Mo. Nationalrat (Müller Leo). Besteuerung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken. Pa. Iv. Müller Leo. Besteuerung von Grundstückgewinnen

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1 Ständerat Conseil des Etats Consiglio degli Stati Cussegl dals stadis n n Mo. Nationalrat (Müller Leo). Besteuerung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken Pa. Iv. Müller Leo. Besteuerung von Grundstückgewinnen Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben vom 4. November 2014 Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates hat an ihrer Sitzung vom 4. November 2014 die im Titel erwähnte Motion und parlamentarische Initiative vorberaten bzw. vorgeprüft. Die Motion wurde am 14. März 2012 und die parlamentarische Initiative am 28. September 2012 von Nationalrat Leo Müller eingereicht. Mit der Motion wird der Bundesrat beauftragt, im DBG und StHG den Begriff von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken so zu definieren, dass diese bei der Überführung vom Geschäftsins Privatvermögen sowie bei der Veräusserung nur bis zu den Anlagekosten einkommenssteuerrechtlich belastet werden. Mit der parlamentarischen Initiative werden Änderungen des DBG, des AHVG und des StHG verlangt, durch welche im Bereich der Grundstückgewinnsteuer ein Systemwechsel vom dualistischen zum monistischen System vorgenommen wird. Antrag der Kommission Die Kommission beantragt mit 11 zu 1 Stimmen, die Motion anzunehmen. Mit 6 zu 6 Stimmen und Stichentscheid des Präsidenten beantragt sie, dem Beschluss des Nationalrates, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben, nicht zuzustimmen. Eine Minderheit (Föhn, Baumann, Bischof, Germann, Häberli-Koller, Recordon) beantragt, dem Beschluss des Nationalrates zuzustimmen. Berichterstattung: Recordon / n/WAK--CER

2 Im Namen der Kommission Der Präsident: Roberto Zanetti Inhalt des Berichtes 1 Text und Begründung 2 Stellungnahme des Bundesrats vom 9. Mai 2012 (ad ) 3 Verhandlungen und Beschluss des Erstrats 4 Erwägungen der Kommission 2

3 1 Text und Begründung 1.1 Text [ ] Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament Gesetzesänderungen vorzulegen, wonach im Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) und im Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) der Begriff der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücke so definiert wird, damit diese Grundstücke bei der Überführung vom Geschäfts- ins Privatvermögen sowie bei der Veräusserung nur bis zu den Anlagekosten einkommenssteuerrechtlich belastet werden, so wie dies vor dem Urteil des Bundesgerichts 2C_11/2011 vom 2. Dezember 2011 Praxis war. [12.476] Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initiative ein: Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG; SR ), das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG; SR ) sowie das Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR ) sollen wie folgt geändert werden: DBG Art. 18 Abs. 4 Die Gewinne aus der Veräusserung von Grundstücken des Geschäftsvermögens werden den steuerbaren Einkünften nur bis zur Höhe der Anlagekosten zugerechnet. Art. 58 Abs. 4 Die Gewinne aus der Veräusserung von Grundstücken werden dem steuerbaren Gewinn nur bis zur Höhe der Anlagekosten zugerechnet. AHVG Art. 9 Abs. 1 3

4 Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit ist jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt. Gewinne aus der Veräusserung von Grundstücken des Geschäftsvermögens werden dem Einkommen nur bis zur Höhe der Anlagekosten zugerechnet. StHG Art. 8 Abs. 1 ausgenommen sind Gewinne aus Veräusserung von Grundstücken des Geschäftsvermögens, soweit der Veräusserungserlös die Anlagekosten übersteigt. Art. 12 Abs. 1 Der Grundstückgewinnsteuer unterliegen Gewinne, die sich bei Veräusserung eines Grundstückes sowie von Anteilen daran ergeben, soweit der Erlös die Anlagekosten (Erwerbspreis oder Ersatzwert zuzüglich Aufwendungen) übersteigt. Abs. 1bis Falls die Anlagekosten nicht feststellbar sind oder der Erwerb mehr als eine von den Kantonen festzulegende Anzahl Jahre zurückliegt, können diese als Anlagekosten einen Ersatzwert festlegen. Die Kantone können zudem die Anlagekosten der Teuerung anpassen. Abs. 2 Den Veräusserungen sind gleichgestellt: Bst. b Aufgehoben Abs. 3 Die Besteuerung wird aufgeschoben bei: 4

5 Bst. f den in den Artikeln 8 Absätzen 3 und 4 und 24 Absätzen 3 und 3quater genannten Tatbeständen. Abs. 4 Aufgehoben Art. 24 Abs. 6 Die Gewinne aus der Veräusserung von Grundstücken werden den steuerbaren Einkünften nur bis zur Höhe der Anlagekosten zugerechnet. 1.2 Begründung [ ] Der Gewinn aus der Veräusserung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken wurde bis zum Urteil des Bundesgerichts 2C_11/2011 vom 2. Dezember 2011 nur bis zu den Anlagekosten mit der Einkommensgewinnsteuer erfasst. Ein darüber hinaus erzielter Gewinn unterlag der Grundstückgewinnsteuer. Im vorgenannten Urteil hat das Bundesgericht die Definition von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken anders vorgenommen, so dass der ganze Gewinn der Einkommenssteuer unterliegen soll. Vor diesem Urteil galten alle jene Grundstücke als land- und forstwirtschaftlich, die landwirtschaftlich genutzt wurden, unabhängig davon, ob sie dem Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht unterstellt waren oder nicht. Neu soll das anders sein. Hiermit wird beantragt, Gesetzesänderungen so vorzunehmen, dass die alte Praxis bei der direkten Bundessteuer und bei der Besteuerung in den Kantonen und Gemeinden weiterhin anzuwenden ist. Die Auswirkungen des Bundesgerichtsurteils auf die Raumplanung und den Strukturwandel sind sehr negativ. Zudem wurde in der seinerzeitigen Botschaft zur Änderung des DBG und des StHG ausgeführt, dass nur die sogenannten eingebrachten Abschreibungen mit der Einkommenssteuer belastet werden sollen. In der Botschaft zur Unternehmenssteuerreform II wurde dieser Grundsatz nochmals bestätigt. Dies ist auch richtig so. Für Landwirte ist die Situation speziell: Selbstständigerwerbende, die nicht Landwirte sind, können nichtbetriebsnotwendige Grundstücke im Privatvermögen halten, welche dann der Grundstückgewinnbesteuerung unterliegen. Landwirte, die nichtbetriebsnotwendige Grundstücke selber bewirtschaften, haben dieses Wahlrecht nicht. [12.476] Die Besteuerung von Grundstücken in der Schweiz unterliegt verschiedenen Gesetzmässigkeiten. Einerseits besteht eine steuerrechtliche Unterscheidung zwischen Grundstücken des privat- und des Geschäftsvermögens bei natürlichen Personen, andererseits werden Kapitalgewinne je nach kantonalem System mit der Einkommens-, der Gewinn- oder der Grundstückgewinnsteuer erfasst, und letztlich werden Gewinne von Liegenschaften aufgeteilt in wiedereingebrachte Abschreibungen und Wertzuwachsgewinne. Mit anderen Worten: Die Besteuerung von Grundstücken in der Schweiz ist komplex, schwierig durchschaubar und sollte vereinfacht werden. 5

6 Mit dem vorgeschlagenen generellen Wechsel vom dualistischen zum monistischen System für alle Grundstücke könnte diese Vereinfachung erzielt werden. Sowohl für natürliche als auch für juristische Personen würden bei geschäftlichen Grundstückgewinnen die wiedereingebrachten Abschreibungen systemgerecht mit der Einkommens- bzw. Gewinnsteuer erfasst (wo die Einkünfte bzw. Gewinne auch entsprechend geschmälert worden sind). Demgegenüber würden die Wertzuwachsgewinne sowohl bei Grundstücken des Privat- als auch des Geschäftsvermögens konsequent mit den kantonalen Grundstückgewinnsteuern erfasst. Auf Bundesebene müsste das bisherige dualistische System ebenfalls durch das monistische System ersetzt werden. Es würde keinen Sinn machen, beim Bund ein anderes System als bei den kantonalen Steuern einzusetzen. Dies hätte zur Folge, dass bei der direkten Bundessteuer die wiedereingebrachten Abschreibungen (Differenz zwischen dem Buchwert und dem Anlagewert) sowohl bei den natürlichen als auch bei den juristischen Personen mit der Einkommens- bzw. Gewinnsteuer erfasst würden. Die Wertzuwachsgewinne würden demgegenüber freigestellt, wie dies bei den landwirtschaftlichen Grundstücken vor dem Bundesgerichtsurteil vom 2. Dezember 2011 (2C_11/2011) Praxis gewesen war. Diese Freistellung lässt sich einerseits damit rechtfertigen, dass Grundstücke bereits jetzt zu den am meisten und am stärksten besteuerten Steuerobjekten gehören und andererseits Wertzuwachsgewinne inskünftig über das revidierte Raumplanungsgesetz mit einer Mehrwertabgabe von 20 Prozent abgeschöpft werden. Diese erheblichen Belastungen insbesondere von Grundstücken des Geschäftsvermögens von teilweise mehr als 50 Prozent führen zu einer Verteuerung des Bodens und mithin der generellen Wohnkosten in der ganzen Schweiz. 2 Stellungnahme des Bundesrats vom 9. Mai 2012 (ad ) In der Botschaft des Bundesrates vom 25. Mai 1983 über die Steuerharmonisierung wurde ausgeführt, dass in land- und forstwirtschaftlichen Betrieben erzielte Grundstückgewinne nur im Umfang der wieder eingebrachten Abschreibungen der direkten Bundessteuer unterliegen (BBl 1983 III 1, S. 162). Im DBG ist in Artikel 18 Absatz 4 festgehalten, dass die Gewinne aus der Veräusserung von land-und forstwirtschaftlichen Grundstücken den steuerbaren Einkünften nur bis zur Höhe der Anlagekosten zugerechnet werden. Nach Artikel 8 Absatz 1 StHG sind Gewinne aus der Veräusserung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken, soweit der Veräusserungserlös die Anlagekosten übersteigt, von der Besteuerung ausgenommen. Mit diesen beiden Gesetzesformulierungen wurde die Ausnahme von der Besteuerung auf "land- und forstwirtschaftliche Grundstücke" eingeschränkt. In der Botschaft des Bundesrates vom 22. Juni 2005 zur Unternehmenssteuerreform II wurde bestätigt, dass die steuerliche Privilegierung der Grundstückgewinne auf land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken bestehen bleibt (BBl , S. 4825). Die Einschränkung der Ausnahme von der Besteuerung auf die genannten Grundstücke wurde im DBG und im StHG unverändert beibehalten. Das Bundesgericht hat dieses Prinzip nicht geändert, aber zum ersten Mal näher definiert, welche Grundstücke als "land- und forstwirtschaftliche Grundstücke" im Sinne von Artikel 18 Absatz 4 DBG gelten. Baulandreserven gelten demnach nicht als land- und forstwirtschaftliche Grundstücke. Bei der Veräusserung von Bauland unterliegt der gesamte Gewinn der Einkommenssteuer und nicht nur die wieder eingebrachten Abschreibungen. Das Bundesgericht hat sich dabei von planungsrechtlichen Grundsätzen leiten lassen. Bei Landwirtschaftsbetrieben wird die Gesamtheit der zum Hof gehörenden Liegenschaften dem Privat- oder Geschäftsvermögen zugewiesen. Ein Wahlrecht pro Liegenschaft ist ausgeschlossen. Diese Regelung ist sachgerecht, und allfällige daraus entstehende Nachteile werden mit der 6

7 privilegierten Besteuerung der Grundstückgewinne auf land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken kompensiert. In der Lehre wird die privilegierte Besteuerung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken als sachlich fragwürdig eingestuft (BGE 2C_11/2011, E ). Eine privilegierte Besteuerung von Veräusserungsgewinnen auf Bauland würde zu einer zusätzlichen, nicht sachgerechten Besserstellung von Landwirten gegenüber den übrigen Selbstständigerwerbenden führen. Auf den Strukturwandel dürfte die höhere Besteuerung keinen Einfluss haben, da Bauland nicht zusammen mit dem landwirtschaftlichen Betrieb veräussert werden muss. Ob Landwirte ihre Betriebe aufgeben oder nicht, hängt nicht von einer höheren Besteuerung der Veräusserungsgewinne von Bauland ab. Der Einfluss der Besteuerung der Gewinne aus der Veräusserung von Bauland in land- und forstwirtschaftlichen Betrieben auf die Raumplanung ist nicht auszuschliessen. In der Schweiz sind etwa 20 Prozent des eingezonten Baulandes nicht überbaut. Rückzonungs-Anträge infolge höherer Steuerabgaben bei einem späteren Verkauf sind denkbar. Bei neuen Einzonungen könnten sich die Landwirte als Landbesitzer stärker zur Wehr setzen. Die Mindereinnahmen aus der Ausweitung der privilegierten Besteuerung auf die Gewinne aus der Veräusserung von Bauland in land- und forstwirtschaftlichen Betrieben würden - im Vergleich zur Auslegung gemäss Bundesgerichtsentscheid - bei der direkten Bundessteuer etwa 200 Millionen Franken im Jahr betragen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion. 3 Verhandlungen und Beschluss des Erstrats Der Nationalrat hat die Motion am 16. September 2013 mit 95 zu 86 Stimmen bei 10 Enthaltungen angenommen. Am 29. Oktober 2013 beantragte die WAK-NR ihrem Rat mit 13 zu 10 Stimmen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Der Nationalrat gab ihr am 11. Dezember 2013 mit 93 zu 82 Stimmen bei 6 Enthaltungen Folge. 4 Erwägungen der Kommission Die WAK-SR hat sich an mehreren Sitzungen vertieft mit der von der Motion und der parlamentarischen Initiative aufgeworfenen Problematik auseinandergesetzt. Sie hat hierzu Vertretungen der Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren sowie des Schweizer Bauernverbands angehört und vom Schweizerischen Gewerbeverband eine Stellungnahme eingefordert. Sie hat überdies die Verwaltung beauftragt, eine detaillierte Aufstellung über die Konsequenzen der Umsetzung der Motion und der parlamentarischen Initiative zu erstellen. Insbesondere sollten die finanziellen Folgen sowie allfällige Übergangslösungen für die vom Urteil des Bundesgerichts 2C_11/2011 stark betroffenen Personen aufgezeigt werden. Hierbei sollte ebenfalls geprüft werden, ob die Anliegen der Motion auch anderweitig als durch eine Gesetzesänderung, bspw. auf dem Verordnungsweg, erreicht werden könnten. Vor dem Hintergrund dieser zusätzlichen Abklärungen war der Handlungsbedarf im Sinne der Motion nicht bestritten. Zu zahlreich sind aus Sicht der Kommission die Beispiele, bei denen die 7

8 Diskrepanz der Besteuerungspraxis vor und nach dem Bundesgerichtsentscheid gravierend und nicht zu rechtfertigen ist. Nach Kenntnisnahme des oben erwähnten Berichts der Verwaltung kommt die Kommission ausserdem zum Schluss, dass die Anliegen der Motion nur durch eine Gesetzesänderung erreicht werden können. Sie beantragt deshalb ihrem Rat, die Motion anzunehmen. Mit 6 zu 6 Stimmen und mit Stichentscheid des Präsidenten beantragt die Kommission, dem Beschluss des Nationalrats der parlamentarischen Initiative Folge zu geben, nicht zuzustimmen. Die Initiative stellt zwar eine Umsetzungsmöglichkeit dar, mit welchem die Anliegen der Motion erreicht werden könnten. Aus Sicht der Kommissionsmehrheit stellt die Initiative aber einen zu grossen Eingriff in die Steuerhoheit der Kantone dar und geht über die Anliegen der Motion weit hinaus. Durch eine Umsetzung der parlamentarischen Initiative wäre aus ihrer Sicht ein zu grosser Personenkreis betroffen, da es im Gegensatz zur Motion nicht nur um land- und forstwirtschaftliche Grundstücke geht. Die Finanzdirektorenkonferenz hat sich zudem einstimmig gegen die Initiative ausgesprochen. Die starke Minderheit der Kommission beantragt, dem Beschluss des Nationalrats über Folgegeben zur parlamentarischen Initiative zuzustimmen. Sie ist der Ansicht, dass die Initiative für das Parlament eine Möglichkeit bietet, im Bereich der Grundstückgewinnbesteuerung selbst gesetzgeberisch tätig zu werden, falls der Gesetzesentwurf des Bundesrates in Erfüllung der Motion nicht den gewünschten Effekt erzielt. 8