität bei der Berechnung der Höchstarbeitszeit von 48 Stunden bieten daher der vier- bis sechsmonatige Bezugszeitraum. Allerdings fördert ein so langer Bezugszeitraum für die Berechnung der durchschnittlichen Arbeitszeit Arbeitsmuster mit überlangen Arbeitszeiten während eines längeren Zeitraums, was (wenngleich dies gegebenenfalls im Einklang mit der Richtlinie steht) negative Auswirkungen auf die Gesundheit und die Sicherheit des Fahrpersonals im Allgemeinen haben könnte und weil Erschöpfung der Kraftfahrer Risiken für die Straßenverkehrssicherheit bedeutet. Zu Letzterem ist darauf hinzuweisen, dass laut Forschungsergebnissen Müdigkeit und Konzentrationsverlust mit der Anzahl gearbeiteter Stunden zunehmen und das Unfallrisiko in den letzten Arbeitsstunden höher liegt. Die Herausforderung besteht darin, die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer angemessen zu schützen und dabei den legitimen Interessen der Unternehmen und dem Bedarf an Flexibilität Rechnung zu tragen. Durch den langen Bezugszeitraum wird es gewissermaßen unmöglich, die Einhaltung der Vorschriften bei Straßenkontrollen zu überwachen (wenn nur Fahrtenschreiber verfügbar sind, die lediglich bis zu 29 Tage aufzeichnen), und Kontrollen am Unternehmensstandort sind sehr zeit- und ressourcenaufwändig. Noch schwieriger ist es, die Aufzeichnungen zu überprüfen, wenn Fahrpersonal mehrere Arbeitgeber und mehrere Arbeitszeitaufzeichnungen hat. (c) Bereitschaftszeiten Die Ex-post-Bewertungsstudie zeigte, dass die Bereitschaftszeiten sowohl innerhalb als auch zwischen den Mitgliedstaaten unterschiedlich durchgesetzt werden. Insbesondere die Definition der verschiedenen Tätigkeiten bereitete Schwierigkeiten. So stufen Unternehmen und Kraftfahrer einige Tätigkeiten als Bereitschaft ein, während diese Tätigkeiten eigentlich als sonstige Tätigkeiten hätten eingestuft werden müssen. Einige Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, geben während des Ent-/Beladens ihres Fahrzeugs an, sie seien bereit, obwohl sie gebeten oder nachdrücklich aufgefordert wurden, am Arbeitsplatz zu bleiben. Außerdem gaben die meisten der befragten Durchsetzungsbehörden an, dass es für die Zwecke der Durchsetzung insbesondere schwierig sei, zwischen Arbeit, sonstige Tätigkeit oder Bereitschaft zu unterscheiden und diese Zeiten zu kontrollieren. Dieser mögliche Missbrauch der Bereitschaftszeit ist häufig der Grund für lange Arbeitszeiten. 5

6 6. WEITERES VORGEHEN Dieses Konsultationspapier ist die erste Phase des Verfahrens nach Artikel 154 Absatz 2 AEUV. In dieser Phase holt die Kommission die Meinung der Sozialpartner darüber ein, ob hinsichtlich der Arbeitszeit-Richtlinie im Straßenverkehr eine Maßnahme auf EU- Ebene erforderlich ist und worauf sich eine solche Initiative beziehen sollte. Die Kommission wird die in der ersten Phase geäußerten Meinungen prüfen und entscheiden, ob eine EU-Maßnahme ratsam ist. Sollte dies der Fall sein, würde die Kommission die zweite Phase der Anhörung der Sozialpartner auf EU-Ebene einleiten. Diese Phase umfasst gemäß Artikel 154 Absatz 3 AEUV den Inhalt des in Aussicht genommenen Maßnahmenvorschlags. Die Kommission legt den Sozialpartnern im Rahmen der Konsultation folgende Fragen vor: 1) Sind Sie der Ansicht, dass die Probleme und die möglichen Bereiche für weitere Unionsmaßnahmen von der Kommission in Abschnitt 5 richtig und hinreichend ermittelt wurden? Gibt es andere Punkte, die Ihrer Ansicht nach ergänzt werden sollten? 2) Sollte die Kommission Ihrer Ansicht nach die Initiative zur Änderung der Richtlinie ergreifen? Wenn ja, stimmen Sie den im vorliegenden Papier dargelegten Zielen und dem Umfang einer Überarbeitung zu? Wenn nein, welche andere Art von Maßnahmen sollten getroffen werden und zu welchen Themen? 3) Würden Sie einen Dialog nach Artikel 155 AEUV zu einem der bei dieser Anhörung ermittelten Themen in Bezug auf die Gesundheit, die Sicherheit und die Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer in Betracht ziehen? 6