Neue Regelungen zum Automatisierten Fahren in Deutschland

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1 Neue Regelungen zum Automatisierten Fahren in Deutschland Zusammenfassung > Es gibt fünf Stufen automatisierten und autonomen Fahrens. Der aktuelle Gesetzentwurf der Bundesregierung regelt hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktionen. > Nationale Gesetze zum automatisierten Fahren müssen internationale und Europäische Regelungen berücksichtigen, wie zum Beispiel das Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr und die UN/ECE-Regelungen der Vereinten Nationen. Diese Regelungen lassen autonome Fahrsysteme derzeit nicht zu. > Wesentliche Teile des ursprünglichen Gesetzentwurfs des BMVI wurden durch das BMJV modifiziert. Der Kompromiss enthält weniger weitreichende Neuregelungen als es das BMVI zunächst angestrebt hatte. > Wichtigste Modifikation: Die verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung bleibt auch dann anwendbar, wenn die hoch- oder vollautomatisierte Fahrfunktion eingeschaltet ist. Die Grenzen der Haftungsbeschränkung werden sogar verdoppelt. > Fahrzeuge mit automatisierten Fahrfunktionen müssen aufzeichnen, ob die Fahrfunktion eingeschaltet ist, wenn die Fahrfunktion den Fahrer zur Übernahme der Kontrolle auffordert und wenn technische Störungen vorliegen. I. Einleitung Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) hatte im Juli 2016 einen Gesetzentwurf zum hoch- und vollautomatisierten Fahren erarbeitet. Dieser Referentenentwurf, der als wichtiger Schritt in Richtung des autonomen Fahrens gesehen wurde, wurde jüngst durch das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) überarbeitet. Die Fassung vom 20. Dezember 2016 wird aller Voraussicht nach in den kommenden Wochen im Bundeskabinett diskutiert werden. Der Entwurf legt Voraussetzungen zu hoch- und vollautomatisierter Fahrfunktionen fest und erlaubt es technischen Systemen, für einzelne Fahrmanöver die Steuerung des Fahrzeuges zu übernehmen. Der angestrebte Ansatz des BMVI, der vom Fahrer keine permanente Aufmerksamkeit hinsichtlich des Geschehens im Straßenverkehr forderte, wurde in der Überarbeitung des BMJV gestrichen. Der Referentenentwurf zielt darauf ab, das automatisierte Fahrumfeld auszuweiten und dadurch die führende Stellung Deutschlands in der internationalen Automobilindustrie zu behaupten. II. Stufen des Automatisierten Fahrens Im Folgenden wird zunächst eine kurze Übersicht über die verschiedenen Stufen des automatisierten Fahrens gegeben, wie sie in der Praxis typischerweise abgegrenzt werden: 1. Assistiertes Fahren: Der Fahrer übt jederzeit die Kontrolle über die Längs- oder Querführung des Fahrzeuges aus. Das Fahrassistenzsystem führt einzelne Fahrmanöver durch, die vom Fahrer dauerhaft überwacht werden müssen. Der Fahrer kann jederzeit das System ausschalten. Das System kann ihm die Kontrolle auch übergeben. Beispiele für Fahrassistenten sind die Start-Stopp- Automatik und einige Parkassistenzsysteme. 2. Teilautomatisiertes Fahren: Ein oder mehrere Fahrassistenzsysteme übernehmen für definierte Anwendungsfälle oder einen begrenzten Zeitraum 1

2 die Längs- und Querführung des Fahrzeuges sowie das Beschleunigen und Verzögern. Der Fahrer muss die Systeme dauerhaft überwachen und jederzeit in der Lage sein, die Kontrolle über das Fahrzeug zu übernehmen. Beispiele für teilautomatisierte Fahrsysteme sind der Stauassistent und einige Parkassistenzsysteme. 3. Hoch- und vollautomatisiertes Fahren: Das System übernimmt für definierte Anwendungsfälle oder einen begrenzten Zeitraum die Längs- und Querführung des Fahrzeuges sowie das Beschleunigen und Verzögern. Der Fahrer muss das System nicht mehr dauerhaft überwachen. Das System warnt den Fahrer, wenn er/sie die Kontrolle über das Fahrzeug übernehmen muss. Beispiele sind der Parkhauspilot und der Autobahnpilot. 4. Autonomes Fahren: Auf dieser höchsten Stufe der Automatisierung hat das Fahrsystem vom Start bis zum Ziel die komplette Kontrolle über das Fahrzeug. Es übernimmt die Längs- und die Querführung auf sämtlichen Straßen und unter allen Umweltbedingungen und führt jederzeit das Manöver mit dem geringsten Risiko durch. Auf dieser Stufe gibt es keinen Fahrer mehr, sondern alle Insassen des Fahrzeugs sind Passagiere ( fahrerloses Fahrzeug ). Für das autonome Fahren bedarf es einer speziellen Verkehrsinfrastruktur. III. Geltendes Recht zum Automatisierten Fahren Die in Deutschland geltenden Regelungen zum automatisierten Fahren entstammen internationalen Vereinbarungen, dem Europäischen Recht und nationalen Gesetzen. 1. Internationales Recht Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr Die Ausgangslage des bestehenden Regelungsrahmens in Deutschland ist das Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr vom 8. November 1968 ( Wiener Übereinkommen ). Gemäß Art. 8 Abs. 1 des Wieder Übereinkommens muss jedes Fahrzeug und miteinander verbundene Fahrzeuge ( ), wenn sie in Bewegung sind, einen Lenker haben. Die Definition des Begriffs Fahrer in Art. 1 lit. v des Wiener Übereinkommens zeigt, dass die Vertragsparteien davon ausgingen, dass das Fahrzeug permanent von mindestens einer Person kontrolliert und gelenkt werden kann. Daher lassen die Regelungen des Wiener Übereinkommens autonomes Fahren nicht zu. Allerdings muss die Kontrolle nicht aus dem Inneren des Fahrzeuges ausgeübt werden. Anderenfalls hätten die Vertragsparteien die externe Steuerung ausdrücklich ausgeschlossen. Das Wiener Übereinkommen erlaubt daher teleoperiertes Fahren. Zudem lässt es hoch- und vollautomatisiertes Fahren zu, solange der Fahrer jederzeit das System überwacht und die Möglichkeit hat, es zu übersteuern (vgl. zum Beispiel Art. 8 Abs. 5 i.v.m. Art. 13 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens). 5. Teleoperiertes Fahren: Ein Betreiber kontrolliert das Fahrzeug von außen. Es werden über ein mobiles Netzwerk (LTE) permanent Informationen zwischen Fahrzeug und Betreiber ausgetauscht. Alle Insassen des Fahrzeuges sind Passagiere. Diese Technik könnte als Übergangslösung vor der Einführung des autonomen Fahrens und der dafür erforderlichen Verkehrsinfrastruktur dienen. Ein wesentlicher Schritt in Richtung der Zulässigkeit automatisierten Fahrens war die Änderung des Art. 8 Abs. 5 des Wiener Übereinkommens im Jahr 2014, die am 23. März 2016 in Kraft trat. Aufgrund dieser Änderung gelten Fahrsysteme, die einen Einfluss auf das Führen des Fahrzeuges haben, als konform mit den Vorgaben über das Führen des Fahrzeuges, wenn (i) sie den Vorschriften internationaler Rechtsvorschriften für Kraftfahrzeuge entsprechen (UN/ECE-Regelungen, dazu sogleich) entsprechen oder wenn (ii) sie durch den Fahrer übersteuert oder deaktiviert werden können. 2

3 UN/ECE-Regelungen Die Vereinbarung von 1958 über die Annahme einheitlicher technischer Vorschriften für Radfahrzeuge der Economic Commmission for Europe der Vereinten Nationen ( UN/ECE- Regelungen ) hat transnational einheitliche Vorgaben aufgestellt. Die UN/ECE-Regelungen haben Hemmnisse für den grenzüberschreitenden Handel unter den Mitgliedstaaten abgebaut. Durch den Beschluss des Rates 97/836/EC vom 27. November 1997 ist die Europäische Gemeinschaft der Vereinbarung beigetreten. Die UN/ECE-Regelungen erlauben keine autonomen Fahrfunktionen, sondern enthalten sogar Regelungen, die autonome Fahrfunktionen ausdrücklich ausschließen. Beispielsweise schließt Ziffer der Regelung Nr. 79 autonome Lenkanlagen aus. Dieser Ausschluss verhindert auch die Zulassung teleoperierter Fahrsysteme, die zwingend ein autonomes Lenksystem benötigen. Darüber hinaus erlaubt Ziffer der Regelung Nr. 79 zwar automatische Steuerungsfunktionen, diese müssen aber folgende Bedingungen erfüllen: Das Fahrassistenzsystem muss so beschaffen sein, dass der Fahrer es jederzeit übersteuern kann. Das Fahrassistenzsystem muss so konstruiert sein, dass es bei einer Geschwindigkeit, die 12 km/h übersteigt, automatisch abschaltet. Diese Bestimmung muss für die Zulässigkeit automatisierten Fahrens noch geändert werden. 2. Europäisches Recht Die Rahmenrichtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge vom 5. September 2007 ( Rahmenrichtlinie ) enthält weitere Regelungen über die Zulässigkeit von Fahrzeugen in der Europäischen Union. Hinsichtlich der anzuwendenden Standards verweist die Rahmenrichtlinie auf die EN/ECE-Regelungen (siehe oben). 3. Nationales Recht Vorgaben hinsichtlich der Zulassung und Registrierung von Kraftfahrzeugen und Verhaltensvorschriften für Fahrer sind vor allem in dem Straßenverkehrsgesetz (StVG), der Straßenverkehrszulassungsordnung, der Straßenverkehrsordnung (StVO), der Fahrzeug- Zulassungsverordnung, der Fahrerlaubnisverordnung und der Fahrzeugteileverordnung geregelt. Da das Wiener Übereinkommen und die UN/ECE- Regelungen einzuhalten sind, ist das nationale Recht von den Grundsätzen beeinflusst, dass Fahrzeuge durch einen Fahrer kontrolliert werden müssen. Beispielsweise regelt 3 Abs. 1 StVO, dass der Fahrer sein Tempo so wählen muss, dass er das Fahrzeug ständig beherrscht. Gemäß 9 Abs. 5 StVO ist der Fahrer außerdem verpflichtet, beim Abbiegen, Wenden und Rückwärtsfahren eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer auszuschließen. Da diese Normen eng an das Verhalten des Fahrers anknüpfen, können autonome Fahrfunktionen ihnen nicht gerecht werden. Hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktionen sind jedenfalls nur schwer mit dem Wortlaut in Einklang zu bringen. IV. Gesetzentwurf zum Automatisierten Fahren Der Bearbeitungsstand des Gesetzentwurfs zum automatisierten Fahren ist als Kompromiss des BMVI und des BMJV zu sehen. Sollte das Gesetz in der vorliegenden Fassung in Kraft treten, könnten erstmals hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktionen zugelassen werden. Nach wie vor wären in Übereinstimmung mit den Regelungen des Wiener Übereinkommens und der UN/ECE-Regelungen autonome Fahrsysteme nicht zulassungsfähig. 1. Begriffsbestimmung hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktion Der neue 1a Abs. 1 StVG soll den Begriff von Kraftfahrzeugen mit hoch- und vollautomatisierter Fahrfunktion regeln und erfordert, dass eine solche Fahrfunktion das Kraftfahrzeug einschließlich der Längs- und Querführung steuern kann, jederzeit durch den Fahrzeugführer übersteuert oder deaktiviert werden kann, die Erforderlichkeit der Fahrzeugsteuerung durch den Fahrzeugführer erkennen kann und 3

4 dem Fahrzeugführer das Erfordernis der eigenhändigen Fahrzeugsteuerung rechtzeitig optisch, akustisch oder haptisch anzeigen kann. Hierzu kann Folgendes angemerkt werden: Der Gesetzentwurf differenziert nicht zwischen hoch- und vollautomatisierten Fahrfunktionen. Da der neue 1a Abs. 1 StVG einen Fahrzeugführer voraussetzt, der jederzeit die Fahrfunktion übersteuern oder ausschalten kann, sind die Regelungen mit denen des Wiener Übereinkommens und der UN/ECE- Regelungen vereinbar. Weder der Wortlaut noch die Gesetzesbegründung lassen erkennen, was eine rechtzeitige Anzeige der notwendigen Übersteuerung meint. Dieses Kriterium wird voraussichtlich durch die Rechtsprechung ausgefüllt werden müssen. 1a Abs. 2 StVG soll bestimmen, dass hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktionen nur dann zulässig sind, wenn die Funktion bestimmungsgemäß verwendet wird. In der Folge dürfen beispielsweise Fahrfunktionen, die für die Autobahn vorgesehen sind, nicht auf anderen Straßen angewendet werden. die Übernahme der Fahrzeugführung erforderlich ist, um straßenverkehrsrechtliche Vorschriften einzuhalten. Nach der Gesetzesbegründung sind offensichtliche Umstände dabei solche, die sich aufdrängen. Während der Referentenentwurf des BMVI noch die Möglichkeit des Fahrers enthielt, sich vom Verkehrsgeschehen abzuwenden, wenn das hochoder vollautomatisierte Fahrsystem eingeschaltet ist, erlaubt die überarbeitete Fassung des BMJV dies nicht. Berücksichtigt man die eingangs dargestellten Begriffsbestimmungen zum automatisierten Fahren, entspricht der Begriff des hoch- und vollautomatisierten Fahrens in dem Gesetzentwurf daher nicht dem Begriff, der sich in der Praxis durchgesetzt hat. Stattdessen entspricht er lediglich dem teilautomatisierten Fahren. 2. Pflichten des Fahrzeugführers Der neue 1b StVG enthält Vorgaben für den Fahrzeugführer, der eine hoch- und vollautomatisierte Fahrfunktion verwendet. 1a Abs. 3 StVG stellt hierzu klar, dass auch derjenige, der eine hoch- oder vollautomatisierte Fahrfunktion aktiviert hat und demzufolge gerade nicht die Kontrolle über das Fahrzeug ausübt, Fahrzeugführer im Sinne des Straßenverkehrsrechts bleibt. Nach 1b StVG muss der Fahrzeugführer die Kontrolle über das Fahrzeug übernehmen, wenn das System ihn dazu auffordert, der Fahrzeugführer technische oder sonstige Störungen erkennt oder erkennen muss, der Fahrzeugführer aufgrund offensichtlicher Umstände erkennt oder erkennen muss, dass die Voraussetzungen für eine bestimmungsgemäße Verwendung der hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktion nicht mehr vorliegen oder der Fahrzeugführer aufgrund offensichtlicher Umstände erkennt oder erkennen muss, dass 3. Black Box Um sicherzustellen, dass Informationen darüber verfügbar sind, wer die Kontrolle über das Fahrzeug zu einem bestimmten Zeitpunkt inne hatte oder inne gehabt haben müsste, schreibt der Gesetzentwurf eine spezielle Datenaufzeichnung für Fahrzeuge mit hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktionen vor. Nach dem neuen 63a StVG müssen Fahrzeuge aufzeichnen, ob der Fahrer oder die Fahrfunktion das Fahrzeug steuert und wann der Fahrzeugführer aufgefordert wird, die Kontrolle zu übernehmen. Darüber hinaus muss aufgezeichnet werden, wann technische Störungen der hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktion auftreten. Behörden und Personen, die glaubhaft machen können, diese Daten zu benötigen, um Rechtsansprüche im Zusammenhang mit einem Unfall geltend machen zu können, sind die 4

5 aufgezeichneten Daten zu übermitteln (vgl. 63a Abs. 2 und 3 StVG). 4. Haftung Anders, als es nach dem Referentenentwurf des BMVI aus Juli 2016 zu erwarten war, enthält die aktuelle Fassung keine Vorgaben zur Haftungserleichterung oder -befreiung des Fahrers mehr. 12 StVG begrenzt zwar weiterhin die Haftung des Fahrzeugführers bei Personen- oder Sachschäden. Jedoch hat sich der Gesetzgeber zum Schutz der Opfer dafür entschieden, die bisher geltenden Haftungsgrenzen für Fahrzeuge mit hoch- und vollautomatisierten Fahrfunktionen um jeweils 100 % auf EUR 10 Mio. für Personenschäden und EUR 2 Mio. für Sachschäden anzuheben. Die Begründung des Gesetzentwurfs stellt klar, dass (entsprechend dem heute geltenden Haftungsregime) der Halter des Fahrzeugs mit hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktionen weiterhin verschuldensunabhängig nach 7 StVG haftet. Die Haftungsvorschrift wurde durch das BMJV erheblich überarbeitet. Das BMVI hatte in seinem ursprünglichen Entwurf noch angestrebt, den Fahrer aus der Haftung zu entlassen, wenn das Fahrsystem eingeschaltet war. In diesem Fall sollte der Hersteller haften. Es darf angenommen werden, dass Berichte über Unfälle in den USA und Deutschland im Jahr 2016, die mit der Verwendung von Fahrassistenzsystemen in Verbindung gebracht wurden, ein Grund für die Zurückhaltung des BMJV waren, die Haftung des Fahrers zu beschränken. 5. Weitere Änderungen Weiter Änderungen des Gesetzentwurfs betreffen die Ermächtigung des BMVI, Verordnungen über fahrerlose Parksysteme und die Zustimmung des Verfügungsberechtigten der Fläche zu erlassen, die Ermächtigung des Zentralen Fahrzeugregisters, die Speicher-ID von Fahrzeugen mit hoch- oder vollautomatisierten Fahrfunktionen zu speichern. V. Zu erwartende Themen Wenn das Gesetz in der vorliegenden Fassung in Kraft tritt, wird seine Umsetzung weitere rechtliche Änderungen veranlassen und Diskussionen hervorbringen. Einige dieser Themen sind bereits heute vorhersehbar: Eine Ethikkommission, die durch den früheren Richter am Bundesverfassungsgericht Udo Di Fabio geleitet wird, diskutiert derzeit Fragen im Zusammenhang mit dem automatisierten und autonomen Fahren. Abhängig von den Ergebnissen dieser Kommission ist mit weiteren Gesetzesänderungen zur Gefährdungshaftung im Straßenverkehr zu rechnen. Außerdem werden weitere Gesetzesänderungen außerhalb des StVG erwartet, insbesondere hinsichtlich der zulässigen technischen Ausgestaltung der hoch- und vollautomatisierten Fahrfunktionen. Die Definition des 1a Abs. 1 StVG lässt nicht erkennen, was dem Erfordernis einer rechtzeitigen Anzeige der Fahrfunktion genügt. Diese Anforderung enthält Diskussionspotential für Rechtsstreitigkeiten, soweit sie nicht noch im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens konkretisiert wird. Die Blackboxen zeichnen dauerhaft Daten des Fahrzeugs und seiner verbundenen Systeme auf. Dies bietet Raum für Internetkriminalität. Hier können weitere Regelungen erforderlich werden, die Datensicherheit und Datenschutz gewährleisten. Während aufgrund des automatisierten Fahrens damit zu rechnen ist, dass Unfallzahlen aufgrund menschlichen Versagens zurückgehen, erhöht sich das Risiko technischer Fehlfunktionen. Derzeit kann nicht im Detail vorhergesagt werden, wie Kraftfahrzeugversicherungen darauf reagieren werden. Jedoch könnten sich vor allem aufgrund der verdoppelten Haftungsgrenzen die Versicherungprämien und -bedingungen ändern. Außerdem besteht die Möglichkeit, dass sich Klagen der Versicherer gegen die Fahrzeughersteller und Hersteller von hochund vollautomatisierten Fahrfunktionen häufen. Weitere Änderungen des geltenden Rechts könnten durch die GEAR 2030 High Level Gruppe der Europäischen Kommission erforderlich werden. Diese Gruppe wird unter anderem einen Aktionsplan zum autonomen und automatisierten Fahren erarbeiten, der bestehende Regelungen sowie die Anforderungen der Technik berücksichtigt. 5

6 Neben dieser regulatorischen Übersicht werden Sie über relevante Themen auf dem Laufenden halten, insbesondere auch hinsichtlich Fragestellungen zu Haftungsregelungen und zum Datenschutz. Ihre Ansprechpartner bei GSK Öffentliches Recht / Regulierung Dr. Jan Hennig Fachanwalt für Verwaltungsrecht Standort Berlin jan.hennig@gsk.de Kristina Marx, LL.M. Rechtsanwältin Standort Berlin kristina.marx@gsk.de Haftungsrecht Dr. Andreas Bauer, LL.M. Standort München andreas.bauer@gsk.de Dr. Marcel Vietor Standort München marcel.vietor@gsk.de Datenschutzrecht Dr. Jörg Kahler Standort Berlin joerg.kahler@gsk.de 6

7 Urheberrecht GSK Stockmann Alle Rechte vorbehalten. Die Wiedergabe, Vervielfältigung, Verbreitung und/oder Bearbeitung sämtlicher Inhalte und Darstellungen des Beitrages sowie jegliche sonstige Nutzung ist nur mit vorheriger schriftlicher Zustimmung von GSK Stockmann gestattet. Haftungsausschluss Diese Mandanteninformation enthält ausschließlich allgemeine Informationen, die nicht geeignet sind, den besonderen Umständen eines Einzelfalles gerecht zu werden. Sie hat nicht den Sinn, Grundlage für wirtschaftliche oder sonstige Entscheidungen jedweder Art zu sein. Sie stellt keine Beratung, Auskunft oder ein rechtsverbindliches Angebot auf Beratung oder Auskunft dar und ist auch nicht geeignet, eine persönliche Beratung zu ersetzen. Sollte jemand Entscheidungen jedweder Art auf Inhalte dieser Mandanteninformation oder Teile davon stützen, handelt dieser ausschließlich auf eigenes Risiko. GSK Stockmann und auch die in dieser Mandanteninformation namentlich genannten Partner oder Mitarbeiter übernehmen keinerlei Garantie oder Gewährleistung, noch haftet GSK Stockmann und einzelne Partner oder Mitarbeiter in irgendeiner anderen Weise für den Inhalt dieser Mandanteninformation. Aus diesem Grund empfehlen wir, in jedem Fall eine persönliche Beratung einzuholen. GSK STOCKMANN BERLIN Mohrenstraße Berlin Tel Fax FRANKFURT/M. Taunusanlage Frankfurt Tel Fax HAMBURG Neuer Wall Hamburg Tel Fax BRÜSSEL GSK Stockmann 209a Avenue Louise B-1050 Brüssel Tel Fax bruessel@gsk.de HEIDELBERG Mittermaierstraße Heidelberg Tel Fax heidelberg@gsk.de MÜNCHEN Karl-Scharnagl-Ring München Tel Fax muenchen@gsk.de LUXEMBURG GSK Luxembourg SA 44, Avenue John F. Kennedy L-1855 Luxemburg Tel Fax luxembourg@gsk-lux.com UNSERE PARTNER DER BROADLAW GROUP: LPA-CGR avocats in Frankreich, Nunziante Magrone in Italien und Roca Junyent in Spanien.