URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer) 19. Juni 2008(*)

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1 URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer) 19. Juni 2008(*) Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats Staatliche Beihilfen Zuschüsse für Investitionen und zur Beschäftigungsförderung Verpflichtung zur Rückforderung Versäumnis Grundsatz des Vertrauensschutzes In der Rechtssache C-39/06 betreffend eine Vertragsverletzungsklage gemäß Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 2 EG, eingereicht am 24. Januar 2006, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch K. Gross und T. Scharf als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg, gegen Klägerin, Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch M. Lumma und C. Schulze-Bahr als Bevollmächtigte, erlässt DER GERICHTSHOF (Erste Kammer) Beklagte, unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann sowie der Richter A. Tizzano (Berichterstatter), A. Borg Barthet, M. Ilešič und E. Levits, Generalanwalt: Y. Bot, Kanzler: R. Grass, aufgrund des schriftlichen Verfahrens, aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden, folgendes Urteil 1 Mit ihrer Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 249 EG und den Art. 1 bis 3 der Entscheidung der Kommission vom 30. Oktober 2002 in Gestalt der Entscheidung 2003/643/EG vom 13. Mai 2003 über die staatliche Beihilfe Deutschlands zugunsten der Kahla Porzellan GmbH und der Kahla/Thüringen Porzellan GmbH (ABl. L 227, S. 12, im Folgenden: streitige Entscheidung) verstoßen hat, dass sie nicht alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um bestimmte mit dieser Entscheidung für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärte Beihilfen zurückzufordern.

2 Sachverhalt und Vorverfahren 2 Auf mehrere Beschwerden hin eröffnete die Kommission am 15. November 2000 das förmliche Prüfverfahren nach Art. 88 Abs. 2 EG in Bezug auf 33 Hilfsmaßnahmen des Landes Thüringen (Deutschland) für die Kahla Porzellan GmbH und die Kahla/Thüringen Porzellan GmbH (im Folgenden: Kahla), zwei dort ansässige Hersteller von Geschirr und Objekten aus Porzellan. 3 Zu den von der Kommission geprüften Maßnahmen gehörten ein Investitionszuschuss für kleine und mittlere Unternehmen (im Folgenden: KMU) in Höhe von 2,5 Mio. DM (im Folgenden: Maßnahme 15) und Zuschüsse zur Förderung der Beschäftigung in Höhe von insgesamt 1,549 Mio. DM, die zwischen 1994 und 1996 nach 249h des Arbeitsförderungsgesetzes gewährt worden waren (im Folgenden: Maßnahme 26). 4 Zur Maßnahme 15 stellte die Kommission fest, dass sie entgegen den Behauptungen der Bundesrepublik Deutschland nicht von einer zuvor genehmigten Beihilferegelung gedeckt sei, weil diese nur auf KMU und auf Großunternehmen Anwendung finde, nicht aber auf Unternehmen in Schwierigkeiten wie Kahla. 5 Zur Maßnahme 26 führte die Kommission aus, dass die Zuschüsse entgegen den Angaben der deutschen Behörden nicht von einer genehmigten Umweltschutzbeihilferegelung gedeckt seien, da die fragliche Regelung zum einen für die Beseitigung von Umweltgefahren in staatlichen Unternehmen vorgesehen gewesen sei, Kahla zum Zeitpunkt der Gewährung dieser Zuschüsse jedoch ein privates Unternehmen gewesen sei, und zum anderen nur von der Bundesanstalt für Arbeit gewährte Beihilfen betroffen habe, die fraglichen Zuschüsse aber zum Teil vom Land Thüringen gewährt worden seien. 6 In den Art. 1 bis 3 der streitigen Entscheidung, mit der das Prüfverfahren abgeschlossen wird, heißt es: Artikel 1 (2) Die folgenden staatlichen Beihilfen Deutschlands zugunsten der [Kahla] sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar: d) Maßnahme 15: ein Zuschuss des Landes Thüringen; g) Maßnahme 26: Zuschüsse zur Förderung der Beschäftigung; Artikel 2 (1) Deutschland ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 genannten, rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen vom Empfänger zurückzufordern. (2) Die Rückforderung der Beihilfe erfolgt unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige, tatsächliche Vollstreckung der Entscheidung ermöglichen.

3 Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung. Die Zinsen werden auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Referenzzinssatzes berechnet. Artikel 3 Deutschland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen. 7 Die streitige Entscheidung wurde der deutschen Regierung mit Schreiben der Kommission vom 16. November 2002 bekannt gegeben. 8 Am 22. Januar 2003 erhob Kahla beim Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung (Rechtssache T-20/03). Bei diesem Gericht wurde kein Antrag auf Aussetzung des Vollzugs gemäß Art. 242 EG gestellt. 9 Zwischenzeitlich hatte es zahlreiche Kontakte zwischen der Kommission und der Bundesrepublik Deutschland gegeben, die von einem Schriftwechsel begleitet wurden. 10 Nachdem die Kommission festgestellt hatte, dass die deutschen Behörden nach Ablauf der in Art. 3 der streitigen Entscheidung festgelegten Frist von zwei Monaten, die wiederholt verlängert worden war, nicht die Maßnahmen ergriffen hatten, die erforderlich waren, um die Rückzahlung der Beträge sicherzustellen, die im Rahmen von sechs in Art. 1 Abs. 2 dieser Entscheidung für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten Beihilfemaßnahmen gewährt worden waren, hat sie die vorliegende Klage erhoben. 11 Mit Schreiben vom 12. Oktober 2007 hat die Kommission dem Gerichtshof mitgeteilt, dass die Bundesrepublik Deutschland nach Klageerhebung ausreichende Rückforderungsmaßnahmen in Bezug auf vier der sechs Maßnahmen ergriffen habe. Sie hat die Klage daher teilweise zurückgenommen und nur die Rügen bezüglich der Maßnahmen 15 und 26 aufrechterhalten. In diesem Schreiben hat die Kommission außerdem erneut beantragt, der Bundesrepublik Deutschland die gesamten Kosten aufzuerlegen. Zur Klage Zur Rüge bezüglich der Maßnahme Mit ihrer ersten Rüge beanstandet die Kommission, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht die für die Rückforderung der Maßnahme 15 erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat. 13 Sie trägt vor, dass das Argument der Bundesrepublik Deutschland in dem nach Erlass der streitigen Entscheidung mit ihr geführten Schriftwechsel, wonach die Rückforderung der Maßnahme 15 gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoße, weil die fragliche Beihilfe unter Einhaltung des Verfahrens nach Art. 88 EG vergeben worden sei, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung gehöre, die nur im Rahmen der derzeit beim Gericht anhängigen Nichtigkeitsklage vorgenommen werden könne.

4 14 Die Bundesrepublik Deutschland macht insbesondere geltend, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes nach ständiger Rechtsprechung seit dem Urteil vom 20. März 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Slg. 1997, I-1591), der Rückforderung einer Beihilfe entgegenstehe, wenn bei deren Vergabe das Verfahren des Art. 88 EG eingehalten worden sei. 15 Außerdem habe die Rückforderung der Maßnahme 15 nach dem Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz zu erfolgen, wonach ein Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewähre, nur dann zurückgenommen werden könne, wenn dem Empfänger dessen Rechtswidrigkeit bekannt gewesen sei oder hätte bekannt sein müssen. 16 Der fragliche Zuschuss sei jedoch auf der Grundlage einer Beihilferegelung gewährt worden, die entgegen den Behauptungen der Kommission weder auf KMU beschränkt gewesen sei, noch Unternehmen in Schwierigkeiten ausgeschlossen habe. Kahla habe daher davon ausgehen dürfen, dass ihr die Beihilfe unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sei. 17 Dazu ist vorab festzustellen, dass sich das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland zum Verstoß der Rückforderung der Maßnahme 15 gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, wie die Kommission zutreffend geltend macht, in Wirklichkeit auf die Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung bezieht. Deutschland leitet den Verstoß gegen diesen Grundsatz daraus ab, dass diese Maßnahme auf der Grundlage einer nach Art. 88 EG genehmigten Beihilferegelung gewährt worden sei. 18 Im Rahmen der vorliegenden Klage, die eine unzulängliche Durchführung einer Entscheidung über staatliche Beihilfen zum Gegenstand hat, die von dem Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, nicht vor dem Gerichtshof angefochten worden ist, kann der Mitgliedstaat jedoch nach ständiger Rechtsprechung die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung nicht in Frage stellen (vgl. u. a. Urteile vom 27. Juni 2000, Kommission/Portugal, C-404/97, Slg. 2000, I-4897, Randnr. 34, und vom 12. Mai 2005, Kommission/Griechenland, C-415/03, Slg. 2005, I-3875, Randnr. 38). 19 Das Klagesystem des EG-Vertrags unterscheidet nämlich zwischen den in den Art. 226 EG und 227 EG vorgesehenen Klagen, die auf die Feststellung gerichtet sind, dass ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, und den in den Art. 230 EG und 232 EG vorgesehenen Klagen, mit denen die Rechtmäßigkeit von Handlungen oder Unterlassungen der Gemeinschaftsorgane überprüft werden soll. Diese Klagemöglichkeiten haben unterschiedliche Zwecke und unterliegen unterschiedlichen Voraussetzungen. Ein Mitgliedstaat kann sich daher mangels einer Vorschrift des EG-Vertrags, die ihn dazu ausdrücklich ermächtigte, zur Verteidigung gegenüber einer auf die Nichtdurchführung einer an ihn gerichteten Entscheidung gestützten Vertragsverletzungsklage nicht mit Erfolg auf die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung berufen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 30. Juni 1988, Kommission/Griechenland, 226/87, Slg. 1988, 3611, Randnr. 14, vom 27. Oktober 1992, Kommission/Deutschland, C-74/91, Slg. 1992, I-5437, Randnr. 10, vom 22. März 2001, Kommission/Frankreich, C-261/99, Slg. 2001, I-2537, Randnr. 18, und vom 26. Juni 2003, Kommission/Spanien, C-404/00, Slg. 2003, I-6695, Randnr. 40). 20 Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der fragliche Rechtsakt mit besonders schweren und offensichtlichen Fehlern behaftet wäre, so dass er als inexistenter Rechtsakt qualifiziert werden könnte (Urteile vom 30. Juni 1988, Kommission/Griechenland, Randnr. 16, Kommission/Deutschland, Randnr. 11, und Kommission/Spanien, Randnr. 41).

5 21 Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, müssen die in den beiden vorstehenden Randnummern dargelegten Erwägungen auch im Rahmen einer wie hier auf Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 2 EG gestützten Vertragsverletzungsklage gelten (vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Portugal, Randnr. 36, Kommission/Frankreich, Randnr. 20, und Kommission/Spanien, Randnr. 42). 22 Im vorliegenden Fall hat die Bundesrepublik Deutschland keine Fehler geltend gemacht, die schon die Existenz der streitigen Entscheidung in Frage stellen können, so dass sie im Rahmen der vorliegenden Klage nicht die in der streitigen Entscheidung vorgenommene Einstufung der Maßnahme 15 als rechtswidrige Beihilfe beanstanden kann. 23 Dieses Ergebnis kann auch nicht mit der Rechtsprechung zum Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens der durch eine Beihilfemaßnahme Begünstigten in Frage gestellt werden, auf die sich Deutschland ebenfalls beruft, um die Nichtdurchführung der streitigen Entscheidung zu rechtfertigen. 24 Nach ständiger Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat, dessen Behörden eine Beihilfe unter Verletzung der Verfahrensbestimmungen des Art. 88 EG gewährt haben, nämlich nicht unter Berufung auf das geschützte Vertrauen der Begünstigten der Verpflichtung entziehen, die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung einer Entscheidung der Kommission zu ergreifen, die die Rückforderung dieser Beihilfe anordnet. Andernfalls wären die Art. 87 EG und 88 EG insoweit wirkungslos, als die nationalen Behörden sich auf ihr eigenes rechtswidriges Verhalten stützen könnten, um Entscheidungen der Kommission nach diesen Vertragsbestimmungen ihrer Wirkung zu berauben (Urteile vom 20. September 1990, Kommission/Deutschland, C-5/89, Slg. 1990, I-3437, Randnr. 17, vom 7. März 2002, Italien/Kommission, C-310/99, Slg. 2002, I-2289, Randnr. 104, und vom 1. April 2004, Kommission/Italien, C-99/02, Slg. 2004, I-3353, Randnr. 21). 25 Die Bundesrepublik Deutschland kann sich daher hier nicht auf den Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens der durch die Maßnahme 15 Begünstigten berufen, um den Verstoß gegen die sich aus der streitigen Entscheidung ergebenden Verpflichtungen zu rechtfertigen. 26 Demnach ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 1 bis 3 der streitigen Entscheidung verstoßen hat, dass sie nicht alle zur Rückforderung der Maßnahme 15 erforderlichen Maßnahmen erlassen hat. Zur Rüge bezüglich der Maßnahme Mit ihrer zweiten Rüge macht die Kommission geltend, die Bundesrepublik Deutschland habe nicht die zur Rückforderung der Maßnahme 26 erforderlichen Maßnahmen ergriffen. 28 Im Rahmen des Vorverfahrens hätten sich die deutschen Behörden, um darzutun, dass es ihnen nicht möglich sei, die fragliche Maßnahme zurückzufordern, im Wesentlichen auf ein Gutachten gestützt, das den zurückzufordernden Beihilfebetrag habe quantifizieren sollen und zu dem Ergebnis gelangt sei, dass Kahla keinen Vorteil aus der Maßnahme 26 gezogen habe. Durch die Berufung auf ein Gutachten, in dem festgestellt werde, dass ein Merkmal des Beihilfebegriffs fehle, versuche die Bundesrepublik Deutschland aber in Wirklichkeit, die Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung und deren Schlussfolgerung hinsichtlich der Natur dieser Maßnahme in Frage zu stellen.

6 29 Außerdem könne ein Dokument, das übermittelt werde, nachdem eine abschließende Entscheidung getroffen worden sei, die Grundlagen, auf denen diese Entscheidung beruhe, nicht in Frage stellen. 30 Jedenfalls stütze sich das Gutachten auf Tatsachen und Umstände, die, wie die Möglichkeit für Kahla, die beihilfebegünstigten Arbeiten selbst oder zu einem anderen Zeitpunkt durchzuführen, beihilferechtlich irrelevant seien. Darüber hinaus berücksichtige das Gutachten nicht die Steigerung des Wertes des Unternehmens durch die mit Hilfe der erhaltenen Beihilfen durchgeführten Arbeiten. 31 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass es ihr unmöglich sei, die Maßnahme 26 zurückzufordern. Sie trägt hierfür drei Argumente vor. 32 Erstens sei das Gutachten, in dem festgestellt werde, dass die Maßnahme 26 Kahla keinen Vorteil gebracht habe, mit Einverständnis der Kommission zur Umsetzung der streitigen Entscheidung erstellt worden, weil der Betrag der von Kahla erhaltenen Beihilfe darin nicht beziffert gewesen sei. Unter diesen Umständen verstoße die Weigerung der Kommission, die Feststellungen eines Gutachtens zu berücksichtigen, das mit ihrem Einverständnis erstellt worden sei, gegen den Grundsatz des venire contra factum proprium. 33 Hierzu ist jedoch festzustellen, dass sich dieses Argument in Wirklichkeit gegen die Beurteilung der Kommission hinsichtlich eines der Tatbestandsmerkmale des Begriffs der staatlichen Beihilfe, nämlich des Bestehens eines finanziellen Vorteils für den Beihilfeempfänger, richtet. Anders ausgedrückt, wird mit diesem Argument, obwohl die Einstufung der Maßnahme 26 als staatliche Beihilfe nicht ausdrücklich beanstandet wird, im Kern die Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung in Frage gestellt, soweit sie sich zur Natur dieser Maßnahme äußert. 34 Nach der in den Randnrn. 18 bis 21 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat im Rahmen einer von der Kommission nach Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 2 EG erhobenen Vertragsverletzungsklage, außer im Fall der Nichtexistenz des Gemeinschaftsrechtsakts, nicht damit verteidigen, dass dieser rechtswidrig sei. 35 Dieses Argument geht daher fehl. 36 Zweitens macht die Bundesrepublik Deutschland geltend, dass die streitige Entscheidung bereits deshalb nicht umsetzbar sei, weil der zurückzufordernde Betrag darin nicht hinreichend bestimmt sei. 37 Der Gerichtshof hat entschieden, dass keine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts von der Kommission verlangt, bei der Anordnung der Rückzahlung einer mit dem Gemeinsamen Markt für unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zu erstattenden Beihilfe festzusetzen. Es genügt, dass die Entscheidung der Kommission Angaben enthält, die es ihrem Adressaten ermöglichen, diesen Betrag ohne übermäßige Schwierigkeiten selbst zu bestimmen (Urteile vom 12. Oktober 2000, Spanien/Kommission, C-480/98, Slg. 2000, I-8717, Randnr. 25, vom 12. Mai 2005, Kommission/Griechenland, Randnr. 39, und vom 18. Oktober 2007, Kommission/Frankreich, C-441/06, Slg. 2007, I-8887, Randnr. 29). 38 Wie in Randnr. 3 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ergibt sich aus der streitigen Entscheidung, dass die Kommission angegeben hatte, dass es sich bei der Maßnahme 26 um Zuschüsse in Höhe von 1,549 Mio. DM gehandelt habe.

7 39 Unter diesen Umständen durfte sich die Kommission also darauf beschränken, die Verpflichtung zur Rückforderung der Maßnahme 26 festzustellen und es den nationalen Behörden zu überlassen, die genaue Höhe der zurückzuzahlenden Beträge zu errechnen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Mai 2005, Kommission/Griechenland, Randnr. 40). 40 Auch das zweite Argument ist daher zurückzuweisen. 41 Drittens trägt die Bundesrepublik Deutschland hilfsweise vor, dass Kahla gegen die Rückforderung der fraglichen Beihilfe den Grundsatz des Vertrauensschutzes geltend machen könne, weil die Kommission in einer früheren Sache die Ansicht vertreten habe, dass Maßnahmen nach 249h des Arbeitsförderungsgesetzes keine staatlichen Beihilfen darstellten. 42 Hierzu genügt es, festzustellen, dass sich Deutschland aus den in den Randnrn. 23 und 24 des vorliegenden Urteils bereits dargelegten Gründen nicht auf den Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens des durch die Maßnahme 26 begünstigten Unternehmens berufen kann, um sich seiner Verpflichtung, diese Maßnahme zurückzufordern, zu entziehen. 43 Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 1 bis 3 der streitigen Entscheidung verstoßen hat, dass sie nicht alle zur Rückforderung der Maßnahme 26 erforderlichen Maßnahmen erlassen hat. Kosten 44 Nach Art Abs. 1 der Verfahrensordnung wird die Partei, die die Klage zurücknimmt, zur Tragung der Kosten verurteilt, wenn die Gegenpartei dies in ihrer Stellungnahme zur Rücknahme beantragt. Die Kosten werden jedoch auf Antrag der Partei, die die Rücknahme erklärt, der Gegenpartei auferlegt, wenn dies wegen des Verhaltens dieser Partei gerechtfertigt erscheint. 45 Im vorliegenden Fall hat die Bundesrepublik Deutschland zur Teilrücknahme der Klage durch die Kommission nicht Stellung genommen, während die Kommission beantragt hat, die Kosten Deutschland aufzuerlegen, da sie nur deshalb einige der ursprünglich in der Klageschrift erhobenen Rügen zurückgenommen habe, weil Deutschland nach Klageerhebung die Maßnahmen zurückgefordert habe, auf die sich diese Rügen bezogen hätten. 46 Außerdem ist nach Art der Verfahrensordnung die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Im vorliegenden Fall hat die Kommission beantragt, der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen, und diese ist mit ihrem Vorbringen unterlegen. 47 Unter diesen Umständen sind der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des gesamten Verfahrens aufzuerlegen. Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden: 1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 1 bis 3 der Entscheidung der Kommission vom 30. Oktober

8 2002 in Gestalt der Entscheidung 2003/643/EG vom 13. Mai 2003 über die staatliche Beihilfe Deutschlands zugunsten der Kahla Porzellan GmbH und der Kahla/Thüringen Porzellan GmbH verstoßen, dass sie nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die zur Rückforderung bestimmter in Art. 1 Abs. 2 Buchst. d und g dieser Entscheidung für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärter Maßnahmen erforderlich sind. 2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten. Unterschriften * Verfahrenssprache: Deutsch.