Pressekonferenz, 24. Februar 2009, Berlin Arbeitsplatz Privathaushalt Ein Weg aus der Schwarzarbeit Statement (Wegen eines Streiks auf dem Berliner Flughafen konnte IW-Direktor Prof. Dr. Michael Hüther nicht an der Pressekonferenz teilnehmen. Das Statement trug deshalb Dr. Karen Horn vor, die Leiterin des IW-Hauptstadtbüros.) Prof. Dr. Michael Hüther Direktor und Mitglied des Präsidiums Institut der deutschen Wirtschaft Köln Es gilt das gesprochene Wort.
Seit Jahren beobachten wir in Deutschland das Phänomen, dass einerseits immer mehr Menschen schwarzarbeiten und andererseits ein großes Potenzial an legalen Beschäftigungsmöglichkeiten brachliegt die Dienstleistungen für Familien. Wenn die Politik geeignete Maßnahmen ergreift, ließen sich in diesem Sektor bis zu 60 Prozent des Arbeitsvolumens legalisieren und mindestens 300.000 Vollzeitarbeitsplätze schaffen. Neue Befunde zur Schwarzarbeit Der typische Schwarzarbeiter ist männlich, noch keine 30 Jahre alt und verdient weniger als 1.500 Euro netto so könnte man, etwas zugespitzt, die Ergebnisse einer Umfrage zusammenfassen, die das Forschungsinstitut TNS Emnid im Auftrag des IW Köln durchgeführt hat (Tabelle 1). Schwarzarbeit ist demnach in Deutschland weit verbreitet. Nach eigenen Angaben befragt wurden gut 1.000 Bundesbürger über 18 Jahre hatte in den letzten zwölf Monaten vor der Umfrage jeder fünfte Erwachsene selbst schwarzgearbeitet, und zwar durchschnittlich 6,5 Stunden pro Woche für etwa 10 Euro die Stunde. Umgekehrt hat fast jeder dritte Erwachsene Arbeiten ohne Rechnung vergeben und dafür im Durchschnitt etwa 1.000 Euro bezahlt. Sowohl beim Angebot als bei der Nachfrage dominieren die Männer: 25 Prozent von ihnen haben im vergangenen Jahr selbst schwarzgearbeitet, 35 Prozent haben schwarzarbeiten lassen. Bei den Frauen lautet das entsprechende Zahlenpaar 16 und 27 Prozent. 2
Dominiert wird die Schattenwirtschaft nach wie vor von den Handwerksleistungen rund um den Hausbau (19 Prozent). Aber schon an zweiter Stelle stehen Dienstleistungen für Familien (16 Prozent), angefangen von Putzhilfen über Hausaufgabenbetreuung bis zu Chauffeurdiensten. Neueste Berechnungen des IW Köln zeigen, dass in 4,5 Millionen Haushalten derzeit eine Haushaltshilfe beschäftigt ist, von denen 95 Prozent nicht angemeldet sind. In einer aktuellen Umfrage vom Januar 2009 sagten acht von zehn Befragten, dass sie auch kein schlechtes Gewissen haben, eine Hilfe illegal zu beschäftigen unter anderem, weil man sich mit der Hausarbeit, dem Job und häufig der Pflege von Angehörigen überlastet fühlt. Haushalte mit Pflegebedürftigen beschäftigen deshalb auch dreimal so häufig eine Haushaltshilfe wie die übrigen Haushalte. Dienstleistungen für Familien: Anbieter und Nachfrager Das Thema ist en vogue: Immer mehr Frauen wollen Beruf und Familie miteinander vereinbaren und brauchen dazu entsprechende Dienstleistungen. Die Familienpolitik hat deshalb zu Beginn dieses Jahres die steuerlichen Absetzmöglichkeiten für solche Hilfen erhöht. Seit Januar können bis zu 20 Prozent der Kosten (maximal 4.000 Euro) geltend gemacht werden. Für Minijobber gibt es mit dem Haushaltscheckverfahren zudem ein unbürokratisches Anmeldeverfahren, und es sind bis zu 510 Euro pro Jahr steuerlich abzugsfähig. Doch die Möglichkeit, sich bei der Hausarbeit helfen zu lassen, wird von den Familien bisher relativ wenig genutzt, wie die Auswertungen der Haushaltsdaten des Sozio-ökonomischen Panels zeigen (Tabelle 2): 3
In einem Viertel aller Haushalte leben Kinder unter 18 Jahren, diese Familien stellen jedoch nur 17 Prozent der regelmäßigen Nachfrage nach familienunterstützenden Dienstleistungen. Offenbar sind ihnen die Kosten zu hoch, das gilt insbesondere für die Phase, in der ein Elternteil gar nicht oder zumindest weniger arbeitet. Die häufigsten Nutzer von Haushaltshilfen sind alleinstehende Senioren, insbesondere jene mit Pflegebedarf. Seniorenhaushalte stellen 18 Prozent aller Haushalte, fragen jedoch mindestens 37 Prozent der familienunterstützenden Serviceleistungen nach. Eine weitere große Nutzergruppe sind Doppelverdienerhaushalte ohne Kinder. Dieser Haushaltstyp verfügt über überdurchschnittlich hohe Einkommen und besitzt auch höhere Bildungsqualifikationen als der Durchschnitt aller Haushalte. Von allen Haushalten nehmen 11 Prozent regelmäßig oder gelegentlich Haushaltshilfen in Anspruch. In Deutschland sind diese Dienste also offenbar entweder ein Luxus, den sich nur wenige legal leisten können, oder wie bei pflegebedürftigen Senioren pure Notwendigkeit, da sonst das eigenständige Leben aufgegeben werden muss. Wer sind die Anbieter solcher Dienstleistungen im Privathaushalt? Überwiegend handelt es sich dabei um ältere, verheiratete Frauen, ein auffallend hoher Anteil ist aber auch geschieden oder alleinerziehend. Das verfügbare Haushaltseinkommen liegt deutlich unter dem anderer Berufe. 4
Die Bildungsabschlüsse sind niedriger als im Bevölkerungsdurchschnitt (Abbildung 1). In der haushaltsnahen Servicebranche gibt es mehr geringfügig Beschäftigte als in anderen Berufen. Das liegt daran, dass die meisten Privathaushalte diese Kräfte nur stundenweise nachfragen. Wer nicht in mehreren Haushalten arbeitet, hat deshalb eine geringere durchschnittliche Wochenarbeitszeit als Beschäftigte in anderen Branchen. Wird die Dienstleistung ausschließlich als Nebenerwerb angeboten, so handelt es sich dabei vor allem um jüngere Frauen mit höheren Bildungsabschlüssen, die so ihren Lebensunterhalt sichern. Der Arbeitsplatz Privathaushalt bietet also vor allem Menschen mit fachlich geringeren Qualifikationen eine Chance. Gleichwohl stellt er hohe Ansprüche an die körperliche Belastbarkeit und die Sozialkompetenz. Marktpotenzial für familienunterstützende Dienstleistungen Wie groß das reguläre Beschäftigungspotenzial ist, kann auf drei Wegen abgeschätzt werden: 1. Vergleich mit dem europäischen Ausland. In Deutschland arbeiteten 2005 laut der Europäischen Arbeitskräfteerhebung 0,6 Prozent aller Erwerbstätigen in Privathaushalten (Tabelle 3). Würde der EU-15-Durchschnitt von 1,4 Prozent erreicht, könnten etwa 300.000 zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen werden. Allerdings lassen sich keine Aussagen über den Arbeitsumfang der Beschäftigten machen, denn viele Haushalte wollen nur wenige Stunden pro Woche eine Hilfe in Anspruch nehmen. 5
2. Hochrechnung auf Basis von Umfragen. Wie bereits erwähnt, beschäftigen derzeit 11 Prozent der Privathaushalte gelegentlich oder regelmäßig eine Haushaltshilfe. Von den Haushalten, die derzeitig ohne Hilfe auskommen, haben sie 9 Prozent aber schon einmal in Anspruch genommen und sind weiterhin daran interessiert. In rund 8 Millionen Haushalten (20 Prozent) wurde auch nach Angaben der Befragten der Emnid-Studie vom Januar 2009 schon einmal eine Hilfe beschäftigt. Und von jenen, die noch nie eine Haushaltshilfe beschäftigt haben, bekunden 15 Prozent konkretes Interesse hochgerechnet sind das sechs Millionen Haushalte. Zusammengenommen entspricht dies einem Nachfragepotenzial in rund 14 Millionen Haushalten. Diese Nachfrage ist selbstverständlich preisabhängig. Derzeit werden durchschnittlich 8,83 Euro pro Stunde gezahlt. Basierend auf Umfrageergebnissen ergibt sich bei einem Stundenlohn von 8 Euro ein Potenzial von 594.000 Vollzeitäquivalenten, bei 10 bis 12 Euro sind es 417.000 (Tabelle 4). Selbst bei 15 Euro sind immer noch 248.000 Vollzeitstellen möglich berücksichtigt man zudem die steuerlichen Abzugsmöglichkeiten, erscheinen auch hier 300.000 bis 400.000 Vollzeitäquivalente durchaus als realistisch. 3. Legalisierung des Schwarzmarktes. Schwarzarbeit im Haushalt wird von der Bevölkerung weitgehend akzeptiert. So haben nach der Umfrage vom Januar 2009 rund acht von zehn Bundesbürgern kein schlechtes Gewissen, wenn sie ihre Haushaltshilfe nicht anmelden. Die Analyse der Anreizstrukturen zeigt aber auch, dass vor allem die Anbieter ein Interesse an illegaler Tätigkeit haben. Für die rund vier Millionen illegalen Arbeitsverhältnisse liegen naturgemäß keine genauen Angaben darüber vor, wie viele Stunden die Haushalte diese Dienste nachfragen. Bei einer durchschnittlichen Nachfrage von 5 Stunden 6
pro Woche wären dies rechnerisch 1,04 Milliarden Arbeitsstunden pro Jahr. Durchschnittlich zahlen die Haushalte ihren Hilfen 8,83 Euro pro Stunde, so dass sich 591.000 Vollzeitarbeitsplätze mit einem jeweiligen Jahresarbeitseinkommen von 15.500 Euro errechnen lassen. Geht man davon aus, dass sich durch geeignete Maßnahmen zwischen 30 Prozent bis 60 Prozent dieses Arbeitsvolumens legalisieren lassen, so könnten zwischen 177.000 und 355.000 Vollzeitarbeitsplätze entstehen (Tabelle 4). In unserer Umfrage sagten 22 Prozent der Haushalte, die Schwarzarbeiter beschäftigen, dass sie die Arbeiten offiziell anmelden würden, wenn es keine Schwarzarbeit mehr gäbe. 30 Prozent würden diese Arbeiten selber erledigen und 48 Prozent würden sie nicht mehr ausführen lassen. Politische Maßnahmen Um die Zahl der regulär Beschäftigten, auch in Vollzeitstellen, zu erhöhen, gibt es verschiedene Möglichkeiten: Dienstleistungsagenturen. Sie bündeln die Nachfrage nach Haushaltshilfen und setzen ihr vollzeitbeschäftigtes Personal entsprechend ein. Zudem fungieren die Agenturen in Problemfällen als Ansprechpartner für beide Seiten. Durch die Kosten für die Organisation und die üblichen Steuern müssen die professionellen Anbieter aber in der Regel mehr als das Doppelte dessen fordern, was auf dem Schwarzmarkt üblich ist. Aus Sicht der Nachfrager gibt es gleichwohl gute Argumente, trotz der höheren Kosten eine legale Haushaltshilfe zu beschäftigen (Tabelle 5). Zum einen ist damit die Versicherung im Falle eines Unfalls abgedeckt, zum anderen erhöht die Legalität die Vertrauenswürdigkeit des Anbieters im sensiblen Privatbereich Wohnung, und auch im Krankheitsfall wird von der Agentur für Ersatz gesorgt. 7
Verringerung des Abgabenkeils. Für manche Haushalte ist es unmöglich, aus ihrem Nettoeinkommen den Bruttolohn für eine Haushaltshilfe zu finanzieren. Durch eine Verringerung des Steuer- und Abgabenkeils könnten sich deutlich mehr Personen als heute eine Haushaltshilfe leisten. Internetgestützte Vermittlung. Drei Viertel der Haushalte mit einer Haushaltshilfe sagen, die Suche nach einer geeigneten Kraft sei schwer oder sehr schwer gewesen. Über zentrale Internetplattformen, in die auch die Dienstleistungsagenturen eingebunden werden, ließe sich dieses Problem leicht aus der Welt schaffen. Reform der Krankenversicherung. Viele illegal beschäftigte Haushaltshilfen suchen sich schon deshalb keine sozialversicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigung, weil sie über ihren Partner krankenversichert sind. Würde die kostenlose Mitversicherung von Ehepartnern in der Krankenversicherung durch eine Gesundheitsprämie ersetzt, stiege auch der Anreiz, diese Dienste legal anzubieten. Förderung der Selbstständigkeit. Vielen potenziellen Haushaltshilfen fehlt aufgrund ihrer geringen Bildungsabschlüsse das notwendige unternehmerische Wissen. Diese Lücke ließe sich schließen, wenn die Selbstständigkeit als Erwerbsform mehr gefördert würde. Steuerliche Förderung. Durch die im Januar 2009 in Kraft getretene Reform erscheinen die bestehenden Regelungen als ausreichend. Allerdings sollte die Politik darüber nachdenken, ob die Förderung mittelfristig nicht auf ein Gutscheinsystem umgestellt werden könnte denn das verspricht eine zielgenauere und kostengünstigere Förderung als eine allgemeine steuerliche Absetzbarkeit. Dagegen ist eine Stärkung der Nachfrage durch weitere steuerliche Vergünstigungen oder die Ausweitung der Minijobregeln aus 8
ökonomischer Sicht nicht zu begründen. Es sind hohe Mitnahmeeffekte zu erwarten. Beispiele aus dem Ausland belegen, dass für eine dauerhafte und spürbare Erhöhung der Nachfrage Subventionen in beträchtlicher Höhe erforderlich sind. Alles in allem bietet der Arbeitsplatz Privathaushalt ein großes Potenzial für zusätzliche reguläre Beschäftigung. Dafür spricht inhaltlich die zunehmende Berufstätigkeit von Müttern, was einerseits die Nachfrage nach Haushaltsdiensten und andererseits das verfügbare Haushaltseinkommen der Familien erhöht. Hinzu kommt die Alterung der Gesellschaft, sprich eine steigende Zahl von Seniorenhaushalten, die bereits heute die größte Gruppe der Nachfrager nach familienunterstützenden Dienstleistungen stellen (Tabelle 6). 9