Sozialpolitik. Eine Einführung für soziale Berufe. Bearbeitet von Dr. Martin Bellermann

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1 Sozialpolitik Eine Einführung für soziale Berufe Bearbeitet von Dr. Martin Bellermann überarbeitet Taschenbuch. 300 S. Paperback ISBN Format (B x L): 15 x 21 cm Gewicht: 400 g Weitere Fachgebiete > Pädagogik, Schulbuch, Sozialarbeit > Sozialarbeit > Sozialpädagogik/Sozialarbeit, Theorie und Methoden schnell und portofrei erhältlich bei Die Online-Fachbuchhandlung beck-shop.de ist spezialisiert auf Fachbücher, insbesondere Recht, Steuern und Wirtschaft. Im Sortiment finden Sie alle Medien (Bücher, Zeitschriften, CDs, ebooks, etc.) aller Verlage. Ergänzt wird das Programm durch Services wie Neuerscheinungsdienst oder Zusammenstellungen von Büchern zu Sonderpreisen. Der Shop führt mehr als 8 Millionen Produkte.

2 Martin Bellermann Sozialpolitik Eine Einführung für soziale Berufe Lambertus

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4 Martin Bellermann Sozialpolitik Eine Einführung für soziale Berufe Lambertus

5 Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. 5. überarbeitete Auflage Alle Rechte vorbehalten 2008 Lambertus-Verlag Freiburg im Breisgau Umschlag: Nathalie Kupfermann, Bollschweil Herstellung: Druckerei F.X.Stückle, Ettenheim ISBN

6 Inhalt Einleitung Einleitung Sozialpolitik, Sozialstaat, Wohlfahrtsstaat, Sozialschutz Kleiner Wegweiser durch die Begriffe Sozialpolitik Sozialstaat Wohlfahrtsstaat, Wohlfahrtspflege Soziale Sicherung, Sozialschutz Was ist sozial?: Sozialpolitik zwischen Freiheits- und Gleichheits-Orientierung Zwei Grundverständnisse des Sozialen Zwei gegensätzliche sozialpolitische Gestaltungsmuster Zwei sozialpolitische Lager Drittes Sozialverständnis? Sozialpolitik in der Programmatik der Parteien Historischer Hintergrund Entwicklungslinien der deutschen Sozialpolitik Traditionsbestände und Arbeiterschutzgesetzgebung der Vor-Bismarckzeit Soziale Frage und soziale Bewegungen des 19. Jahrhunderts Die Bismarck schen Sozialgesetze und Wilhelminische Sozialpolitik Sozialpolitik der Weimarer Republik Nationalsozialismus: Volksgemeinschaft und Kriegseinsatz Sozialpolitik in der Bundesrepublik nach Sozialpolitik der DDR

7 Inhalt 4. Ökonomischer Hintergrund: Wirtschaftssystem und soziale Sicherung Unproduktive Kosten oder notwendige Sozialinvestition? Konjunkturelle Entwicklung und Sozialpolitik Sozialpolitik als Sekundärverteilung Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland Heterogenität Leistungsarten: Soziales Recht und Geld, Sach- und Dienstleistungen Versicherung, Versorgung, Fürsorge Trägermix Das Sozialbudget in seiner Entwicklung Neuere sozialpolitische Tendenzen Der deutsche Sozialstaat im europäischen Kontext Wohlfahrtsstaaten im Vergleich Europäische Union und nationale Sozialpolitik Grundsicherung für Arbeitsuchende und Arbeitsförderung Sozialgesetzbuch II und III Betroffener Personenkreis Die wichtigsten Leistungen Finanzierung und Organisation Probleme Gesetzliche Krankenversicherung Versicherungsschutz Die wichtigsten Leistungen Finanzierung und Organisation Ausgabenentwicklung und Kostendämpfungsgesetze Strukturdefekte Entwicklungsperspektiven

8 Inhalt 9. Gesetzliche Rentenversicherung Versicherungsschutz Renten und andere Leistungen Finanzierung und Organisation Probleme und Reformperspektiven Gesetzliche Unfallversicherung Versicherungsschutz Die wichtigsten Leistungen Finanzierung und Organisation Probleme Gesetzliche Pflegeversicherung Versicherungsschutz Die Leistungen Finanzierung und Organisation Probleme und Reformperspektiven Familienpolitik Geldleistungen der Familienleistungsausgleich Elternzeit Kinderbetreuung, Beratungsdienste für Familien Ausgaben Nicht schlüssige Familienleistungen Kriegs- und Gewaltopfer Wohngeld Ausbildungsförderung BAföG Bildungskredit Aufstiegsfortbildungsförderung

9 Inhalt 16. Soziale Leistungen für Menschen mit Behinderung Sozialgesetzbuch IX Regelungen für behinderte und von Behinderung bedrohte Menschen Schwerbehindertenrecht Organisation und Trägerverhältnisse Kinder- und Jugendhilfe Leistungen Organisation und Finanzierung Probleme und Reformperspektiven Armut und soziale Mindestsicherung Armutsbegriffe und Umfang der Armutsbevölkerung Leistungen der Sozialhilfe Organisation und Finanzierung der Sozialhilfe Probleme und Perspektiven Asylbewerberleistungsgesetz Bürgergeld oder Grundeinkommen Königswege aus der Armut? Soziale Rechte: Schutz und Mitbestimmung Schutzrechte für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Frauen- und Mutterschutz Kinder- und Jugendarbeitsschutz Jugendschutz Mieterschutz Schutz für Bewohnerinnen und Bewohner von Alten- und Pflegeheimen Betreuungsrecht Mitbestimmungsrechte für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer Herausforderungen des gesellschaftlichen Wandels Verzeichnis der Abbildungen Literatur Der Autor

10 Einleitung Der Sozialstaat mit seinen vielseitigen und dabei wenig übersichtlichen Leistungen und Trägerstrukturen stellt für diejenigen, die einen sozialen Beruf ausüben, die im Gesundheitswesen, der Alten- oder Kinder- und Jugendhilfe oder bei der Arbeitsagentur und in der Bewährungshilfe beruflich tätig sind, eine wichtige Plattform ihres Handelns dar. Zum einen deshalb, weil sie als Produzenten sozialer Dienstleistungen wie Beratung, Erziehung, Pflege selbst unverzichtbarer Teil des Sozialstaats sind und ihre Tätigkeit mit sozialem Geld bezahlt wird. Zum anderen aber besteht für viele Angehörige sozialer Berufe ein großer Teil ihrer Aufgabe darin, den Adressaten ihrer Arbeit, den Erwerbslosen, Haftentlassenen, Familien oder Patientinnen und Patienten dabei behilflich zu sein, soziale Leistungen wie Rehabilitations- Berufsförderungsmaßnahmen oder Familienhilfen in Anspruch zu nehmen oder sie bei der Inanspruchnahme zu unterstützen. Schon deshalb ist es für sie wichtig, die sozialen Leistungen zu kennen, die Strukturmerkmale der Sicherungssysteme wahrnehmen und einordnen zu können und das Neben- wie das Miteinander bei Leistungen wie bei den Organisationen nachzuvollziehen. Daneben kommt es auch darauf an, die Absichten und Ansprüche des Gesetzgebers zu erkennen, um die etwaige Kluft zwischen Anspruch und Wirklichkeit vieler Sozialgesetze ermessen zu können und die oft damit verbundenen Handlungs-Restriktionen oder auch Spielräume zu sehen. Auch gehen in sozialpolitische Entscheidungen von Gesetzgeber und Exekutive immer auch allgemeinere politische Leitbilder und Sozialstaatsmodelle oder ideologische Versatzstücke sowie gemeinwohlhaft verbrämte Interessen von politischen Akteuren mit ein, die dann vielleicht in recht akzeptabel klingenden Formeln wie ambulant vor stationär, fördern und fordern oder privat vor staatlich die Grundrichtung der Leistungen bestimmen. Oder es werden die Finanzierungs- und Organisationsstrukturen mit Begriffen wie Generationenvertrag oder Solidargemeinschaft eher vernebelt als klar benannt. Auch hier ist es für Angehörige von Sozialberufen wichtig, die Hintergründe zu kennen, um den eigenen Interessenstandpunkt zu gewinnen und Handlungsspielräume, auch in Richtung auf etwaige sozialpolitische Veränderungen, auszuloten. 9

11 Einleitung Deshalb will dieses Lehrbüchlein gewissermaßen als Grammatik der Sozialpolitik fungieren, als Darstellung und Analyse ihrer Strukturen, Regelmäßigkeiten und Unregelmäßigkeiten. Zugleich aber will es auch Zugänge zur Semantik in der Sozialpolitik sein, also Wege zu den Bedeutungsgehalten erschließen. Diese Doppelfunktion scheint umso mehr geboten zu sein, als in den sozialpolitischen Debatten und Forderungen, in der populären Publizistik, in den Zeitungen und Fernseh-Talkshows pausenlos bedrohliche und/ oder undifferenzierte Bilder zum Sozialstaat gezeichnet werden, die geeignet sind, beim Publikum und den Fachkräften eher nur Ablehnung, Gläubigkeit oder Unsicherheit hervorzurufen, nicht aber eigenständige Zugänge: Für die einen ist der Sozialstaat nicht mehr bezahlbar, zerstört durch seine Allgegenwart die private Eigeninitiative und hemmt die wirtschaftliche Entwicklung sowie den gesellschaftlichen Fortschritt. Für die anderen haben die Kürzungen soziale Kahlschläge verursacht, die die gesellschaftliche Spaltung und Ungerechtigkeit vertiefen. Aus beiden Betrachtungen resultiert die Forderung nach Umdenken, Umkehr oder Umbau. Auch viele Fachpublikationen schließen sich der These von der Nichtfinanzierbarkeit künftiger Sozialpolitik oder der Kahlschlagsthese an. Manche sprechen recht schnell von Paradigmenwechseln oder Transformationen der Sozialpolitik, wenn der Gesetzgeber wie zum Beispiel mit der Riesterrente oder mit dem Gesetz zur Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen durchaus neue Akzente setzt: Das Buch will auch dazu beitragen, dass der nüchterne und kritische Blick der Angehörigen sozialer Berufe geschärft wird und nicht alles und jedes Gesagte und Geplante übernommen, geglaubt oder abgelehnt wird. Seit dem Erscheinen der letzten Ausgabe dieses Büchleins (2001) gab es eine Reihe bemerkenswerter sozialpolitischer Veränderungen: Es wurden die Gesetze zur Reform der Arbeitsförderung beschlossen, die Sozialhilfe wurde neu geordnet, die Leistungen für Menschen mit Behinderung in einem neuen Gesetz zusammengefasst, in der Familienpolitik gab es einen Wechsel vom Erziehungs- zum Elterngeld und im Gesundheitswesen wurden weitere Gesundheitsreformen beschlossen. Zwar hat sich die Gesamtstruktur der sozialen Sicherung damit nicht grundsätzlich verändert, es wurden aber doch Akzente neu gesetzt, deren Auswirkungen bislang noch nicht insgesamt absehbar sind. 10

12 Einleitung Diese aktualisierte und erweiterte Ausgabe trägt den Änderungen Rechnung. Die Zusammenfassung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe für erwerbsfähige Personen und die Neuregelung der Leistungen für Menschen mit Behinderungen legten es nahe, die in den früheren Ausgaben verwendete Einteilung der Kapitel nach Versicherungs, Versorgungsund Fürsorgeleistungen aufzugeben. Nunmehr werden in den Kapiteln 7 bis 18 die wichtigsten Systeme der sozialen Sicherung in der Reihenfolge gemäß der Nummerierung im Sozialgesetzbuch behandelt soweit dort aufgenommen. Die Kapitel 1 bis 6 behandeln übergeordnete Aspekte und könnten auch mit Allgemeine Sozialpolitik überschrieben sein. Diese Kapitel wurden um den Aspekt des internationalen Vergleichs und der EU-Sozialpolitik erweitert. Gegen Ende des Buches findet sich weiterhin das Kapitel zu den sozialen Rechten. Nicht wenige Sozialpolitik-Bücher verstehen sich selbst als Beiträge zur Sozialpolitik, indem sie im Rahmen der Umbau-, Kahlschlags- oder Umdenken-Diskurse Vorschläge zur Änderung machen und mehr oder weniger begründen. Diese Absicht wird hier nicht verfolgt. Bei den einzelnen Systemen der sozialen Sicherung wird aber immer der Blick kritisch und möglichst nüchtern darauf gerichtet, ob und inwieweit sie ihren Zweck erfüllen, welche Entwicklungstendenzen erkennbar sind und wie die staatliche Seite die Systeme dann steuert, wenn auch nichtstaatliche Akteure an der Ausführung der Leistungen beteiligt sind. In den allgemeinen Kapiteln 1 bis 6 wird von der These ausgegangen, dass Umfang und Strukturen der Sozialleistungen ganz wesentlich durch das Neben- und Gegeneinander konkurrierender Sozialstaatsmodelle beziehungsweise blockierende Interessenkonkurrenz sowie dem Fehlen eines tragfähigen Sozialpolitik-Konsenses der wichtigsten Akteure bestimmt sind. Diese Sichtweise ermöglicht es, die zahlreichen Ungereimtheiten, Unzulänglichkeiten und vor allem die Unübersichtlichkeit des deutschen Sozialstaates zu erkennen und vielleicht Bewältigungsund Änderungsperspektiven freizulegen. Auch diese Neufassung von Sozialpolitik ist wesentlich aus Lehrveranstaltungen an der Evangelischen Fachhochschule Bochum angeregt worden. Überdies fließen Erfahrungen in der gewerkschaftlichen und kirchlichen Bildungsarbeit mit ein. Für die zahlreichen Anregungen durch Studierende, durch Teilnehmende an Fortbildungsveranstaltungen sowie Kolleginnen und Kollegen sei an dieser Stelle herzlich gedankt. Düsseldorf, Anfang 2008 Martin Bellermann 11

13 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland Wie schon anhand der kurzen Darstellung der historischen Entwicklung (Kapitel 3) deutlich wurde, ist der bundesdeutsche Sozialstaat längst nicht mehr nur eine Einrichtung für Arme wie im Früh- beziehungsweise Vorkapitalismus oder für Lohnabhängige wie im Hochkapitalismus. Spätestens 1938, als für die Handwerker eine eigene gesetzliche Rentenversicherung geschaffen wurde, waren die Weichen in Richtung auf einen Sozialstaat für jeden gestellt kamen die Bauern hinzu (Rentenversicherung), 1954 die Kinderreichen (Kindergeld), 1971 die Schüler und Studierenden (Unfallversicherung), 1972 Unternehmer (Renten), 1979 die Mütter (Mutterschaftsurlaub), 1981 die Künstler (Renten- und Krankenversicherung). 5.1 Heterogenität Diese Erweiterung des sozialen Spektrums sollte aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Sozialstaat immer noch in erster Linie die Risiken abdecken will, die im Zusammenhang mit lohnabhängiger Arbeit entstehen: Krankheit, Berufsunfall, Arbeitslosigkeit, Mittellosigkeit im Alter. Aber sie sorgte dafür, dass er verzweigter und unübersichtlicher geworden ist. Auch der Sozialstaat der Nachkriegszeit ist nicht nach einem einheitlichen Plan, aus einem Guss geschaffen worden. Er folgt keinem einheitlichen Organisations- oder Leistungstyp, sondern ist ein äußerst heterogenes Gebilde. Diese Heterogenität hat im Wesentlichen drei Gründe: Zum ersten folgte die Sozialpolitik auch in der Zeit nach Bismarck immer dem Primat der Politik. Es kam der jeweiligen Mehrheit immer zuerst darauf an, die eigene soziale Klientel bedienen, andere nicht verprellen, und erst in zweiter Linie an einem, möglichst einheitlichen sozialpolitischen Gesamtwerk (weiter-)arbeiten. Zum Beispiel wurde Anfang der 90er Jahre die Pflegeversicherung als eigener Sozialversicherungszweig geschaffen, entgegen den ursprünglichen Zielen der CDU/ CSU, die Pflegeleistungen in die gesetzliche Krankenversicherung zu integrieren, weil der Koalitionspartner FDP darauf bestand, die Unter- 79

14 Sozialpolitik nehmer in ihrem Beitragsaufkommen zu entlasten. Im Übrigen hatte man auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat (SPD besaß hier Möglichkeiten, Gesetze zu blockieren) Rücksicht zu nehmen. So wurden die bestehenden Sozialversicherungen um eine weitere Facette ergänzt, die ihrerseits Eigenheiten hat, die es bei anderen Sozialversicherungen nicht gibt (vgl. Kapitel 11). Nach 1919 und dann wieder nach 1949 gab es fast immer Koalitionsregierungen, wo es darauf ankam, die kontroversen sozialpolitischen Vorstellungen auf einen in der Regel den kleinsten gemeinsamen Nenner zu bringen und bei sozialpolitischen Beschlüssen die Koalitionsräson in Rechnung zu stellen. Zweitens war auch der jeweils regierende beziehungsweise politisch dominante politische Block nie eine Einheit. Selbst dann, wenn eine Bundestagsfraktion wie die der CDU/CSU zwischen 1957 und 1961 allein die Regierungsmehrheit hatte, musste auf innere Fraktionierungen Rücksicht genommen werden. Die verschiedenen Flügel der Parteien, die sich als innerparteiliche Interessenvertreter, als Unternehmer, Gewerkschafter, Beamte oder Sozialleistungsempfänger zu Wort gemeldet haben und notfalls als Veto-Spieler auftraten, sorgten zudem dafür, dass gewöhnlich nur das als unabdingbar notwendig Angesehene beschlossen und nicht die Lösung eines sozialen Problems planvoll angegangen wurde, so dass in der Sozialpolitik nie ein großer Wurf gelang. Und drittens schließlich war der Wechsel eines politischen Mehrheitsblocks, wie 1969 oder 1982 immer auch mit einer Richtungsveränderung verbunden, der zwar nicht die gesamte Sozialpolitik umwälzte, aber doch neue Akzente zu den vorgefundenen Strukturen hinzuzusetzen versuchte. So will die jetzige Regierung einen Schwerpunkt in der Familienpolitik setzen; sie flickt in das bestehende beziehungsweise von ihr ausgedünnte Sozialleistungssystem familienpolitische Leistungen hinein, muss aber dabei, wie beim Elterngeld 2007 (siehe Kapitel 12), das bestehende System Kindergeld erhalten, um bei dem entsprechenden Bezieherkreis keine Wähler(innen) zu verprellen. So wird der mehr oder weniger warme Teppich Sozialstaat um einen mehr oder weniger großen Flicken bunter. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive lässt sich sagen, dass die in Deutschland so außerordentlich große Heterogenität bei den Sozialleistungen bei gleichzeitig stark ausgeprägter ideologischer Lagerbildung die Strukturen des politischen Systems reflektiert, das durch Volksparteien, Kombination von Mehrheits- und Verhältniswahlrecht, mitentscheidenden Föderalismus sowie starken Verbandseinfluss gekennzeichnet ist. Die zahlreichen Akteure und komplizierten Gesetzge- 80

15 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland bungsprozeduren des politischen Systems in Deutschland, das eher von Konkordanz als von Konkurrenz geprägt ist, schaffen eher Kompromisslösungen als in den Ländern mit Konkurrenz-Demokratie. In diesen ist die Sozialpolitik nicht immer und unbedingt nachahmenswert besser, aber häufig gradliniger und in der Sache angemessener, wie zum Beispiel die Arbeitsmarktpolitik der Länder Dänemark, Schweden oder die Familienpolitik in Frankreich. Wie aber kommt man nun zu einem brauchbaren Überblick über das System der Sozialleistungen und seine Teilsysteme? Einen systematischen Überblick über die Bereiche der gesamten Sozialpolitik im Sinne der im 2. Kapitel angeführten Definition zu erstellen, ist schon wegen der Vielzahl der Beteiligten, ihrer unterschiedlichen Rollen, Politikformen und Funktionen vom Gesetzgeber bis zum wissenschaftlichen Publizisten, vom Sachbearbeiter in der Sozialadministration bis zur ehrenamtlichen Mitarbeiterin bei einem Wohlfahrtsverband in diesem Rahmen kaum möglich. Möglich ist aber ein systematischer Überblick über die realisierten Maßnahmen des Sozialstaates, über die Leistungen zur sozialen Sicherung. Es gibt dazu mehrere Möglichkeiten. Man kann die Sozialleistungen nach verschiedenen Kategorien darstellen: Nach ihrem Zweck beziehungsweise ihrer Funktion, zum Beispiel Leistungen für Gesundheit, Alterssicherung oder Familien; ferner nach Gesetzeskomplexen beziehungsweise nach Einrichtungen und Institutionen, zum Beispiel die Leistungen nach dem Krankenversicherungs- oder Elterngeldgesetz; oder man kann nach Leistungstypen und Vergabeformen unterscheiden, also Leistungen nach dem Versicherungsprinzip oder Fürsorgeleistungen. Die Bundesregierung wählt in ihren Sozialberichten heute vorzugsweise die Kategorisierung nach Zwecken und Funktionen. Man kann durch diese Systematisierung zeigen, wie aufwendig die Maßnamen in dem betreffenden Feld sind beziehungsweise wo eine Weiterentwicklung erfolgen müsste. Diese Einteilung verwischt aber die Leistungsunterschiede gleicher Empfängergruppen, wenn zum Beispiel in der Statistik ein großer Geldbetrag für die Funktion Gesundheit ausgewiesen ist. Es wird hieran nicht deutlich, dass beispielsweise die Gesundheitsleistungen für Mitglieder der gesetzlichen Krankenkassen, Empfängern von Sozialhilfe und für Beamte unterschiedliche Standards haben. Auch einige Lehrbücher verwenden diese Systematisierung (z.b. Opielka 2004, Boekh u.a. 2004). Daneben wird häufig die Darstellung nach Gesetzeskomplexen beziehungsweise Institutionen verwendet (so z.b. Lampert u.a. 2004). Sie gibt schon ein genaueres Bild, geht 81

16 Sozialpolitik aber auf verschiedene Typen von Sozialleistungen nicht ein und lässt ebenso die in Geld kaum ausdrückbaren sozialen Rechte außer Betracht. Wir werden im Folgenden eine Mischung aus der Kategorisierung nach Institutionen und der Unterteilung nach Leistungstypen verwenden, um einen Gesamtüberblick zu erhalten (vgl. Abb. 11) 5.2 Leistungsarten: Soziales Recht und Geld, Sach- und Dienstleistungen Will man die Grundformen sozialstaatlicher Tätigkeit beschreiben, so kann man sagen: Es geht um die Verteilung von sozialem Recht und Geld. Sowohl bestimmte Rechte wie auch Geld werden durch den Gesetzgeber denen zugestanden, die als rechtlich und/oder materiell schwach beziehungsweise bedürftig angesehen werden. Recht und Geld Bei der Verteilung von sozialen Rechten ist die landläufige Begründung, dass diejenigen gesellschaftlichen Gruppen, die sich nicht selbst schützen können wie Kinder oder diejenigen, die wenig privatrechtliche Möglichkeiten haben, Schutzvorkehrungen gegen Übergriffe oder Ausbeutung zu organisieren, die also als rechtlich schwach angesehen werden, durch den Staat mit Rechten gestärkt werden, zum Beispiel als jugendlicher Arbeiter oder erwerbstätige Mutter (vgl. v. Hippel 1982). Ob diese Rechte überhaupt gewährt werden und wie weit sie gehen, hängt vom politischen Willen des Gesetzgebers und dessen Vorstellung von sozialer Gerechtigkeit ab (vgl. Kapitel 19). Bei der Verteilung von sozialem Geld gibt es ähnliche Begründungen. Daher kann man sagen, dass soziale Geldleistungen als zweite Einkommensverteilung nach Maßgabe von Bedürftigkeits- beziehungsweise Kriterien der sozialen Gerechtigkeit verteilt werden. Die öffentlichen Geldleistungen aller Systeme werden im so genannten Sozialbudget zusammengefasst. International gesehen, sind die Höhen der Sozialbudgets unterschiedlich, so dass man allein aus dieser Perspektive sagen kann, dass es feste oder absolute Grenzen über Umfang oder Ausmaß dieser Leistungen nicht gibt. Dennoch gibt es immer wieder Akteure, die argumentieren, es gäbe ein Zuviel oder auch Zuwenig an sozia- 82

17 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland lem Recht oder Geld. Gerade unternehmernahe Ökonomen versuchen immer schon, objektive (Ober)Grenzen für den Umfang sozialer Leistungen zu bestimmen. Die beiden Grundformen Recht und Geld kann man sinnvoll noch einmal in zwei Kategorien unterteilen. Das soziale Rechte kann man in die soziale Schutzrechte und Mitbestimmungsrechte gruppieren, um deren unterschiedliche Funktionen zu betonen. Bei den Mitbestimmungsrechten kann man argumentieren, dass die wirtschaftlich und sozial schwächeren Arbeitnehmer durch Sozialgesetze gestärkt werden. Meist wird bei Befürwortern von Mitbestimmung in den Vordergrund gestellt, sie trage zum Konfliktausgleich zwischen Unternehmern und Beschäftigten bei, sie sei, ein Arbeitskampf vermeidender Produktivitätsvorteil und ein Element der Demokratie. Geld-, Sach- und Dienstleistungen Auch die Grundform soziales Geld muss man noch einmal unterteilen. Sie umfasst nicht nur Leistungen der so genannten Geldtransfers, zum Beispiel das Kindergeld oder die gesetzlichen Renten, sondern auch die als Sach- oder Dienstleistungen zur Verfügung gestellten Aufwendungen (Realtransfer). Sachleistungen gibt es zum Beispiel in Form von Heil- und Hilfsmitteln im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung. Soziale Dienstleistungen gibt es zum Beispiel als ärztliche Behandlung oder als Beratungsdienste der Jugendhilfe. All diese Leistungen werden als soziales Geld zusammengefasst, weil ihr Aufwand, die Kosten für Arbeitslosenhilfe, für Rollstühle oder die Personalkosten für Krankenschwestern oder Kindergärtnerinnen, in Geld bezifferbar und in das Sozialbudget eingerechnet ist. Besonderheiten sozialer Dienstleistungen Die sozialen Dienstleistungen weisen Besonderheiten auf, die sie von den anderen Leistungsformen abgrenzen und auf die auch deshalb hier näher eingegangen werden soll, weil sie spezielle Bedingungen für Angehörigen der sozialen Berufe darstellen. Die sozialen Dienstleistungen stellen kein eigenes System der sozialen Sicherung für sich dar, sondern sie sind als Leistungskategorie sowohl in den geld- und sachleistenden Systemen wie auch in den Recht verteilenden Systemen enthalten. Zum Beispiel sind Vermittlungsgespräche der Arbeitagentur der das Ausrechnen der Rente Dienstleistungen. Aber bestimmte Systeme der sozialen Sicherung sind besonders dienstleistungsrelevant: die Kranken- 83

18 Sozialpolitik versicherung und ihre gesundheitlichen Dienstleistungen, die Jugendund Sozialhilfe sowie die Arbeitsförderung. Als soziale Dienstleistungen werden gewöhnlich Tätigkeiten wie beraten, behandeln, informieren, kontrollieren, pflegen und organisieren verstanden. Es handelt sich um persönliche Dienste. Sie werden oft auch als personenbezogene soziale Dienstleistungen bezeichnet (vgl. Bauer 2001), weil hier im Gegensatz etwa zu den planenden oder verwaltenden Diensten die gleichzeitige Präsenz von Produzenten und Konsumenten erforderlich ist. Diese persönlichen Dienstleistungen werden im gleichen Vorgang, wie sie produziert werden, auch konsumiert ( uno-actu-prinzip ). Sie sind als unkörperliche Leistungen schwer technisch rationalisierbar, das heißt, sie sind personal- und damit kostenintensiv (vgl. Finis Siegler 1997). Ökonomisch gesehen, können personenbezogene Dienste grundsätzlich auf kommerzieller beziehungsweise gewerblicher Basis, also wie beim Warenkauf gegen Entgelt oder auf der Basis öffentlicher Leistungsgewährung, also kostenlos angeboten werden. Sie können auch gegen Gebühren oder aber im Rahmen privatverbandlicher Organisationen durch Vereine gegen Mitgliedergebühr beziehungsweise Entgelte bezogen werden. Als soziale Dienstleistungen werden sie dann bezeichnet, wenn die Anbieter nicht nach gewinnwirtschaftlichen Prinzipien arbeiten, wie zum Beispiel Friseure, eine chemische Reinigung oder kommerzielle Altenheimbetreiber, sondern von Einrichtungen angeboten werden, die gewinnunabhängig sind: Durch öffentliche Träger der sozialen Leistungen wie zum Beispiel dem Jugendamt oder gemeinnützigen Trägern wie den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege, Stiftungen und anderen Organisationen. Anders als die in Geld ausgezahlten Leistungen, deren Höhe sich in den meisten Fällen an das individuelle Erwerbseinkommen der Empfänger koppelt (Renten, Arbeitslosengeld) oder sich an Minimalstandards (Sozialhilfe, Wohngeld) orientiert, deren Umverteilungsqualität mithin gering ist, gelten die sozialen Dienstleistungen als umverteilungsstark: Soziale Dienste wie die ärztliche Behandlung sind für alle Versicherten und ihre Familienangehörigen gleich und (weitgehend) frei, obwohl sie nicht alle und auch nicht gleiche Beiträge zahlen. Einige Dienste, wie zum Beispiel im Ausbildungssektor, werden ganz bewusst und verstärkt für sozial Schwache angeboten werden, um soziale Unterschiede zu mildern (etwa Ausbildungsangebote an arbeitslose Jugendliche). Wenn soziale Dienste stark umverteilend wirken, wirkt sich eine ungleiche 84

19 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland räumliche Verteilung der Anbieter benachteiligend aus. Fehlen beispielsweise in einem Stadtquartier Kinderkrippen und kann man diese Möglichkeit für seine Kinder nicht nutzen, dann kann sich dies benachteiligend auswirken. Um eine gleichmäßige Verteilung sicherzustellen, hat man schon in den 1970er Jahren umfangreiche Planungs- und Forschungsanstrengungen in Richtung auf die bereits erwähnte Sozialplanung unternommen. Man fasst hier die Einrichtungen, die soziale Dienstleistungen anbieten, unter dem Begriff soziale Infrastruktur zusammen. So wurden zum Beispiel in den Bundesländern Richtwerte zur Versorgung mit Sozialstationen aufgestellt. Im Durchschnitt geht man für den ländlichen Raum von etwa bis Einwohnern aus, im städtischen Gebiet variiert die Größenordnung dagegen zwischen und Einwohnern je Sozialstation (vgl. Heinze u.a. 1988, S. 163).Oder nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz (1992) müssen die Länder dafür Sorge tragen, dass pro Einwohner/innen mindestes eine hauptamtliche Beraterin zur Verfügung steht. Zum Verteilungs-Iststand hat die einschlägige Forschung folgende Befunde erbracht: Es besteht ein großes Stadt-Land-Gefälle. Ein Gefälle besteht auch zwischen Städten oder Stadtteilen mit Arbeiter- und Beamten- beziehungsweise Selbstständigenbevölkerung: Arbeiterstädte sind vor allem in den Bereichen Altenheime, Jugend- beziehungsweise Freizeiteinrichtungen, Kindergärten und Bildungsstätten relativ unterversorgt; vor allem bei sozial schwachen Bevölkerungsteilen ist entscheidend, dass die Einrichtungen wohnungsnah sind, damit sie angenommen werden. Auch bei gleicher Verteilung von sozialen Diensten müssen die sozialen Probleme, um derentwillen sie eingerichtet werden, nicht verschwinden oder geringer werden. Ob oder inwieweit dies der Fall ist, hängt davon ab, von welcher Qualität die Dienstleistungen sind. Über Erfolg und damit über die Qualität sozialer Dienstleistungen ist immer noch wenig bekannt; die soziologische Wirkungsforschung der Sozialpolitik steckt in den Anfängen. In der wissenschaftlichen Beschäftigung mit diesem Thema ist aber unstreitig, dass der Erfolg einer sozialen Dienstleistung davon abhängig ist, dass mehrere der nachfolgenden Voraussetzungen erfüllt sind: Zunächst muss der Bedürftige in der Regel die sozialen Dienste selbst nachfragen (Ausnahme: Beratungszwang beim Arbeitsamt und bei Schwangerschafts-/Konfliktberatung). Man muss sich also nicht nur selbst zur dienstleistungsgebenden Stelle hinbemühen, die Konsumenten der Dienstleistungen müssen selbst zur Bewältigung ihrer Probleme beitragen, indem sie rechtzeitig und weitsichtig ihre 85

20 Sozialpolitik Probleme/Bedürfnisse definieren (z.b. im Krankheitsfall, in der Freizeit). Sie müssen motiviert und geschickt sein bei der Inanspruchnahme vorhandener Dienstleistungen... und müssen sich therapiegerecht verhalten (Badura u.a. 1976, S. 365 f). Damit hängt die Effizienz sozialer Dienstleistungen in hohem Maße vom sozialen Handeln der Konsumenten beziehungsweise Kunden ab. Da die genannten sozialen Fähigkeiten bei sozial Schwachen weniger ausgeprägt sind, muss man annehmen, dass auch bei bester quantitativer Versorgung mit Diensten ihre Qualität so lange gering ist, wie die sozialen Kompetenzen der Klienten den Voraussetzungen nicht entsprechen. Das Problem kann also darin bestehen, dass sich die Produzenten oder die Produktionsstätten sozialer Dienste zu wenig an den Konsumenten der Dienste orientieren beziehungsweise die Klienten zu häufig sich an die Strukturen und Bedingungen der Dienste anpassen (beispielsweise im Hinblick auf Sprache, Test- oder Beratungsrituale). Diese Anpassung wird um so größer sein, je mehr sich die sozialen Dienste vom Konsumenten entfernen, je größer also die soziale Distanz zwischen beiden ist und je allgemeiner die Tendenz zur Verrechtlichung, Ökonomisierung, Bürokratisierung, Schematisierung, Zentralisierung und Expertokratisierung der Sozialpolitik ist. Wenn die Abnehmer sozialer Dienstleistungen unter Druck gesetzt werden, wenn ihnen mit Sanktion gedroht wird, wie dies bei Langzeitarbeitslosen nach den Regelungen des Sozialgesetzes II möglich ist (vgl. Kapitel 7), dann ist das Gelingen der Beratungs- oder Förderungsdienstleistung gefährdet oder unmöglich. 5.3 Versicherung, Versorgung, Fürsorge Neben den beschriebenen Formen der Leistungen gibt es bei der Vergabe und Organisation der Sozialleistungen bestimmte Strukturmerkmale, die öfter auch als Prinzipien bezeichnet werden. Der Sozialwissenschaftler Gerhard Weisser bezeichnete sie zutreffender als Methoden (Weisser 1956, S. 408): die Vergabemerkmale als Versicherungsleistungen, als Versorgungs- und Ausgleichsleistungen sowie als Fürsorgeleistungen. Die einzelnen Systeme der sozialen Sicherung, also die Gesetze und ihre Ausführung, kann man diesen Vergabemustern oder Prinzipien mehr oder weniger gut zuordnen, so dass man so zu einer systematischen Übersicht über die einzelnen Bereiche der sozialen Sicherung kommt (vgl. Abb. 11). 86

21 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland Versicherungsprinzip Die Leistungen nach dem Versicherungsprinzip nehmen den größten Ausgabenposten im Sozialbudget ein. Es handelt sich dabei um die Abbildung 11: Die wichtigsten öffentlichen Sozialleistungen Soziales Recht Soziales Geld (Geld-, Sach- und Dienstleistungen) Schutzrechte Versicherung Kinder- und Jugendarbeitschutz Arbeitsförderung SGB III Jugendschutz Krankenversicherung SGB V Frauen- und Mutterschutz Rentenversicherung SGB VI Schutzrechte für Arbeiter und Unfallversicherung SGB VIII Angestellte Pflegeversicherung SGB XI Mieterschutz Heimbewohner/innen Schutz im Betreuungsrecht Versorgung/Ausgleich Kriegs- und Gewaltopfer Mitbestimmungsrechte Familienleistungsausgleich Unternehmensmitbestimmung Betriebsverfassung/ Personalvertretung Wohngeld Ausbildungsförderung Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen SGB IX Fürsorge Grundsicherung für Arbeitsuchende SGB II Kinder- und Jugendhilfe SGB VIII Sozialhilfe SGB XII Leistungen für Asylbewerber/innen die Leistungen der gesetzlichen Renten-, Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung (außer Arbeitslosengeld II, das man zu den Fürsorgeleistungen zählen muss) sowie der Pflegeversicherung. Das Versicherungsprinzip besagt, dass sich Personen mit gleichen oder verwandten Risikoproblemen (z.b. bei Wahrscheinlichkeit von Mittellosigkeit im Alter oder Arbeitslosigkeit, Krankheit usw.) zusammentun, eine Umlage oder regelmäßige Beiträge verabreden, woraus dann diejenigen Versicherten, die das Risiko trifft, alimentiert werden. Sie können dabei, anders als wenn sie individuell, etwa durch Sparen, Vorsorge tref- 87

22 Sozialpolitik fen würden, vom Kumulationseffekt der Versicherung profitieren: Da nicht jeden Versicherten (immer) das (gleiche) Risiko trifft, können die Beiträge kleiner als etwaige individuelle monatliche Sparrücklagen sein, beziehungsweise bei gleichen Beträgen wären die Versicherungsleistungen im Risikofall höher als das individuell Ersparte. Insoweit kann eine Versicherung immer einen Rationalisierungsgewinn bringen. Versichern ist ein uraltes Verfahren. Schon im antiken Athen kannte man Versicherungsvereine oder Kassen. Es ist auch keine originär staatliche Technik, um Risikoprobleme zu lösen. Die privaten (kommerziellen) Versicherungsunternehmen, die nach der gleichen Methode arbeiten, aber Gewinne machen, sind älter als die staatliche Versicherungspolitik. Zum Beispiel wurde die Feuerversicherungsanstalt der heutigen Alten Leipziger 1819 gegründet. Der deutsche Gesetzgeber griff, wie im 3. Kapitel gezeigt wurde, schon bestehende Formen der versicherungsmäßigen überwiegend freiwilligen Selbsthilfe von Arbeitern, Unternehmern oder Handwerkerorganisationen auf, als er 1883 ff die Arbeiterversicherung schuf. Anders als bei den Selbsthilfekassen, die meist die freiwillige Mitgliedschaft kannten, veranlasste er allerdings für bestimmte Arbeiter (bis zu einer maximalen Lohnhöhe) einen Zwangsbeitritt zur Versicherung und er setzte eine Normierung beziehungsweise Standardisierung der Leistungen fest. Bei der Invaliditäts- und Altersversicherung gab und gibt es aus politischen Gründen die versicherungsfremde Besonderheit eines Staatszuschusses. Weil man zum Erhalt der Leistungen nach dem Versicherungsprinzip erst Beiträge zahlen muss, also eine Vorleistung zu erbringen hat, wird dann im Risikofall nicht geprüft, ob eventuell eigene Mittel vorhanden sind, ob also Bedürftigkeit vorliegt oder ob dies nicht der Fall ist. Bei Sachleistungen wie ärztlicher Behandlung wird allerdings der notwendige Bedarf geprüft. Bei den Geldleistungen nach dem Versicherungsprinzip wird in Deutschland die Höhe der Leistung (bzw. die Dauer der Zahlung) davon abhängig gemacht, wie lange Beitragszahlungen und in welcher Höhe gezahlt wurden; anders ausgedrückt, wie hoch die Anwartschaften sind. Auch werden die Geldleistungen an der Höhe des individuellen Einkommens der Versicherten (in Prozent des individuellen Lohnes) bemessen ( Lohnbezogenheit nach dem Äquivalenzprinzip). So sind die Geldleistungen zum Beispiel der Rentenversicherung (Renten) oder Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld) zwar grundsätzlich gleich, weil alle die Geldleistung in der entsprechenden prozentualen Höhe erhalten. Sie sind aber im Zahlbetrag ungleich, weil die individuellen Anwartschaften unterschiedlich sind. Sie sind also gleich und 88

23 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland ungleich zugleich. Obwohl der Versicherte sich den Anspruch auf die Leistungen selber schafft, wird der Träger im Risikofall (z.b. Rentenalter, Krankheitsfall) nicht selbst tätig und zahlt, sondern man muss einen Antrag stellen beziehungsweise als Betrieb den Unfall melden. Die Träger der Sozialleistungen nach dem Versicherungsprinzip sind öffentlich-rechtliche Körperschaften (z.b. die gesetzlichen Krankenkassen). Das Spezifische der Sozialversicherung Bei einer kommerziellen beziehungsweise privaten Risiko- oder Lebensversicherung werden die Beiträge ( Prämien ) nach Erfahrung der Höhe und Wahrscheinlichkeit des Risikos bemessen. Derjenige, dessen Hausdach aus Stroh ist, hat auch höhere Versicherungsprämien zu zahlen als derjenige, dessen Dach aus Beton ist. Diejenigen, die alt und krank sind, müssen bei einer kommerziellen Krankenversicherung höhere Beiträge zahlen als die Jungen. Es müssen hier grundsätzlich alle Mitglieder beziehungsweise Kunden auch Beiträge zahlen, da es keine kostenlos mitversicherten Familienmitglieder gibt. Dies ist bei der gesetzlichen Sozialversicherung anders: Zum einen sind Beiträge sind nicht nach den Risiken gestaffelt, sondern unterscheiden sich nach sozialen Merkmalen (Rentner oder Studierende haben andere Beitragszahlungen als Erwerbtätige). Außerdem sind die Beiträge bei Erwerbstätigen keine festen für alle gleichen Euro-Beträge, sondern Prozent- Anteile des (versicherungspflichtigen) Einkommens (vgl. Abb. 12). Dies hat zur Folge, dass diejenigen, die hohe Einkommen haben, effektiv mehr zahlen als die Geringverdienenden. Damit sind auch die Beiträge gewissermaßen gleich und ungleich zugleich. Sozial sind die Sozialversicherungen auch dann beziehungsweise insoweit, als Leistungen beziehungsweise nicht aus Beiträgen, sondern auch aus allgemeinen Steuermitteln finanziert (z.b. bei der Rentenversicherung oder Arbeitsförderung). Schließlich sind direkte Familienangehörige (erwerbslose Ehepartner und Kinder) kostenlos mitversichert allerdings sind die Geldleistungen für sie durchweg niedriger als für die Versicherten selbst. Kurz: Das Soziale an den Sozialversicherungen besteht in den nicht zu übersehenden Umverteilungseffekten zunächst innerhalb des zwangsversicherten Personenkreises ( Solidargemeinschaft ) zugunsten der Familienmitglieder, Einkommensschwachen und den so genannten schlechten Risiken (Alte, häufig Kranke, von Arbeitslosigkeit stärker Betroffene, von Betriebsunfällen eher Bedrohte). Diese Solidarität unter den Zwangsversicherten, ökonomisch gesehen, als hori- 89

24 Sozialpolitik Abbildung 12: Beitragssätze der Sozialversicherungen (in % des Bruttoarbeitsentgelts, in Klammern bei Abweichungen östliche Bundesländer) Arbeits- 2,0 3,0 4,4 4,3 6,5 6,5 6,5 6,5 6,5 3,3 förderung (4,3) Krankenversicherung 10,2 11,4 11,8 12,6 13,2 13,6 13,8 14,6 13,35 * 14,9 (durchschnittlich) (12,8) (12,8) (14,0) (14,0) Gesetzliche 18,0 18,9 18,7 18,7 18,6 19,3 19,1 19,5 19,5 19,9 Rentenversicherung (18,7) (18,6) (19,3) (19,1) Gesetzliche 1,0 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 ** Pflegeversicherung 1,95 *** 1,95 *** INSGESAMT 30,2 33,3 34,9 35,6 39,3 41,1 41,1 42,3 41,05 39,8 (35,8) (38,9) (41,3) 41,3 **** 40,05 **** **** September 2006 **** vom an: 1,95 % **** Beitragssatz Kinderlose, vom an: 2,1 % **** Kinderlose, vom : 40,2 % zontale Umverteilung bezeichnet wird (vgl. Kapitel 4), wird in einigen Systemen der Sozialversicherung durch Elemente vertikaler Umverteilung in Form von Steuermitteln ergänzt. Diese horizontal und vertikal umverteilenden Elemente bezeichnet man heute öfter pauschal als versicherungsfremde Leistungen, deren Umfang auf etwa 55 bis 65 Mrd. Euro beziffert wird (vgl. FAZ vom , Sell 1997, 526 ff., Schmähl 2006). Darin sind vor allem die Leistungen für die Familienmitglieder (z.b. die Witwenrenten oder allein knapp 27 Mrd. Euro sowie für Gesundheit im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung mit rund 16 Mrd. Euro), aber auch Leistungen der Arbeitsförderung (mit etwa 15 Mrd. Euro) enthalten. Würden diese Leistungen gekürzt, wie von Teilen der CDU und der FDP gefordert, oder durch Steuermittel finanziert, wie vor allem von der SPD gewünscht, könnten, so die Erwartungen beider Lager, die Sozialversicherungsbeiträge und mithin die Lohnnebenkosten sinken oder weniger zunehmen (vgl. Kapitel 4). Wollte man dagegen die versicherungsfremden Leistungen gänzlich über Steuern finanzieren, müsste man etwa die Mehrwertsteuer um rund sechs bis sieben Prozentpunkte herauf- 90

25 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland setzen oder andere Steuern erhöhen. Dafür würden sich die Beiträge zur Sozialversicherung um etwa 4,5 % verringern. Damit die Umverteilung innerhalb der Sozialversicherungen nicht zu weit geht, wird die Versicherungspflicht durch Einkommensgrenzen (Versicherungspflichtgrenze für die Kranken- und Pflegeversicherung) eingeschränkt. In der Renten- und Arbeitslosenversicherung sorgen Beitragsbemessungsgrenzen ( Jahresentgeltgrenze ) dafür, dass bei besser verdienenden Versicherten nicht das gesamte Lohneinkommen zur Beitragszahlung herangezogen wird. Diese nicht einheitlichen Grenzwerte werden jährlich durch Rechtsverordnung des Bundesarbeitsministeriums festgelegt (siehe Abb. 13). Insgesamt stellen die Sozialversicherungen mit den Elementen der persönlichen Anwartschaft durch Beiträge, Lohnbezogenheit der Geldleistungen sowie Beitragsbemessungsgrenze auf der einen sowie den %-Beiträgen, gleichen Sachleistungen, beitragsfreien Leistungen für Angehörige sowie den Staatszuschüssen eine mehr oder weniger gut ausbalancierte Gesamtkonstruktion aus Solidar- und Äquivalenzprinzips dar, an der sich unschwer auch die beiden Sozialverständnisse (vgl. Kap. 2, Abb. 3) wieder erkennen lassen. Dass diese Balance nicht statisch oder stabil sein muss, zeigt die Umsetzung der Kürzungspolitik der letzten Jahre, deren Ergebnis auf eine Verstärkung des Äquivalenzprinzips und mithin der Individualisierung von Sicherungsleistungen hinauslief. Etwa 75 % der öffentlichen Sozialleistungen werden nach dem Versicherungsprinzip verteilt; rechnet man die Staatszuschüsse zu den Sozialversicherungen ab, liegt die Quote bei rund 60 % (vgl. Abb. 17). Abbildung 13: Grenzwerte der Sozialversicherungen 2008 (in Euro monatlich, in Klammern bei Abweichungen östliche Bundesländer) Versicherungs- Geringver- Beitragspflichtgrenze dienergrenze bemessungsgrenze Arbeitsförderung (Arbeitslosenversicherung) keine 400, ,00 (4.500,00) Krankenvericherung 4.012,50 400, ,00 Rentenversicherung keine 400, ,00 (4.500,00) Pflegeversicherung 4.012,50 400, ,00 (Für die knappschaftliche Rentenversicherung gelten besondere Grenzen) 91

26 Sozialpolitik Versorgungs- und Ausgleichsprinzip Leistungen für Kriegs- und Gewaltopfer, des Familienleistungsausgleichs (Kindergeld u.a.), Wohngeld, Ausbildungsförderung (BAföG u.a.) und die Leistungen für Menschen mit Behinderung sowie für die Beamten werden nach Versorgungs- und Ausgleichsprinzip gewährt. Im Unterschied zu den Sozialversicherungsleistungen werden sie nicht aus Beiträgen, sondern aus Steuermitteln finanziert. Der zu Versorgende tritt also finanziell nicht in Vorleistung, höchstens vielleicht ideell als Kriegsteilnehmer oder als Beamter mit einem speziellen Aufgaben- und Loyalitätsverhältnis. Die Bezeichnungen Versorgung oder Ausgleich sind stark beschönigend, da sie suggerieren, dass die Empfänger durch die Leistungen in ihren Bedarfen zufrieden gestellt oder versorgt werden. Tatsächlich stellen gerade diese Leistungen in der Regel so genannte Zusatzentgelte dar, wie etwa das Kinder- oder Wohngeld und die meisten Kriegsopferleistungen. Leistungen wie das BAFöG oder das Erziehungsgeld stellen ebenfalls keine Versorgung oder einen Ausgleich sicher. Bei den Versorgungs- und Ausgleichsleistungen durchbricht der Sozialstaat am weitesten seinen traditionellen Bezug zur Arbeiterklasse. Die Leistungen sind hier eher nach singulären Lebenslagen oder Lebensphasen (Elternschaft: Kindergeld; Ausbildung: BAFöG; Kriegsversehrtheit: Kriegsopferleistungen) als nach komplexeren Soziallagen ausgerichtet. Der Gesetzgeber definierte die entsprechenden sozialen Indikatoren wie Elternschaft, Auszubildender, Mieter oder Kriegsbeschädigter als unterstützenswürdige Tatbestände und legte so Systeme von Geldleistungen an. Auch aus wahltaktischen Gründen wurden auf diese Weise etliche gesellschaftliche Gruppen mit Sozialleistungen bedacht, was zur Folge hatte, dass der Empfängerkreis häufig groß und die Geldleistung pro Kopf aber gering ist. So decken die Kindergeldzahlungen auch nicht nur annähernd die Kosten für das Aufziehen von Kindern; ähnlich wurden viele Kriegsopferleistungen als Schnapsgeld verspottet. Der Empfang von Versorgungsleistungen sind nicht unbedingt an die Prüfung der Bedürftigkeit gekoppelt (z.b. Kindergeld, Kriegsopferleistungen, Beamtenversorgung); bei einigen (Wohngeld oder BAFöG) ist sie aber vorgeschrieben. Beim Kindergeld ist eine generelle Bedürftigkeitsprüfung immer wieder einmal im Gespräch. Ebenso wie die Versicherungsleistungen erhält man die Versorgungsleistungen auf Antrag. Die Träger der Leistungen sind durchweg staatlich (z.b. Versorgungsamt; ausnahmsweise, beim BAFöG für Studierende, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts). 92

27 5. Strukturmerkmale der sozialen Sicherung in Deutschland Etwa 19 % der Sozialleistungen werden nach dem Versorgungs- und Ausgleichsprinzip verteilt. Fürsorgeprinzip Sozialleistungen nach dem Fürsorgeprinzip sind die Sozialhilfe und die Kinder- und Jugendhilfe. Aber auch das Arbeitslosengeld II und die Leistungen für Asylbewerber/innen werden nach dem Fürsorgeprinzip gewährt. Die Fürsorgeleistungen unterscheiden sich von den Versorgungsleistungen in der Ziel- und Handlungsrichtung dadurch, dass sie sich den betroffenen Personen in ihrer gesamten Lebenssituation zuwenden (wollen) und nicht nur in Teilfunktionen als Mieter, Eltern oder Auszubildender. Das Fürsorgerische wird auch dadurch unterstrichen, dass der Träger der Leistungen (Sozial- oder Jugendamt bzw. delegiert an freie Träger) im Sinne der Betroffenen Leistungen auch dann erbringen muss, wenn ihm bekannt wird, dass jemand der Hilfe bedürftig ist (z.b. Maßnahmen des Jugendamtes bei Gefährdung von Kindern); ein Antrag zum Erhalt von Leistungen ist also im Prinzip nicht erforderlich (wird aber wohl immer verlangt). Abbildung 14: Vergabetypen: Versicherung, Versorgung/Ausgleich Abbildung 14: und Fürsorge Versicherungs- Versorgungs-/ Fürsorgeprinzip prinzip Ausgleichsprinzip nein verschieden geregelt Vorleistungen ja nein nein (Anwartschaften) Bezug/Zugang Erwerbsarbeit Zugehörigkeit soziale Lage (oder Familien- zum Empfängerangehörigkeit) kreis Bedürftigkeitsprüfung Finanzierung Beiträge Steuern Steuern Träger öffentlichrechtliche staatliche staatliche und nicht staatliche Körperschaften ja 93

28 Sozialpolitik Wie bei den Versorgungsleistungen handelt es sich um steuerfinanzierte Leistungen; Vorleistungen in Form von Beiträgen u.a. sind nicht zu erbringen. Da die Fürsorge immer als das letzte Mittel angesehen wird man unterstellt, dass der Einzelne sich zunächst selbst helfen können soll beziehungsweise andere Sozialleistungen (z.b. Renten oder Arbeitslosenleistungen) in Anspruch genommen werden können, wird bei Fürsorgeleistungen immer auch die Bedürftigkeit überprüft. Träger von Fürsorgeleistungen können öffentlich (z.b. Jugendamt) oder privat (Verbände, Vereine; z.b. eine Erziehungsberatungsstelle) sein. Etwa 6 % des Sozialbudgets wurden 2005 nach dem Fürsorgeprinzip verteilt (vgl. Abb. 16), mit der Einführung des Sozialgesetzbuches II ( Hartz IV ) hat der Anteil der Fürsorgeleistungen am Sozialbudget zugenommen. Formen- und Prinzipienmixturen Wie erwähnt, gibt es in den einzelnen Sicherungssystemen zahlreiche Mischungen dieser Vergabeformen, so dass jedes System der sozialen Sicherung ein Unikat ist. Die Rentenversicherung hat einen Staatszuschuss und in der Arbeitsförderung gibt es neben der Versicherungsleistung Arbeitslosengeld I die Fürsorgeleistung Arbeitslosengeld II. Die Beitragsbemessungsgrenzen sind unterschiedlich und die Versicherungspflichtgrenze uneinheitlich. Die meisten Geldleistungen werden nach dem Äquivalenzprinzip bemessen, aber nicht alle, die Sachleistungen sind durchweg bei gleichem Bedarf egalitär. Anders ausgedrückt: Die Gestaltungsprinzipien Äquivalenz, Solidarität und Subsidiarität werden unterschiedlich angewendet. Wenn es immer wieder heißt, der deutsche Sozialstaat sei von diesen Prinzipien geprägt oder sie hätten hohe Geltung, dann ist das zwar nicht falsch, aber in seiner Pauschalität nicht unbedenklich, weil es den Blick auf die politischen Gestaltungsspielräume geeignet ist zu verstellen. 5.4 Trägermix Sehr deutlich sichtbar und für die Nutzer am stärksten spürbar wird die Heterogenität der deutschen Sicherungssysteme durch die unterschiedlichen Träger sozialer Leistungen. Nicht nur gibt es für Renten- oder Krankenleistungen unterschiedliche Organisationen für verschiedene Funktionen, es gibt auch, wie in der Kinder- und Jugendhilfe, in einem System selbst unterschiedliche Trägertypen, nämlich öffentliche und 94