Der Senator für Justiz Bremen, den 6. März 2014 und Verfassung Bearbeiter: Vorlage für die Sitzung des Rechtsausschusses am 19. März 2014 TOP I.3.

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1 Der Senator für Justiz Bremen, den 6. März 2014 und Verfassung Bearbeiter: Herr Dr. Maierhöfer Tel.: Vorlage für die Sitzung des Rechtsausschusses am 19. März 2014 TOP I.3. Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren - Auswirkungen auf die Gerichtsbarkeit im Lande Bremen A. Problem Der Rechtsausschuss hat den Senator für Justiz und Verfassung in seiner Sitzung am 14. März 2014 um regelmäßige Berichterstattung zur Entwicklung der bei überlangen Gerichtsverfahren eingeleiteten Verfahren gebeten. Eine erste Berichterstattung fand in der Sitzung vom 10. Oktober 2012 statt. B. Lösung Der Senator für Justiz und Verfassung erstattet den folgenden Bericht: I. Der relevante Rechtsrahmen Am 3. Dezember 2011 trat das Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren (BGBl I 2302) in Kraft. Es dient der Umsetzung einer Forderung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), der gerügt hatte, dass in Deutschland den Beteiligten eines Gerichts- oder Ermittlungsverfahren kein wirksamer Rechtsbehelf zur Verfügung stehe, wenn sie der Ansicht sind, dass ihr Recht auf Abschluss des Verfahrens in angemessener Dauer (Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK) verletzt wird (Urteil der Großen Kammer des EGMR vom 8. Juni /01 -, NJW 2006, 2389; Urteil der 5. Sektion des EGMR vom 2. September /06 -, NJW 2010, 3355). Das Gesetz sieht in 198 bis 201 GVG n.f. (die über entsprechende Verweisungsvorschriften S. 2 VwGO, 202 S. 2 SGG, 155 S. 2 FGO, 9 Abs. 2 Satz 2 ArbGG - auch für die Fachgerichtsbarkeiten gelten) ein zweistufiges Instrumentarium vor: Wenn ein Verfahrensbeteiligter die Besorgnis hat, dass sein Verfahren nicht in angemessener Zeit abgeschlossen wird, kann er bei dem mit der Sache be-

2 2 fassten Gericht (bzw. der mit dem Ermittlungsverfahren betrauten Staatsanwaltschaft) eine Verzögerungsrüge erheben. Diese soll präventiv wirken, indem sie Gericht oder Staatsanwaltschaft auf die drohende Überlänge und die Notwendigkeit einer zügigen Verfahrensförderung hinweist. Wird das Verfahren danach nicht binnen 6 Monaten abgeschlossen, kann auf Zahlung einer angemessenen Entschädigung geklagt werden (in der Regel EUR für jedes Jahr der Verzögerung). Das Ministerkomitee des Europarates, das für die Überwachung der Durchführung der Urteile des EGMR zuständig ist, hat am 5. Dezember 2013 festgestellt, dass Deutschland mit diesem Mechanismus seine Verpflichtungen erfüllt hat (Resolution CM/ResDH(2013)244). Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz evaluiert das Gesetz derzeit und führt in diesem Rahmen eine Länderumfrage durch. II. Entschädigungsforderungen nach 198 ff. GVG gegen die Freie Hansestadt Bremen Entschädigungsansprüche wegen überlanger Verfahrensdauer werden im Land Bremen nur vereinzelt erhoben. Dieser Befund aus dem Bericht des Senators für Justiz und Verfassung für die Sitzung des Rechtsausschusses der Bremischen Bürgerschaft vom 10. Oktober 2012 hat sich auch in der Folgezeit bestätigt. Überdies hat sich inzwischen herausgestellt, dass die Ansprüche in der Mehrzahl unbegründet sind. a) Gesamtzahl der erhobenen Forderungen Seit Inkrafttreten des Gesetzes wurden gegen das Land Bremen insgesamt 31 Entschädigungsansprüche wegen angeblicher Verfahrensverzögerungen geltend gemacht. Davon wurde in 6 Fällen die Forderung nur außergerichtlich an den Senator für Justiz und Verfassung herangetragen, in 9 Fällen wurde lediglich Prozesskostenhilfe (PKH) für eine beabsichtigte Entschädigungsklage beantragt und in 16 Fällen wurden Entschädigungsklagen erhoben. Betrachtet man die Entwicklung nach Jahren getrennt, ist von 2012 auf 2013 ein deutlicher Rückgang der Entschädigungsforderungen um 75 % zu verzeichnen (von 20 in 2012 [4 außergerichtlich, 5 PKH-Verfahren, 11 Klagen] auf 5 in 2013 [2 PKH-Verfahren, 3 Klagen]). Für 2014 zeichnet sich ein Anstieg gegenüber dem Vorjahr ab (bisher 6 Forderungen [2 außergerichtlich, 2 PKH-Verfahren, 2 durch Klagen]). Der Aussagewert dieser Statistik ist jedoch begrenzt, denn angesichts der geringen absoluten Zahlen können schon Einzelentwicklungen zu starken Verzerrungen führen. So wurde z.b. mehr als ein Drittel aller Entschädigungsansprüche (11) von einem einzigen Rechtsanwalt erhoben (z.t. mehrfach für dieselben Mandanten oder in eigener Sache) und zwischen einigen der in 2014 bisher geltend gemachten Ansprüche bestehen Sachzusammenhänge. b) Ergebnis der abgeschlossenen Fälle

3 3 Soweit die erhobenen Entschädigungsforderungen schon abschließend bearbeitet sind, haben sie sich überwiegend als unberechtigt erwiesen. Bis dato sind 19 Entschädigungsfälle abgeschlossen, mit folgenden Ergebnissen: - In keinem Fall wurde die Freie Hansestadt Bremen zu einer Entschädigungszahlung verurteilt. - 4 Fälle außergerichtlicher Geltendmachung haben sich dadurch erledigt, dass die Antragsteller ihr Begehren nicht mehr weiterverfolgten, nachdem der Senator für Justiz und Verfassung dargelegt hatte, wieso er die Ansprüche für unberechtigt hält, bzw. nachdem sich das Ausgangsverfahren erledigt hatte. Die Klagefristen ( 198 Abs. 5 Satz 2 GVG) sind inzwischen abgelaufen. - 5 Fälle haben sich dadurch erledigt, dass die Antragsteller ihr Begehren nicht mehr weiterverfolgten, nachdem die Gerichte die Bewilligung von Prozesskostenhilfe für eine Entschädigungsklage aufgrund mangelnder Erfolgsaussichten abgelehnt haben. Die Klagefristen ( 198 Abs. 5 Satz 2 GVG) sind auch hier inzwischen abgelaufen. - In 2 Fällen wurden Entschädigungsklagen zurückgenommen, nachdem das Gericht auf die mangelnden Erfolgsaussichten hingewiesen hatte. - In 2 Fällen wurden Entschädigungsklagen abgewiesen (OLG Bremen, Urteile vom 20. Februar SchH 9/12 (EntV) und vom 4. Juli SchH 10/12 (EntV)). - In einem Fall stellte das Entschädigungsgericht die unangemessene Verfahrensdauer durch Urteil fest, gewährte aber keine Geldentschädigung (LSG Niedersachsen Bremen, Urteil vom 28. März SF 10/12 EK AS). - In 5 Fällen erklärte sich die Freie Hansestadt Bremen im Rahmen gerichtlicher Vergleiche bereit, einen Teil der beantragten Entschädigung zu bezahlen. Die Einzelbeträge bewegen sich zwischen 500 und EUR. Die Gesamtsumme beträgt EUR. Damit haben sich bislang nur sechs Ansprüche wegen unangemessener Verfahrensdauer als (teilweise) begründet erwiesen (fünf Mal Geldentschädigung und ein Mal Feststellung der unangemessenen Verfahrensdauer). Setzt man diese Zahl ins Verhältnis zur Gesamtzahl der von den bremischen Gerichten im selben Zeitraum erledigten Verfahren (voraussichtlich knapp unter für 2012 ca ; für 2013 ist von einer ähnlichen Größenordnung auszugehen), so sind die im Sinne des 198 GVG verzögerten Verfahren Einzel- und Ausnahmeerscheinungen (weniger als 0,01 %). c) Noch offene Fälle: Über 12 Entschädigungsforderungen ist noch nicht abschließend entschieden: - 2 Fälle werden derzeit außergerichtlich vom Senator für Justiz und Verfassung geprüft.

4 4 - In 4 Fällen sind bei den Gerichten Anträge auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für beabsichtigte Entschädigungsklagen anhängig. - In 6 Fällen sind Entschädigungsklagen anhängig. Davon hat die Freie Hansestadt Bremen in einem Fall in erster Instanz obsiegt (LSG Niedersachsen-Bremen, Urteil vom 6. März 2013 L 15 SF 4/12 EK AS), es wurde von den Klägern aber Revision zum Bundessozialgericht eingelegt. In fünf dieser Fälle haben die Antragsteller ihre Forderung nicht beziffert. Die noch strittigen Entschädigungsforderungen aus den übrigen sieben Fällen belaufen sich zusammen genommen auf EUR. Davon entfallen jedoch allein EUR auf das vor dem Bundessozialgericht anhängige Verfahren. Dieses betrifft eine angeblich verzögerte Festsetzung von Rechtsanwaltskosten in Höhe von drei Mal 205,06 EUR, so dass die Entschädigungsforderung der Kläger jedenfalls der Höhe nach illusorisch erscheint. In den übrigen sechs Verfahren bewegen sich die Entschädigungsforderungen zwischen 600 und EUR. d) Verteilung auf die Gerichtsbarkeiten Die 31 bisher erhobenen Entschädigungsforderungen verteilen sich wie folgt auf die einzelnen Gerichtsbarkeiten: - 13 Forderungen betreffen Verfahren vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit; - 8 Forderungen betreffen Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit; - 9 Forderungen betreffen Verfahren vor Gerichten der ordentlichen Gerichtsbarkeit (Amtsgericht Bremen und/ oder Landgericht Bremen); davon beziehen sich 3 Forderungen auf zivilrechtliche Verfahren, 5 Forderungen auf strafgerichtliche Verfahren und 1 Forderung auf den gerichtlichen Teil eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens; - 1 Forderung betrifft ein Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft Bremen; - wegen Verfahren vor der Arbeitsgerichtsbarkeit und der Finanzgerichtsbarkeit wurden bislang keine Entschädigungsansprüche erhoben. Die 6 Fälle, in denen sich die Forderungen als teilweise berechtigt erwiesen haben, verteilen sich wie folgt auf die einzelnen Gerichtsbarkeiten: - der Fall, in dem die Unangemessenheit der Verfahrensdauer gerichtlich festgestellt wurde, betraf ein Verfahren vor einer gem. 50a SGG a.f. errichteten Kammer für Sozialgerichtssachen des VG Bremen; - zwei Vergleiche wurden über Verfahren aus der Sozialgerichtsbarkeit geschlossen; dabei ging es in beiden Fällen um die Verfahrensdauer in 1. Instanz vor dem Sozialgericht Bremen und in einem Fall zusätzlich um die Verfahrensdauer in zweiter Instanz vor dem Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen;

5 5 - ein Vergleich betraf ein Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Bremen; - zwei Vergleiche betrafen strafgerichtliche Verfahren, und zwar einmal ein Jugendstrafverfahren vor dem Amtsgericht Bremen und einmal ein Erwachsenenstrafverfahren vor dem Landgericht Bremen. III. Verzögerungsrügen Im Jahr 2012 wurden bei den bremischen Gerichten und Staatsanwaltschaften 159 Verzögerungsrügen erhoben, im Jahr 2013 waren es nur noch 126 (- 20 %). Diese verteilten sich wie folgt: gesamt Finanzgericht: Arbeitsgerichte: Sozialgericht: Verwaltungsgerichte: Zivilgerichte: Strafgerichte: Staatsanwaltschaften: Im Vergleich zur Gesamtzahl der von den bremischen Gerichten in 2012 und 2013 erledigten Verfahren (voraussichtlich knapp unter , s.o.) ist auch die Anzahl der Verzögerungsrügen als gering einzustufen. Eine Verzögerungsrüge bedeutet nicht, dass das betroffene Verfahren objektiv schon verzögert ist, sondern bringt nur die subjektive Besorgnis eines der Beteiligten zum Ausdruck, dass es sich verzögern könnte. Sie soll das Gericht darauf hinweisen, dass eine Partei eine zügigere Verfahrensweise wünscht, und so dazu beitragen, dass es erst gar nicht zu einer entschädigungspflichtigen Verzögerung kommt. Die augenfällige Differenz zwischen Verzögerungsrügen und letztendlich geltend gemachten Entschädigungsansprüchen zeigt, dass die Verzögerungsrüge im Land Bremen dieses präventive Ziel erreicht. IV. Berücksichtigung der Verfahrensdauer im Strafverfahren

6 6 Das Gesetz sieht ausdrücklich vor, dass die Wiedergutmachung für eine unangemessene Verfahrensdauer im strafrechtlichen Bereich auch im Strafverfahren selbst erfolgen kann, indem Gericht oder Staatsanwaltschaft die Dauer des Verfahrens zugunsten des Beschuldigten berücksichtigen (z.b. durch eine Verfahrenseinstellung nach dem Opportunitätsprinzip, 153 ff. StPO). Dies schließt dann eine Geldentschädigung aus (vgl. 199 Abs. 3 GVG n.f.). Die Generalstaatsanwältin hat dem Senator für Justiz und Verfassung mit Schreiben vom 30. Januar 2014 mitgeteilt, dass eine solche Berücksichtigung durch die Staatsanwaltschaft Bremen bisher in 3 der Ermittlungsverfahren, in denen eine Verzögerungsrüge erhoben worden war, erfolgt ist (Verfahren 641 Js 46206/10, 770 Js 60125/10 und 740 Js 1784/11). Ferner seien ihr bislang elf Urteile bremischer Strafgerichte vorgelegt worden, in denen das Gericht die Vollstreckungslösung angewandt hatte. Diese Angaben könnten aber nicht den Anspruch auf Vollständigkeit erheben. Insbesondere sei es angesichts der Vielzahl staatsanwaltlicher Ermittlungsverfahren nicht möglich festzustellen, in welchen Verfahren, in denen keine Verzögerungsrüge erhoben worden ist, die Verfahrensdauer gleichwohl eine Rolle für eine dem Beschuldigten günstige Entscheidung gespielt hat. V. Erkenntnisse aus anderen Ländern Erste Antworten auf die vom BMJV durchgeführte Länderumfrage zeichnen ein ähnliches Bild wie in Bremen: Entschädigungsforderungen wegen unangemessener Verfahrensdauer werden nur in einer im Vergleich zur Gesamtzahl der gerichtlichen bzw. staatsanwaltschaftlichen Verfahren sehr geringen Anzahl erhoben und erweisen sich nur zum kleineren Teil als begründet. Der Schwerpunkt liegt in allen Ländern bei der Sozialgerichtsbarkeit; Finanz- und Arbeitsgerichtsbarkeit sind kaum oder gar nicht betroffen. VI. Maßnahmen des Senators für Justiz und Verfassung Die geringe Anzahl der berechtigten Entschädigungsforderungen zeigt, dass es sich nicht um ein strukturelles Problem der bremischen Justiz, sondern um Einzelerscheinungen handelt, wie sie in allen Ländern vorkommen. Aufgrund der verfassungsrechtlich garantierten richterlichen Unabhängigkeit ist es dem Senator für Justiz und Verfassung untersagt, Einfluss auf die Art und Weise zu nehmen, in der die Gerichte die einzelnen Verfahren erledigen. Die Richterinnen und Richter entscheiden selbst darüber, welche Verfahren sie in welcher Reihenfolge bearbeiten, wie dringlich ihnen ein Verfahren erscheint und welche Verfahrensschritte sie wann für erforderlich halten. Um die Leitungen der Gerichte und Staatsanwaltschaften in die Lage zu versetzen, im Rahmen ihrer Dienstaufsicht durch geeignete organisatorische oder personelle Maßnahmen auf den Abbau eventueller Rückstände hinzuwirken, hat der Senator für Justiz und Verfassung am 29. April 2013 im Einvernehmen mit den Präsidentinnen und Präsidenten der Obergerichte und der Generalstaatsanwältin eine

7 7 Allgemeine Verfügung über die Berichtspflichten über offene gerichtliche und staatsanwaltschaftliche Verfahren erlassen. Kernpunkte sind eine Pflicht zur Information der Behördenleitungen über Verfahren, die eine bestimmte Dauer überschreiten, sowie das anschließende Gespräch der Behördenleitungen mit den Abteilungsleitungen bzw. Spruchkörpervorsitzenden über eventuell erforderliche organisatorische oder personelle Abhilfemaßnahmen. Die Allgemeine Verfügung war Gegenstand der Sitzung des Rechtsausschusses der Bremischen Bürgerschaft vom 12. Juni 2013 (Prot. S. 537 f.) und wird voraussichtlich im Mai 2014 Thema eines Berichts des Senators für Justiz und Verfassung an den Rechtsausschuss sein. Bewährt hat sich die zentrale Bearbeitung der Entschädigungsfälle in der senatorischen Behörde. Sie ermöglicht einerseits eine einheitliche, gerichts- und rechtswegübergreifende Handhabung aller Fälle und gewährleistet anderseits, dass sich trotz der geringen Fallzahlen das für die Bearbeitung notwendige rechtliche Spezialwissen entwickeln kann. Sie ist mit den vorhandenen personellen Ressourcen zu bewältigen. C. Beschlussvorschlag Der Rechtsausschuss der Bremischen Bürgerschaft nimmt Kenntnis.