Aufgaben und Struktur des Jugendhilfeausschusses Dr. Dirk Härdrich, Nds. Landesamt für Soziales, Jugend und Familie

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1 Aufgaben und Struktur des Jugendhilfeausschusses Dr. Dirk Härdrich, Nds. Landesamt für Soziales, Jugend und Familie Der Jugendhilfeausschuss ist seit jeher ein besonderes Konstrukt in der deutschen Kommunalverfassung und es ist immer wieder eine Aufgabe, ihn in die kommunale Aufgabenstellung und in die Aufgaben der Jugendhilfe neu einzuordnen. Der Jugendhilfeausschuss ist deshalb etwas Besonderes, weil er eine Denkweise und Arbeitstradition darstellt, die sich in dieser Weise allein in der Jugendhilfe ausgeprägt hat und deshalb von allen anderen kommunalen Konstruktionen abweicht. Eigentlich liegt der JHA quer sowohl zur Vertretungskörperschaft, der er nicht angehört, aber auch zur Verwaltung. Er ist nämlich der einzige Ausschuss innerhalb einer Verwaltungsorganisation. Grundsätzlich ist er, auch wenn er von der Grundidee immerhin inzwischen auf eine mehr als 80jährige Tradition zurückblicken kann, ein höchst modernes bürgerschaftliches Instrument. Die Idee war es, gerade in der Jugendhilfe sicher zu stellen, dass diese nicht nur als öffentliches, sondern als gesamtgesellschaftliches Thema angesehen wurde. Daher war und ist es das Bestreben, die Jugendhilfe nicht als alleiniges, wenn auch fachliches Verwaltungshandeln zu sehen, sondern durch die Einbeziehung gesellschaftlicher Kräfte eine Wechselwirkung zwischen Verwaltungshandeln und Gesellschaft zum Wohle der Kinder- und Jugendlichen zu erzeugen. 1

2 Um auch den heutigen Jugendhilfeausschuss zu verstehen, lohnt sich ein kurzer Blick in die Entstehungsgeschichte. Ursprünglich wurden die Jugendämter als Kollegialorgane eingerichtet, bei dem der Verwaltungsvorstand aus hauptamtlichen und ehrenamtlichen Kräften bestehen musste, die gemeinsam alle Entscheidungen zu fällen hatten. Schon damals wurde auch der noch heute bestehende Verteilungsschlüssel 3/5 zur 2/5 geschaffen. Im Verlaufe der Jahre entstanden dann zunehmend anstelle dieses kollegialen Entscheidungsorgans Beiräte, die für die hauptamtliche Leitung Beratungsfunktion wahrnahmen wurde dieses System aufgelöst und im Rahmen des Führerprinzips dem Leiter des Jugendamtes bzw. dem Bürgermeister die alleinige Entscheidungskompetenz zugewiesen. 2

3 Mit der Novelle des RJWG von 1953 entstand dann das so genannte zweigliedrige Jugendamt. Dem Jugendwohlfahrtsausschuss wurde die Aufgabe zugewiesen, Grundsatzbeschlüsse zu fassen, die Verwaltung erhielt die Aufgabe, im Rahmen dieser Vorgaben die alltägliche Umsetzungsarbeit zu leisten. Es blieb aber dabei, dass nur diese beiden Bestandteile das zweigliedrige Jugendamt ausmachen. Spannend ist die dafür im Bundestag 1953 vorgetragene Begründung. Mit der neuen Regelung sollte erreicht werden, dass die Verantwortung für die Erziehung der Jugend alle im Jugendamt vertretenen Bürger tragen. Es geht darum, gerade im Jugendamt eine echte Demokratie zu verwirklichen und den Bürgern, die durch freie Mitarbeit am Gemeinwohl Gemeinsinn bewiesen haben, Mitverantwortung zu übertragen. Damit wird am besten vermieden, dass sich eine nur repräsentative Demokratie entwickelt (Merchel/ Reismann, 2004, S. 48) Das ein so konstruiertes Jugendamt eine Behörde mit besonderem Status ist, war schon 1923 Gegenstand teilweise heftiger Diskussionen. Gegner argumentierten mit der Abweichung vom ansonsten üblichen Behördenaufbau, es wurde eine zu großer Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung beklagt und auch 1953 wurden diese Argumente vorgetragen. 3

4 Insofern beruht die Konstruktion des zweigliedrigen Jugendamtes auf einer jahrzehntealten Struktur und die dafür vorgetragenen Argumente haben bis heute nichts von ihrer Überzeugungskraft verloren. Aber auch die, im Zuge der Verwaltungsreformbemühungen der 90er Jahre vorgebrachten Argumente gegen diese Zweigliedrigkeit können auf eine lange Tradition zurückblicken. Es werden also immer wieder die selben Schlachten mit den selben Waffen geschlagen. Bei der Verabschiedung des SGB VIII gab es diese Diskussion erneut, aber damals ebenso wie bei der Verabschiedung des so genannten KICK im Jahr 2005 wurde die Zweigliedrigkeit des Jugendamtes nicht angetastet. Erst mit der Föderalismusreform aus dem Jahr 2006 wurde die grundsätzliche Möglichkeit geschaffen, durch landesrechtliche Regelungen von der bundesgesetzlich vorgegebenen Struktur abzuweichen. Der Jugendhilfeausschuss basiert grundsätzlich auf den Regelungen des Kinderund Jugendhilfegesetzes des Bundes in Tradition des Jugendwohlfahrtsgesetzes. Dort sind es die 70 und 71. Hinzu kommt für Niedersachsen das Landesausführungsgesetz, dass insbesondere die im Bundesgesetz offen gelassenen Fragen zur 4

5 Zahl der stimmberechtigten Mitglieder und eine Auflistung der beratenden Mitglieder enthält. Der 70 Im 70 des SGB VIII wird definiert, dass das Jugendamt aus den genannten zwei Bestandteilen, dem Jugendhilfeausschuss und der Verwaltung des Jugendamtes besteht. Im Absatz 2 wird dann darauf verwiesen, dass die Geschäfte der laufenden Verwaltung von der Verwaltung wahrzunehmen sind. Daraus ist in der Umkehrung zu schließen, dass Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung, die nicht alltägliche Exekutivaufgaben sind, zum Aufgabenbereich des Jugendhilfeausschusses gehören. Welche das im Einzelnen sind, führt einerseits der 71 SGB VIII näher aus, es hat sich aber auch eine Alltagspraxis entwickelt. Da ein sehr wesentlicher Teil der Arbeit des Jugendamtes aus Verwaltungsvollzugsaufgaben im Rahmen des SGB VIII bestehen, wird auch deutlich, dass der größte Teil der Aufgaben des Jugendamtes im Aufgabenbereich der Verwaltung liegen müssen. Diese Regelungen des 70 SGB VIII sind es, die den Jugendhilfeausschuss zu einem besonderen, in der Kommunalverfassung einzigartigen Konstrukt machen. Er ist 5

6 nämlich eigentlich kein Teil der Vertretungskörperschaft. Diese besteht, wie bekannt, aus dem Rat bzw. dem Kreistag, der sich zur Unterstützung und Vorbereitung der Beschlusslagen und zur Einbeziehung auch der Bürgerinnen und Bürger beratende Ausschüsse geben kann, von denen z.b. der Schulausschuss gesetzlich vorgeschrieben ist. Alle diese Ausschüsse sind aber Teile der repräsentativen Vertretungskörperschaft und stehen der Verwaltung gegenüber. Der Jugendhilfeausschuss dagegen ist, folgt man dem Wortlaut des 70 SGB VIII, Teil der Verwaltung, besteht doch das Jugendamt ausdrücklich aus der Verwaltung und dem Ausschuss. Damit steht der JHA eigentlich sogar dem Rat und dem Kreisausschuss gegenüber. So hat es das Bundesverwaltungsgericht in einem Beschluss vom 18. Juni 2004 noch einmal ausdrücklich bekräftigt. Denn, das ist die entscheidende Formulierung im 70 SGB VIII, die Aufgaben des nach 69 SGB VIII gebildeten Jugendamtes werden durch den Jugendhilfeausschuss und die Verwaltung des Jugendamtes wahrgenommen. Diese Formulierung stellt die beiden Bestandteile des Jugendamtes gleichberechtigt nebeneinander und weist ihnen entsprechende Aufgaben gegenseitig ergänzend zu. Ganz deutlich gesagt: es gibt nicht das Jugendamt und den Jugendhilfeausschuss, sondern das Jugendamt besteht aus der Verwaltung und dem Ausschuss. Dieses ist sicherlich eines der Hauptprobleme beim Verständnis, wenn man sich aber die von mir Eingangs dargestellt Entstehungsgeschichte dieses Ausschusses erinnert, wird das eigentlich verständlich. In der Alltagspraxis hingegen bewegt sich der JHA auch im Verständnis des politischen Raumes eher im Bereich der Ratsausschüsse. Der 71 6

7 Bei der Zusammensetzung ist entscheidend, dass dem JHA als stimmberechtigte Mitglieder nicht nur Mitglieder der Vertretungskörperschaft (3/5) angehören, sondern auch ausdrücklich zwei Fünftel aus Mitgliedern bestehen, die von den Trägern der Jugendhilfe vorgeschlagen worden sind. Aber nicht einmal die von der Vertretungskörperschaft entsandten Mitglieder müssen dieser angehören, sie werden nur von dieser bestimmt; in diesem Fall müssen sie aber in der Jugendhilfe erfahren sein ( 71 Abs. 1, Ziffer 1). Das unterstreicht einmal mehr den von den kommunalen Ausschüssen abweichenden Status des Jugendhilfeausschusses, der an dieser Stelle viel eher als Aufsichtsrat des Jugendamtes bezeichnet werden sollte. Ziel ist es ganz eindeutig, eine vor allem fachlich begründeten Ausschuss zu erreichen, daher darf dieser Ausschuss auch von der Zusammensetzung der kommunalen Ausschüsse abweichen. Hinzu kommen nicht stimmberechtigte, beratende Mitglieder. Das Bundesrecht überlässt es an dieser Stelle dem Landesrecht, hier zu regeln und dies findet sich in Niedersachsen dann auch im 4 Abs. 1 des AGKJHG, Dort ist festgehalten, wer in jedem Fall dem Ausschuss anzugehören hat. Auch hier wird deutlich, dass es bei der Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses in jedem Fall darum gehen soll, ein fachliches Gremium zusammenzuset- 7

8 zen, dass in der Lage ist, seinen Auftrag gemäß SGB VIII umzusetzen. Es geht ausdrücklich nicht (vordringlich) um politische Rahmensetzungen; diese obliegen dem Kreisausschuss und dem Kreistag, denn, so sagt es der 71 Abs. 3 ausdrücklich; der JHA führt seine Tätigkeit im Rahmen der von der Vertretungskörperschaft gefassten Beschlüsse aus, übrigens erneut ein Hinweis für die eigentliche Zuordnung des JHA zur Verwaltung. Die Aufgaben des Jugendhilfeausschusses Grundsätzlich unterliegt die Arbeit des Jugendhilfeausschusses der fachlichen Vorgabe des SGB VIII. Danach hat jeder junge Mensch ein Recht auf Förderung seiner Entwicklung und auf Erziehung zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit ( 1 Abs. 1 SGB VIII). Dieses Ziel zu erreichen, ist die unterstützende Aufgabe der Jugendhilfe. Im Abs. 3 heißt es dem entsprechend: Jugendhilfe soll u.a. dazu beitragen, positive Lebensbedingungen für junge Menschen und ihre Familien sowie eine kinder- und familienfreundliche Umwelt zu erhalten oder zu schaffen. 8

9 Damit ist das grundsätzliche querschnittsbezogene Aufgabenfeld der Jugendhilfe und damit auch des Jugendhilfeausschusses schon sehr umfassend beschrieben. Aber neben dieser Generalvollmacht gibt es noch eine genauere Aufgabenzuschreibung im 71 SGB VIII. Danach befasst sich der JHA mit allen Angelegenheiten der Jugendhilfe (was auch selbstverständlich ist, gehört ja die gesamte Jugendhilfe auch zum Aufgabenspektrum eines Jugendamtes und damit auch zu dem des JHA), vor allem aber mit drei besonders genannten Aufgaben: der Erörterung aktueller Problemlagen junger Menschen und ihrer Familien der Jugendhilfeplanung der Förderung der freien Jugendhilfe. In Verbindung mit dem eingangs erwähnten Programmparagrafen des SGB VIII hat der Jugendhilfeausschuss ein umfassendes, bundesgesetzlich verbürgtes Befassungsrecht. Dieses umfasst alle Bereiche, die in die Lebenslagen junger Menschen eingreifen. Dazu gehören beispielsweise auch Fragen der Arbeitsmarkt-, der Umwelt-, der Struktur- oder der Wohnungs- und Planungspolitik bezogen immer auf die Lebenslagen von Kindern und Jugendlichen. Dieses Befassungsrecht kann ihm auch nicht beschränkt oder gar genommen werden. Zudem hat der Jugendhilfeausschuss ein ausdrücklich zugeordnetes Arbeitsfeld, nämlich die Jugendhilfeplanung, also der Abgleich zwischen dem Erforderlichen und dem Vorhandenen an Angeboten und Einrichtungen. Auch die Förderung der freien Träger der Jugendhilfe gehört zu seinen originären Aufgaben, wobei sich dies nicht nur auf die idelle Förderung, sondern durchaus auch auf materielle Unterstützung in Form von konkreten Förderungen oder Aufgabenübertragungen erstreckt. Darüber hinaus ist der JHA originär z.b. auch für das Erlassen von Förderrichtlinien oder für Entscheidungen über Zuwendungen zuständig. Grundsätzlich ist der Jugendhilfeausschuss befugt, alle Angelegenheiten der Jugendhilfe von der Verwaltung an sich zu ziehen, sofern es sich nicht um Geschäfte der laufenden Verwaltung, sondern um grundsätzliche Entscheidungen handelt. 9

10 Im Absatz 3 des 71 wird dem JHA ein, alle Angelegenheiten der Jugendhilfe betreffendes Beschlussrecht zugewiesen. Allerdings findet dieses seine Grenzen im Rahmen der vorhandenen finanziellen Mittel sowie den Beschlüssen der Vertretungskörperschaft (dazu zählt auch die Satzung). Diese ist dem JHA in jedem Fall übergeordnet und kann auch Beschlüsse des Selben durch eigene Beschlüsse ersetzen. Allerdings ist es, wenngleich im Alltagsgeschäft nicht immer klar zu beschreiben, erforderlich, dass dem JHA ein substantielles eigenes Beschlussrecht verbleibt. Er ist insofern eben kein vorbereitender Ausschuss, der nur Empfehlungen abgibt, sondern er muss einen eigenen, abgeschlossenen Kompetenzbereich behalten. Beschlüsse des JHA binden zunächst nur die Verwaltung des Jugendamtes, diese muss diese Beschlüsse ausführen und umsetzen, sofern sie sich im Rahmen des geltenden Rechtes bewegen. Über das Jugendamt hinaus gehen Anträge an die Vertretungskörperschaft. Zu solchen Anträgen hat der JHA auch unabhängig von der Verwaltung ein eigenes Antragsrecht. An dieser Stelle tritt der JHA wieder aus der Einheit der Verwaltung heraus, denn die Anträge des JHA bedürfen nicht der Mitzeichnung durch den Hauptverwaltungsbeamten. Die Vertretungskörperschaft muss sich mit den Anträgen befassen und sie muss sich dazu äußern. Ein weiteres Recht steht dem JHA zu: in allen Angelegenheiten der Jugendhilfe hat er ein Anhörungsrecht, davon kann die Verwaltung in begründeten Fällen allerdings 10

11 abweichen. Hier kann sich auch im Alltagsgeschäft ein Streit darüber entwickeln, ob das Anhörungsrecht des JHA im Einzelfall begründet eingeschränkt wurde oder nicht. Der JHA wird sein Befassungsrecht, gestützt auf 1 Abs. 4 und 71 Abs. 3 wahrscheinlich relativ weit fassen, während die Vertretungskörperschaft dies in aller Regel eher verengt nur auf die tatsächlichen Aufgaben der Jugendhilfe begrenzt sehen möchte. Es ist dann nicht nur eine fachliche Aufgabe, sondern auch eine politische Entscheidung, wie sich das Verhältnis zwischen Kreistag und JHA einpendelt oder tradiert bereits eingependelt hat. Natürlich kann ein JHA, sollte er sich in seinen Rechten verletzt fühlen, den Klageweg beschreiten, aber ob man diesen Weg wirklich beschreiten soll, ist sehr vom Einzelfall abhängig. Das der Jugendhilfeausschuss in der Regel öffentlich tagt, ist auch nicht von vornherein selbstverständlich, wenn man ihn als Teil des Jugendamtes begreift. Es ist nämlich in der Regel nicht so, dass Beratungen in Ämtern öffentlich erfolgen. Aber auch hier wollte der Gesetzgeber schon 1953 sicherstellen, dass die Arbeit der Jugendhilfe transparent abläuft und damit den größtmöglichen Nutzen für die Kinder und Jugendlichen daraus erwächst. Es gibt dann auch nur wenige Beratungsgegenstände, die eine nichtöffentliche Sitzung erfordern. In der Regel handelt es sich dabei um personenbezogene oder einrichtungsbezogene Themen, bei denen ein erhöhtes Schutzbedürfniss der Betroffenen angenommen werden muss. Die Alltagsarbeit des JHA Diese etwas komplizierten rechtlichen Rahmenbedingungen sind das Gefüge, in dem sich die Alltagsarbeit eines Jugendhilfeausschusses entfalten muss. Schon bei der Frage, was zum laufenden Geschäft der Verwaltung gehört und was zu dem Aufgabenbereich des Jugendhilfeausschusses gehört, kann es Auslegungsdiskussionen geben. In der Regel wird der JHA als Gremium nur in Ausnahmefällen überhaupt zu Einzelfragen des Verwaltungshandelns Stellung beziehen können. Das gilt z.b., wenn ein Mitglied des JHA oder ein Vertretergruppe angesprochen und um Hilfe gebeten worden ist und sich der JHA das Anliegen zu Eigen macht. Dann allerdings kann der JHA auch auf das Verwaltungshandeln Einfluss nehmen. In der Praxis wird dies jedoch auf Grund der in aller Regel sehr komplexen Entscheidungsgründe selten der Fall sein können. Gerade bei Entscheidungen z.b. des ASD sollte sich der JHA auch aus Einzelfällen zurückhalten. Allerdings kann er von der Verwaltung auch in derartigen Einzelfällen eine Auskunft verlangen und diesem Auskunftserlangen muss die Verwaltung dann auch nachkommen. Bei der Entscheidung über materielle Förderungen hat der JHA auch im Rahmen der verfügbaren Mittel ein abschließendes Entscheidungsrecht. Allerdings wird hier auch auf die Vorarbeit und Vorauswahl durch die Verwaltung zurückgegriffen werden. In diesen Fällen besteht allerdings auch die immer wieder auftauchende Gefahr, dass der JHA von seinem objektiven Standpunkt abrückt, denn Förderungen beinhalten auch immer Konkurrenzen zwischen verschiedenen Trägern, die ggf. sogar im JHA vertreten sind. Da, so die bundesweite Beobachtung, entwickelt sich ein JHA auch schon einmal zu einem Basar. Gerade die freien Träger nehmen einerseits Anwaltsfunktion für die Kinder und Jugendlichen auf Grund ihrer Professionalität war, 11

12 andererseits müssen sie die Interessen der entsendenden Organisation im Blick haben und werden im Einzelfall auch dafür eintreten. Dieses Spannungsverhältnis ist schwer aufzulösen. Hier kann es im Einzelfall dann auch schnell dazu kommen, dass es eigentlich, wie in allen anderen Angelegenheiten der Kommune, auch Befangenheitssituationen gibt, die eine Mitwirkung des Betroffenen ausschließen. Ist der JHA erforderlich und nötig? Diese Frage kann nicht eigentlich beantwortet werden. Die Einschätzung ist sehr stark von der jeweiligen Sichtweise abhängig. In der Fachwelt wird nach wie vor die Zweigleisigkeit des Jugendamtes befürwortet und damit der Jugendhilfeausschuss als unverzichtbares Element der Jugendhilfe gesehen. Außerhalb der Jugendhilfe wird seit jeher skeptisch auf dieses fremde Element der kommunalen Struktur geschaut. Zwar haben höchstrichterliche Urteile in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder klargestellt, dass der Bund durchaus das Recht hat, wie in diesem Fall so stark in die kommunale Organisationshoheit einzugreifen, zumal wenn er wie im vorliegenden Fall, eine einheitliche fachliche Aufgabenwahrnehmung damit sicherstellen will. 12

13 Dennoch ist der JHA umstritten. Im Zusammenhang mit der Verwaltungsreform erwies sich der JHA als unpassendes Element und im Zusammenhang mit der Föderalismusreform ist zumindest das rechtliche Türchen geöffnet worden, den JHA abschaffen zu können; auch wenn dafür derzeit noch die landesrechtliche Grundlage fehlt. Aus Sicht der Jugendhilfe ist der Ausschuss ein durchaus sinnvolles Konstrukt, die fachliche Diskussion über die Jugendhilfe vor Ort von der reinen politischen oder verwaltenden Ebene zu lösen und in einem Fachgremium organisiert zu führen. Gerade der Einbezug freier Träger und der Einbezug zahlreicher beratender Mitglieder aus angrenzenden Bereichen der Jugendhilfe garantiert den ganzheitlichen Ansatz, der sonst zu leicht im politischen Alltag untergeht und der vor allem in der Aufteilung auf verschiedenen Fachausschüsse leicht aus dem Blickfeld gerät. Hinzu kommt, dass durch den JHA alle an der Umsetzung der Jugendhilfe beteiligten Gruppen zumindest durch Vertreterinnen und Vertreter einbezogen sind. Bundesweite Untersuchungen belegen denn auch, dass in den JHA in der Regel fachbezogener diskutiert wird, als in anderen Ausschüssen, das Fraktionsgrenzen eine geringere Rolle spielen und das auch die Verwaltungen es für ihre Arbeit als hilfreich ansehen, ihr Handeln durch ein Fachgremium überprüfen lassen zu müssen. Ob sich aber auf Dauer dieses Gremium wird halten können, ist derzeit offener den je. 13

14 Die Föderalismusreform ermöglicht den Ländern, vom Bundesrecht abweichende Regelungen z.b. auch zu Behördenstrukturen zu treffen. Das Land Niedersachsen hat dies mit dem Landesjugendamt bereits getan. Durch eine Änderung des AGKJHG hat es das Landesjugendamt als zweigleisige Sonderbehörde gem. 70 Abs. 3 SGB VIII aufgelöst und den Landesjugendhilfeausschuss durch einen, dem Ministerium zugeordneten Landesbeirat für Kinder- und Jugendhilfe ersetzt. Die Fachgruppe Kinder-, Jugend und Familie, also das ehemalige Landesjugendamt, nimmt allerdings nach wie vor weitgehend die bisherigen Aufgaben eines Landesjugendamtes war. Allerdings ist der Kitabereich schon seit längerem dem Kultusministerium zugeordnet. Allerdings gab es bislang noch auf der Ebene der nachgeordneten Behörde Landesjugendamt durch den Landesjugendhilfeausschuss ein verbindendes Element. Das ist entfallen und so verteilen sich die Aufgaben der Jugendhilfe inzwischen auf mehrere Behörden und der jetzige Landesbeirat hat nur noch beratende Funktion und ist den beiden zuständigen Ministerien zugeordnet. Damit hat sich die vielbeschworene Einheit der Jugendhilfe auf Landesebene aufgelöst. 14