FACHINFO: Zuwendungen als haushaltswirtschaftliches Instrument - Grundlagen staatlicher Förderpraxis - Klaus Hoffmann. Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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1 FACHINFO: Zuwendungen als haushaltswirtschaftliches Instrument - Grundlagen staatlicher Förderpraxis - Klaus Hoffmann Fachanwalt für Verwaltungsrecht Rechtsanwälte Hoffmann & Greß Fürstenrieder Straße München Telefon: (089) Telefax: (089) info@hoffmann-gress.de

2 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 2 Inhaltsangabe A. Einleitung Ausgangspunkt Haushaltsrechtliche Grundlagen Verwaltungsvorschriften Nebenbestimmungen Förderrichtlinien... 6 B. Zuwendungen als hauswirtschaftliches Instrument Zuwendungen im Sinne des Haushaltsrechtes Zuwendungsbegriff Zuwendungsarten Finanzierungsarten Materielle Voraussetzungen für die Veranschlagung und Vergabe von Zuwendungen...9 C. Verwaltungsverfahren bei Zuwendungen Allgemeines Förderantrag Antragsprüfung und Bewilligung von Zuwendungsmitteln Bedeutung der Antragsprüfung Bonität des Antragstellers Sicherung der Gesamtfinanzierung Eigenmittel des Zuwendungsempfängers Verbot der Bildung von Rücklagen Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns Gebot der Abstimmung bei gemeinsamer Förderung Bewilligung Handlungsformen Inhalt des Zuwendungsbescheides Unterrichtung des Bundesrechnungshofes Auszahlung der Zuwendung Nachweis der Verwendung Bestandteile des Verwendungsnachweises Prüfung des Verwaltungsnachweises Bestandteile des Verwendungsnachweises Prüfung des Verwaltungsnachweises Fehlverhalten der Bewilligungsbehörde bei der Verwendungsnachweisprüfung... 18

3 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 3 D. Verstöße gegen zuwendungsrechtliche Bestimmungen Allgemeines Abweichen vom Finanzierungsplan bzw. Haushalts- oder Wirtschaftsplan Zweckwidrige Verwendung der Zuwendung Besserstellungsverbot Inhalt des Besserstellungsverbotes Geltung und Bedeutung des Besserstellungsverbotes Bestimmungswidrige Anforderungen der Zuwendung Verbot der Bildung von Rücklagen Gebot der Anwendung von vergaberechtlichen Vorgaben Verstoß gegen Mitteilungspflichten Fehlverhalten bei der Weiterleitung von Zuwendungen E. Rückforderung von Zuwendungen Rückforderungsvoraussetzungen Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheides Ermessensausübung bei der Rückforderung Einzelfragen im Zusammenhang mit der Rückforderung von Zuwendungen Begriff der "alsbaldigen Verwendung" von Zuwendungsmitteln Bedeutung und Beginn der Jahresfrist bei der Aufhebung eines Zuwendungsbescheides... 29

4 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 4 A. Einleitung 1. Ausgangspunkt Finanzielle Leistungen in Form von Zuwendungen ermöglichen es dem Staat, durch Einbindung von Stellen außerhalb der eigenen Verwaltung öffentliche Aufgaben wahrzunehmen und politische Ziele zu verwirklichen. Zuwendungen stellen mit einer Größenordnung von jährlich über 20 Milliarden einen wesentlichen Ausgabenblock des Bundeshaushaltes dar. Das Förderspektrum ist dabei weit gefächert und umfasst unter anderem forschungs-, wirtschafts-, kultur- und sozialpolitische Vorgaben. Dabei werden sowohl einzelne Projekte und Programme als auch ganze Einrichtungen mit entsprechendem Aufgabenprofil unterstützt. 2. Haushaltsrechtliche Grundlagen Zuwendungen dürfen grundsätzlich nur unter bestimmten Voraussetzungen gewährt werden. 44 Abs. 1, der im Teil III der BHO "Ausführung des Haushaltsplans" steht, enthält Grundsätze für die Bewilligung von Zuwendungen. Er findet Anwendung, wenn Ausgaben für Zuwendungen, die nach 23 BHO im Bundeshaushalt veranschlagt worden sind, für konkrete Projekte oder Einrichtungen bewilligt werden sollen. Der Gesetzestext des 44 Abs. 1 BHO enthält nur sehr allgemeine Aussagen zur Bewilligung von Zuwendungen und zur Notwendigkeit des Verwendungsnachweises. Er verweist zudem auf 23 BHO und legt fest, dass dessen Voraussetzungen auch bei der Bewilligung vorliegen müssen. Das bedeutet, dass eine Zuwendung im konkreten Fall nur bewilligt werden darf, wenn der Bund ein erhebliches Interesse daran hat, dass ein bestimmter Zweck durch eine Stelle außerhalb der Bundesverwaltung erfüllt wird und dieses Bundesinteresse ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. 44 Abs. 1 BHO enthält nur wenige Vorgaben für die Ausübung des Ermessens bei der Bewilligung von Zuwendungen und lässt erheblichen Gestaltungsspielraum. Dieser Ermessensspielraum wird eingegrenzt und gesteuert durch ein umfassendes Regelwerk unterhalb der gesetzlichen Ebene, und zwar durch Verwaltungsvorschriften und Nebenbestimmungen.

5 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 5 Dieses Regelwerk ist zum einen über die Arbeitsgruppe "Haushaltsrecht" der Obersten Bundesbehörden zwischen dem BMF, den übrigen Bundesressorts und dem Bundesrechnungshof sowie aus Gründen der Rechtseinheit auch mit den Ländern abgestimmt. 2.1 Verwaltungsvorschriften Die Verwaltungsvorschriften (VV) zu 44 BHO enthalten überwiegend allgemeine Regelungen, die bei allen Zuwendungen zu beachten sind. Daneben enthalten sie auch Sonderregelungen für bestimmte Fördergegenstände und Zuwendungsempfänger, und zwar Zuwendungen für Baumaßnahmen (VV Nr. 6 in Verbindung mit den baufachlichen Ergänzungsbestimmungen - ZBau -), für Zuwendungen an Gebietskörperschaften (VV Nr. 13), für Zuwendungen auf Kostenbasis (VV Nr. 13 a), für Fälle von geringer finanzieller Bedeutung (VV Nr. 14). Die Verwaltungsvorschriften gelten intern. Als verbindliche Handlungsanleitung für die Verwaltung haben Sie unmittelbar nur Innenwirkung. Sie können aber unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung der Verwaltung über Art. 3 Abs. 1 GG mittelbar Außenwirkung erhalten. 2.2 Nebenbestimmungen Demgegenüber gelten die Nebenbestimmungen extern. Sie richten sich an den Zuwendungsempfänger und haben Außenwirkung. Die Nebenbestimmungen werden für den Zuwendungsempfänger dadurch verbindlich, dass sie von der Bewilligungsbehörde zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides gemacht werden. Zu unterscheiden ist zwischen Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest) und Besonderen Nebenbestimmungen (BNBest). Die Allgemeinen Nebenbestimmungen sind als Anlagen zur VV Nr. 5.1 verbindlich vorgegeben (ANBest-I / P). Sie enthalten Auflagen und Bedingungen im Sinne des 36 VwVfG sowie allgemeine Hinweise und Erläuterungen für den Zuwendungsempfänger. Nach VV Nr zu 44 BHO können zur Ergänzung oder Abänderung der Allgemeinen Nebenbestimmungen für einzelne Zuwendungsbereiche besondere Nebenbestimmungen erlassen werden.

6 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Förderrichtlinien Förderrichtlinien regeln in allgemeiner Form die Besonderheit für einzelne Zuwendungsbereiche (vgl. VV Nr zu 44 BHO). Sie haben in der Förderungspraxis zunehmende Bedeutung. Für die Gestaltung von Förderrichtlinien hat der BMF im Jahr 1983 ergänzend zu den Verwaltungsvorschriften "Grundsätze zu Förderrichtlinien" erlassen, die mit den Ländern abgestimmt sind. Sie enthalten ein verbindliches Gliederungsschema für Förderrichtlinien mit Erläuterungen und sollen die einheitliche Struktur und Vergleichbarkeit von Förderrichtlinien sicherstellen. Förderrichtlinien sind besondere Verwaltungsvorschriften (vgl. BVerwGE 104, 220). Sie richten sich an die mit der Bewilligung von Zuwendungen befassten Mitarbeiter und legen verbindlich fest, wie in einem bestimmten Förderbereich bei der Ausübung des Ermessens zu verfahren ist. Adressat ist damit nicht der Zuwendungsempfänger. Er kann aus den Förderrichtlinien unmittelbar keinen Anspruch auf Förderung herleiten. Nach Art. 3 Abs. 1 GG haben mögliche Zuwendungsempfänger jedoch einen Anspruch auf Gleichbehandlung bei der Ausübung des Ermessens (Stichwort: Selbstbindung der Verwaltung, siehe oben). In der Praxis werden Förderrichtlinien häufig neben den Allgemeinen Nebenbestimmungen zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides erklärt. Die Förderrichtlinien erfüllen dann zusätzlich die Funktion Besonderer Nebenbestimmungen im Sinne des 36 VwVfG. Als möglicher Inhalt von Förderrichtlinien kommt in Betracht: das Förderziel und die zu fördernden Maßnahmen, der Kreis der möglichen Zuwendungsempfänger, die zuwendungsfähigen Ausgaben, die Höhe der Zuwendung einschließlich Finanzierungsart und Finanzierungsform, das Antragsverfahren. Förderrichtlinien sollen die einheitliche Ausübung des Ermessens und damit eine gleichmäßige Behandlung aller Antragsteller sicherstellen.

7 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 7 B. Zuwendungen als haushaltswirtschaftliches Instrument 1. Zuwendungen im Sinne des Haushaltsrechtes 1.1. Zuwendungsbegriff Die Definition des Zuwendungsbegriffes ergibt sich aus 23 BHO und den hierzu erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften (VV). Danach sind Zuwendungen zweckgebundene Geldleistungen öffentlich-rechtlicher Art, die der Bund zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung erbringt, ohne dass der Empfänger vor der Vergabeentscheidung einen dem Grunde und der Höhe nach bestimmten Rechtsanspruch hat und ohne dass ein unmittelbarer Leistungsaustausch stattfindet. Nach Nr. 1.1 der VV-BHO zu 23 können Zuwendungen zweckgebundene Zuschüsse, Zuweisungen, Schuldendiensthilfen und andere nicht rückzahlbare Leistungen sowie zweckgebundene Darlehen und andere bedingt oder unbedingt rückzahlbare Leistungen sein (Positivabgrenzung). Keine Zuwendungen sind entsprechend der in Nr. 1.2 der VV-BHO zu 23 getroffenen Negativabgrenzung insbesondere Sachleistungen, Leistungen aufgrund von anspruchsbegründenden Rechtsvorschriften, Ersatz von Aufwendungen ( 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO), Entgelte aufgrund von Verträgen, die den Preisvorschriften für öffentliche Aufträge unterliegen, das heißt alle gegenseitigen Verträge, in denen die Erbringung von Leistungen gegen Entgelt vereinbart wird, satzungsgemäße Mitgliedsbeiträge einschließlich Pflichtumlagen.

8 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Zuwendungsarten Folgende Zuwendungsarten werden unterschieden (vgl. Ziffer 2 der VV-BHO zu 23): Projektförderung Als Projektförderung werden Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben des Zuwendungsempfängers für einzelne abgegrenzte Vorhaben (z.b. Forschungsprojekte, Modellvorhaben, Tagungen und Ausstellungen) bezeichnet. Diese Förderung ist sowohl zeitlich als auch sachlich begrenzt. Es besteht grundsätzlich kein faktischer Zwang für Folgebewegungen. Bewilligungsgrundlage für eine Projektförderung ist ein Finanzierungsplan (Nr. 1.2 ANBest-P) oder eine Vorkalkulation (Nr. 1.2 ANBest-P- Kosten). Institutionelle Förderung Unter einer institutionellen Förderung versteht man eine Zuwendung zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben eines Zuwendungsempfängers. Gefördert wird die Institution als solche. Wenn auch bei dieser Zuwendungsart die Zuwendung regelmäßig nur für 1 Haushaltsjahr bewilligt wird, so dass - rechtlich gesehen - unmittelbar kein Anspruch auf eine Anschlussbewilligung besteht, geht der Zuwendungsgeber faktisch die Verpflichtung zur Förderung über eine längere Zeit, wenn nicht auf Dauer ein. Die Veranschlagung von Zuwendungen zur institutionellen Förderung ist abhängig von der Vorlage eines Haushalts- oder Wirtschaftsplanes. Er muss alle zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben sowie einen Organisations- und Stellenplan erhalten (VV Nr. 3.4 zu 23 BHO). 1.3 Finanzierungsarten Vor der Bewilligung ist der Umfang der Förderung festzulegen. Dieser bestimmt sich nach der Finanzierungsart. Zu unterscheiden ist zwischen der Teilfinanzierung Anteilsfinanzierung, Fehlbedarfsfinanzierung, Festbetragsfinanzierung als Regelfall

9 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 9 und der Vollfinanzierung als Ausnahmefall. 1.4 Materielle Voraussetzungen für die Veranschlagung und Vergabe von Zuwendungen Für die Veranschlagung und Vergabe von Zuwendungen lassen sich aus den 2, 6, 23 und 44 BHO insbesondere folgende materielle Voraussetzungen ableiten: Finanzierungskompetenz des Bundes, Vorliegen eines erheblichen Bundesinteresses, Beachtung des Subsidiaritätsgrundsatzes. C. Verwaltungsverfahren bei Zuwendungen 1. Allgemeines Bei der Bewilligung von Zuwendungen handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit im Sinne von 1 Abs. 1 VwVfG. Für das Verwaltungsverfahren gelten daher im Außenverhältnis die allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes. Das verwaltungsinterne Verfahren wird im Einzelnen geregelt durch die VV zu 44 BHO. Als Verfahrensschritte werden unterschieden: Antragsverfahren, Bewilligung, Auszahlung, Überwachung der Verwendung, Nachweis der Verwendung,

10 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 10 Prüfung der Verwendung, Erfolgskontrolle, Rückforderung. 2. Förderantrag Voraussetzung für die Bewilligung einer Zuwendung ist nach VV Nr. 3.1 zu 44 BHO grundsätzlich ein schriftlicher Antrag. Statt der Schriftform ist nach VV Nr zu 44 BHO die elektronische Form nach Maßgabe der 3a, 37 und 41 VwVfG zulässig. Der Förderantrag muss die zur Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung erforderlichen Angaben enthalten. Die Anforderungen an den Inhalt des Antrages stehen weitgehend im Ermessen der Bewilligungsbehörde. Beim Bund gibt es kein einheitliches Antragsmuster. VV Nr. 3.2 zu 44 BHO verlangt lediglich, dass bei der Projektförderung ein Finanzierungsplan, bei der institutionellen Förderung ein Haushalts- oder Wirtschaftsplan sowie eine Erklärung zur Vorsteuerabzugsberechtigung beizufügen sind. Der übrige Inhalt des Antrages ist davon abhängig, was die Bewilligungsbehörde für erforderlich hält. 3. Antragsprüfung und Bewilligung von Zuwendungsmitteln 3.1 Bedeutung der Antragsprüfung Die Antragsprüfung ist der wichtigste Teil des gesamten Zuwendungsverfahrens. Ein wirtschaftlicher und sparsamer Einsatz der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel setzt eine sorgfältige Antragsprüfung voraus. Im Vordergrund steht die Prüfung der Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung, vor allem die Festlegung des Zuwendungszweckes, der Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben und die Höhe der Zuwendung. Die Bewilligungsbehörde hat die Antragsunterlagen sowohl fachlich als auch verwaltungsmäßig zu prüfen. Nach VV Nr. 3.3 zu 44 BHO ist das Ergebnis der Antragsprüfung in einem Vermerk festzuhalten.

11 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 11 Der Umfang der Antragsprüfung hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. Dabei kommt es darauf an, ob es sich um eine erstmalige Förderung oder um eine Anschlussförderung handelt. Wichtig sind die bisherigen Erfahrungen mit dem Zuwendungsempfänger. Wenn Mängel aufgetreten sind, ist besondere Sorgfalt erforderlich. Soweit Förderrichtlinien mit konkreten Vorgaben vorhanden sind, kann sich die Prüfung im Wesentlichen auf diese Kriterien beschränken. Antragstellung heißt aber nicht nur kritische Prüfung und Kürzung der vom Antragsteller geltend gemachten Ansätze. Die Bewilligungsbehörde hat auch eine Beraterfunktion, insbesondere bei Antragstellern, die zum ersten Mal eine Förderung beantragen. Das Ergebnis der Antragsprüfung ist nach VV Nr. 3.3 zu 44 BHO zu vermerken. In dem Vermerk soll insbesondere auf die Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung eingegangen werden. 3.2 Bonität des Antragstellers Vor der Bewilligung einer Zuwendung ist nach VV Nr. 1.2 zu 44 BHO die sogenannte Bonitätsprüfung erforderlich. Sie soll sicherstellen, dass Zuwendungen nur solchen Empfängern bewilligt werden, bei denen eine zweckentsprechende Verwendung gesichert erscheint (VV Nr. 1.2 entspricht 97 Abs. 4 GBB, der die Vergabe öffentlicher Aufträge an fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmen verlangt). Gegenstand der Bonitätsprüfung sind: finanzielle und persönliche Zuverlässigkeit, Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung. Die Bonitätsprüfung ist eine Prognose über künftiges Verhalten. Bei erstmaliger Förderung mit unbekanntem Antragsteller ist in der Regel eine umfassende Prüfung erforderlich. Bei Antragstellern, die als solide bekannt sind, ist eine Bonitätsprüfung entbehrlich. Dies gilt in der Regel auch bei einer Anschlussförderung, wenn positive Erfahrungen vorliegen und die maßgebenden Umstände sich nicht verändert haben.

12 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Sicherung der Gesamtfinanzierung Zuwendungen dürfen nur für solche Vorhaben bewilligt werden, deren Gesamtfinanzierung gesichert ist; eine Anfinanzierung ist unzulässig (VV Nr. 1.2 Satz 3 zu 44 BHO). Demzufolge müssen bei einer Projektförderung der Kosten- und Finanzierungsplan, bei einer institutionellen Förderung der Wirtschaftsplan in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein. Um eventuellen "Förderruinen" vorzubeugen, hat die Bewilligungsbehörde insbesondere zu prüfen, ob die vom Zuwendungsempfänger angesetzten Ausgabenansätze, ausgewiesenen Eigen- und Drittmittel sowie die in Ansatz gebrachten Zuwendungen anderer Gebietskörperschaften realistisch und - soweit nicht belegbar - zumindest nachvollziehbar sind. 3.4 Eigenmittel des Zuwendungsempfängers Nach dem Subsidiaritätsgrundsatz hat der Zuwendungsempfänger einen möglichst hohen Anteil an Eigenmitteln einzusetzen. Die Eigenmittel sind im Finanzierungsplan im Teil "Finanzierung der Ausgaben" darzustellen. Bei einer kameralistischen Betrachtungsweise sind Eigenmittel alle Geldbeträge des Zuwendungsempfängers, die er zur Finanzierung der Maßnahme einsetzt. Hierzu gehören auch Bankdarlehen, die der Zuwendungsempfänger aufnimmt, denn er muss Tilgung und Zinsen aus Eigenmitteln bezahlen. Der Wert von Sachen, z.b. der Wert der vorhandenen Infrastruktur, die der Zuwendungsempfänger für ein Projekt einsetzt, sind bei enger Auslegung keine Eigenmittel, denn es findet kein zusätzlicher Zahlungsvorgang statt. Bei einer betriebswirtschaftlichen Betrachtungsweise, die kostenorientiert ist, können auch diese Leistungen als Eigenmittel und dementsprechend auch als Zuwendungsfähige Ausgaben in den Finanzierungsplan aufgenommen werden. Bei der Antragsprüfung erfordert die Bewertung der Eigenmittel besondere Sorgfalt. Das gilt vor allem bei der Fehlbedarfsfinanzierung. Hier beschränken sich die Antragsteller auf den Hinweis, dass ein höherer Einsatz von Eigenmitteln nicht möglich ist. Soweit die Bewilligungsbehörde keinen Einblick in die Finanzstruktur des Zuwendungsempfängers hat, sind entsprechende Unterlagen und Erläuterungen zu verlangen. Bei einer Projektförderung ist insbesondere von Bedeutung, wie der Zuwendungsempfänger andere Projekte vergleichbarer Art finanziert und wie hoch dort der Einsatz der Eigenmittel ist.

13 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 13 Soweit sich der Zuwendungsempfänger über Mitgliedsbeiträge finanziert, ist auch die Frage zu prüfen, ob die Höhe der Mitgliedsbeiträge angemessen ist. 3.5 Verbot der Bildung von Rücklagen Bei der institutionellen Förderung müssen grundsätzlich alle verfügbaren Eigenmittel eingesetzt werden. Nach Nr. 1.8 ANBest-I dürfen keine Rücklagen gebildet werden Das Verbot der Bildung von Rücklagen folgt aus dem Subsidiaritätsgrundsatz. 3.6 Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns Zuwendungen zur Projektförderung dürfen nur für solche Vorhaben bewilligt werden, die noch nicht begonnen worden sind (vgl. VV Nr. 1.3 zu 44 BHO). Das Verbot dient vorrangig dem sachgerechten Einsatz der Fördermittel. Das Verbot des vorzeitigen Maßnahmenbeginns stellt eine Konkretisierung des im Zuwendungsrecht durchgängig zu beachtenden Subsidiaritätsgrundsatzes dar. Ausschlaggebend für die Aufnahme dieser Bestimmung in die VV zu 44 BHO war unter anderem die Vermutung, dass bei begonnen Vorhaben der Antragsteller neben einem ausreichenden Eigeninteresse auch über genügend Eigenmittel oder sonstige Mittel verfügt, um das Projekt notfalls in Eigenregie finanzieren zu können. Die Bestimmung zielt vor allem auch darauf ab, die Entscheidungsfreiheit der Bewilligungsbehörde im Interesse eines möglichst wirksamen Mitteleinsatzes zu gewährleisten und eine Präjudizierung des Zuwendungsgebers auszuschließen. Schließlich dient die Vorschrift auch dem Selbstschutz des Zuwendungsempfängers. Sie sollte ihn vor finanziellen Risiken und vor dem Verlust seiner Eigenmittel bewahren, falls eine Zuwendungsbewilligung nicht zum Tragen kommt. 3.7 Gebot der Abstimmung bei gemeinsamer Förderung Die gemeinsame institutionelle Förderung einer Einrichtung oder die Projektförderung einzelner Maßnahmen durch mehrere öffentliche Geldgeber macht es erforderlich, die wesentlichen Fördermodalitäten untereinander abzustimmen. Die VV Nr. 1.4 zu 44 BHO schreibt in einem Katalog hierzu fest, über welche Einzelheiten bei einer Förderung durch mehrere Stellen mindestens Einvernehmen herbeizuführen ist.

14 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Bewilligung 4.1 Handlungsformen Die Bewilligung von Zuwendungen ist Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Als Handlungsformen der Verwaltung kommen dementsprechend grundsätzlich der Verwaltungsakt ( 35 VwVfG) und der öffentlich-rechtliche Vertrag ( 54 VwVfG) in Betracht. Die VV zu 44 BHO sehen die Bewilligung von Zuwendungen durch schriftlichen Zuwendungsbescheid als Regelfall an (VV Nr. 4.1 zu 44 BHO). 4.2 Inhalt des Zuwendungsbescheides Der Zuwendungsbescheid dient der Ausgestaltung des Zuwendungsverhältnisses im Einzelnen und regelt die Rechtsbeziehungen zwischen Bewilligungsbehörde und Zuwendungsempfänger. Nach den VV Nr. 4.1 und 4.2 zu 44 BHO muss ein Zuwendungsbescheid zumindest die nachfolgenden Angaben enthalten: genaue Bezeichnung des Zuwendungsempfängers (VV Nr ) Höhe der Zuwendung (VV Nr ) genaue Bezeichnung des Zuwendungszweckes und - wenn mit Hilfe der Zuwendung Gegenstände erworben oder hergestellt werden - ggf. die Angabe, wie lange diese für den Zuwendungszweck gebunden sind (VV Nr ) Zuwendungsart (VV Nr ) Finanzierungsart (VV Nr ) Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben (VV Nr ); damit ist notwendigerweise eine Bewertung der Ansätze im vorgelegten Finanzierungsplan bzw. Haushalts- oder Wirtschaftsplan verbunden.

15 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 15 Finanzierungsform (VV Nr ) Bewilligungszeitraum (VV Nr ) die anzuwendenden Nebenbestimmungen und etwaige Abweichungen; in der Regel die "Allgemeinen Nebenbestimmungen" (VV Nr. 5.1); ggf. Aufnahme von besonderen Nebenbestimmungen (VV Nr und Nr. 5.6) Begründung, soweit dem Antrag des Zuwendungsempfängers nicht entsprochen wird (VV Nr. 4.1) Rechtsbehelfsbelehrung (VV Nr ). 4.3 Unterrichtung des Bundesrechnungshofes Die Bewilligungsbehörde ist verpflichtet, dem Bundesrechnungshof einen Abdruck des Zuwendungsbescheides oder des Zuwendungsvertrages mit einer Zweitschrift des Antrages zu übersenden, soweit er nicht allgemein oder für bestimmte Einzelfälle darauf verzichtet (VV Nr. 4.4 Satz 1 zu 44 BHO). Bei Zuwendungen unter ,00 sind Abdrucke und Zweitschriften als Verwaltungsvereinfachungsgründen nur auf besonderes Verlangen des Bundesrechnungshofes zu übersenden (VV Nr. 4.4 Satz 2 zu 44 BHO). 5. Auszahlung der Zuwendung Nach 34 Abs. 2 Satz 1 BHO "dürfen Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich sind". Dieser haushaltsrechtliche Grundsatz wird hinsichtlich der Ausgaben für Zuwendungen durch die VV Nr. 7 zu 44 BHO konkretisiert. Danach sollen Zuwendungen regelmäßig erst ausbezahlt werden, wenn der Zuwendungsbescheid bestandskräftig geworden ist (VV Nr. 7.1 Satz 1 zu 44 BHO). Die Bestandskraft tritt mit Ablauf der Rechtsbehelfsfrist ein, also einen Monat nach Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides (vgl. 70 VwGO).

16 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Nachweis der Verwendung Die sachgerechte Erstellung, rechtzeitige Vorlage und Prüfung des Verwendungsnachweises sind im Rahmen des Zuwendungsverfahrens von zentraler Bedeutung. Hierdurch werden die Erreichung des Zuwendungszweckes, die Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung und die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens nachgewiesen. Nach 44 Abs. 1 Satz 2 BHO ist bei der Bewilligung von Zuwendungen zu bestimmen, wie die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung nachzuweisen ist. Diese gesetzliche Verpflichtung zum Nachweis der Verwendung ist durch generelle Regelung in den Nebenbestimmungen umgesetzt worden (Nr. 7 ANBest-I, Nr. 6 ANBest-P). VV Nr zu 44 BHO stellt klar, dass die Bewilligungsbehörde den Nachweis der Verwendung entsprechend den Nebenbestimmungen verlangen muss. Der Pflicht der Bewilligungsbehörde, den Verwendungsnachweis anzufordern, steht die Verpflichtung des Zuwendungsempfängers zur Erstellung und Vorlage des Verwendungsnachweises gegenüber. Kommt er dieser Verpflichtung nicht, verspätet oder mangelhaft nach, können der Zuwendungsbescheid widerrufen und die Zuwendung zurückgefordert werden ( 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG). Weist der vorgelegte Verwendungsnachweis erhebliche Mängel auf, können weitere Bewilligungen abgelehnt oder zurückgestellt werden (VV Nr. 1.2 zu 44 BHO). 6.1 Bestandteile des Verwendungsnachweises Der Verwendungsnachweis besteht aus zwei Teilen, dem Sachbericht und dem zahlenmäßigen Nachweis. Bei Projektförderungen auf Ausgabenbasis sind mit dem Nachweis grundsätzlich auch die Original-Belege (Einnahme- und Ausgabebelege) über die Einzelzahlungen und die Verträge über die Vergabe von Aufträgen vorzulegen (Nr. 6.5 ANBest-P). Zudem ist bei dieser Zuwendungsart ebenso wie der institutionellen Förderung im Verwendungsnachweis zu bestätigen, dass die Ausgaben notwendig waren, dass wirtschaftlich und sparsam verfahren worden ist und die Angaben mit den Büchern und mit den Belegen übereinstimmen (Nr. 6.8 ANBest-P / Nr. 7.4 ANBest-I).

17 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Prüfung des Verwendungsnachweises Die verwaltungsmäßige Prüfung des Verwendungsnachweises ist - wie die Bewilligung - eine hoheitliche Aufgaben. Nach VV Nr zu 44 BHO fällt diese Aufgabe grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich der Behörde, die den Bewilligungsbescheid erlassen hat. Die Prüfung des Verwendungsnachweises ist eine Schwachstelle der Zuwendungspraxis. Sie ist häufig Gegenstand von Beanstandungen des Bundesrechnungshofes. Die wesentlichen Mängel sind, dass die verwaltungsmäßige Prüfung nicht einheitlich, nicht gründlich und nicht rechtzeitig genug vorgenommen wird. Alle Verwendungsnachweise sind unverzüglich nach Eingang daraufhin zu untersuchen, ob nach den vorgelegten Unterlagen Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruches gegeben sind (Mindestprüfung gemäß VV Nr Satz 1 zu 44 BHO). Unverzüglich heißt, dass diese sogenannte kursorische Prüfung ohne schuldhaftes Zögern durchzuführen ist. Unabhängig von der kursorischen Prüfung soll entsprechend VV Nr Satz 2 zu 44 BHO aus den eingegangenen Nachweisen nach einer nach Anhörung des Bundesrechnungshofes zu treffenden Regelung eine stichprobenweise Auswahl von vertieft zu prüfenden Verwendungsnachweisen getroffen werden. Von diesem Stichprobenverfahren wird in der Praxis derzeit nur in einzelnen Förderbereichen (z.b. Sport- und Kulturförderung) Gebrauch gemacht. Die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungsmittel haben die Zuwendungsempfänger entsprechend den von den Zuwendungsgebern zu bestimmenden Vorgaben nachzuweisen ( 44 Abs. 1 Satz 2 BHO). Die zu erfüllenden Anforderungen ergeben sich hierbei im Einzelnen aus dem Zuwendungsbescheid (einschließlich der Nebenbestimmungen). Die Einschaltung privater Stellen bei der Prüfung von Verwendungsnachweisen, z.b. eines Wirtschaftsprüfers, ist grundsätzlich möglich. Private Stellen können aber nur als "unselbständige Verwaltungshelfer" mitwirken. Eine Übertragung dieser Aufgabe an private Stellen zur abschließenden Erledigung im eigenen Namen ist im Regelfall nicht möglich, weil es sich um eine öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit handelt. Nach VV Nr. 1 zu 44 BHO gelten für die Prüfung des Verwendungsnachweises folgende Fristen: die kursorische Prüfung muss nach VV Nr zu 44 BHO regelmäßig innerhalb von 3 Monaten abgeschlossen sein, die vertiefte Prüfung muss nach VV Nr innerhalb von 9 Monaten nach Eingang des Nachweises abgeschlossen sein.

18 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 18 Bei diesen Fristen handelt es sich um verwaltungsinterne Vorgaben. Sie geben dem Zuwendungsempfänger keinen Anspruch auf Abschluss der Verwendungsnachweisprüfung innerhalb dieser Fristen. 6.3 Fehlverhalten der Bewilligungsbehörde bei der Verwendungsnachweisprüfung Der Bundesrechnungshof hat in der Vergangenheit wiederholt die Praxis der Prüfung von Verwendungsnachweisen durch die Verwaltung beanstandet. Beispielhaft wird auf folgende Fälle hingewiesen: Verwendungsnachweise, die nicht den Auflagen in den Zuwendungsbescheiden entsprachen, wurden nicht beanstandet. Die Behörde reagierte nicht auf unzulässige Rücklagenbildung beim Zuwendungsempfänger. Die Behörde erkannte nachträglich Ausgaben an, die nach den Förderrichtlinien nicht zuwendungsfähig und damit nicht abrechnungsfähig waren. Wenn der Zuwendungsempfänger am Ende des Haushaltsjahres oder eines vom Haushaltsjahr abweichenden Bewilligungszeitraums über Kassenbestände verfügte, die aus Zuwendungen resultieren, wurde nicht der Frage nachgegangen, wie es hierzu kommen konnte. Es wäre in bestimmten Fällen geboten gewesen, gemäß 49 a Abs. 3 VwVfG vom Zuwendungsempfänger neben der Rückforderung Zinsen zu verlangen. Sofern von Zuwendungsempfängern gegen Auflagen im Zuwendungsbescheid verstoßen wird, ist von den Bewilligungsbehörden die Frage des Widerrufs gemäß 49 VwVfG zu prüfen; ein Verzicht auf den Widerruf ist nachvollziehbar zu begründen. Dies ist in vielen Fällen nicht geschehen.

19 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 19 D. Verstöße gegen zuwendungsrechtliche Bestimmungen 1. Allgemeines Die Gewährung von Zuwendungen ist für die Zuwendungsempfänger mit Verpflichtungen verknüpft, die ihnen durch Nebenbestimmungen in den Zuwendungsbescheiden auferlegt werden ( 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Im Wesentlichen sind dies Auflagen, die den Verwendungszweck der zugewendeten Gelder oder der mit diesen Mitteln beschafften Gegenstände betreffen, den Zuwendungsempfänger in seinen finanzwirksamen Entscheidungen beschränken, um eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Mittel zu gewährleisten und den Zuwendungsbedarf so gering wie möglich zu halten, der Unterrichtung der Bewilligungsbehörden in bestimmten Fällen dienen, den Nachweis der Mittelverwendung betreffen. Zusätzlich sind die Zuwendungsempfänger in den Zuwendungsbescheiden auf mögliche oder zwingende Rechtsfolgen hinzuweisen, z.b. auf die Pflicht zur Erstattung der Zuwendung bei Eintritt einer auflösenden Bedingung, etwa bei nachträglicher Ermäßigung der Ausgaben oder Änderung der Finanzierung gemäß Nr. 2 ANBest-I / P (vgl. VV Nr zu 44 BHO). Die Zuwendungsempfänger haben die mit den Zuwendungsbescheiden verbundenen Auflagen einzuhalten und die sonstigen Verpflichtungen aus dem Zuwendungsrechtsverhältnis zu erfüllen. In der Praxis wurden im Zuge der Erhebungen des Bundesrechnungshofes vor allem nachfolgend dargestellte Verstöße festgestellt: 2. Abweichen vom Finanzierungsplan bzw. Haushalts- oder Wirtschaftsplan Je nach Art der Zuwendung werden der Bewilligung unterschiedliche Unterlagen zugrunde gelegt. Deren Verbindlichkeitsgrad bestimmt sich in erster Linie nach den jeweils anzuwendenden "Allgemeinen Nebenbestimmungen". Diese sind bei der Bewilligung zum Bestandteil des Zuwendungsbescheides zu machen (VV Nr. 5.1 zu 44 BHO).

20 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 20 Unabhängig von der Zuwendungsart kann ein unzulässiges Abweichen des Zuwendungsempfängers von den für verbindlich erklärten Unterlagen eine zweckwidrige Verwendung der Zuwendung darstellen. Dies ist dann anzunehmen, wenn die Abweichungen Ausgaben zur Folge haben, die nicht im Zusammenhang mit der Erfüllung des Zuwendungszweckes im Sinne und nach Maßgabe von Antrag und Bewilligung stehen. Die Bewilligungsbehörde hat in diesem Fall zu prüfen, ob der Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise zu widerrufen ist. Nach Feststellungen des Bundesrechnungshofes wurde in der Vergangenheit in Zuwendungsfällen nicht selten von für verbindlich erklärten Unterlagen abgewichen: Unzulässige Überschreitung von einzelnen Ausgabenansätzen, in Einzelfällen mit der Wirkung, dass auch der Gesamtrahmen der Ausgaben überschritten wurde. Unzulässige Abweichungen vom verbindlichen Stellenplan oder dessen Umgehung (z.b. nicht vorgesehene Beschäftigung von Leih-Arbeitnehmern, Finanzierung der Vergütung von Beschäftigten mit Dauerarbeitsverträgen, die außerhalb des Stellenplans geführt wurden, aus Mitteln für Aushilfskräfte, Finanzierung von Mitarbeitern, die außerhalb des Stellensplans geführt wurden, aus Stellenplanmitteln etc.) 3. Zweckwidrige Verwendung der Zuwendung Zu den Mindestbestandteilen eines Zuwendungsbescheides gehört die eindeutige und detaillierte Festlegung des Zuwendungszweckes (VV Nr zu 44 BHO). Die Zuwendung ist nur zur Erfüllung dieses Zweckes bestimmt und darf nicht anderweitig verwendet werden. Bei Projektförderung bedeutet dies, dass das Vorhaben nach Maßgabe der durch den Zuwendungsbescheid anerkannten Planung oder Beschreibung in Übereinstimmung mit dem Finanzierungsplan auszuführen ist. Bei institutioneller Förderung ist unter der Zweckbindung zu verstehen, dass der Zuwendungsempfänger seine durch Satzung oder in sonstiger Form festgelegten Aufgaben entsprechend den dafür in seinem Haushalts- oder Wirtschaftsplan vorgesehenen finanziellen Ermächtigungen wahrnimmt.

21 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 21 Eine nicht zweckentsprechende Verwendung liegt auch vor, wenn die Zuwendungsmittel unwirtschaftlich eingesetzt werden, gegen das Besserstellungsverbot (siehe unten Ziffer 4.) verstoßen wird, der Zuwendungsempfänger die Zuwendung nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes oder für ein bereits begonnenes Projekt verwendet hat, bei einem Zuwendungsempfänger ein Insolvenzverfahren eröffnet wird und er infolgedessen den Zuwendungszweck nicht in vollem Umfang erfüllen kann. 4. Besserstellungsverbot 4.1 Inhalt Nach 8 Abs. 2 HG und Nr. 1.3 ANBest-I / P darf der Zuwendungsempfänger seine Beschäftigten nicht besser stellen als vergleichbare Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Bundes. Ziel des sogenannten Besserstellungsverbotes ist es nicht in erster Linie, identische Bezahlungsbedingungen in jedem Einzelfall herzustellen. Vielmehr sollen hierdurch auch im Zuwendungsbereich die Personalkosten auf das notwendige Maß beschränkt und für den Bundeshaushalt belastende Mehrausgaben bei den Zuwendungsempfängern vermieden werden. Das Besserstellungsverbot ist eine spezifische Ausprägung des u.a. in 23 BHO verankerten Subsidiaritätsgrundsatzes. Die Obergrenze ist der TVöD, soweit für den Zuwendungsempfänger nicht abweichende tarifvertragliche Regelungen gelten. Die Zuwendung ist eine nachrangige Hilfe. Vorrang haben die Eigenmittel. Der Zuwendungsempfänger darf seiner verfügbaren Eigenmittel nicht durch zu hohe Gehaltszahlungen verkürzen. Das Besserstellungsverbot begründet andererseits keinen Anspruch des Zuwendungsempfängers auf Gleichstellung seiner Beschäftigten mit den Arbeitnehmern des Bundes.

22 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Geltung und Bedeutung des Besserstellungsverbotes Die haushaltsgesetzliche Dauerregelung hinsichtlich des Besserstellungsverbotes wird durch die allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung und zur Projektförderung (Nr. 1.3 ANBest-I / P) konkretisiert. Diese sind gemäß VV Nr. 5.1 zu 44 BHO zum Bestandteil des Bewilligungsbescheides zu machen. Das Besserstellungsverbot ist somit eine vom Zuwendungsempfänger zu beachtende Auflage im Sinne des 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Eine Nichtbeachtung des Besserstellungsverbotes stellt einen Auflagenverstoß dar. Zudem liegt in diesen Fällen eine nicht zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung vor. Die aufgrund der Besserstellung anfallenden Mehrausgaben sind aus zuwendungsrechtlicher Sicht für die Erreichung des Zuwendungszweckes nicht notwendig und folglich nicht zuwendungsfähig. Der Zuwendungsbescheid kann dementsprechend sowohl wegen zweckwidriger Verwendung der Zuwendung ( 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG) als auch wegen Auflagenverstoß ( 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG) - teilweise - widerrufen werden. Die dem Besserstellungsverbot unterliegenden Zuwendungsempfänger dürfen ihren Beschäftigten weder höhere Bezüge als nach dem TVöD noch sonstige über- oder außertarifliche Leistungen gewähren (Nr. 1.3 ANBest-I / P). Das Besserstellungsverbot gilt für sämtliche mit dem Arbeitsverhältnis zusammenhängende Regelungen und Leistungen. Dazu gehören insbesondere Vergütungen und Löhne, Aufwandsentschädigungen, Zulagen, Beihilfen, Verpflegungszuschüsse, Trennungsgeld, Fahrtkostenzuschüsse, Wohnungsfürsorge, Personaldarlehen, Versicherungen, Arbeitszeit, Urlaub, Urlaubsgeld, Weihnachtsgeld, Kantinenzuschüsse, Dienstreisen, Ausstattung der Dienstzimmer, Beschaffung von Dienstfahrzeugen.

23 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 23 Das Besserstellungsverbot gilt unabhängig von der Finanzierungsart. Es gilt daher sowohl bei der Fehlbedarfsfinanzierung wie bei der Anteils- und Festbetragsfinanzierung. In der Praxis kommt das Besserstellungsverbot aber vor allem bei der Fehlbedarfsfinanzierung zur Anwendung, denn in diesen Fällen handelt es sich typischerweise um finanzschwache Zuwendungsempfänger, die nur über geringe Eigenmittel verfügen und überwiegend aus Zuwendungen der öffentlichen Hand finanziert werden. Bei der Projektförderung gilt das Besserstellungsverbot nur dann, wenn die Gesamtausgaben des Zuwendungsempfängers überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert werden. Denn bei Zuwendungsempfängern, die Projektförderungen erhalten und nicht überwiegend aus Zuwendungen finanziert werden, ist die Gehaltsstruktur häufig deutlich höher als bei Beschäftigten des Bundes. In der Praxis ist das in solchen Fällen in der Regel nicht zumutbar und arbeitsrechtlich nicht durchsetzbar, dass der Zuwendungsempfänger das für ein Projekt eingesetzte Personal, insbesondere wenn es sich um Stammpersonal handelt, finanziell schlechter stellt als die übrigen Beschäftigten. Gleiches gilt bei Zuwendungen auf Kostenbasis. Die ANBest-P-Kosten enthalten ebenfalls keine der Nr. 1.3 ANBest-P entsprechende Regelung. Bei Zuwendungen auf Kostenbasis handelt es sicht regelmäßig um Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft. Diese werden lediglich im Rahmen einzelner Projekte gefördert. 5. Bestimmungswidrige Anforderungen der Zuwendung Die Auszahlung einer Zuwendung setzt grundsätzlich eine entsprechende Anforderung des Zuwendungsempfängers voraus. Die Zuwendungen dürfen dabei nur insoweit und nicht eher angefordert und ausgezahlt werden, als sie voraussichtlich innerhalb von 2 Monaten nach Auszahlung für fällige Zahlungen im Rahmen des Zuwendungszweckes benötigt werden (VV Nr. 7.2 zu 44 BHO, Nr. 1.5 ANBest-I, Nr. 1.4 ANBest-P). Soweit Zuwendungsempfänger gegen diese Vorgabe verstoßen und die Zuwendung nicht "alsbald" zweckentsprechend verwenden, kann die Bewilligungsbehörde grundsätzlich den Bewilligungsbescheid ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen ( 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG), für die Zeit bis zur zweckentsprechenden Verwendung Zinsen verlangen ( 49 a Abs. 4 i.v.m. Abs. 3 Satz 1 VwVfG).

24 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Verbot der Bildung von Rücklagen Nach Nr. 1.8 ANBest-I ist eine Rücklagenbildung durch institutionell vom Bund geförderte Zuwendungsempfänger verboten. Im Vergleich dazu lassen die entsprechenden Nebenbestimmungen einzelner Länder (z.b. Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen) die Bildung von gesetzlich vorgeschriebenen Rücklagen ausdrücklich zu. Im Gegensatz zu den allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung ist in den ANBest-P für den Bereich der Projektförderung ein ausdrückliches Verbot für eine Rücklagenbildung nicht zu finden. Hieraus kann nicht der Schluss gezogen werden, dass bei dieser Zuwendungsart Rücklagen im Rahmen des Projektes gebildet werden dürfen. Dies ergibt sich vor allem aus Nr. 1.2 ANBest-P, wonach "alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängende Einnahmen und der Eigenanteil des Zuwendungsempfängers als Deckungsmittel für alle mit dem Zuwendungszweck zusammenhängenden Ausgaben einzusetzen sind". Bei Fehlbedarfsfinanzierungen kommt hinzu, dass eine Zuwendungsbewilligung nur insoweit in Betracht kommt, als der Zuwendungsempfänger die zuwendungsfähigen Ausgaben nicht durch eigene oder fremde Mittel zu decken vermag (VV Nr zu 44 BHO). Desweiteren ist die Projektförderung im Vergleich zur institutionellen Förderung in der Regel zeitlich eng befristet und zielt auf die (Mit-)Finanzierung von konkreten Maßnahmen und Ausgaben innerhalb eines in sich abgegrenzten Vorhabens ab. Eine Rücklagenbildung zur Absicherung nicht absehbarer und in der Zukunft liegender Risiken ist daher im Rahmen der Projektförderung systemfremd. 7. Gebot der Anwendung von vergaberechtlichen Vorgaben Bei institutioneller Förderung und bei Projektförderung auf Ausgabenbasis haben die Zuwendungsempfänger bei der Auftragsvergabe - soweit die Zuwendung oder bei Finanzierung durch mehrere Stellen den Gesamtbetrag der Zuwendung - mehr als ,00 beträgt, nach Nr. 3.1 ANBest-I / P bei Bauleistungen die VOB/A (Abschnitt 1) und bei sonstigen Leistungen die VOL/A (Abschnitt 1) zu beachten. Sie haben sich in diesen Fällen insbesondere aus Gründen der Wirtschaftlichkeit wie die öffentliche Hand zu verhalten und die Leistungen im Wettbewerb zu vergeben ( 55 BHO). Darüber hinaus finden oberhalb der sogenannten Schwellenwerte die EG-Vergaberichtlinien Anwendung.

25 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Verstoß gegen Mitteilungspflichten Die Zuwendungsempfänger haben den Bewilligungsbehörden nach Maßgabe der allgemeinen Nebenbestimmungen bestimmte Sachverhalte unverzüglich, das heißt ohne schuldhaftes Zögern, anzuzeigen (Nr. 5 ANBest-I / P). Zu nennen sind insbesondere folgende Mitteilungspflichten: Änderung der Finanzierung (Nr. 5.1 ANBest-I / P), Nichterreichung des Zuwendungszweckes (Nr. 5.3 ANBest-P), Nichtverbrauchen der ausgezahlten Beträge (Nr. 5.3 ANBest-I, Nr. 5.4 ANBest-P), fehlende Verwendung von Zuwendungsmitteln beschafften oder hergestellten Gegenständen für den Zuwendungszweck (Nr. 5.5 ANBest-P), Eröffnung eines Insolvenzverfahrens (Nr. 5.6 ANBest-P). 9. Fehlverhalten bei der Weiterleitung von Zuwendungen Die Bewilligungsbehörde kann im Zuwendungsbescheid vorsehen, dass der Zuwendungsempfänger als Erstempfänger die Zuwendung ganz oder teilweise weiterleiten kann (VV Nr Satz 1 zu 44 BHO). Wird von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, entsteht ein mehrstufiges Zuwendungsverhältnis, das auf der ersten Stufe zwischen dem Zuwendungsgeber sowie dem Erstempfänger und auf der zweiten Stufe zwischen dem Erstempfänger sowie dem Letztempfänger abgewickelt wird. In diesen Fällen erfüllt der Erstempfänger durch die zweckbestimmte Weiterleitung den Zuwendungszweck (VV Nr Satz 2 zu 44 BHO). Zu unterscheiden ist zwischen der Weiterleitung der Zuwendungsmittel in öffentlich-rechtlicher Form und der Weitergabe der Fördergelder in privatrechtlicher Form. In beiden Fällen sind die Modalitäten der Weiterleitung durch die Bewilligungsbehörde im Bewilligungsbescheid zu regeln (VV Nr und 12.4 zu 44 BHO). Eine Weiterleitung in öffentlich-rechtlicher Form durch juristische Personen des privaten Rechts setzt eine Beleihung voraus (VV Nr zu 44 BHO).

26 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 26 E. Rückforderung von Zuwendungen 1. Rückforderungsvoraussetzungen Rechtsgrundlage für die Zahlung der Zuwendung und ihr Verbleiben beim Zuwendungsempfänger ist der bestandskräftige Zuwendungsbescheid. Soll die Zuwendung nachträglich zurückgefordert werden, ist hierfür der Wegfall dieser Grundlage Voraussetzung. Die Rückforderung von Zuwendungen richtet sich im Regelfall nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz. Es kommen vor allem folgende Vorschriften zur Anwendung: 49 Abs. 3 VwVfG: Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheides, 48 Abs. 1 VwVfG: Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides, 49 a Abs. 1 VwVfG: Erstattung der Zuwendung, 49 a Abs. 3 VwVfG: Verzinsung. Die allgemeinen Nebenbestimmungen weisen den Zuwendungsempfänger auf diese Bestimmungen besonders hin (Nr. 9 ANBest-I, Nr. 8 ANBest-P). Für Zuwendungen im sozialen Bereich gelten als Sonderregelung die 44 ff. SGB-X. Sie entsprechen im Wesentlichen den Regelungen im VwVfG. 2. Widerruf eines rechtmäßigen Zuwendungsbescheides ( 49 Abs. 3 VwVfG) Nach 49 Abs. 3 VwVfG kann ein Zuwendungsbescheid mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden. Durch den rückwirkenden Widerruf entfällt der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung. 49 Abs. 3 VwVfG unterscheidet zwei Tatbestände: nicht zweckentsprechende Verwendung ( 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG), Nichterfüllung von Auflagen ( 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG).

27 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 27 Bei nicht zweckentsprechender Verwendung enthält 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG drei Fallgruppen: (1) Die Zuwendung wird von vorneherein nicht für den geförderten Sachzweck oder abweichend von den bei der Bewilligung zugrunde gelegten Unterlagen bzw. außerhalb des Bewilligungszeitraums verwendet. (2) Die Zuwendung wird nicht alsbald, das heißt innerhalb von zwei Monaten nach Auszahlung, für fällige Zahlungen zweckentsprechend verwendet (vgl. VV Nr zu 44 BHO) (3) Die Zuwendung wird nachträglich zweckentfremdet, indem mit Zuwendungsmitteln beschaffte Gegenstände während der Bindungsfrist nicht mehr für den Zuwendungszweck eingesetzt werden (vgl. VV Nr zu 44 BHO). Keine Anwendung finden die oben genannten verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften auf öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Zuwendungsverträge. Die entsprechenden Rückforderungsmodalitäten sind in diesen Fällen vertraglich zu regeln. 3. Ermessensausübung bei der Rückforderung 49 Abs. 3 VwVfG stellt den Widerruf eines Zuwendungsbescheides in das Ermessen der Verwaltung. Ermessen besteht sowohl für den Umfang des Widerrufes (ganz oder teilweise) wie auch für die Wirksamkeit (für die Vergangenheit oder für die Zukunft). Die Verwaltung hat ihr Ermessen "pflichtgemäß" auszuüben, das heißt gemäß 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung. Dabei sind die gesetzlichen Grenzen des Ermessens zu beachten. Anknüpfend an diese Bestimmung wird in VV Nr. 8.3 zu 44 BHO ausgeführt, dass die Bewilligungsbehörde bei ihrer Entscheidung die Besonderheiten des Einzelfalls zu beachten sowie die Interessen des Zuwendungsempfängers und die öffentlichen Interessen gleichermaßen zu berücksichtigen hat. Der Zuwendungsempfänger ist vor Erlass einer für ihn ungünstigen Entscheidung gemäß 28 Abs. 1 VwVfG anzuhören (VV Nr. 8.3 Satz 2 zu 44 BHO).

28 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite 28 Während bei der Nichterfüllung von einzelnen Auflagen (z.b. Verstoß gegen die Inventarisierungspflicht) und bei nicht alsbaldiger zweckentsprechender Verwendung der Zuwendung freies Ermessen besteht, wird der Ermessensspielraum bei nicht oder nicht mehr zweckentsprechender Verwendung durch die VV Nrn und zu 44 BHO eingeschränkt. In diesen Fällen hat die Bewilligungsbehörde den Zuwendungsbescheid regelmäßig zu widerrufen. Mit dieser Bestimmung wird für bestimmte Fallgruppen eine gleichmäßige Ermessensausübung nach generellen Gesichtspunkten vorgegeben; Sie hat - wie der Wortlaut "regelmäßig" zum Ausdruck bringt - keinen Ausschluss des Ermessens zum Inhalt und steht somit nicht im Widerspruch zu 49 Abs. 3 VwVfG. 4. Einzelfragen im Zusammenhang mit der Rückforderung von Zuwendungen 4.1 Begriff der "alsbaldigen Verwendung" von Zuwendungsmitteln Nach VV Nr zu 44 BHO wird eine Zuwendung "alsbald" verwendet, wenn sie nach der Auszahlung innerhalb von zwei Monaten für fällige Zahlungen verbraucht wird. Im Hinblick auf den Begriff der "alsbaldigen" Verwendung ist unter anderem eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom (Az. 8 C 31.01) zu beachten. Folgende Kernaussagen sind für die Zuwendungspraxis von Bedeutung: (1) Rechtsgrundlage für die Festsetzung von Zinsen wegen nicht alsbaldiger Verwendung einer Zuwendung des 49 a Abs. 4 i.v.m. Abs. 3 Satz 1 VwVfG. (2) Der unbestimmte Rechtsbegriff "alsbald" kann in Verwaltungsvorschriften präzisiert werden (für den Bund: VV Nr zu 44 BHO). Er gewinnt aber erst Außenwirkung, das heißt er wird für die Zuwendungsempfänger verbindlich, wenn er als Nebenbestimmung Teil des Zuwendungsbescheides wird. (3) Ob ein Verschulden des Leistungsempfängers vorliegt, ist bei der Auslegung und Anwendung des Begriffes "alsbald" - anders als bei dem Begriff "unverzüglich" - ohne Bedeutung. (4) Für eine eher restriktive Auslegung des Begriffes "alsbaldige" Verwendung sprechen sowohl der Zweck der Bestimmung des 49 a Abs. 4 VwVfG als auch dessen Stellung in der Systematik des Verwaltungsverfahrensgesetzes. (5) Die Zinsen sind für die Zeit ab Auszahlung der Mittel und nicht erst vom Ablauf der Frist für die alsbaldige Verwendung an zu verlangen.

29 Hoffmann & Greß Rechtsanwälte Seite Bedeutung und Beginn der Jahresfrist bei der Aufhebung eines Zuwendungsbescheides Die Rücknahme (vgl. 48 Abs. 4 VwVfG) und der Widerruf (vgl. 49 Abs. 3 Satz 2 VwVfG) eines Zuwendungsbescheides ist grundsätzlich nur innerhalb eines Jahres zulässig (vgl. VV Nr. 8.4 Satz 1 zu 44 BHO). Die gesetzlich normierte Ausschlussfrist dient dem Vertrauensschutz des Betroffenen und schafft zudem Rechtssicherheit. Die Frist beginnt, wenn einem zuständigen Amtsverwalter der Behörde die Tatsachen, die die Rücknahme oder den Widerruf rechtfertigen, vollständig bekannt sind (VV Nr. 8.4 Satz 2 zu 44 BHO). Festzuhalten ist, dass die Laufzeit der Jahresfrist erst durch die positive Kenntnisnahme der für die Rücknahme oder für den Widerruf ausschlaggebenden Tatsachen durch den zuständigen Amtsverwalter beginnt. Die Jahresfrist beginnt erst zu laufen, wenn die Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind (vgl. BVerwG Urteil vom , NJW 2001, 1440). Anlagen: 1. Glossar 2. Rechtsgrundlagen 3. Infoblatt zur Schaffung von Arbeitsgelegenheiten 4. AktivJobs bei freien Trägern 5. Arbeitsgelegenheiten (AGH) nach 16 Abs. 3 SGB II 6. Entwurf Bewilligungsbescheid für Beschäftigungsträger