0. Freiheit Sicherheit Überwachung Recht Christoph Gusy, Bielefeld 1
I. Videoüberwachung öffentlicher Räume ist in Deutschland regelmäßig nur als offene zulässig. Heimliche Videoüberwachung ist nur in im Einzelfall - In besonderen Gefahrlagen bzw. - zur Überwachung besonders verdächtiger, gefährlicher oder gefährdeter Personen zulässig (s. 100h StrPrO, 25 ASOG). 2
II. Wer sich in die Öffentlichkeit begibt, kann dort keinen Schutz vor Gesehen-werden und Beobachtung, wohl aber - ein Recht auf Anonymität, - einen Schutz vor Aufnahme, Aufzeichnung und Verarbeitung so gewonnener Informationen beanspruchen. 1 Dieser Schutz ist umso intensiver, je weniger Betroffene der Nutzung der Öffentlichkeit ausweichen können, weil sie zur Nutzung verpflichtet oder auf sie in besonderer Weise angewiesen sind. 1 BVerfGE 120, 378: Auch wenn der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt, schützt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dessen Interesse, das die damit verbundenen personenbezogenen Informationen nicht... zur Speicherung mit der Möglichkeit der Weiterverwertung erfasst werden. 3
III. Die Aufzeichnung des Verkehrs in solchen öffentlichen Räumen/Orten bedarf demnach im Unterschied zur bloßen Beobachtung durch anwesende Personen einer besonderen Rechtfertigung ( 6b BDSG). Sofern dabei personenbezogene Daten erhoben, gespeichert oder verarbeitet werden, gelten hierfür höhere Anforderungen. Sie richten sich danach, - wer die Datenerhebung und verarbeitung vornimmt ( öffentliche oder private Stellen), - welche Orte betroffen sind ( öffentlich zugängliche Orte oder solche, die nur bestimmten berechtigten Personen vorbehalten sind), - zu welchem Zweck dies geschieht. Hierfür gelten unterschiedliche Sondergesetze, welche den Grundrechtsschutz partiell ausweiten, partiell einschränken. 4
IV. 6b Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen (1) Die Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen (Videoüberwachung) ist nur zulässig, soweit sie 1. zur Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen, 2. zur Wahrnehmung des Hausrechts oder 3. zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen der Betroffenen überwiegen.... (3) Die Verarbeitung oder Nutzung von nach Absatz 1 erhobenen Daten ist zulässig, wenn sie zum Erreichen des verfolgten Zwecks erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen der Betroffenen überwiegen. Für einen anderen Zweck dürfen sie nur verarbeitet oder genutzt werden, soweit dies zur Abwehr von Gefahren für die staatliche und öffentliche Sicherheit sowie zur Verfolgung von Straftaten erforderlich ist. 5...
V. Freiheitseinschränkungen durch öffentliche Videoüberwachung können statt-finden durch 2 - Vermeidungseffekte ( Verdrängungseffekte ): Potentiell Betroffene können die Nutzung der überwachten Einrichtungen, Anlagen u.a. vermeiden, indem sie auf die Leistungen verzichten oder andere, nicht überwachte Einrichtungen nutzen. - Einschüchterungseffekte: Potentiell Betroffene verhalten sich unfrei; und zwar umso mehr, je weniger sie den konkreten Überwachungszweck kennen oder vom Missbrauch der Überwachung ausgehen. - Informationsverwendung zu anderen als den Überwachungszwecken: Sind Daten einmal erhoben, gespeichert und ggf. personalisiert, so können Betroffene deren Verwendung nicht mehr kontrollieren. Letztere greifen in die informationelle Selbstbestimmung, erstere hingegen (auch) in andere Handlungsfreiheiten oder Nutzungsrechte ein. 2 Die im Folgenden nur angedeuteten Zusammenhänge werden von den verbreiteten Surveillance-Studien in unterschiedlichen Disziplinen weiter untersucht. Klassisch Collins, Video-Surveillance, 2000; interdisziplinär Zurawski (Hg.), Überwachungspraxen, 2011; Klauser, Die Videoüberwachung öffentlicher Räume, 2006; aktuell Katsarov, Sicherheitsgesetzgebung zwischen Legislative und Exekutive, 2014, S. 167 ff (alle mit Nachw.). 6
VI. Die genannten freiheitseinschränkenden Aspekte hängen nicht notwendig davon ab, dass die Überwachung tatsächlich stattfindet oder funktioniert. Sie kann auch allein abhängen sein nicht - von der bloßen Ankündigung, - von der erkennbaren Installation der Vorkehrungen, auch wenn diese abgeschaltet oder funktionsuntüchtig können, - von stattfindender Überwachung, auch wenn diese keine personenbezogenen Informationen herstellt, wenn Betroffene mit Personenbezug rechnen oder ihn ausschließen können. Berücksichtigungsfähige Ursachen von Freiheitseinschränkungen können also sein die Öffentlichkeit der Maßnahme selbst, ihr Stattfinden oder Erwartungen Betroffener (fehlende Kontrollmöglichkeiten oder fehlendes Vertrauen). 7
VII. Verdrängungseffekte hängen wesentlich ab - von der (rechtlichen oder faktischen) Angewiesenheit auf diesen Raum, - vom Vorhandensein (oder Fehlen) möglicher Alternativen, - von der Nutzungssituation (informiert oder nichtinformiert; spontan oder überlegt; entscheidungs- /abwägungsfähig oder nicht). 8
VIII. Einschüchterungseffekte hängen nach der Rechtsprechung wesentlich ab - vom (möglichen) Wissen um das Stattfinden von Überwachung, wenn Betroffene keinen Anlass zu der Maßnahme gegeben haben 3, - vom (möglichen) Wissen um das Stattfinden bei gleichzeitigen Nichtwissen um Zweck oder Ausgestaltung der Überwachung 4 (personenbezogen oder nicht; mit oder ohne Aufzeichnung usw.), - von dem (möglichen) Wissen über Streubreite, Nebenwirkungen, Verwendung bzw. Missbrauchbarkeit der Überwachung. 5 6 - von der Massivität der Observation bzw. Registrierung. 9
IX. Mögliche Zwecke einer Videoüberwachung können etwa sein - Abwehr näher bestimmbarer Gefahren, die Betroffenen drohen können (etwa aus der Funktion, der technischen Ausgestaltung, möglichen Störungen oder Kapazitätsgrenzen einer Einrichtung), - Abwehr bestimmbarer Gefahren, die von Nutzern ausgehen können (etwa durch Nutzung von Gelegenheiten zur Straftaten in Menschenmengen). 10
X. Die Rechtsprechung 7 fordert für Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr - eine nachvollziehbare und nachvollziehbar dokumentierte Gefahranalyse (auch für Kriminalitätsschwerpunkte, gefährliche oder gefährdete Orte), - eine Abgrenzung der beobachteten Orte, - eine hinreichend konkrete Zweckbestimmung der Überwachung (nicht bloß: generelle Senkung der Kriminalität an einem Ort) - eine Wirkungsprognose (können die konkreten Gefahren vor Ort durch eine Videoüberwachung überhaupt abgewehrt werden?), wobei bloße Verdrängungseffekte nicht stets zur Unzulässigkeit führen sollen; - Nachweis der Notwendigkeit eines Personenbezuges der Überwachung und der Notwendigkeit der Aufzeichnung von Aufnahmen, - Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Überwachungsmaßnahmen, - eine rechtzeitig erkennbare und eindeutige Ankündigung der Maßnahme 11
XI. In der Diskussion 8 sind nach wie vor - Fragen der Standardisierung/Zertifizierung jedenfalls typischer Gefahranalysen und Wirkungsprognosen, - Zertifizierungspflichten für Überwachungstechniken, - Notwendigkeit begleitender periodischer Überprüfung der weiteren Zulässigkeit/Erforderlichkeit der Überwachungsmaßnahmen. 8 Aktuell: Brink, in: Wolff/Brink, BDSG, 2014, zu 6b; Katsarov aao., S. 192 ff; schon früher Gusy, in: Jb. der Juristischen Gesellschaft Bremen 2004, S. 103 ff. S.a. ders., FS Schenke, 2011, S. 395; Tanneberger, Die Sicher-heitsverfassung, 2014, S. 113 ff, 223 ff (alle mit Nachw.). 12
XII. Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit! 13