Die zukünftige Finanzierung der Pflege in Europa

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1 Die zukünftige Finanzierung der Pflege in Europa Vortrag auf der ÖKSA-Jahrestagung 2008 Finanzierung der Pflege in Österreich am in St. Pölten Prof. Dr. Heinz Rothgang Zentrum für Sozialpolitik, Universität Bremen

2 Übersicht I. Finanzbedarfe und deren Steuerung II. Grundsätzliche Optionen zur Finanzierung von Pflegeleistungen III. Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements IV. Reformnotwendigkeiten und -optionen V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2

3 Übersicht I. Finanzbedarfe und deren Steuerung 1. Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt 2. Entwicklung der Zahl der Pflegebedürftigen 2.1 Demographische Entwicklung 2.2 Morbiditätsentwicklung 3. Kosten pro Pflegebedürftigem 3.1 Pflegearrangements und Pflegekosten 3.2 Stabilisierung häuslicher Pflege 3.3 Leistungsanpassungen 4. Gesamtkostenentwicklung: Ausgewählte Ergebnisse II. Grundsätzliche Optionen zur Finanzierung von Pflegeleistungen III. Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements IV. Reformnotwendigkeiten und -optionen V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3

4 I.1 Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt (1/2) Pflegebedürftigkeit geht uns alle an! Der Begriff der Pflegebedürftigkeit ist europaweit nicht einheitlich definiert Der Anteil der Pflegebedürftigen an der Bevölkerung variiert zwischen den einzelnen EU-Staaten beachtlich Von 16 Ländern, die in der OECD-Studie Long-term Care for Older People von 2005 enthalten sind, ist der Anteil der Pflegebedürftigen an der Altenbevölkerung (65+) nur im UK bei gut 20%, sonst niedriger. In Österreich: 14,8% Ist Pflegebedürftigkeit deshalb ein Restrisiko? Nein das zeigen Längsschnittuntersuchungen am Beispiel Deutschland Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 4

5 I.1 Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt (2/2) Nur 2,6% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 5 5

6 I.1 Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt (2/2) Nur 2,6% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei 12% Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 6 5

7 I.1 Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt (2/2) Anteil in % Anteil der Pflegebedürftigen an den 2007 Verstorbenen im Jahr Nur 2,6% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei 12% Aber: fast die Hälfte der 2007 Verstorbenen haben in ihrem Todesjahr Pflegeversicherungsleistungen erhalten Jahr Gesamt Männer Frauen Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 7 5

8 I.1 Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt (2/2) Anteil in % Anteil der Pflegebedürftigen an den 2007 Verstorbenen im Jahr Nur 2,6% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei 12% Aber: fast die Hälfte der 2007 Verstorbenen haben in ihrem Todesjahr Pflegeversicherungsleistungen erhalten Jahr Gesamt Männer Frauen Fast jeder Zweite wird pflegebedürftig werden! Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 8 5

9 I.1 Individuelle Pflegebedürftigkeit im Längsschnitt (2/2) Anteil in % Anteil der Pflegebedürftigen an den 2007 Verstorbenen im Jahr Nur 2,6% der Bevölkerung ist pflegebedürftig im Sinne des SGB XI Bei der Altenbevölkerung (65+) liegt das Risiko bei 12% Aber: fast die Hälfte der 2007 Verstorbenen haben in ihrem Todesjahr Pflegeversicherungsleistungen erhalten Jahr Gesamt Männer Frauen Fast jeder Zweite wird pflegebedürftig werden! Pflegebedürftigkeit ist kein Restrisiko, sondern ein allgemeines Lebensrisiko und muss so behandelt werden Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 9 5

10 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Demographie (1/2) Pflegebedürftigkeit ist ein altersassoziiertes Lebensrisiko Überall in Europa nimmt die Zahl der Alten (60+) und Hochaltrigen (80+) zu Ceteris paribus ist mit einer zunehmenden Zahl an Pflegebedürftigen zu rechnen. in % der Bevölkerung Anteil der mindestens 60jährigen an der Gesamtbevölkerung in Europa EU-15 EUR-11 B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK IS LI NO EWR CH ,2 16,2 16,7 14,7 16,1 17,1 16,7 15,9 11,3 18,0 14,6 13,6 15,6 15,3 14,8 17,3 15,6 11,8 9,4 15,3 16,2 15, ,4 21,0 19,8 18,6 21,7 20,6 19,8 20,6 15,3 23,2 17,8 18,5 27,8 17,9 22,2 22,2 18,9 15,1 17,1 18,6 20,6 20,5 Quelle: Eurostat, basierend auf nationalen Projektionen Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 106

11 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Demographie (2/2) Entscheidend für die Zahl der Pflegebedürftigen ist insbesondere die Zahl der mindestens 80jährigen Die Zahl der Hochaltrigen wird von 2000 bis 2040 in der OECD durchschnittlich auf das Zweieinhalbfache des Ausgangswertes steigen Österreich: % Deutschland: + 135% Bevölkerungsstruktur von OECD-Ländern 80jährige und ältere Land Wachstum in % Australien 2,9 7,3 151,7 Österreich 3,5 8,2 134,3 Belgien 3,6 8,6 138,9 Kanada 3,0 8,1 170,0 Tschechien 2,4 8,5 254,2 Dänemark 4,0 6,9 72,5 Finnland 3,4 9,0 164,7 Frankreich 3,7 9,1 145,9 Deutschland 3,7 8,7 135,1 Griechenland 3,5 7,9 125,7 Ungarn 2,6 7,1 173,1 Island 2,8 7,1 153,6 Irland 2,6 5,5 111,5 Italien 4,0 10,0 150,0 Japan 3,8 14,1 271,1 Korea 1,0 7,1 610,0 Luxemburg 3,0 7,4 146,7 Mexiko 0,6 3,7 516,7 Niederlande 3,2 7,6 137,5 Neuseeland 2,8 7,0 150,0 Norwegen 4,3 8,6 100,0 Polen 2,0 7,5 275,0 Portugal 3,4 6,2 82,4 Slowakei 1,9 6,3 231,6 Spanien 3,8 8,5 123,7 Schweden 5,0 7,9 58,0 Schweiz 4,0 11,1 177,5 Türkei 0,6 2,6 333,3 Vereinigtes Königreich 4,0 7,3 82,5 USA 3,3 6,9 109,1 Durchschnitt (29 Länder) 3,1 7,7 148,4 Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 117

12 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Morbidität (1/3) Pflegeprävalenzen nach Alter und Nähe zum Tod derer, die... mehr als 4 Jahre überleben 3-4 Jahre überleben 2-3 Jahre überleben 1-2 Jahre überleben in diesem Jahr sterben Prävalenz ist alterabhängig auch wenn Nähe zum Tod kontrolliert wird in % Alter Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 128

13 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Morbidität (1/3) in % Pflegeprävalenzen nach Alter und Nähe zum Tod derer, die... mehr als 4 Jahre überleben 3-4 Jahre überleben 2-3 Jahre überleben 1-2 Jahre überleben in diesem Jahr sterben Alter Prävalenz ist alterabhängig auch wenn Nähe zum Tod kontrolliert wird Nähe zum Tod ist ein eigenständiger Prädiktor, d.h. bei Gleichaltrigen ist Prävalenz höher bei größerer Nähe zum Tod Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 138

14 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Morbidität (1/3) in % Pflegeprävalenzen nach Alter und Nähe zum Tod derer, die... mehr als 4 Jahre überleben 3-4 Jahre überleben 2-3 Jahre überleben 1-2 Jahre überleben in diesem Jahr sterben Prävalenz ist alterabhängig auch wenn Nähe zum Tod kontrolliert wird Nähe zum Tod ist ein eigenständiger Prädiktor, d.h. bei Gleichaltrigen ist Prävalenz höher bei größerer Nähe zum Tod Alter Bei steigender Lebenserwartung sollten die Pflegeprävalenzen sinken! Dies kann den Anstieg der Fallzahlen um bis zu 1/3 reduzieren Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 148

15 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Morbidität (2/3) Die zukünftige Zahl der Pflegebedürftigen hängt ab von der demographischen Entwicklung der Entwicklung der Pflegeprävalenzen Die Pflegeprävalenz hängt nicht nur vom chronologischen Alter, sondern auch von der Nähe zum Tod ab Bei steigender Lebenserwartung ist daher mit sinkenden Prävalenzen zu rechnen Der Anstieg der Zahl der Pflegebedürftigen ist geringer als einfache Modellrechnungen mit stabilen Prävalenzen suggerieren Dennoch ist mit einer steigenden Zahl von Pflegebedürftigen zu rechnen, die versorgt werden müssen. Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 159

16 I.2 Zahl der Pflegebedürftigen: Morbidität (3/3) Land Zunahme der Zahl der Pflegebedürftigen von in % des Ausgangswertes Variable Pflegehäufigkeiten Konstante Pflegehäufigkeiten Frankreich 24,8 42,6 Vereinigtes Königreich 11,3 19,9 Australien 52,0 58,1 Japan 44,0 73,9 Canada 43,3 61,4 Deutschland 17,9 33,8 Schweden 5,9 28,0 Niederlande - 45,2 USA 15,4 38,3 Durchschnitt der untersuchten Länder 26,8 44,6 Quelle: Jacobzone et al. 1998: 53f. Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 1610

17 I.3 Kosten pro Pflegebedürftigem (1/3) Kosten können unterschieden werden nach Kostenart Direkte Kosten (für berufliche Pflege) hohe Sichtbarkeit Indirekte Kosten (für familiale Pflege) geringe Sichtbarkeit Träger Familien und ehrenamtliche Pflegepersonen Öffentliche Träger Grundsätzlich scheint formale Pflege teurer zu sein als informelle dies liegt aber nicht zuletzt daran, dass die Opportunitätskosten informeller Pflege unsichtbar bleiben! In Österreich: einheitliche Pflegegeldsätze und uneinheitliche Sachleistungen, letztere sind ausgabenträchtiger Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 1711

18 I.3 Kosten pro Pflegebedürftigem (2/3) Im internationalen Vergleich variieren die Anteile formaler und informeller Pflege erheblich. Im Hinblick auf die Begrenzung öffentlicher Ausgaben ist die Unterstützung familialer Pflege eine sinnvolle Strategie Die Stützung familialer Pflegearrangements ist eine zentrale Stellschraube zur Ausgabenbegrenzung Unterstützung familialer Pflege muss vor allem frühzeitig erfolgen, um Überforderung der Familien zu vermeiden. Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 1812

19 I.3 Kosten pro Pflegebedürftigem (3/3) Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 1913

20 I.4 Gesamtkosten (1/4) Derzeit variieren im internationalen Vergleich das Ausgabenvolumen der Finanzierungsmix (öffentlichen vs. private Ausgaben) für Pflegeleistungen ebenfalls erheblich. Das Ausgabenniveau wird dabei zum Teil durch den Problemdruck (Zahl der mindestens 80jährigen) erklärt. Zum anderen teil sind aber institutionelle Faktoren verantwortlich Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2014

21 I.4 Gesamtkosten (2/4) Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2115

24 I.4 Gesamtkosten: Zukünftige Entwicklung Allein durch den demographischen Wandel ist eine Ausgabensteigerung unvermeidlich Diese wird abgeschwächt durch sinkende Pflegeprävalenzen Ausgabensteigernd für öffentliche Sicherungssysteme wirkt eine Verlagerung auf formale Pflege Die Stützung familialer Pflege ist ein Kernkonzept zur Kostenbegrenzung Insgesamt muss aber von steigenden Ausgaben ausgegangen werden Frage der zukünftigen Finanzierung von Pflegeleistungen Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2418

25 Übersicht I. Finanzbedarfe und deren Steuerung II. Grundsätzliche Optionen zur Finanzierung von Pflegeleistungen 1. Freiwillige private Vorsorge 2. Obligatorische Privatversicherung 3. Sozialversicherung 4. Steuerfinanzierte Leistungsgesetze III. Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements IV. Reformnotwendigkeiten und -optionen V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2519

26 II.1 Freiwillige Vorsorge Alle zivilisierten Länder haben zumindest bedarfsgeprüfte Fürsorgesysteme Bei Existenz von bedarfsgeprüften Fürsorgesystemen: Anreiz für private Vorsorge gering Beispiel Deutschland (vor Einführung der Pflegeversicherung) Nur private Versicherungsverträge 80% der Heimbewohner beziehen Sozialhilfe Effekte Entwertung der Lebensleistung Taschengeldempfänger 2-Klassen-Versorgung Unzureichende Infrastruktur Insgesamt: ungeeignetes System Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2620

27 II.2 Obligatorische Privatversicherung Obligatorische Privatversicherung löst das Problem der unzureichenden Absicherung Vergleich zur Sozialversicherung gleichfalls effiziente Risikoallokation unterschiedliche Verteilungswirkungen Bei risikoadjustierten Prämien (zu) hohe Belastungen für schlechte Risiken einkommensbezogene Zuschüsse sind notwendig Bei nicht risikoadjustierten Prämien Risikostrukturausgleich zwischen Versicherung wird notwendig Insgesamt: Unterschied zur Sozialversicherung verschwindet als Basissystem in der EU nicht vertreten. Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2721

28 II.3 Sozialversicherung Typischerweise umlagefinanziert mit einkommensbezogenen Beiträgen Typische Probleme (Beispiel Deutschland) Umlagefinanzierung und demographischer Wandel Gefährdung der langfristigen finanziellen Stabilität Grundsätzlich besteht das Problem auch bei Kapitalfundierung bei Finanzierung nur über den Faktor Arbeit Negative Arbeitsmarkteffekte (disincentives to work, Lohnkosten) Strukturell schrumpfende Finanzierungsbasis Teilweise regressive Verteilungswirkungen bei Höchstgrenze für beitragspflichtige Einnahmen (wg. Äquivalenzprinzip) Mögliche Lösung: Annäherung an Einkommensteuertarif Verbreiterte Bemessungsgrundlage (alle Einkommensarten) Wegfall / Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2822

29 II.3 Steuerfinanzierung Unterscheidung: einkommensgeprüften Leistungen: entspricht dem System freiwilliger Vorsorge nicht-einkommensgeprüften Leistungen (z.b. Österreich): nachfolgend unterstellt Grundsätzlich: ebenfalls umlagefinanziert mit gleichen Effekten wie bei Sozialversicherung Finanzierung über direkte Steuern (Einkommenssteuern) Proportionale-progressive Verteilungswirkungen möglich Negative Arbeitsmarkteffekte sind deutlicher als bei Sozialversicherung Steuern = Abgaben ohne Anspruch auf Gegenleistungen Beiträge = Preis für erworbene Ansprüche Finanzierung über indirekte Steuern (z.b. Umsatzsteuer) proportional-regressive Verteilungswirkungen geringere negative Arbeitsmarkteffekte Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 2923

30 Übersicht I. Finanzbedarfe und deren Steuerung II. III. IV. Grundsätzliche Optionen zur Finanzierung von Pflegeleistungen Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements 1. Wohlfahrtsstaatstypen 2. Übersicht über Sicherungssysteme in Europa Reformnotwendigkeiten und -optionen V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3024

31 III. Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements (1/2) Gängige Unterscheidung von Wohlfahrtsstaatstypen Beveridge vs. Bismarck (nach Finanzierung) Liberaler, sozialdemokratischer, konservativer Wohlfahrtsstaat (Esping-Andersen) nach Grad der Dekommodifizierung und Stratifizierung sowie der Rolle von Markt, Staat und Familie Später ergänzt um rudimentären Wohlfahrtsstaat Umgang mit neuem Risiko: Konservative Wohlfahrtsstaaten mit gegliedertem Sozialversicherungssystem Neue Leistungen können nicht ohne Weiteres in bestehende Leistungen integriert werden Etablierung neuer Systeme ist notwendig These: in den Ländern noch ohne System folgt das noch Sozialdemokratischer Wohlfahrtsstaat: neue Leistungen werden in umfassende universalistische Systeme integriert Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3125

32 III. Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements (2/2) Wohlfahrtsstaatstypen in der Europäischen Union Wohlfahrtsstaatstyp kein eigenständiges System Sozialdemokratisch eigenständiges System Bismarck-Typ Pflegesicherungssystem Beveridge-Typ Typ A Dänemark, Finnland, Schweden, Konservativ Typ B Deutschland, Österreich, Luxemburg, Niederlande b Typ C Belgien, Frankreich, a Italien Liberal Typ D Vereinigtes Königreich, Irland Rudimentärer Sozialstaat Typ E: Spanien, Portugal, Griechenland Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3226

33 Übersicht I. Finanzbedarfe und deren Steuerung II. Grundsätzliche Optionen zur Finanzierung von Pflegeleistungen III. Wohlfahrtsstaatstypen und Sicherungsarrangements IV. Reformnotwendigkeiten und -optionen V. Fazit 1. Reformnotwendigkeiten 2. Stärken und Schwächen der Finanzierungsoptionen 3. Optimierung des Finanzierungsmixes Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3327

34 IV.1 Reformnotwendigkeiten Finanzbedarfe für Sicherung der Pflege werden wachsen Länder ohne eigene Systeme müssen solche aufbauen Z.B. in Spanien und Italien: Aufbau von Sicherungssystemen in den Regionen Z.B. in Griechenland: noch keine neuen Systeme Bestehende Systeme: Zusätzliche Mittel müssen aufgebracht werden Bei steuerfinanzierten Pflegeleistungen ist das möglich ohne explizite Steuererhöhungen, durch Haushaltsumschichtungen In beitragsfinanzierten Systemen ist eine sichtbare Beitragserhöhung erforderlich größere Schwierigkeiten zur Beschaffung neuer Mittel Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3428

35 IV.2 Reformoptionen Mögliche (weitere) Finanzierungsquellen: Versicherungsbeiträge nur in Versicherungssystemen möglich gut legitimierbar (Leistung Gegenleistung) begrenzt einsetzbar wegen Arbeitsmarkteffekten Steuern In Versicherungssystemen nur mit eigener Legitimation ( versicherungsfremde Leistungen ) auch hier: negative Arbeitsmarkteffekte Eigenfinanzierung (out of pocket) bei betraglich begrenzten Leistungen (Deutschland, Österreich) nicht sinnvoll, wegen schon hoher Selbstbeteiligung in skandinavischen Ländern: eine Option Kapitalfundierung allenfalls als ergänzende Maßnahme sinnvoll Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3529

36 IV.3 Optimierung des Finanzierungsmixes Da es keine Finanzierungsquelle gibt, die ohne Nachteile ist: Finanzierungsmix als mögliche Lösung In rudimentären Sozialstaaten: Aufbau von Versicherungssystemen oder kommunalen steuerfinanzierten Systemen In konservativen Wohlfahrtsstaaten ohne eigenes System: Aufbau einer eigenen Pflegeversicherung In konservativen Wohlfahrtsstaaten mit eigenem System: Verbreiterung der Bemessungsgrundlage Steuerfinanzierung Ergänzende Kapitalfundierung In liberalen Wohlfahrtsstaaten: Ergänzung durch Sozialversicherungselemente In sozialdemokratischen Systemen: Einführung signifikanter Eigenbeteiligung Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3630

37 V. Fazit (1/2) 1. Finanzierung darf nicht losgelöst von Leistungserbringung diskutiert werden Umfang der Pflegebedürftigkeit ist beeinflussbar Finanzbedarfe hängen von Pflegearrangements ab 2. Demographischer Wandel führt zu zunehmendem Finanzbedarf Umfang des Anstiegs ist womöglich niedriger als angenommen, aber: Zusätzliche Mittel müssen aufgebracht werden überall in Europa 3. Alle Finanzierungsquellen haben Nachteile. Steuern und Beiträge: Demographieanfälligkeit im Umlageverfahren Steuern: höhere Abgabewiderstände Beiträge: Gefahr schrumpfender Beitragsbemessungsgrundlage Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3731

38 V. Fazit (2/2) 4. Sinnvoll erscheint daher ein Finanzierungsmix, der den Grundcharakter des jeweiligen Wohlfahrtsstaates beachtet Ausgangspunkt: Pflegeversicherung oder steuerfinanziertes Leistungsgesetz Ergänzung durch jeweils anderes Element womöglich in einem Pflegefond Zusätzlich in Grenzen einsetzbar: Kapitalfundierung und Eigenbeteiligung Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr. 3832

39 Schluss Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Prof. Dr. Heinz Rothgang Folien Nr