Asbest: Eingabe zu den ungelösten Problemen rund um Asbest und Verjährungsfristen

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1 Gesamtbundesrat Bern, 25. September 2014 Asbest: Eingabe zu den ungelösten Problemen rund um Asbest und Verjährungsfristen Sehr geehrter Herr Bundespräsident Sehr geehrte Damen und Herren Bundesräte Die nach wie vor von Asbest ausgehenden Gefahren und die darin eingeschlossene Thematik der Emerging Risks sind für die Gewerkschaften eine äusserst wichtige Herausforderung. Im Auftrag seiner Gewerkschaften wendet sich der SGB mit dieser Eingabe an Sie, um auf ein für Tausende von Arbeitnehmenden, ihre Angehörigen aber auch für die Gesellschaft immer noch virulentes Problem aufmerksam zu machen. Denn angesichts der grossen Mengen an Asbest, die in der Vergangenheit in unserem Land verbaut wurden, werden sich die nächsten Generationen noch lange mit den schwerwiegenden Folgen beschäftigen müssen. In den 1980er-Jahren sind die Gewerkschaften ein erstes Mal in die Offensive gegangen, damit alle Akteure ihren Beitrag zur Bewältigung der massiven Problemen, die mit der Verwendung von Asbest entstanden waren, leisten konnten. Leider bestehen die Probleme immer noch. Gleichzeitig ist heute noch klarer als damals: Die Verwendung von Asbest gehört zu den grössten Umweltkatastrophen unserer Geschichte. Die damaligen Anstrengungen haben u.a. dazu geführt, dass 1989 ein Asbestverbot in Kraft gesetzt wurde, für bestimmte Anwendungen mit Übergangsfristen bis 1995; eine Liste der öffentlichen Gebäude mit Asbest und ein Zwischenbericht über den Stand der Sanierungen mit Hilfe der Kantone erstellt wurden; die Präventionsmassnahmen umfassend verstärkt wurden (Meldepflicht für Arbeiten an Spritzisolationen, Überarbeitung der Verordnung über umweltgefährdende Stoffe, Empfehlungen für Asbestentsorgung, breite Sensibilisierungskampagne ). Seither wurden grosse Anstrengungen vor allem im Bereich der Prävention geleistet. Die Präventionsarbeit der Suva in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern in den betroffenen Branchen sowie mit anderen interessierten Kreisen gilt inzwischen auch international als beispielhaft.

2 2 Nichtsdestotrotz bleiben diverse Probleme ungelöst. Die Asbest-Problematik hat erneut an Aktualität gewonnen und ist heute wieder Gegenstand der öffentlichen Auseinandersetzung. Das zeigen: die Urteile gegen den früheren Eternit-Besitzer S. Schmidheiny im Turiner Asbest-Prozess im Juni 2013 und im US-Bundesstaat New Jersey Anfang Juli 2014; das Urteil des EGMR in Strassburg vom März 2014, welches das schweizerische Verjährungsrecht in Frage stellt; einzelne Fälle, in denen bei Umbauten und Sanierungen von Gebäuden Asbest- Schutzmassnahmen missachtet wurden: Diese Mängel erinnern daran, dass sehr viele nach wie vor mit Asbest belastete Bauten eine tickende Zeitbombe darstellen. Ein Grossteil der vor dem Verbot erstellten Gebäude, die also vor 1989 entstanden sind, enthalten Asbest. Wir sind mitten in einer kritischen Phase: Viele dieser Gebäude werden nunmehr renoviert bzw. umgebaut; die internationalen Entwicklungen in diesem Dossier: Endlich hat Kanada lange Zeit der grösste Asbest-Produzent Schritte vollzogen, um den Abbau und Export von Asbest zu stoppen. Im Gegenzug dazu profiliert sich Russland als grösstes Exportland von Asbestprodukten mit weiterhin steigenden Ausfuhrmengen, während Indien das grösste Importland ist. Um die bestehenden Herausforderungen geordnet meistern zu können, braucht es einen ganzheitlichen Ansatz, eine neue Offensive, an der alle massgebenden Akteure beteiligt sind, sowie die koordinierende Hand des Bundes. Zu berücksichtigen ist insbesondere der Umstand, dass nicht nur ehemals Asbest ausgesetzte Arbeitnehmende zu den Opfern gehören. Zunehmend erkranken auch Familienangehörige oder andere Personen, die nicht aus beruflichen Gründen mit Asbest in Kontakt kamen. Das muss in einem umfassenden Lösungsansatz berücksichtigt werden. Eine ganzheitliche Bewältigung der Asbesttragödie setzt unseres Erachtens folgende Massnahmen voraus: Allgemeine Massnahmen Revision des Verjährungsrechts Gemäss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) entspricht die Schweizer Verjährungsfrist von 10 Jahren nicht den modernen Standards bei gesundheitlichen Risiken. Der EGMR hat der Witwe eines Asbestopfers, deren Gatte 2005 an Asbestkrebs gestorben war, Recht gegeben: Sie machte geltend, dass die Krankheit ihres Mannes erst nach einer langen Latenzphase ausgebrochen sei, wohingegen nach Schweizer Recht die Verjährung 10 Jahre nach Exposition eintritt. Das verunmöglicht gemäss EGMR systematisch die Geltendmachung von Ansprüchen, was gegen Art. 6 EMRK verstösst. Der Bundesrat, der auf einen Rekurs gegen dieses Urteil verzichtete, hat kürzlich zuhanden des Parlaments beschlossen, die Verjährungsfrist auf 30 Jahre zu verlängern. Die vorberatende Rechtskommission des Nationalrats ist am sehr knapp dem Konzept des Bundesrats gefolgt, welches das Prinzip der doppelten Fristen beibehält. Demnach soll die subjektiv bestimmte, relative Verjährungsfrist von einem auf drei Jahre verlängert werden. Die

3 3 objektiv festgelegte Frist die absolute Verjährungsfrist wird bei einer Tötung oder Körperverletzung auf 30 Jahre verlängert. Angesichts der Tatsache, dass Asbest-Krankheiten regelmässig auch erst nach mehr als 30 Jahren ausbrechen, befriedigt die geplante Verlängerung auf 30 Jahre nicht. Ein kohärenterer Ansatz für Schädigungen mit langer Latenzzeit ist die Abschaffung der absoluten Verjährungsfrist und die Einführung einer (kurzen) subjektiven Frist. Damit würde eine Verjährungsfrist, z.b. von drei oder fünf Jahren, erst ab dem Zeitpunkt beginnen, an dem sich die Krankheit bemerkbar macht. In der RK-N wurden entsprechende Anträge eingereicht. Eine solche Lösung bei Ansprüchen aus Körperschäden würde auch ermöglichen, das Schweizer Recht flexibel auf Emerging Risks einzustellen, beispielsweise auf den Kontakt mit Nano-Objekten am Arbeitsplatz. Heute ist noch weitgehend unklar, welche Wirkung solche Nano-Objekte langfristig auf die exponierten Arbeitnehmenden haben werden. Dies könnte konkret bedeuten, dass der Gesetzgeber je nach wissenschaftlicher und medizinischer Erkenntnis laufend die Verjährungsfrist in Bezug auf die absoluten Fristen bei Körperschäden anpassen müsste um à jour zu bleiben. Eine Lösung, die bei den subjektiv bestimmten Fristen ansetzt, würde hingegen eine einzelfallgerechte, individuelle Regelung je nach konkreter Erkrankung ermöglichen und keine Ungerechtigkeiten schaffen. Dies würde auch ausländischen Best Practices entsprechen. Aus dieser Perspektive bietet die Abschaffung der absoluten Frist bei einer gleichzeitigen kurzen subjektiven Frist ab Kenntnis des Personenschadens einerseits den besten Schutz für die Betroffenen, andererseits aber auch Rechtsicherheit für die Wirtschaft. Wir laden den Bundesrat deshalb ein, diesen Refomansatz weiter zu verfolgen und entsprechende Möglichkeiten auszuloten. Massnahmen zur Vergangenheitsbewältigung Schaffen eines Entschädigungsfonds für Asbestopfer Die Forderung nach der Schaffung eines Entschädigungsfonds wurde wiederholt von den Asbestopfer-Vereinen und Anwälten von Asbestopfern gestellt. Ungeklärt ist, wer in den Genuss einer Entschädigung kommen und wer für die Finanzierung dieses Fonds aufkommen soll. Asbestopfer, deren Erkrankung als Berufskrankheit anerkannt wird, verfügen dank dem UVG über eine gute sozialversicherungsrechtliche Abdeckung. Hingegen geniessen jene Asbestopfer, deren asbestbedingte Erkrankung nicht berufsbedingt ist (Angehörige des Arbeitnehmenden, Mieter ) oder die sonst nicht der Suva unterstellt sind (z.b. Selbständige), einen weit schlechteren sozialen Schutz. Hier greifen nur die Leistungen des KVG, der AHV/IV und allenfalls der beruflichen Vorsorge. Diese Asbestopfer befänden sich zudem auch bei einer allfälligen Revision des Verjährungsrechts immer noch in einer sehr problematischen Situation: Sie könnten neu zwar formell Ansprüche geltend machen, hätten aber Probleme einen Schädiger ausfindig zu machen bzw. nach vielen Jahrzehnten die nötigen Beweise zu erbringen. Zur Anzahl der Asbest-Betroffenen, die nicht zum Suva-Bereich gehören, sowie über die Form der Betroffenheit liegen keine offiziellen Zahlen vor. Es muss aber davon ausgegangen werden, dass in den nächsten Jahren und Jahrzehnten auch die Zahl dieser Erkrankungen deutlich ansteigen wird. Wegen der verbreiteten Verwendung von Asbest im Innenausbau von Wohnhäusern und späteren Renovationen dürfte die Anzahl asbestbedingter Erkrankungen von Privatpersonen zunehmen. Für diese Betroffenen braucht es eine neue Lösung in Form eines Entschädigungsfonds. Die Eckwerte eines solchen Fonds figurieren im Anhang.

4 4 Finanziert werden sollte ein solcher Fonds über die Wirtschaft, insbesondere durch jene Unternehmen, die Asbestprodukte hergestellt und verkauft haben (soweit noch eruierbar) und falls nötig ergänzend durch die öffentliche Hand. Die RK-N hat an ihrer obenerwähnten Sitzung eine Motion ( ) eingereicht, die einen Entschädigungsfonds für diejenigen Asbestopfer verlangt, die wegen der langen Latenzzeiten und der Klageverjährung keine Entschädigung erhalten haben. Die RK-N regt an, sich an einem Beispiel aus dem Ausland zu orientieren, nämlich an der durch das britische Parlament kürzlich verabschiedeten "Mesothelioma Bill". Aus gewerkschaftlicher Perspektive ist insbesondere eine optimale Abdeckung der Berufskrankheiten von zentraler Bedeutung. Diese ist mit dem gegenwärtigen UVG-System erfüllt. Das unterscheidet die Schweiz von anderen Ländern, die schon einen Entschädigungsfonds geschaffen haben (etwa Belgien, Frankreich, Holland, Italien). Dringend nötig ist aber, wie bereits gesagt, eine bessere Regelung für jene Asbestopfer, die nicht in den Genuss der Suva- Versicherungsleistungen kommen. Aufgrund des tragischen Ausmasses der Asbestkatastrophe und der besonderen Bedeutung der Asbestproblematik für die Schweiz erscheint es jedoch auch gerechtfertigt, alle (beruflich und nicht beruflich) Betroffenen für ihre moralische Unbill mit einer einmaligen Pauschale zu entschädigen. In der beigelegten Tabelle haben wir die Eckwerte für einen solchen Entschädigungsfonds formuliert. Wir gehen davon aus, dass die nötigen finanziellen Mittel in einer ersten Phase begrenzt sein werden. Die Bereitstellung des Startkapitals sollte damit keine grosse Hürde sein. Die Äufnung eines solchen Fonds könnte schrittweise über die Jahre verteilt vorgenommen werden, je nach Bedarf. Wir fordern den Bundesrat auf, selber die Initiative zu ergreifen und zu diesem Zweck einen Runden Tisch mit allen massgebenden Akteuren bzw. interessierten Kreisen einzuberufen. Risikoverteilung zwischen den Branchen Die Suva wurde geschaffen, damit Arbeitgeber ihre Verantwortung gegenüber den Arbeitnehmern wahrnehmen, ohne dass eine Verjährung eintritt, anders als dies im Haftpflichtrecht der Fall ist. Bis Ende 2012 hat die Suva über 800 Mio. Franken an Versicherungsleistungen für Asbestopfer erbracht. Insgesamt zählte man 1703 Todesfälle, die auf Asbestexposition zurückzuführen sind. Sofern es keine Neuexpositionen mehr gibt, rechnet die Suva mit weiteren Kosten von ca. 1 Mrd. Franken und rund 1000 weiteren Todesfällen wegen Asbest. Mit dem geltenden System wird die Last der Asbest-Katastrophe ungerecht verteilt. Es ist etwa nicht einsichtig, wieso beispielsweise allein die Schreinerbranche in Zukunft mit bis zu 100 Mio. Franken Kosten wegen der Asbest-Katastrophe rechnen muss, hingegen andere Branchen wie Finanzdienstleister oder sonstige wirtschaftliche Dienstleister keinen Rappen aufbringen sollen. In Frankreich wurde das Problem anders und gerechter gelöst. Die Politik hat die Folgen des Asbests zur nationalen Katastrophe und zum unvorhersehbaren Grossereignis deklariert und deshalb von allen Firmen eine Abgabe gefordert. Diesen Weg sollte auch die Schweiz einschlagen. Dies würde aber einen Systemwechsel voraussetzen, dessen Implikationen noch vertieft zu prüfen wären. Ohne Gesetzesänderung wäre dies nicht zu bewerkstelligen.

5 5 Ein erster Schritt in Richtung einer gerechteren Lastenaufteilung sollte aber in den Suva- Branchen rasch unternommen werden können, wenn dazu keine Gesetzesänderung nötig ist. Wir haben die Suva deshalb schon aufgefordert, eine Auslegeordnung zu dieser Problematik zu machen, mit dem Ziel, die nötigen Anpassungen im Prämiensystem vorzunehmen. Vom EDI bzw. vom BAG erwarten wir, dass sie diese Bestrebungen unterstützen. Massnahmen zur Vermeidung von asbestbedingten Erkrankungen und neuen Emerging Risks Fortführung und Ausbau der Präventionsmassnahmen Angesichts der grossen Mengen Asbest, die vor dem Verbot verbaut wurden, sind zahlreiche Arbeitnehmende (namentlich des Ausbaugewerbes) noch auf Jahre hinaus einem nicht unerheblichen Expositionsrisiko bei Rückbau-, Umbau- und Renovationsarbeiten ausgesetzt. Die breit abgestützte Präventionskampagne unter Federführung der Suva und der Sozialpartner der betroffenen Branchen muss deshalb systematisch weitergeführt werden. Als wichtige Präventionsmassnahme ist dabei die konsequente Um- und Durchsetzung der in der Bauarbeiten-Verordnung festgehaltenen Ermittlungspflicht bei Asbestverdacht vor Beginn der Arbeiten zu sehen. Diese Pflicht besteht derzeit fast ausschliesslich für die involvierten Arbeitgeber und Arbeitnehmenden. Hier sind auch Möglichkeiten des stärkeren Einbezugs der Bauherren und Planer zu prüfen. Konkret ist abzuklären, wie die neu bereits vor Erteilung der Baubewilligung in verschiedenen Kantonen vor allem der lateinischen Schweiz verlangte Analyse auf Abestvorkommen auf die ganze Schweiz ausgedehnt werden kann. In diesem Zusammenhang zu prüfen sind auch Kampagnen (durch das FACH Forum Asbest Schweiz) in Zusammenarbeit mit dem Hauseigentümerverband und dem MieterInnenverband. Konsequent weitergeführt werden muss auch die Öffentlichkeitsarbeit zu Asbest, um die passive Exposition zu reduzieren (Exposition ohne direkte Bearbeitung von asbesthaltigen Materialien, beispielsweise von Mieterinnen und Mietern). Vertiefte Präventionsprogramme müssen die Kontrolle über die Faserfreisetzung erhöhen und den Rückbau von asbesthaltigen Materialien in Gebäuden, in denen sich viele Menschen aufhalten (z.b. Schulen), fördern. Schliesslich soll geprüft werden, ob weitere Schritte nötig sind, um das Importverbot von asbesthaltigen Produkten durchzusetzen (Im Internet sind beispielsweise ohne besonderen Aufwand asbesthaltige Bremsbeläge bestellbar). Als besonders exponierte Risikogruppe sind Arbeitnehmende zu nennen, die für Schweizer Unternehmen in Ländern arbeiten, die kein Asbestverbot kennen und die dort deswegen Asbest ausgesetzt werden könnten. Zu prüfen ist deshalb, wie konkrete Präventionsmassnahmen für diese Beschäftigtengruppe getroffen werden können. Schliesslich ist die Frage zu stellen, welche Lehren aus der Asbesttragödie für neue Emerging Risks zu ziehen sind, namentlich für den Umgang mit Nano-Partikeln. Neben der oben skizzierten Anpassung des Verjährungsrechts wäre eine häufigere Kontrolltätigkeit der Durchführungsorgane des Arbeitnehmerschutzes bei den mit Emerging Risks arbeitenden

6 6 Betrieben erwünscht. Weitere Massnahmen wie z.b. neue wissenschaftliche Studien sind unbedingt angezeigt. Engagement auf internationaler Ebene Weltweit kennt nur ein Viertel der Länder ein Asbestverbot. Die Schweiz sollte sich stärker als bisher in den internationalen Gremien engagieren, damit die Zahl dieser Länder rasch erhöht werden kann. Zum Engagement auf internationaler Ebene gehört auch, dass Länder mit einem Verbot ihre Asbestprobleme nicht einfach exportieren (beispielsweise indem asbesthaltige Schiffe nach Pakistan ausgeführt und dort ohne jegliche Schutzmassnahmen verschrottet werden). Schliesslich sollte die Schweiz in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit mehr tun gerade wegen der inzwischen hohen internationalen Anerkennung für ihre Asbest- Präventionsarbeit. Die zunehmende Zahl von Freihandelsabkommen, die Nachhaltigkeitsbestimmungen beinhalten, bietet einen guten Hebel für Initiativen in diesem Bereich. Wir regen an, dass sich die zuständigen Bundesstellen gemeinsam mit der Suva dieser Aufgabe annehmen. Wir bieten mit diesen Ausführungen eine Strategie für eine ganzheitliche Lösung der Asbesttragödie an. Ausgehend von der Situation der Arbeitnehmenden und ihrer Angehörigen soll sie die Bedürfnisse aller Kategorien von Geschädigten befriedigend erfüllen, die Wirtschaft als Ganzes insbesondere von Unsicherheiten entlasten und eine tragfähige rechtliche Basis für die Bewältigung der Asbesttragödie sowohl der Vergangenheit als auch in Zukunft liefern. Wir erwarten, dass der Bundesrat die dafür nötige Federführung koordinierend übernimmt. Besonders wichtig ist dabei die schon erwähnte Einberufung eines Runden Tisches um einen Entschädigungsfonds für Asbestopfer zu schaffen. Selbstverständlich stehen wir diesbezüglich den zuständigen Departementen und Bundesstellen zur Verfügung. Wir werden auch direkt mit der Suva, mit dem Forum Asbest Schweiz und mit den Kantonen Kontakt aufnehmen und dabei die Fragen angehen, die sie direkt betreffen. Für die Einberufung eines Runden Tisches bedanken wir uns bereits jetzt und stehen Ihnen für allfällige Fragen jederzeit zur Verfügung. Freundliche Grüsse SCHWEIZERISCHER GEWERKSCHAFTSBUND Paul Rechsteiner SGB-Präsident Doris Bianchi Geschäftsführende Sekretärin zuständig für das Asbestdossier Beilage: Eckwerte eines Entschädigungsfonds für Asbestopfer

7 7 Beilage Eckwerte eines Entschädigungsfonds für Asbestopfer Zweck Erkrankungen, die Entschädigungsansprüche begründen Anspruchsberechtigte Entschädigung für nicht durch die Unfallversicherung abgedeckte Schäden aufgrund asbestbedingter Erkrankungen Entschädigung der moralischen Unbill (Genugtuung). Verarbeitung der Asbesttragödie Lösung für verjährte Ansprüche. Anerkannte asbestbedingte Krankheiten, die sich aufgrund einer Asbestexposition in der Schweiz manifestieren. 1) Asbestbedingt Erkrankte, deren Erkrankung mangels Unterstellung unter das UVG nicht als Berufskrankheit anerkannt wird (namentlich Angehörige von Asbest-Arbeitnehmenden, Hausfrauen ) und ihre Hinterlassenen, MieterInnen, Selbständige, KonsumentInnen. 2) Asbestbedingte Erkrankte, deren Erkrankung als Berufskrankheit anerkannt wird und die Genugtuungsansprüche gegenüber dem Arbeitgeber geltend machen könnten, die jedoch das Prozessrisiko scheuen oder keinen leistungsfähigen Schädiger haben und ihre Hinterlassenen. 3) Fälle von 1 und 2, deren Ansprüche verjährt sind Entschädigungsleistungen Für die Anspruchsberechtigten der Kategorie 1 übernimmt der Fonds die nicht durch andere Sozialversicherungen gedeckten Leistungen bis zur Entschädigungsgrenze nach UVG. Die Voraussetzungen der Leistungen würden sich a das allgemeine Haftpflichtrecht anlehnen (Schaden, Kausalzusammenhang, etc.). Für die Anspruchsberechtigten der Kategorie 2 soll der Fonds eine Einmalzahlung ausrichten. Diese soll als Pauschale die moralische Unbill entschädigen, die Arbeitnehmende erlitten haben. Das gleiche gilt jeweils für die Kategorie 3. Finanzierung Die Mittel des Fonds sind von der Wirtschaft bereitzustellen: der Firma Eternit, den Asbest-Importeuren, weiteren Firmen, die im hohen Ausmass asbesthaltige Produkte in Umlauf gebracht haben sowie weiteren Unternehmungen, die künftig mit Entschädigungsansprüchen konfrontiert sein werden (z.b. Privatversicherungsgesellschaften). Die öffentliche Hand beteiligt sich am Fonds. Als Grundlage für den Entschädigungsfonds könnten allenfalls bereits bestehende Wohlfahrtsstiftungen gelten. So hat etwa die

8 8 Firma Eternit einen Fonds, der auch bei der Entschädigung von Asbestopfern ins Spiel kommen kann. Bemerkungen Für die Feinausarbeitung eines Konzepts kann eine Recherche über analoge Fonds in anderen europäischen Staaten hilfreich sein ebenso wie allgemeine Prinzipien des Haftpflichtrechts (Berechnung Versorgerschaden, Abgrenzung Reflexschaden, Höhe der Genugtuung für Angehörige, etc.). Selbstverständlich ist eine Schätzung / Hochrechnung der aus dem Fonds zu bezahlenden Leistungen unerlässlich und muss vorgenommen werden.