Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen

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1 Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen Rechtsgrundlagen Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962, LS Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962, LS Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005, LS Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung vom 5. Dezember 2007 (VFiSo), LS Erläuterungen 1. Platzierungen in Schulheime Mit dem Inkrafttreten der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) hat sich die Invalidenversicherung aus dem Bereich der Sonderpädagogik zurückgezogen. Die fachliche, organisatorische und finanzielle Verantwortung für die sonderpädagogischen Massnahmen wurde damit auf diesen Zeitpunkt vollständig den Kantonen übertragen. Im Zuge der Umsetzung der NFA hat der Regierungsrat am 5. Dezember 2007 die Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung (LS ) beschlossen. Diese regelt nicht nur die Finanzierung der Sonderschulen (Tagessonderschulen), sondern auch diejenige der Schulheime (Heime mit interner Sonderschule). Letztere wurden im Bereich der stationären Unterbringung der Kinder bisher weitgehend nach dem gleichen System finanziert wie die Kinder- und Jugendheime. Damit diese einheitliche Finanzierungsregelung im Bereich der stationären Massnahmen beibehalten werden kann, wurde gleichzeitig mit dem Erlass der Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung auch eine Teiländerung der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (LS ) vorgenommen (vgl. alt 18 ff. Verordnung über die Jugendheime). Gemäss 64 Abs. 1 VSG trägt die Wohngemeinde der Eltern die Kosten der Sonderschulung. Darunter fallen die Kosten für Unterricht, Therapien, Erziehung und Betreuung, Schulweg und Unterkunft in Sonderschulen und Schulheimen sowie die Kosten des Einzelunterrichts und für den Unterricht in Spitalschulen. Von den Eltern werden in der Regel Beiträge an die Verpflegungskosten erhoben ( 64 Abs. 2 VSG). In Ausführung dieser Bestimmung regelt 4 der Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung die Aufteilung der Kosten von stationären Massnahmen zwischen der Schulgemeinde und der politischen Gemeinde. Erfolgt eine Platzierung aus schulischen und aus sozialen Gründen oder sind die Gründe für die Einweisung nicht eindeutig feststellbar, trägt die Schulgemeinde die Hälfte der gesamthaft anfallenden Kosten. Die andere Hälfte geht zulasten der politischen Gemeinde. Dass nicht das platzierte Kind bzw. dessen Eltern, sondern die Wohngemeinde der Eltern Schuldnerin der betreffenden Leistung ist, hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit seinem Entscheid vom 8. Januar 2014, VB , bestätigt. Darin hat es festgehal Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen 1

2 ten, dass die Kostenpflicht für die Versorgertaxe nach der gesetzlichen Regelung immer das Gemeinwesen trifft. Die Kosten für die Unterbringung in einem Schulheim haben somit nur im Rahmen des Verpflegungsbeitrags Auswirkungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Schüler und Schülerinnen bzw. ihrer Eltern. Die darüber hinaus anfallenden Kosten stellen deshalb keine wirtschaftliche Hilfe im Sinn des Sozialhilfegesetzes dar (E. 3.3). 2. Innerkantonale Platzierungen in beitragsberechtigte Zürcher Kinder und Jugendheime In seinem Urteil vom 9. Juli 2014 (VB ) hatte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich unter anderem erwogen, dass die Eltern und damit subsidiär der Unterstützungswohnsitz des Kindes für die Mindestversorgertaxen aufzukommen hätten. Diese Erwägung hat das Bundesgericht in seinem Urteil 8C_709/2015 vom 17. Juni 2016 als bundesrechtswidrig qualifiziert: Die gestützt auf das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge und die Verordnung über die Jugendheime erhobenen Mindestversorgertaxen seien als Subventionen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG zu qualifizieren und nicht von den Eltern zu tragen. Damit können die Mindestversorgertaxen auch nicht subsidiär aus Sozialhilfemitteln oder über die Zusatzleistungen zur AHV/IV finanziert werden. 3. Ausserkantonale Platzierungen in IVSE-Einrichtungen Im Geltungsbereich der IVSE setzt sich die Abgeltung der Leistungen der Einrichtung aus einem Subventionsteil (Versorgertaxen und Defizitüberschuss) und aus einem Beitrag der Unterhaltspflichtigen (BU) zusammen. Geregelt ist die Leistungsabgeltung in Art. 19 ff. IVSE. Der Betrag der Leistungsabgeltung wird durch die Kostenübernahmegarantie (KÜG) garantiert (Art. 26 f. IVSE). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (vgl. VK , VB , VB ) ist der bei Platzierungen in IVSEanerkannte Kinder- und Jugendheime anfallende Subventionsteil (Versorgertaxen und Defizitüberschuss) gestützt auf 9b Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom Kanton zu bezahlen. Zuständig für die Kostenübernahme ist das Amt für Jugend und Berufsberatung. Anders präsentiert sich die Situation bei Platzierungen in IVSE-anerkannte Schulheime. Übernimmt der Kanton gestützt auf 65a VSG anstelle der Gemeinden Kosten für die Erfüllung der Schulpflicht, verrechnet er diese gemäss 67a VSG den Gemeinden weiter. Die von der Bildungsdirektion festgelegten Versorgertaxen sind somit gestützt auf 4 Abs. 1 VFiSo von der Zürcher Schulgemeinde und der zivilrechtlichen Wohngemeinde der Eltern zu tragen. Der Kanton übernimmt gestützt auf 65a VSG allfällige die Zürcher Versorgertaxen übersteigenden Platzierungskosten als Restdefizit bzw. Defizitüberschuss. Rechtsprechung Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen 2

3 8C_709/2015: In E. 5.3 des Entscheids VB vom 9. Juli 2014 hält die Vorinstanz fest, das Jugendheimgesetz regle im Wesentlichen die kantonalen Staatsbeiträge an Jugendheime; wer für die vom Kanton nicht übernommenen Kosten zuständig sei, gehe aus diesem Gesetz nicht hervor. Die Mindestversorgertaxe könne nicht den einweisenden Gemeinden auferlegt werden, da die entsprechende Norm in der Jugendheimverordnung keine genügende gesetzliche Grundlage darstelle (E dieses Entscheids); diese seien auch nicht vom Kanton, sondern von den Eltern im Rahmen ihrer Unterhaltspflicht nach Art. 276 ZGB zu übernehmen (E. 6.4 und 6.5 dieses Entscheids). Diese Schlussfolgerung ist bundesrechtswidrig. Denn staatliche Beiträge wie die Mindestversorgertaxe werden, selbst für den Fall, dass sich eine öffentlich-rechtliche Norm als ungenügende gesetzliche Grundlage zur Überwälzung dieser Kosten auf die Gemeinden erweisen sollte, nicht einfach zu Kosten, die dem Bürger (hier den Eltern nach Art. 276 ZGB) auferlegt werden können. Besteht nach kantonalem Recht keine genügende gesetzliche Grundlage für die Zuteilung staatlicher Kosten an ein anderes Gemeinwesen, verbleiben diese vielmehr beim für die Erfüllung dieser Aufgabe zuständigen Kanton (vgl. hier Art. 112 der Zürcher Verfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Die Mindestversorgertaxen als staatliche Beiträge haben ihre gesetzliche Grundlage im Kapitel C. "Staatsbeiträge", welches 7 bis 9b Jugendheimgesetz umfasst. Träger von Heimen, die dem Jugendheimgesetz unterstehen, können Gemeinden sowie private Trägerschaften sein ( 7 Abs. 1 und 2 Jugendheimgesetz). Mithin geht es bei diesen Beiträgen um geldwerte Vorteile (Zahlungen), mit welchen die Empfänger zu einem Verhalten im öffentlichen Interesse (Führung von Jugendheimen) verhalten werden sollen, sprich um Subventionen im Sinne des Bundesrechts (vgl. zum Begriff E. 7.3). Weiter verpflichtet 14 Abs. 1 Jugendheimverordnung das Amt für Jugend und Berufsberatung zur Leistung von Kostenanteilen für den Heimaufenthalt von Kindern und Jugendlichen mit Wohnsitz im Kanton Zürich und auch 19 Jugendheimverordnung steht unter dem Titel "Kostenanteile". Die nach kantonal-zürcherischem Recht als Kostenanteile qualifizierten staatlichen Beiträge sind bundesrechtlich als Subventionen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG zu qualifizieren (E. 8). Eine Weiterverrechnung nach ZUG ist damit ausgeschlossen. VB : Nach der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE) sind die Kosten für die Unterbringung in einem ausserkantonalen Heim - mit Ausnahme des Kostgelds - durch Beiträge aus dem Wohnsitzkanton zu decken; welches Gemeinwesen innerkantonal kostenpflichtig ist, regelt die IVSE nicht (E. 2.2). Gemäss 9b JugendheimeG sind diese Beiträge vom Staat zu tragen und gelten nicht als öffentliche Unterstützung. Aufgrund dieser innerkantonalen gesetzlichen Regelung muss der Kanton Zürich die gemäss IVSE vom Wohnsitzkanton zu tragenden Beiträge vollständig übernehmen. Die in der Praxis vorgenommene Unterscheidung zwischen einer von den unterstützungspflichtigen Personen bzw. der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz zu tragenden Versorgertaxe und dem vom Kanton zu tragenden Restkostendefizit widerspricht der gesetzlichen Bestimmung. Mit Ausnahme des Kostgelds besteht deshalb kein Raum für eine Beteiligung der unterstützungspflichtigen Personen bzw. der Gemeinde am Unterstützungswohnsitz (E. 2.3). Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am (2C_20/2016) nicht eingetreten. VB : Nach der bis Ende 2007 in Kraft befindlichen Interkantonalen Heimvereinba Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen 3

4 rung trägt der Wohnsitzkanton die Nettotageskosten für in einem Heim ausserhalb des Kantons Untergebrachte, abzüglich eines den Eltern zu belastenden Kostgelds. Nach 9b JugendheimeG sind diese Beiträge vom "Staat" zu tragen und gelten nicht als öffentliche Unterstützung. Die in der Praxis vorgenommene Unterscheidung in eine von den Gemeinden zu zahlende Versorgertaxe und die vom Kanton zu übernehmenden Resttageskosten ist gesetzlich nicht vorgesehen (E. 2.2 f.). Der Begriff "Staat" in 9b JugenheimeG ist so auszulegen, dass damit der Kanton Zürich gemeint ist; eine Verpflichtung der Gemeinden, einen Teil der kantonalen Beiträge an eine Heimeinweisung zu übernehmen, lässt sich dem JugendheimeG nicht entnehmen (E. 2.4). VB : Nach 64 Abs. 1 VSG trägt die Wohngemeinde der Eltern die Kosten der Sonderschulung; von den Eltern sind in der Regel Beiträge an die Verpflegungskosten zu erheben (E. 3.1). Der Begriff der "Wohngemeinde" umfasst die Schul- und die politische Gemeinde (E. 3.2). Die Kostenpflicht für die Versorgertaxe trifft nach der gesetzlichen Regelung immer das Gemeinwesen. Die Kosten für die Unterbringung in einem Schulheim haben somit nur im Rahmen des Verpflegungsbeitrags Auswirkungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Schüler und Schülerinnen bzw. ihrer Eltern. Die darüber hinaus anfallenden Kosten stellen deshalb keine wirtschaftliche Hilfe im Sinn des Sozialhilfegesetzes dar (E. 3.3). 64 VSG verstösst nicht gegen Bundesrecht (E. 3.4). Zulässigkeit der Praxisänderung (E. 4). Abweisung. VK : Gemäss 9a des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (JugendheimeG) kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen Vereinbarungen treffen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen. Im Sinne dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit Regierungsratsbeschluss vom 14. November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. März 2002 (IVSE) beigetreten. Gemäss 9b JugendheimeG werden Beiträge gestützt auf interkantonale Vereinbarungen durch den Staat übernommen und gelten nicht als öffentliche Unterstützung. Aus den Materialien zu 9b JugendheimeG ist zu schliessen, dass mit dieser Bestimmung der Kanton, hingegen nicht die einweisenden Gemeinden zahlungspflichtig werden sollten. Für eine Aufteilung der gestützt auf die IVSE anfallenden Beiträge in eine von den Gemeinden zu tragende Versorgertaxe und die vom Kanton zu übernehmende Restkostenfinanzierung besteht keine genügende rechtliche Grundlage. VK : Die in der Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung vorgesehene Regelung der Aufteilung der Fremdplatzierungskosten zwischen Schulgemeinde und politischer Gemeinde ist mit dem neuen Volksschulgesetz vereinbar und kann sich darauf abstützen. VK : Frage offen gelassen, ob hinsichtlich des hälftigen Anteils nach 4 Abs. 1 lit. b Verordnung über die Finanzierung der Sonderschulung Regeln des Sozialhilferechts zur Anwendung gelangen. VK :Die Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach es sich empfiehlt, bei der Beurteilung der Fremdplatzierungsgründe auf die Einschätzung der als erste aktiv gewordenen Behörde abzustellen, gilt weiterhin Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen 4

5 Praxishilfen Rechtliche Qualifikation der Versorgertaxen 5