padeluun, Gründungsvorstand Digitalcourage e.v., Marktstraße 18, Bielefeld

Transkript

1 Stellungnahme zum Antrag der Piraten Videoüberwachung transparent und nachvollziehbar gestalten: Ein öffentliches Register für Videoüberwachungskameras in Nordrhein-Westfalen einführen (Drucksache 16/5280) 1. Übersicht Die Stellungnahme gliedert sich in sechs Teile. Zunächst sollen allgemeine Beobachtungen benannt und die generelle Situation der Videoüberwachung im öffentlichen Straßenbild bewertet werden. Anschließend soll auf die fünf Forderungen des Antrags eingegangen werden. Ein Fazit bildet den Abschluss. 2. Allgemeine Beobachtungen Die Überwachung des öffentlichen Raumes durch Videoüberwachungskameras nimmt stetig zu. Es gibt in Deutschland keine genauen Zahlen, aber die Behörden in Bayern konnten eine unvollständige Liste mit Kameras im öffentlichen Raum vorlegen; Tendenz steigend. Auch in NRW gibt es mehr und mehr Überwachungskameras: bei Behörden, Geschäften, bei Bus und Bahn sowie bei Privatleuten. Der Einsatz von Videoüberwachung wird meist mit besserer Prävention und Aufklärung von Fällen von Vandalismus bis zu Gewaltdelikten begründet. Der Mehrwert der Videoüberwachung hat sich bei unabhängigen Forschungsprojekten in beiden Feldern im Bestfall als ambivalent herausgestellt. Stellt man die Frage nach der Verhältnismäßigkeit (Legitimer Zweck, Geeignetheit, Notwendigkeit, Verhältnismäßigkeit) der Maßnahme, scheitert Videoüberwachung in den meisten Fällen schon an der Anforderung der Geeignetheit. Videoüberwachung schützt, mit wenigen Ausnahmen 1, nicht präventiv, vor allem bei Affekttaten oder terroristischen Attentaten. Videoüberwachung hat sich auch eher nicht als besonders hilfreich in der Aufklärung von Straftaten herausgestellt. So wurden die beiden "Kofferbombenleger in zwei Regionalzügen in NRW" im Gegensatz zur öffentlichen Meinung nicht durch die Veröffentlichung der VÜ-Bilder auffindig gemacht. Videoüberwachung sollte 1 "Seit wir am Leipziger Hauptbahnhof auch einen Parkplatz überwachen, sind dort signifikant weniger Autos gestohlen worden. Die Kollegen aus Halle sind da gar nicht glücklich darüber." Hauptkommissar n.n., Leiter des VÜ-Pilotprojektes Leipzig, als sachverständige Auskunftsperson des Landtags Nordrhein-Westfalen, 16. Wahlperiode, (Verschärfung des Polizeigesetzes) 1

2 deshalb ausschließlich in Ausnahmefällen nach intensiver Auseinandersetzung mit der Zielrichtung, der Notwendigkeit und den rechtlichen Anforderungen und zeitlich begrenzt genutzt werden. Den Schwächen der Videotechnik darf dabei keinesfalls mit einem Mehr an Überwachungstechnik begegnet werden. Videoüberwachung sollte stattdessen auch und vor allem von der Politik kritisch hinterfragt und andere, mildere, grundrechtswahrende, verhältnismäßigere und freiheitsschonende Alternativen gesucht werden. Zur Verhältnismäßigkeit ist besonders hervorzuheben, dass bei Videoüberwachung im öfffentlichen Raum und von der Öffentlichkeit genutzten Räumen regelmäßig eine exorbitante Zahl Unbescholtener nur wenigen (potentiellen) Täterinnen oder Tätern gegenüber stehen. 3. Beschlusspunkt 1: Einführung einer gesetzlichen Meldepflicht für Kameras und Attrappen, die von öffentlichen Stellen in Nordrhein-Westfalen betrieben werden und den öffentlich zugänglichen Raum überwachen Der vorliegende Antrag versucht dem Problem der zunehmenden Videoüberwachung Herr zu werden. Es wird niemandem entgangen sein, dass die Anzahl der Videoüberwachungsanlagen im Stadtbild seit Jahren zunimmt. Brisante Beispiele sind hier vor allem auch der nahezu flächendeckende Einsatz von Kameras in Bussen, Bahnen und Zügen, dessen Rechtmäßigkeit noch von Datenschutzbehörden und Gerichten zu klären sein wird. Die Einführung einer Meldepflicht bietet die Möglichkeit, erhebliche Defizite im Datenschutzrecht sowie in der Umsetzung abzubauen, da durch eine Meldepflicht Anreize geschaffen werden würden, die gesetzlichen Regelungen zu beachten und einzuhalten. In der Praxis stellt sich heraus, dass den datenschutzrechtlichen Vorgaben und damit der Einhaltung eines verfassungsrechtlich garantierten Grundrechts (!) nicht ausreichend Sorge getragen wird. So gilt sowohl im Landesdatenschutzrecht NRW als auch im Bundesdatenschutzrecht das Prinzip der Datensparsamkeit. Davon lässt sich für die potenzielle Betreiberin einer Videokamera die Frage der Notwendigkeit der Maßnahme ableiten. In einem Verfahrensverzeichnis muss die potenzielle Betreiberin oder ihre behördliche/betriebliche Datenschutzbeauftragte detailliert wiedergeben, welche Datenverarbeitungen durchgeführt und welche technischen Mittel genutzt werden. Eine Vorabprüfung muss erfolgen. Fordert man als interessierte oder kritische Bürgerin oder Bürger dann ein solches Verfahrensverzeichnis beispielsweise bei den lokalen Verkehrsbetrieben an, muss meist festgestellt werden, dass diese Anforderungen nicht erfüllt werden. Des Weiteren sind bei montierten Videoüberwachungskameras Kennzeichnungspflichten zu erfüllen, denen oft auch 2

3 nicht nachgekommen wird. Zwar hält der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit dahingehend leider keine Statistiken vor, in Niedersachsen stellte der dortige Datenschutzbeauftragte allerdings 2009 fest, dass 99% aller überprüften Kameras rechtswidrig montiert wurden 2. Eine Meldepflicht, sofern sie denn auch mit Sanktionsmechanismen wie Bußgelder ergänzt werden würde, könnte diesen Entwicklungen entgegenwirken. Positiv hervorzuheben ist, dass sowohl funktionierende Kameras als auch Attrappen für die Regelung einer Meldepflicht miteinbezogen wurden. Es ist ein weiteres Defizit der Datenschutzregelungen, dass Attrappen nicht denselben Anforderungen unterliegen. Tatsächlich stellt sich die Situation für Menschen genauso dar als würde er oder sie von einer funktionstauglichen Kamera beobachtet werden. Die Konsequenzen sind für den Menschen dieselben, denn er oder sie fühlt sich gleichermaßen überwacht. Ob die Datenschutzregeln Anwendung finden, entscheidet hier die Existenz oder Abwesenheit einer Datenverarbeitung. Diese Regelung ist aus dem genannten Grund unverständlich und sollte generell geändert werden. Hier könnte das Land NRW ein positives Zeichen zumindest für die von Land und Kommunen betriebenen Kameras setzen. Eine Meldepflicht würde damit die weichen Regelungen und die fehlende Durchsetzung der Datenschutzgesetze auffangen. Grundsätzlich sind eingriffsschwächere und damit datenvermeidende Maßnahmen jederzeit vorzuziehen, wobei an dieser Stelle bislang der politische Wille fehlte. Meines Erachtens fehlt dieser, weil VÜ gerne als populistische Symbolpolitik herhalten muß, wo eigentlich komplexere Maßnahmen notwändig wären. Mehrere Maßnahmen würden die Forderung nach einem Register aus meiner Sicht abschwächen. Da wäre erstens die Konkretisierung und Durchsetzung der bestehenden Datenschutzgesetze. Wie bereits aufgeführt, sollten Attrappen denselben Datenschutzvorschriften wie Videoüberwachungskameras unterworfen werden und explizitere Anforderungen bei Verfahrensverzeichnissen, Kennzeichnungspflichten und Vorabprüfungen benannt werden. Diese Regelungen werden aber nur eingehalten, wenn zweitens die Anwenderinnen und Betreiber ausreichend sensibilisiert sind. Sensibilisierungsund Weiterbildungsmaßnahmen im Datenschutz sollten zu diesem Zweck erhöht werden. Der 2 Zusätzlich stellte der DSB fest, dass viele Kameras zudem noch Tonaufzeichnungen anfertigten oder zumindest in der Lage waren, Ton aufzunehmen, was, da verdeckt erfolgt, strafrechtlich sanktioniert ist. Eine Konsequenz hatte das nach meinem Kenntnisstand nicht. 3

4 Landesbeauftragte für Datenschutz und Transparenz hat diesbezüglich wichtige Informationsmaterialen erstellt. Eine breitere Streuung vor allem auch durch andere Behörden wäre wünschenswert; genauso wie vermehrte Weiterbildungsmaßnahmen seitens des Landesdatenschutzbeauftragten. Drittens sollten dringend die Ressourcen für den LDI erhöht werden. Dies wäre nicht nur für vermehrte Weiterbildungsmaßnahmen sinnvoll, sondern für die Überprüfung als rechtswidrig gemeldeter Videoüberwachungssysteme dringend notwendig. Die Behörde des LDI kann nach eigenen Aussagen nur jede zehnte gemeldete Kamera vor Ort überprüfen. Die Kapazitäten reichen damit bei Weitem nicht aus, um auf eigene Initiative Kameras beispielsweise des Landes zu überprüfen. Findet der Beauftragte fälschlich montierte Kameras, sollte er viertens auch die Möglichkeit haben, angemessene Sanktionen aussprechen zu können. Leider schafft oft erst die Aussicht auf eine hohe Geldstrafe einen entscheidenden Anreiz die bestehenden Datenschutzregeln auch einzuhalten. Letztlich, und das ist der entscheidende Punkt, ist die öffentliche Hinterfragung der Maßnahme Videoüberwachung. Natürlich fordern Menschen mehr Videoüberwachung wie beispielsweise zuletzt bei der Feststellung eines niedrigen subjektiven Sicherheitsgefühls bei der Bahn, wenn ihnen suggeriert wird, dass dieses Instrument vor Gewalt und Diebstahl schützen würde. Es gehört zur Pflicht des Landes solche Irrtümer öffentlich zu hinterfragen; beispielsweise mithilfe einer Aufklärungskampagne auch intern bei Legislative und Exekutive. Diese Punkte würden den Datenschutz hinsichtlich der steigenden Videoüberwachung verbessern. Es ist festzuhalten, dass sie aber nicht das im zur Diskussion stehenden Antrag ausgeführte Problem der Intransparenz der Überwachung lösen würde. Auf dieses Argument soll unter Punkt 4 eingegangen werden. Dass eine Meldepflicht grundsätzlich möglich und mit europäischem Recht vereinbar ist, zeigt Österreich. Dort gibt es die Meldepflicht von Videoüberwachungsanlagen. Zwar werden Kameras mit Echtzeitüberwachung sowie analog aufzeichnende Kameras von der Pflicht ausgenommen, digital aufzeichnende Kameras müssen allerdings gemeldet werden. Die österreichische Datenschutzbehörde 3 erläutert dazu: Eine Videoüberwachungsanlage darf aufgrund der Bestimmung des 50c DSG 2000 grundsätzlich erst nach Abschluss des Registrierungsverfahrens in Betrieb genommen werden 3 Österreichische Datenschutzbehörde. Videoüberwachung im privaten Bereich: 4

5 bzw. erst dann, wenn sich das Datenverarbeitungsregister innerhalb von zwei Monaten nach Einlangen der Meldung nicht geäußert hat (Vorabkontrollverfahren - 18 Abs. 2 DSG 2000). Das aufgeführte Verfahren ermöglicht die Kontrolle durch die österreichische Datenschutzbehörde, erzwingt jedoch weder einen Kontrollbesuch noch die zeitaufwendige Bearbeitung und Erlaubnis durch das leitende Amt. Die Meldepflicht liefert aber wertvolle Anreize in der Bewusstseinsschärfung und Einhaltung der bestehenden Datenschutzregelungen liefern. Sie ermöglicht dem Datenschutzbeauftragten überdies die Übersicht zu bewahren und gegebenenfalls aktiv zu werden. Die österreichische Beschränkung der Meldepflicht allein auf digital aufzeichnende Videoüberwachungskameras erschließt sich allerdings nicht. Die Informationen über die Kamerabetreiber, die Genehmigung über die Datenverarbeitung sowie weitere Informationen können in Österreich über die Internetpräsenz der österreichischen Datenschutzbehörde aufgerufen werden. 4. Beschlusspunkt 2: Ein öffentliches, über das Internet abrufbares Kameraregister, das Verfahrensverzeichnisse sowie weitere technischen Informationen der Videoüberwachungsanlagen beinhaltet Die Forderung nach einer öffentlichen Einsicht in bzw. Übersicht über vorhandene Videoüberwachungsanlagen im öffentlich zugänglichen Raum zeigt das Ungleichgewicht zwischen den Überwachern auf der einen und den Überwachten auf der anderen Seite auf. Während die eine Gruppe anscheinend ohne durchgreifende Reglementierung ihre Anlagen montieren kann, bleibt den Überwachten kaum eine Möglichkeit sich über die Rechtmäßigkeit der Kameras zu informieren oder zu Wehr zu setzen. Ein Austausch mit dem LDI, auch allein zur Frage der Rechtmäßigkeit der entsprechenden Kamera, bedeutet allerdings weitere Arbeitsbelastung für eben jenen, wo doch ein kurzer Blick in ein Verzeichnis schneller Abhilfe geschaffen hätte. Dazu stellen sich grundsätzliche Fragen zur Offenheit und Transparenz der Behörden gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern: Wieso sollten die Informationen über Videoüberwachungskameras, die von öffentlicher Seite aus betrieben werden, nicht im Internet veröffentlicht werden? Andererseits ist zu bedenken, dass auch eine solche Datensammlung Begehrlichkeiten vieler Art wecken wird. Die Sammlung sollte so geschützt 5

6 sein, dass zwar einzelne Auskünfte an Privatpersonen in geringem Umfang möglich sind, andererseits aber Zugriffe von Polizeien und anderen mit behördlichen Aufgaben Betrauten, klar gesetzlich geregelt sind. Die Argumentation, dass ein solches Register z.b. Einbrechern die Tat erleichtert, ist eindeutig abzuweisen. Videoüberwachung muss nach geltendem Bundes- und Landesdatenschutzrecht sachgerecht gekennzeichnet werden. Sie darf nicht im Verborgenen erfolgen. Ähnlich sollte diskutiert werden, ob das Register an zentraler Stelle oder möglichst dezentral, z.b. kommunal, organisiert wird. 5. Verantwortlichkeit über das Register bei einer unabhängigen Stelle mit entsprechender Ressourcenausstattung Die Entwicklung des Registers durch IT.NRW und den Betrieb durch den Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit würden sich anbieten. Immerhin wäre der Landesdatenschutzbeauftragte auch für die etwaige Kontrolle der einzelnen Kameras zuständig. Dass die Ressourcen des Landesdatenschutzbeauftragten (und ggfs. von IT.NRW) mit der Meldepflicht erhöht werden müssten, steht außer Frage. Die Ausstattung des LDI sollte ohnehin erhöht werden, wenn die Behörde allenfalls die bereits aufgeführten zehn Prozent der als rechtswidrig gemeldeten Videoüberwachungskameras vor Ort zu überprüfen im Stande ist. 6. Rechtsvorschriften zur Ahndung von Verstößen gegen die Meldepflicht Die österreichische Datenschutzbehörde hat die Kompetenz den Betreiber einer nichtgemeldeten Videoüberwachungskamera mit einer Geldstrafe von bis zu zu versehen. Eine ähnliche Regelung wäre auch bei Einführung einer Meldepflicht in NRW wünschenswert, damit die Regelung nicht zum zahnlosen Tiger verkommt. Die Datenschutzvorschriften sollten im Allgemeinen leichter und deutlicher sanktioniert werden können, denn schon die bereits bestehenden Regelungen würden, wenn sie denn eingehalten werden würden, ein recht hohes Niveau bieten. Die Stärkung der Sanktionsmöglichkeiten sollte aber immer im Einklang mit der Stärkung von weiteren Sensibilisierungs- und Weiterbildungsmaßnahmen erfolgen. Das Land sollte hier 6

7 stärker seinen Verpflichtungen nachkommen. Der Landesdatenschutzbeauftragte würde sich über Ressourcen für Sensibilisierungs- und Weiterbildungsmaßnahmen sicherlich freuen. 7. Bundesratsinitiative, die eine Meldepflicht auch für private Kameras vorschreibt Wollte man eine Meldepflicht einführen, so sollte diese für alle im öffentlichen Raum befindlichen Überwachungskameras gelten. Aus diesem Grund ist eine Einführung auch auf Bundesdatenschutzgesetz nur konsequent. Das Gros der Kameras wird mittlerweile von privaten Stellen betrieben, deren Kontrolle noch einmal schwieriger erscheint als bei staatlichen Stellen. 8. Fazit Es gibt gute Gründe, die für die Einführung eines öffentlich einsehbaren Registers für Videoüberwachungskameras sprechen: Die Videoüberwachung im öffentlich zugänglichen Raum sowie die technischen Fähigkeiten der Kameras nimmt unverhohlen zu. Die datenschutzrechtlichen Vorschriften können der Zunahme und der rechtswidrigen Montierung nicht gerecht werden. Es scheint an ausreichend Anreizen und Problembewusstsein sowie an Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten zu fehlen. Gleichzeitig ist das Prinzip der Datenvermeidung als Gegenargument zu nennen. Unser Datenschutzrecht steht dafür, dass nur wirklich notwendige Datenverarbeitungen persönlicher Informationen auch durchgeführt werden. Auch ist ein dezentrales System einem zentralen System grundsätzlich vorzuziehen. Vor dem Hintergrund zuvor genannter Defizite in der Umsetzung des Datenschutzrechtes stellt ein Register vielleicht nicht die mildeste, aber eine problemfokussierte Lösung dar. Aufgrund ausbleibender Maßnahmen zur Verbesserung des Datenschutzes, vor allem im Bereich Videoüberwachung, ist eine Meldepflicht eine klare und deutliche Forderung, um das Problem der ausufernden Videoüberwachung einzudämmen. Die ausufernde Videoüberwachung muss auf die politische Agenda. Es ist unzweifelhaft, dass wir eine bessere Regulierung hin zu der Einhaltung unserer verfassungsrechtlich garantierten Grundrechte benötigen; nicht aber die polemische Forderung nach einer wenig nützenden Überwachungsmaßnahme. 7

8 Mein persönliches Credo ist, ein solche Register dadurch zu vermeiden, dass Videoüberwachung grundsätzlich verboten wird und Ausnahmen nur in klarem gesetzlichen Rahmen auf Antrag gestattet werden kann. 8