Ehrbare Staaten? Die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in Europa Bernd Raffelhüschen Stefan Moog Stiftung Marktwirtschaft Forschungszentrum Generationenverträge Albert-Ludwigs-Universität Freiburg Pressegespräch am 6. Dezember 212 in Berlin 1
KERNAUSSAGEN I. Steigende Schuldenlast trotz Konsolidierung Trotz Konsolidierungsbemühungen befinden sich die öffentlichen Haushalte in der Mehrzahl der Mitgliedsstaaten der EU auch knapp vier Jahre nach dem Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise weiterhin in einer Schieflage. Als Folge ist zumindest kurzfristig mit einer weiteren Zunahme der expliziten Staatsschulden zu rechnen. II. III. Nachhaltigkeit: Italien abermals Spitzenreiter, große Risiken verbleiben Die Ergebnisse des Nachhaltigkeitsranking spiegeln die Unsicherheiten im Hinblick auf die wirtschaftliche und die fiskalische Entwicklung sowie den politischen Reform(durchhalte)willen wider. Nur in einem optimistischen Szenario kann Griechenland eine nachhaltige Situation erreichen. Im realistischen Szenario kommt Griechenland dagegen aus dem Tabellenkeller nicht hinaus. Der Spitzenreiter des Nachhaltigkeitsrankings ist wie bereits im vergangenen Jahr Italien. Griechenland: Abbau der expliziten Schulden bis 22 fraglich Selbst im optimistischen Szenario ist für Griechenland mit einer weiteren Zunahme der expliziten Schulden zu rechnen. Trotz einer Stabilisierung bis 22 ist ein spürbarer Schuldenabbau mittelfristig nicht in Sicht. Das jüngst beschlossene Maßnahmenpaket kann die Schuldenlast senken. Die Zielmarke von 12 Prozent des BIP in 22 ist für Griechenland ohne einen zweiten Schuldenschnitt nicht zu erreichen. 2
I. Die aktuelle Lage der öffentlichen Finanzen in Europa 3
Griechenland Italien Irland Belgien Zypern Großbritannien EU27 Ungarn Malta Polen Slowenien Slowakei Dänemark Tschechien Lettland Litauen Schweden Rumänien Bulgarien Estland Schuldenstand (in Prozent des BIP) Defizit (in Prozent des BIP) Die öffentlichen Finanzen in der EU gemäß offizieller Darstellung: Expliziter Schuldenstand und Defizit in 212 2 1 16 8,4 8, 8 12 8 4 6,8 177 127 2,8 6,2 5, 5,2 4,6 4,4 3,6 3,6 3,1 3,2 3,4 119 1181 2,6 2,6 9 9 89 87 86 82 78 75 72 69 2, 4,9 4, 3,5 1,7 3,1 2,8 1,9 1,5 1,1 6 4 2,2 56 54 53 52 45 45 42 42 37 35,2 21 2 11 Quelle: Europäische Kommission. Schuldenstand Defizit Maastricht-Kriterium (Schuldenstand = 6 % bzw. Defizit = 3%) Trotz Konsolidierungsbemühungen befinden sich die öffentlichen Haushalte in vielen EU-Staaten aufgrund hoher expliziter Schuldenstände und/oder Defizite nach wie vor in einer kritischen Schieflage. 4
Dänemark Schweden Estland Malta Ungarn Belgien Bulgarien Slowenien Slowakei Zypern Tschechien EU27 Italien Litauen Polen Lettland Großbritannien Irland Rumänien Griechenland in Prozentpunkten des BIP 18 Die Konsolidierungsbilanz Rückgang des Haushaltsdefizits zwischen 29 und 212-1,3,8,9-1,1,7 1, 1,3 2,9 1,9 2, 2,5 2,9 1,6 3,1,9 2,3 3, 3,2 2,6 3,2 6,3 4, 8, 5,2 5,5 5,2 6,2 8,8 12 Positive Werte entsprechen einer Verringerung, negative Werte einer Erhöhung des Haushaltsdefizits. 6-6 Konsolidierungseffekt Konjunktureffekt Rückgang des Defizits 29 bis 212 Der Konsolidierungseffekt entspricht der Differenz der strukturellen Primärdefizite der Jahre 29 und 212, der Konjunktureffekt entspricht dem konjunkturellen Einfluss auf das Defizit. In der Summe entsprechen die beiden Effekte dem Rückgang des Haushaltsdefizits. In den vergangenen drei Jahren haben sich die EU-Staaten allen voran Griechenland um die Konsolidierung ihrer Haushalte bemüht. Während die verbesserte Finanzlage z.b. in nicht zuletzt der guten Konjunktur geschuldet ist, hat der wirtschaftliche Einbruch in Griechenland die Konsolidierung des griechischen Staatshaushaltes behindert. 5
II. Die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in Europa 6
Irland Großbritannien Dänemark Belgien Schweden Zypern EU27 Tschechien Malta Estland Italien Griechenland Litauen Ungarn Slowenien Bulgarien Slowakei Rumänien Polen Lettland in Prozent 8 6 4 2 41 19 Was sicher ist: Die demografische Herausforderung Altenquotient (Verhältnis der über 65-Jährigen zu den 2- bis 64-Jährigen) 47 48 49 49 51 52 52 52 53 55 58 6 61 61 61 62 62 62 62 63 63 65 66 68 7 71 74 31 33 34 31 28 28 29 28 29 29 28 28 29 25 27 22 24 24 26 27 28 26 28 23 21 19 21 26 21 Bis 26 wird sich der Altenquotient in der EU mehr als verdoppeln. In den osteuropäischen Mitgliedsländern verläuft der demografische Alterungsprozess deutlich schneller. 7
Was unsicher ist: Wirtschaftliche und fiskalische Entwicklung Realistisches Szenario Optimistisches Szenario Wirtschaftliche und fiskalische Entwicklung Fortschreibung der wirtschaftlichen und fiskalischen Ausgangslage des Jahres 212. Ausgehend vom Niveau des Jahres 212 wächst das BIP im Zeitablauf gemäß dem Potentialwachstum. Bis 214: Wirtschaftliche und fiskalische Entwicklung entsprechend der Herbstprognose der Europäischen Kommission. Nach 214: BIP passt sich bis 219 (Griechenland: 224) sukzessive an den Potentialwachstumspfad an. Das Primärdefizit passt sich während des Anpassungszeitraums sukzessive an das strukturelle Niveau des Jahres 214 an. Altersabhängige Ausgaben Rentenausgaben: Es wurde der Durchschnitt gemäß Ageing Report (AR) 29 und AR 212 unterstellt, sofern sich gemäß AR 212 ein geringerer Anstieg der Rentenausgaben ergibt als im AR 29. Sonstige altersabhängige Ausgaben: Entwicklung gemäß den Annahmen des AR 212. Entwicklung gemäß den Annahmen des Ageing Report 212 Bemerkung: Für das Potentialwachstum wurden die Annahmen des Ageing Report 212 der Europäischen Kommission zugrunde gelegt. Während die demografische Alterung als sicher gelten kann, bestehen große (nicht zuletzt: politische) Unsicherheiten im Hinblick auf die zukünftige wirtschaftliche und fiskalische Entwicklung. Daher werden im Folgenden zwei Szenarien betrachtet. 8
Italien EURO12 Belgien Griechenland Irland in Prozent des BIP 18 12 6-6 -2-16 Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in der EURO12 Nachhaltigkeitslücken (Summe aus expliziten und impliziten Schulden) 146 193 195 298 337 34 359 426 495 549 117 1116 1497 136 131 469 365 315 442 248 272 36 196 181-88 665 655 565 85 434 387 121 81 49 72 86 89 18 98 65 69 171 18 16 891 1228 892 1378 67 Basisjahr 21 Realistisches Szenario, Basisjahr 211 Optimistisches Szenario, Basisjahr 211 Explizite Schuld (211) Im optimistischen Szenario fällt das Urteil für und Griechenland mehr als positiv aus. Die Risiken zeigt das realistische Szenario. kann zwar weiterhin ein gutes Ergebnis vorweisen. Hingegen ändert sich der Ausblick für Griechenland von sehr positiv zu sehr negativ. Italien kann seinen Spitzenplatz unter den EURO12-Staaten auch im realistischen Szenario behaupten. 9
Italien Belgien Irland Griechenland in Prozentpunkten des BIP Implizite Kostentreiber in der EURO12 Zunahme der altersabhängigen Ausgaben für Rente, Gesundheit und Pflege 21 26 25 2,4 4,4 4,7 5,6 6,2 6,3 6,6 8,1 8,3 9, 17,7 23,2 2 16, 15 12, 1 5 4,4 4,2 1,3,9 5,1 5,1 6,7 6,7 6,1 5,9 9,2 9,2 2,5 1,9 8,4 6,8 7,6 5,8 9,3 8,7 12,3 3,4 Basisjahr 21 Realistisches Szenario, Basisjahr 211 Optimistisches Szenario, Basisjahr 211 Infolge der jüngsten Rentenreformen und kürzungen ist insbesondere in Griechenland im optimistischen Fall mit einer deutlich geringeren Zunahme der altersabhängigen Ausgaben zu rechnen. Auch in Italien, und fällt die Entwicklung positiver aus. 1
Italien Griechenland Belgien Irland in Prozent des BIP Fiskalische Ausgangslage in der EURO12 Unterstellte Primärsalden (= Haushaltssalden ohne Berücksichtigung von Zinsausgaben) im Vergleich 1 2,1 1,5 1,2 1,1 1,1,1 -,4 -,6-1,4-2,1-2,3-5,5 8 6 4 5, 6,4 2,5 4, Positive Werte entsprechen einem Primärüberschuss, negative Werte einem Primärdefizit. 2-2 -4 2,6-1,4,9 -,6 2,3 -,4-1,4,5,3,8 -,5 -,5,2,4-1,7-1,9-1,3,3-6 -5, -4,4 Basisjahr 21 optimistisches Szenario, Basisjahr 211 realistisches Szenario, Basisjahr 211 Die unterschiedlichen Ergebnisse spiegeln die unsichere fiskalische Entwicklung wider. Im optimistischen Fall erwirtschaften Griechenland, Italien und einen Primärüberschuss zur Begleichung ihrer Zins- und Tilgungslasten. Jedoch erwirtschaftet nach aktueller Lage realistisches Szenario neben und Belgien lediglich Italien einen Primärüberschuss. 11
Belgien Italien EURO12 Irland Griechenland in Prozentpunkten des BIP 1.1 Fiskalische Ausgangslage vs. implizite Kostentreiber Was erklärt die Unterschiede zwischen beiden Szenarien Differenz der Nachhaltigkeitslücken im realistischen und im optimistischen Szenario (Basisjahr 211) 9 7-9 5 67 14 131 157 164 17 269 336 418 78 891 239 441 5 3 1 17 4 2 29 59 52 22 19 24 128-1 -1-12 63 12 12 98 112 148 25 96 29 469 45 Unterschied aufgrund der fiskalischen Ausgangslage Unterschied aufgrund der altersabhängigen Ausgaben Differenz der Nachhaltigkeitslücken im realistischen und im optimistischen Szenario In den meisten Staaten sind die Unterschiede im Wesentlichen auf die fiskalische Ausgangslage zurückzuführen. In dominieren die impliziten Kostentreiber., Irland und Griechenland sehen sich hingegen an beiden Flanken einer hohen Unsicherheit gegenüber. 12
EU-Nachhaltigkeitsranking 212 realistisches Szenario, Basisjahr 211 in Prozent des BIP Explizite Schuld Implizite Schuld Nachhaltigkeitslücke 1 Italien 121-123 -2 2 Lettland 43-42 3 Estland 6 75 81 4 Polen 52 74 126 5 81 55 136 6 Bulgarien 16 16 176 7 Schweden 39 138 177 8 18 73 181 9 Ungarn 72 19 181 1 Rumänien 33 234 267 11 Litauen 38 264 33 12 72 242 315 13 Malta 71 253 324 14 Tschechien 39 379 418 15 86 356 442 16 Dänemark 47 396 442 17 49 42 469 18 Slowakei 43 56 549 19 65 499 565 2 Großbritannien 88 55 639 21 Belgien 98 558 655 22 Slowenien 47 62 667 23 Zypern 71 764 835 24 69 735 85 25 Griechenland 171 72 891 26 18 129 1228 27 Irland 16 1271 1378 13
Italien Lettland Estland Polen Bulgarien Schweden Ungarn Rumänien Litauen Malta EU27 Tschechien Dänemark Slowakei Großbritannien Belgien Slowenien Zypern Griechenland Irland in Prozent des BIP 1.5 1.2 9 6 3-3 -6-2 Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in der EU Nachhaltigkeitslücken (Summe der expliziten und impliziten Schulden, Basisjahr 211) 1378 1228 85 835 891 81 126 136 176 177 181 181 267 33 315 324 362 418 442 442 469 549 565 639 655 667 892 665 622 67 365 49 434 469 488 387 131 96 119 13 21 27 15 196 248 318 24 318 272 231-16 -11-88 121 43 6 52 81 16 39 18 72 33 38 72 71 83 39 86 47 49 43 65 88 98 47 69 71 171 18 16 Realistisches Szenario Optimistisches Szenario Explizite Schuld Im realistischen Szenario kann Italien seinen Spitzenplatz im EU-Nachhaltigkeitsranking behaupten, während Irland das Schlusslicht bildet. liegt in der Verfolgergruppe. Die osteuropäischen Mitgliedstaaten finden sich größtenteils im oberen Drittel wider. Auch im optimistischen Szenario kann Italien seinen Spitzenplatz verteidigen. Irland gibt die rote Laterne an ab. fällt in der Verfolgergruppe zurück. rückt leicht nach vorne, Griechenland prescht vom Ende in die Spitzengruppe vor. 14
Lettland Estland Polen Italien Bulgarien Großbritannien Griechenland Schweden Dänemark EU27 Ungarn Tschechien Litauen Rumänien Irland Slowakei Belgien Zypern Malta Slowenien in Prozentpunkten des BIP 15 Zusammensetzung der impliziten Kostentreiber in der EU Zunahme der altersabhängigen Ausgaben 21 26, optimistisches Szenario 12,3 1 5,4,8,9 1,9 2,2 3,4 3,4 3,8 4,2 4,3 4,4 5, 5,1 5,4 5,5 5,6 5,8 5,9 6,7 6,8 7,8 8,7 9,2 9,3 9,7 9,8-5 -2,8 Rente Gesundheit Pflege Obwohl der demografische Alterungsprozess in den osteuropäischen Staaten am schnellsten verläuft, fällt der Anstieg der altersbedingten Ausgaben in der Mehrzahl dieser Staaten nur gering bis moderat aus. Unter den neueren Mitgliedsländern ist in Zypern, Malta und Slowenien mit einer starken Zunahme der altersbedingten Ausgaben zu rechnen. 15
Griechenland Italien Schweden Ungarn EU27 Polen Rumänien Malta Dänemark Lettland Belgien Irland Bulgarien Estland Slowenien Litauen Slowakei Tschechien Zypern Großbritannien in Prozent des BIP 8 6,4 Fiskalische Ausgangslage in der EU Unterstellte Primärsalden (= Haushaltssalden ohne Berücksichtigung von Zinsausgaben) im Vergleich 6 4 2-2 -4-1,4 5, 2,6 4, -,5 2,5 2,3 1,8 1,6 1, 1,6 1,1 1,,9,8,7,6,5,4,4,3,3,3,2,1,1 -,1 -,6 -,7 -,6 -,5-1,,6-2,4-1,9 -,2,5 -,6 Positive Werte entsprechen einem Primärüberschuss, negative Werte einem Primärdefizit. -1,7-1, -2, -1, -,4-1,4 -,8 -,9-1,1-1,3-3,1-2,1-1,7-1,5-3, -6-4,4-5, Realistisches Szenario Optimistisches Szenario Die unterschiedlichen Ergebnisse der beiden Szenarien spiegeln auch im EU-Vergleich die Unsicherheit im Hinblick auf die fiskalische Entwicklung wider. Nach aktuellem Stand realistisches Szenario weist die Mehrzahl der EU- Staaten ein Primärdefizit auf, weshalb ein weiterer Anstieg der expliziten Schulden ohne weitere Konsolidierungsanstrengungen unvermeidlich ist. 16
Schuldenstand (in Prozent des BIP) Defizit (in Prozent des BIP) 2 16 USA und Schweiz im Vergleich zur EU die aktuelle Lage Expliziter Schuldenstand und Defizit in 212 8,5 6,8 6,2 8, 9 6 12 8 177 2,8 3,3 4,6 3,6 3 4 127 11 93,2 9 89 87 86 82 -,2 35-3 Schuldenstand Defizit Quelle: Europäische Kommission. Der Schuldenstand für die Schweiz bezieht sich auf das Jahr 211. Während die Schweiz im Vergleich zur EU mit einem deutlich geringeren expliziten Schuldenstand und Defizit aufwarten kann, ist die fiskalische Lage in den USA ähnlich angespannt wie in den europäischen Problemstaaten. 17
Italien Schweiz EU27 Eurozone Großbritannien Griechenland USA in Prozent des BIP Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen in den USA und der Schweiz im Vergleich zur EU Nachhaltigkeitslücken (Summe der expliziten und impliziten Schulden, Basisjahr 211) 1.5 1337 1.2 9 6 3-3 -6 85 891 639 98 362 366 442-2 136 141 469 387 272 24 19 131 121-16 121 81 35 83 88 86 88 69 171 14 Realistisches Szenario Optimistisches Szenario Explizite Schuld Quelle: Europäische Kommission, Congressional Budget Office, Eidgenössisches Finanzdepartment, eigene Berechnungen. Während sich die Schweiz im Nachhaltigkeitsvergleich mit den EU-Staaten in der Spitzengruppe einordnet und in etwa gleichauf mit liegt, finden sich die USA in der Abstiegszone wieder. 18
III. Schuldenentwicklung in der mittleren Frist 19
Griechenland Italien Irland Belgien Zypern Großbritannien EU27 Ungarn Malta Polen Slowenien Slowakei Dänemark Tschechien Lettland Litauen Schweden Rumänien Bulgarien Estland in Prozent des BIP Expliziter Schuldenstand 22 3 177 127 119 118 1 9 9 89 87 86 82 78 75 72 69 56 54 53 52 45 45 42 42 37 35 21 2 11 25 2 15 1 5 232 189 134 151 19 113 171 121 11 116 121 123 119 16 17 97 15 87 142 111 88 9 92 75 79 69 74 74 72 75 66 53 8 68 62 52 79 59 Annahme zur Zinsentwicklung: Anpassung des realen Zinsniveaus an ein einheitliches Niveau von 3 Prozent in 219 (Griechenland: 224) 71 67 47 56 51 6 45 43 33 25 5 34 29 33 29 18 19 1 212 22 (Realistisches Szenario) 22 (Optimistisches Szenario) Selbst im optimistischen Szenario ist lediglich in, Italien und Schweden bis 22 mit einem Abbau der expliziten Schulden zu rechnen. Im realistischen Szenario ergibt sich hingegen in nahezu allen Staaten eine weitere Zunahme der expliziten Staatsschulden. Die Ergebnisse zeigen insbesondere für Griechenland, Irland, und ein hohes Schuldenrisiko. 2
in Prozent des BIP 3 Griechenland quo vadis? Entwicklung der expliziten griechischen Staatsverschuldung bis 23 292 25 262 232 2 15 148 177 199 191 189 167 152 136 13 172 121 157 1 11 91 9 5 21 215 22 225 23 Realistisches Szenario Optimistisches Szenario Maßnahmenpaket (IWF, Eurogruppe und EZB) Zweiter Schuldenschnitt (-1 Mrd. Euro in 215) Selbst mit einem zweiten Schuldenschnitt ist die von der Troika anvisierte Zielmarke von 12 Prozent des BIP in 22 nicht zu erreichen. Mit dem jüngsten Maßnahmenpaket der Eurogruppe, der EZB und des IWF ist auch unter optimistischen Annahmen nur ein Schuldenabbau auf 15 Prozent des BIP in 22 realistisch. 21