Evaluationsbericht Schleswig-Holstein Bericht des Evaluationsausschusses an den Stabilitätsrat über die Ergebnisse der Prüfung einer drohenden Haushaltsnotlage nach 4 Absatz 2 Stabilitätsratsgesetz im Land Schleswig-Holstein 10. März 2011
- 2 - I Vorbemerkung Der Stabilitätsrat hat im Rahmen seiner regelmäßigen Überwachung der Haushalte von Bund und Ländern festgestellt, dass für die Länder Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage vorliegen. Er hat daher am 15. Oktober 2010 für diese Länder die Prüfung im Hinblick auf eine drohende Haushaltsnotlage nach 4 Absatz 2 StabiRatG eingeleitet. Zum Zwecke dieser Prüfung hat der Stabilitätsrat gemäß 8 Absatz 2 in Verbindung mit 10 Absätze 1 und 2 GO StabiRat einen Evaluationsausschuss eingerichtet. Mitglieder dieses Ausschusses sind Staatssekretär Werner Gatzer (Bundesministerium der Finanzen), Amtschefin MD'in Dr. Gisela Meister-Scheufelen (Baden-Württemberg), Staatsrat Dr. Michael Voges (Hamburg), Staatssekretär Dr. Jost Mediger (Mecklenburg-Vorpommern) und Staatssekretär Dr. Salvatore Barbaro (Rheinland-Pfalz). Mit diesem Bericht legt der Evaluationsausschuss die Ergebnisse seiner Prüfung für das Land Schleswig-Holstein vor. II Ergebnisse der Kennziffernanalyse zur Beurteilung der Haushaltslage sowie der Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung Gemäß 4 Absatz 2 StabiRatG ist eine gesonderte Prüfung der Haushaltslage des Bundes oder eines Landes für den Fall vorgesehen, dass die vom Stabilitätsrat festgelegten finanzwirtschaftlichen Kennziffern oder die vereinbarte Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf der Basis einheitlicher Annahmen (Standardprojektion) auf eine drohende Haushaltsnotlage hinweisen. Schleswig-Holstein hat in seinem am 30. September 2010 übersandten Stabilitätsbericht die Kennziffern zur Haushaltsüberwachung für den Zeitraum der aktuellen Haushaltslage (2008 bis 2010) und für den Zeitraum der Finanzplanung (2011 bis 2014) sowie die Ergebnisse der Standardprojektion vorgelegt.
- 3 - Die Kennziffernanalyse ergibt gemäß Beschluss des Stabilitätsrates vom 15. Oktober 2010 für Schleswig-Holstein das folgende Bild: Überschreitung Aktuelle Haushaltslage Finanzplanung Überschreitung Entwurf FPl FPl FPl Schleswig-Holstein Ist Ist Soll 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Struktureller je Finanzierungssaldo Einw. -91-354 -587-505 -434-367 -292 nein Schwellenwert -132-403 -575-675 -675-675 -675 Länderdurchschnitt 68-203 -375 nein Kreditfinanzierungsquote % 5,7 11,3 16,4 17,4 14,1 11,5 8,9 Schwellenwert 3,5 8,8 11,7 15,7 15,7 15,7 15,7 Länderdurchschnitt 0,5 5,8 8,7 Zins-Steuer-Quote % 13,7 14,9 18,1 16,3 17,3 18,6 18,9 Schwellenwert 13,9 14,2 15,8 16,8 16,8 16,8 16,8 Länderdurchschnitt 10,0 10,1 11,3 je Schuldenstand Einw. 7.891 8.545 9.105 9.680 10.157 10.558 10.880 Schwellenwert 7.808 8.125 8.563 8.763 8.963 9.163 9.363 Länderdurchschnitt 6.006 6.250 6.587 nein Auffälligkeit im Zeitraum nein Ergebnis der Kennziffern Die Kennziffern weisen auf eine drohende Haushaltsnotlage hin. Mit der Kreditfinanzierungsquote, der Zins-Steuer-Quote und dem Schuldenstand überschreiten für den Zeitraum der aktuellen Haushaltslage drei Kennziffern in zwei oder mehr Jahren die vom Stabilitätsrat mit Bezug zum Länderdurchschnitt festgelegten Schwellenwerte. Damit sind die Kennziffern für den Zeitraum der aktuellen Haushaltslage insgesamt auffällig. Da eine Auffälligkeit in einem der beiden betrachteten Zeiträume zu einer Auffälligkeit des Kennziffernsystems führt, weisen die Kennziffern Schleswig-Holsteins auf eine drohende Haushaltsnotlage hin. Dies kann nicht dadurch ausgeglichen werden, dass im Finanzplanungszeitraum nur zwei der vier Kennziffern die Schwellenwerte überschreiten und somit dieser Zeitraum insgesamt nicht als auffällig zu werten ist. Die Standardprojektion ermittelt gemessen an der Kennziffer Schuldenstand, bei welcher Zuwachsrate der Ausgaben am Ende des Projektionszeitraums eine Auffälligkeit im Sinne einer Überschreitung des entsprechenden, für die kennzifferngestützte Analyse geltenden Schwellenwerts gerade noch vermieden wird. Wenn die ermittelte Ausgabenzuwachsrate eines Landes den Durchschnitt der Ländergesamtheit um mehr als drei Prozentpunkte sowohl in der Berechnung aufbauend auf dem Ist-Ergebnis des dem Berichtshr vorangegangenen Jahres als auch auf dem Soll-Ansatz des laufenden Jahres unterschreitet, liegt eine Auffälligkeit vor.
- 4 - Standardprojektion Schleswig-Holstein 2009-2016 % Zuwachsrate 2010-2017 % 0,1 Schwellenwert -0,5 Länderdurchschnitt 0,7-0,5 2,5 2,5 Ergebnis der Projektion Eine Haushaltsnotlage droht nicht. Die Ausgabenzuwachsraten unterschreiten in keinem der beiden Projektionszeiträume den Schwellenwert. Die Standardprojektion liefert deshalb keine zusätzlichen Hinweise auf eine drohende Haushaltsnotlage. III Vorgehensweise des Evaluationsausschusses In den Eckpunkten zur Arbeit des Evaluationsausschusses hat der Stabilitätsrat in seiner zweiten Sitzung am 15. Oktober 2010 die allgemeine Vorgehensweise zur Überprüfung der Haushalte einzelner Gebietskörperschaften beschlossen. Mit den Kennziffern und der Projektion im Rahmen der laufenden Haushaltsüberwachung werden zentrale finanzwirtschaftliche Größen zur Beurteilung der Haushaltslage einer Gebietskörperschaft über einen längeren Zeitraum hinweg berücksichtigt. Da sich hierdurch bereits ein umfassendes Bild der Haushaltslage ergibt, geht der Evaluationsausschuss für den Fall, dass eine Gebietskörperschaft bei der Mehrzahl der Kennziffern die Schwellenwerte überschreitet, als Arbeitshypothese davon aus, dass in der Gebietskörperschaft eine Haushaltsnotlage droht. Sowohl die betroffene Gebietskörperschaft als auch die Mitglieder des Evaluationsausschusses können Gründe vorbringen, die gegen eine drohende Haushaltsnotlage sprechen. Der Evaluationsausschuss prüft, ob die Arbeitshypothese durch hinreichend gewichtige Argumente widerlegt werden kann. Die Hypothese wird nur zurückgewiesen, wenn fundierte Argumente in der Gesamtschau für eine Feststellung sprechen, dass eine Haushaltsnotlage nicht droht. Andernfalls wird der Evaluationsausschuss dem Stabilitätsrat empfehlen, eine drohende Haushaltsnotlage festzustellen
- 5 - IV Prüfung einer drohenden Haushaltsnotlage Schleswig-Holsteins IV.1 Argumentation Schleswig-Holsteins Mit Schreiben vom 29. November 2010 hat das Finanzministerium Schleswig-Holstein dargelegt, dass die strukturelle Haushaltslage des Landes durch die Belastungen aus der Vergangenheit geprägt sei. Die vom Stabilitätsrat festgelegten Kennziffern gäben für den Zeitraum der aktuellen Haushaltslage Hinweise auf eine drohende Notlage. Die Landesregierung ergreife mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2011/2012, dem Haushalt und der Finanzplanung insgesamt geeignete Maßnahmen, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden. Im Finanzplanungszeitraum weise das Land insgesamt keine Auffälligkeit im Sinne des Stabilitätsrates auf, und auch der Standardprojektion ließen sich keine Hinweise auf eine drohende Notlage entnehmen. Insofern lieferten die Daten einen positiven Ausblick auf die finanzwirtschaftliche Entwicklung in Schleswig-Holstein. Der Vertreter Schleswig-Holsteins hat in der Sitzung des Evaluationsausschusses am 14. Dezember 2010 deutlich gemacht, dass gemäß dem Eckpunktepapier über die Arbeitsweise des Evaluationsausschusses auch bereits beschlossene Konsolidierungsprogramme, sofern sie in der Zukunft eine Verbesserung der Kennziffern bewirken, in die Betrachtung einzubeziehen seien. Das zum damaligen Zeitpunkt noch als Entwurf vorliegende Haushaltsbegleitgesetz 2011/2012 stelle aus Sicht des Landes ein solches Sanierungsprogramm dar. Mit Schreiben vom 18. Januar 2011 hat das Land zudem mitgeteilt, dass der Entwurf des Haushaltsbegleitgesetzes zwischenzeitlich vom Landtag verabschiedet wurde und in Kraft getreten ist. Als Beispiele für Sanierungsmaßnahmen im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes werden in dem Schreiben vom 14. Dezember 2010 die vorgesehenen Begrenzungen der Personal- und Verwaltungsausgaben sowie eine Absenkung der Ausgaben in den Bereichen Zuweisungen und Zuschüsse sowie Investitionen angeführt. Beim Personal seien schon kurzfristig umfangreiche Stelleneinsparungen geplant. Zusätzliche Einnahmepotenziale würden mit der Anhebung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer und der Einführung einer Küstenschutzabgabe erschlossen. Darüber hinaus seien eine Reihe von Maßnahmen zur Ausgabenkürzung ergriffen worden, die nicht Gegenstand des Haushaltsbegleitgesetzes seien. Insgesamt führe dies in den Planungen für die Jahre 2011 und 2012 zu einer Verbesserung der Kennziffern,
- 6 - die für die Beurteilung der Haushaltslage im Stabilitätsrat maßgeblich seien. Dies gehe aus einer dem Schreiben beigefügten Aktualisierung der Kennziffern des Landes unter Berücksichtigung des zwischenzeitlich ebenfalls beschlossenen Haushalts 2011/2012 hervor: Finanzierungssaldo in Euro je Einwohner StabRat HH 2011-505 -403 2012-434 -293 Kreditfinanzierungsquote StabRat HH 2011 17,4% 13,6% 2012 14,1% 9,7% Zins-Steuer-Quote StabRat HH 2011 16,3% 14,8% 2012 17,3% 15,3% Schuldenstand in Euro je Einwohner StabRat HH 2011 9.680 9.555 2012 10.157 9.887 IV.2 Überprüfung der Argumentation Schleswig-Holsteins Schleswig-Holstein hat mit dem Doppelhaushalt 2011/2012 erste Schritte zu einer längerfristigen Konsolidierung eingeleitet. Die beschlossenen Maßnahmen, u. a. im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes, leisten einen wichtigen Beitrag zur Verbesserung der finanziellen Situation des Landes. In den Jahren 2011 und 2012 würden bei allen Kennziffern günstigere Werte resultieren als noch im Stabilitätsbericht des Landes vom Herbst 2010 ausgewiesen. Die bisherigen Schwellenwerte beim strukturellen Finanzierungssaldo und bei der Kreditfinanzierungsquote würden in diesen Jahren teilweise deutlich unterschritten. Darüber hinaus hat Schleswig-Holstein als erstes Land die Schuldenbremse in der eigenen Verfassung verankert. Beides ist nach Einschätzung des Evaluationsausschusses ausdrücklich positiv zu würdigen. Um die Arbeitshypothese des Evaluationsausschusses abzulehnen, bedarf es jedoch hinreichend gewichtiger Argumente. Gemäß den vom Stabilitätsrat beschlossenen Eckpunkten zur
- 7 - Arbeit des Evaluationsausschusses muss eine umfassende Prüfung dieser Argumente in der Gesamtschau zu dem Ergebnis kommen, dass keine drohende Haushaltsnotlage vorliegt und die langfristige Tragfähigkeit des Haushalts gesichert ist. Das Konsolidierungsvolumen, das durch das Haushaltsbegleitgesetz 2011/2012 erzielt wird, beläuft sich auf 16,2 Mio. Euro im Jahr 2011 und auf 175,1 Mio. Euro im Jahr 2012. In den Jahren 2013 und 2014 sinken die Konsolidierungserträge gegenüber dem Vorhr wieder, da 2012 sowie 2013 noch Einmalmaßnahmen in Höhe von 68,0 bzw. 30,0 Mio. Euro wirken. Die Maßnahmen summieren sich somit auf 138,1 Mio. Euro im Jahr 2013 und 110,0 Mio. Euro im Jahr 2014. Die volle Jahreswirkung in Höhe von 120,9 Mio. Euro wird aufgrund der langfristig wirkenden Maßnahmen im Personalbereich 2014 noch nicht erreicht. Deutlich über zwei Drittel der Haushaltsverbesserungen resultieren aus Einnahmeerhöhungen; im Jahr 2012 ist eine Einmalmaßnahme in Höhe von 54 Mio. Euro vorgesehen. Dagegen tragen Ausgabenkürzungen nur zu einem geringeren Teil zum geplanten Defizitabbau bei. Angesichts eines vom Land Schleswig-Holstein in der Gesetzesbegründung bezifferten strukturellen Defizits in Höhe von rund 1,25 Mrd. Euro sind über die beschlossenen Sanierungsmaßnahmen hinaus weitere Konsolidierungsanstrengungen erforderlich, um die drohende Haushaltsnotlage abzuwenden. Im Übrigen liegt die Finanzplanung für die Jahre 2013 und 2014 nicht in der in 52 Haushaltsgrundsätzegesetz vorgesehenen Form vor, sondern ist weniger detailliert und spezifiziert. Für eine fundierte Beurteilung der Haushaltswirksamkeit der beschlossenen Maßnahmen wäre es zudem erforderlich, einen Bezug zu den bisherigen Planungen herzustellen. Dabei wäre zum einen das Ausmaß des bestehenden Konsolidierungsbedarfs zu verdeutlichen und zum anderen der Beitrag der Konsolidierungsmaßnahmen zu dessen Verringerung zu quantifizieren. Ohne ein umfassendes Bild der Haushaltssituation ohne bzw. mit Berücksichtigung sowohl der bereits umgesetzten als auch der bislang lediglich angestrebten Konsolidierungsmaßnahmen kann nicht mit hinreichender Sicherheit von einem dauerhaften Erfolg der Haushaltssanierung ausgegangen werden. Das Eckpunktepapier zur Arbeit des Evaluationsausschusses nennt die zeitliche Entwicklung der Kennziffern als mögliches Argument, das zur Überprüfung des Vorliegens einer drohenden Haushaltsnotlage herangezogen werden kann. Eine kontinuierliche Verbesserung einzelner Kennziffern im zeitlichen Verlauf kann danach gegen die Arbeitshypothese sprechen. Bei
- 8 - den Ländern ist dafür eine signifikante Verbesserung in Relation zur Ländergesamtheit entscheidend. Die neu berechneten Kennziffern Schleswig-Holsteins weisen zwar jeweils einen Rückgang gegenüber dem Vorhr auf, ob damit allerdings auch eine signifikante Verbesserung im Vergleich zum Länderdurchschnitt verbunden wäre, ist zunächst nicht erkennbar. Schleswig-Holstein berücksichtigt bei der Neuberechnung der Kennziffern auch die günstigeren Ergebnisse der Steuerschätzung vom November 2010. Die Verbesserung der Werte in den Jahren 2011 und 2012 ist entscheidend auf die höher als bislang veranschlagten Steuereinnahmen zurückzuführen. Es ist davon auszugehen, dass sich der Länderdurchschnitt bei den Kennziffern im Zeitraum der mittelfristigen Finanzplanung angesichts der günstigeren Konjunkturentwicklung und beschlossener Konsolidierungsprogramme in anderen Ländern ebenfalls deutlich verbessern wird. Auf Basis der derzeit vorliegenden Informationen kann nicht entschieden werden, ob es zu einer signifikanten Verbesserung der Position Schleswig-Holsteins im Vergleich zum Länderdurchschnitt kommen wird. Daher ist das Argument der Verbesserung der Kennziffern im Zeitablauf zur Überprüfung der Arbeitshypothese nach derzeitigem Kenntnisstand nicht geeignet. Nach 5 Absatz 1 StabiRatG soll sich ein Sanierungsprogramm grundsätzlich über fünf Jahre erstrecken. Der Haushalt 2011/2012 in Schleswig-Holstein beschränkt sich auf Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung in diesen beiden Jahren. Die vom Land vorgelegte Neuberechnung der Kennziffern betrifft ebenfalls nur die Jahre 2011 und 2012. Für den Zeitraum nach 2012 wurden dem Evaluationsausschuss bislang weder eine Neuberechnung der Kennziffern noch konkrete Planungen für weitere Sanierungsmaßnahmen vorgelegt. Für den längerfristigen Erfolg der kurfristig durchaus zu würdigenden Anstrengungen zur Sanierung des Landeshaushalts und eine erfolgreiche Überwindung der aktuell bestehenden drohenden Haushaltsnotlage sind auch in den Folgehren weitere Konsolidierungsmaßnahmen zu erbringen. IV.3 Fazit Die vom Land Schleswig-Holstein beschlossenen Maßnahmen sind ein wichtiger und notwendiger Beitrag zur längerfristigen Konsolidierung des Landeshaushalts. Die Maßnahmen und die vom Land Schleswig-Holstein im Evaluationsausschuss vorgebrachten Argumente für eine Überwindung der aktuell bestehenden drohenden Haushaltslage stellen zunächst auf die Verbesserung der finanziellen Lage in den Jahren 2011 und 2012 ab. Hierzu wurden kurzfris-
- 9 - tig wirkende Maßnahmen beschlossen, eingeleitet und umgesetzt. Im Rahmen des Konsolidierungsprogramms wurden darüber hinaus einige mittel- und langfristig wirkende Maßnahmen beschlossen. Der Evaluationsausschuss erkennt diese Maßnahmen ausdrücklich an und empfiehlt ihre konsequente Umsetzung. Die günstigeren Kennziffern für die Jahre 2011 und 2012 sind allerdings in nicht geringem Maße auf höhere Steuereinnahmen aufgrund der positiven konjunkturellen Entwicklung zurückzuführen. Bei einer Würdigung der Haushaltssituation Schleswig-Holsteins ist in der Gesamtschau festzustellen, dass über die im Evaluationsausschuss dargelegten Sanierungsanstrengungen hinaus weitere Anstrengungen in den folgenden Jahren erforderlich sein werden. Diese sollte der Stabilitätsrat auf Grundlage eines noch zu vereinbarenden Sanierungsprogramms gemäß 5 Absatz StabiRatG begleiten. Die bereits beschlossenen Konsolidierungsmaßnahmen sind in das Sanierungsprogramm einzubeziehen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Evaluationsausschuss im Rahmen seiner Prüfung der Haushaltslage Schleswig-Holsteins nach 4 Absatz 2 StabiRatG keine hinreichenden Argumente festgestellt hat, die das Ergebnis der Haushaltskennziffernanalyse, das auf eine drohende Haushaltsnotlage hinweist, entkräften können. Er empfiehlt dem Stabilitätsrat, für das Land Schleswig-Holstein eine drohende Haushaltsnotlage festzustellen. Die vom Land beschlossenen Konsolidierungsmaßnahmen würdigt der Evaluationsausschuss als wichtigen Schritt zur Sanierung des Landeshaushalts und spricht sich für ihre konsequente Umsetzung und Fortentwicklung aus.