Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Referat EB2 Scharnhorststr Berlin C (2011) 5319

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1 Seiner Exzellenz Herrn Dr. Guido Westerwelle Bundesminister des Auswärtigen Werderscher Markt 1 D Berlin Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Referat EB2 Scharnhorststr Berlin C (2011) 5319 Betreff: Notifizierung Nr. 2011/188/D Erster Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags über Glücksspiel in Deutschland Vorlage einer ausführlichen Stellungnahme und von Bemerkungen auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 98/34/EG vom 22. Juni 1998 Sehr geehrter Herr Bundesminister, gemäß dem Notifizierungsverfahren in Richtlinie 98/34/EG 1 hat Deutschland am 15. April 2011 der Kommission den oben genannten Gesetzentwurf notifiziert. Der Gesetzentwurf hat die Regelung von Online-Wetten und Glücksspielen über das Internet zum Gegenstand. Somit enthält der notifizierte Entwurf Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne von Artikel 1 Absatz 5 der Richtlinie 98/34/EG, geändert durch Richtlinie 98/48/EG, namentlich Vorschriften zur besonderen Regelung von Diensten der Informationsgesellschaft. Er führt einen Rechtsrahmen für die Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen über das Internet ein. Die Prüfung des notifizierten Textes hat die Kommission zur Abgabe der folgenden ausführlichen Stellungnahme und Bemerkungen veranlasst. 1. Ausführliche Stellungnahme Im Fall der notifizierten Bestimmungen des Gesetzentwurfs über das Glücksspielwesen, auf die nachfolgend näher eingegangen wird, insbesondere 4a Absatz 3, 10a und 20 Absatz 3, scheinen Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs vorzuliegen. Als übergeordnete, allgemeine Bemerkung stellt die Kommission fest, dass die deutschen Behörden die Gründe für die vorgeschlagenen Beschränkungen nicht explizit ausgeführt haben. Darüber hinaus haben die deutschen Behörden die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen nicht nachgewiesen (Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden können, müssen von einer Untersuchung zur Geeignetheit und zur 1 ABl. L 204 vom , S. 37, zuletzt geändert durch die Richtlinie 98/48/EG (ABl. L 217 vom , S. 18).

2 Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahme begleitet werden (siehe dazu Rechtssache C-8/02, Leichtle, Randnr. 45)) Begrenzung des Angebots im Zusammenhang mit Online-Glücksspieldiensten Die Kommission stellt fest, dass 4 Absatz 1 des Entwurfes lautet: Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit und am Zugang zu unerlaubtem Glücksspiel sind verboten. In 4 Absatz 4 ist festgelegt: Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet und über SMS ist verboten. Gemäß 4 Absatz 5 können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des 1 den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben 2. In 4a Absatz 3 wird in Verbindung mit 10a eine allgemeine Verpflichtung zur Beschränkung der Zahl der Konzessionen für Glücksspieldienste und eine explizite Beschränkung der Zahl der Konzessionen für Sportwetten eingeführt. Hinsichtlich der Erbringung und Förderung von Glücksspieldiensten, die von in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen konzessionierten Betreiber angeboten werden, betont die Kommission, dass nach Artikel 56 AEUV Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der EU für Angehörige von Mitgliedstaaten, die in einem anderen EU-Staat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, verboten sind. Der Gerichtshof der Europäischen Union ( Gerichtshof ) hat regelmäßig entschieden, dass Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs gemäß Artikel 56 AEUV beseitigt werden müssen. Alle Maßnahmen, die die Ausübung dieser Freiheiten verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen, sind als solche Beschränkungen anzusehen (Urteil vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-439/99, Kommission gegen Italien, Randnr. 22; sowie sinngemäß hinsichtlich der Dienstleistungsfreiheit Rechtssache C-205/99, Analir u. a., Randnr. 21). Der Europäische Gerichtshof hat hinsichtlich von auf Sportereignisse bezogene Wettdienstleistungen für Recht erkannt, dass Artikel 56 AEUV Dienstleistungen umfasst, die ein Leistungserbringer mit Sitz in einem Mitgliedstaat über das Internet und damit ohne Ortswechsel in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Leistungsempfängern anbietet. 2 In 1 sind die Ziele des notifizierten Entwurfs definiert. Die Ziele des Staatsvertrags sind gleichrangig 1. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, 2. durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, 3. den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden 5. sowie Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs bei der Veranstaltung und dem Vertrieb von Sportwetten vorzubeugen. 2

3 Daraus folgt, dass jegliche Beschränkung dieser Tätigkeiten eine Beschränkung der freien Erbringung von Dienstleistungen durch einen solchen Leistungserbringer darstellt (vgl. Rechtssache C-243/01, Gambelli u. a., Randnr. 54; und Rechtssache C-338/04, Placanica u. a., Randnr. 42). Der Gerichtshof hat entschieden, dass Beschränkungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können. Er hat jedoch ebenfalls festgestellt, dass solche Beschränkungen geeignet sein müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen (siehe Rechtssache C-243/01, Gambelli u. a., Randnr. 67). In Bezug auf die Konzessionierung von Online-Glücksspieldiensten möchte die Kommission bei den folgenden Bestimmungen des notifizierten Gesetzentwurfs verschiedene Bedenken hinsichtlich deren Übereinstimmung mit EU-Recht anführen: Die Kommission erkennt zwar an, dass laut Bewertung des Gerichtshofes die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit Spielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen können, im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben (siehe die verbundenen Rechtssachen C-316/07, C-358/07 - C-360/07, C-409/07 und C-410/07, Stoß u. a., Randnr. 76 und die dort angeführte Rechtsprechung) und ein Mitgliedstaat, wenn er beabsichtigt, Glücksspielmöglichkeiten zu begrenzen, im Prinzip berechtigt ist, ein Genehmigungssystem einzuführen und diesbezüglich Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer festzulegen (Placanica u. a., Randnr. 53). Dennoch möchte die Kommission betonen, dass der Ermessensspielraum, den die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Begrenzung des Glücksspiels haben, sie nicht von der Verpflichtung entbindet, sicherzustellen, dass die von ihnen eingeführten Maßnahmen die Bedingungen gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes erfüllen, insbesondere in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit (siehe insbesondere Rechtssache C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung). Ein Verbot, Tätigkeiten im Wett- und Glücksspielsektor ohne Konzession auszuüben, und entsprechende mengenmäßige Begrenzungen können eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gemäß Artikel 56 AEUV darzustellen und müssen gemäß den Grundsätzen des Gerichtshofes ausreichend begründet werden. Auch wenn der Entwurfstext ohne ausführliche Begründung und Rechtfertigung notifiziert wurde, erkennt die Kommission aus den Zielen des notifizierten Entwurfs gemäß 1 und Erörterungen mit den deutschen Bundesländern die Absicht, durch die Begrenzung des Glücksspielangebots auf geeignete Alternativen zu unerlaubtem Glücksspiel und die Begrenzung der Online-Wettspielangebote, einschließlich der Beschränkung der Konzessionen, den natürlichen Spieldrang der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken und das illegale Glücksspiel zu bekämpfen. Unter Bezugnahme auf die von den deutschen Behörden angeführten Hauptziele (d.h. die Lenkung der Verbrauchernachfrage in ein kontrolliertes System und die Bekämpfung von Verbrechen und Betrug) widerspricht die Kommission zwar nicht der Einführung strenger Bedingungen für die Erteilung von Konzessionen, sie kann jedoch nicht erkennen, wie die Beschränkung der Gesamtzahl der Konzessionen dazu geeignet wäre, diese Ziele zu 3

4 erreichen. Daher werden die deutschen Behörden aufgefordert, eine Untersuchung zur Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der diesbezüglichen Beschränkungen vorzulegen. Die Kommission möchte in diesem Zusammenhang anmerken, dass strenge Bedingungen bei der Konzessionserteilung, eine Begrenzung der Einsätze, Wettarten und Werbemöglichkeiten, die gemessen an der Gesamtgröße des Marktes relativ geringe Anzahl Betreiber, die für eine Konzession in Frage kommen, und eine sehr hohe Konzessionsgebühr (mehr als die durchschnittliche Marge eines Online-Glücksspielbetreibers) es in der Summe sehr schwierig erscheinen lassen, ein wirtschaftlich tragfähiges und in der Folge stabiles und attraktives Onlineangebot für Sportwetten bereitzustellen. Im Hinblick auf die Beschränkung der Zahl der Konzessionen möchte die Kommission darauf hinweisen, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Tatsache, dass eine spezifische Anzahl an Konzessionen für ein Gebiet als ausreichend erachtet wurde, keine ausreichende Rechtfertigung für die sich aus dieser Begrenzung ergebenden Hemmnisse für die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr darstellt. 3 Die Kommission möchte darüber hinaus darauf hinweisen, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofes zeigt, dass die Einführung einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit durch einen Mitgliedstaat auf Grundlage eines anerkannten öffentlichen Interesses nur dann gerechtfertigt sein kann, wenn die betreffende beschränkende Maßnahme geeignet ist, die Verwirklichung des besagten Ziels in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt 4. In dieser Hinsicht kann die Kommission nicht erkennen, wie der notifizierte Entwurf mit der Anforderung einer kohärenten und systematischen Begrenzung der Online-Wetttätigkeiten übereinstimmt, insbesondere im Hinblick auf die folgenden Unterschiede in der Behandlung der verschiedenen Arten von Spielen: Die Bedingungen und Pflichten gemäß 4 Absätze 5 und 6 scheinen nur für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet zu gelten, nicht aber für das Online-Angebot von Casinospielen, die Gegenstand von 20 Absatz 3 sind oder für traditionelle Glücksspieldienste. Für das Online-Angebot von Casinospielen bestehen keine zusätzlichen Konzessionsanforderungen, 20 Absatz 3. In 10a Absatz 3 ist die Zahl der Konzessionen für Online-Dienste im Bereich der Sportwetten auf 7 festgelegt, während gemäß 20 Absatz 3 die Möglichkeit besteht, 16 Konzessionen für Online-Casinospiele - eine Online-Spieltätigkeit, die ein ebenso hohes, wenn nicht sogar höheres Suchtrisiko birgt - zu erteilen Veranstalten und Vermitteln von Casinospielen und Poker, 20 Absatz 3 Gemäß 20 Absatz 3 können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des 1, insbesondere zur Bekämpfung des in der Evaluierung festgestellten Schwarzmarktes, abweichend von 4 Abs. 4 das Veranstalten und Vermitteln von Casinospielen und Poker erlauben, soweit reale Spiele im Spielsaal einer Spielbank angeboten und von dort ins Internet übertragen werden. Ausgenommen hiervon sind Automatenspiele. Der Betreiber muss Inhaber einer von der zuständigen deutschen Behörde erteilten Spielbankerlaubnis sein. Jedes 3 EuGH, 6. März 2007, Placanica, verbundene Rechtssachen C-338/04, Randnr EuGH, 6. März 2007, Placanica, verbundene Rechtssachen C-338/04, Randnr. 53 4

5 Land darf nur eine Spielbank zur Übertragung von Spielen ins Internet ermächtigen. 4 Absatz 5 und Absatz 6 gilt entsprechend. Die Kommission versteht diese Bestimmung dahingehend, dass traditionelle Spielbanken, die in einem Bundesland lizenziert sind, reale Casinospiele im Internet übertragen und ein Online-Angebot an Casinospielen und Poker im Umfeld dieser Übertragung einrichten dürfen. Aufgrund der Bestimmung in 20 Absatz 3 des notifizierten Entwurfs sind die Betreiber von Online-Casinospielen und -Poker faktisch gezwungen, über eine feste Niederlassung in Deutschland zu verfügen. Es ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass der Gerichtshof wie folgt entschieden hat: Die Bedingung, wonach ein Unternehmen in dem Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, eine feste Niederlassung oder ein Tochterunternehmen gründen muss, läuft dem freien Dienstleistungsverkehr direkt zuwider, da sie die Erbringung von Dienstleistungen in diesem Mitgliedstaat durch in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen unmöglich macht. 5 Der Gerichtshof hat weiter Folgendes unterstrichen: Wenn schon das Erfordernis einer Erlaubnis eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, ist das Erfordernis einer festen Niederlassung faktisch die Negation dieser Freiheit. Ein solches Erfordernis ist nur zulässig, wenn es nachweislich eine unerlässliche Voraussetzung für die Erreichung des verfolgten Zieles ist (siehe, unter anderem, Rechtssache C-452/04 Fidium Finanz AG, Slg. 2006, I , Randnr. 46). Der Gerichtshof erkennt zwar die besondere Charakteristik der einzelstaatlichen Aufsicht auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Bereitstellung von Online-Glücksspieldiensten an (siehe zum Beispiel Rechtssache C-42/07 Santa Casa, Randnr ), dennoch müssen Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs mit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit in Einklang stehen. Die Kommission merkt in diesem Zusammenhang an, dass die deutschen Behörden keine Angaben zu den mit der oben genannten Verpflichtung verfolgten Zielen gemacht haben, bzw. zur Angemessenheit dieser Verpflichtung und der Notwendigkeit, diese Ziele zu erreichen. Die Kommission möchte die deutschen Behörden dazu auffordern, darzulegen, wie sie darüber entscheiden werden, welche Spielbank eine Erlaubnis erhält, und wie sie gewährleisten werden, dass die diesbezüglichen Antragsverfahren transparent und auf Grundlage objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien verlaufen werden. Darüber hinaus würde es die Kommission begrüßen, wenn sie weitere Erläuterungen dazu erhielte, wie ein Echtzeit-Onlineangebot für Poker umgesetzt würde. Aus diesen Gründen gibt die Kommission hiermit gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie 98/34/EG ihre ausführliche Stellungnahme ab, wonach 4a Absatz 3, 10a und 20 Absatz 3 des notifizierten Entwurfs bei Verabschiedung ohne angemessene Berücksichtigung der vorstehenden Bemerkungen gegen Artikel 56 AEUV über den freien Dienstleistungsverkehr verstoßen würden. Die Kommission erinnert die deutsche Regierung daran, dass die Vorlage einer ausführlichen Stellungnahme nach Artikel 9 Absatz 2 der vorgenannten Richtlinie 98/34/EG den Mitgliedstaat, der den Entwurf der entsprechenden technischen Vorschrift erstellt hat, verpflichtet, diesen nicht vor Ablauf von vier Monaten ab Notifizierung anzunehmen. 5 Rechtssache C-546/07, Kommission gegen Deutschland, Slg. 2010, I-00000, Randnr

6 Diese Frist läuft demnach am 16. August 2011 ab. Die Kommission weist die deutsche Regierung des Weiteren darauf hin, dass der Mitgliedstaat, an den die ausführliche Stellungnahme gerichtet wurde, nach dieser Bestimmung ebenfalls verpflichtet ist, die Kommission über die von ihm beabsichtigten Folgemaßnahmen zu informieren. Sollte der Wortlaut des behandelten Entwurfs der technischen Vorschrift ohne Berücksichtigung der oben genannten Einwände angenommen werden, könnte sich die Kommission zur Übersendung eines Mahnschreibens gemäß Artikel 258 AEUV gezwungen sehen. Sie behält sich die Möglichkeit zur Übersendung eines Mahnschreibens auch für den Fall vor, dass ihr die Antwort der deutschen Regierung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des infrage stehenden technischen Vorschriftenentwurfs nicht zugegangen ist. Die Kommission fordert die deutsche Regierung auf, ihr den endgültigen Wortlaut des betreffenden Entwurfs der technischen Vorschrift nach seiner Annahme mitzuteilen. Die Nichtübermittlung dieses Wortlauts würde eine Verletzung von Artikel 4 Absatz 3 AEUV und von Artikel 8 Absatz 3 der Richtlinie 98/34/EG darstellen, gegen die vorzugehen sich die Kommission vorbehielte. 2. Bemerkungen 2.1. Konzessionsverfahren für Sportwetten und Teilnahmebedingungen 4a und 4b In 4a des Entwurfs sind die Kriterien festgelegt, die ein Bewerber erfüllen muss, um für eine Konzession für Online-Sportwettdienste in Frage zu kommen. Die Bestimmung enthält eine Reihe von Bedingungen im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeit und Fähigkeit des Bewerbers und der Transparenz und Sicherheit des Glücksspiels. Gegenstand von 4b sind das Konzessionsverfahren und die Auswahlkriterien. In 4b Absatz 5 sind mehrere Kriterien festgelegt, die bei der Auswahl des am besten geeigneten Bewerbers unter mehreren geeigneten Bewerbern anzuwenden sind. Die Kommission stellt fest, dass bestimmte Kriterien, auf Grundlage derer die Behörden über Bewerbungen entscheiden müssen, nicht präzise sind, zum Beispiel das Sozial- und Wirtschaftlichkeitskonzept in 4b oder die Rangfolge der Auswahlkriterien in 4b Absatz 5. Derartige Kriterien können es den Bewerbern erschweren, ihre Chancen auf Erhalt einer Konzession korrekt zu bewerten, und gewähren den erteilenden Behörden einen zu großen Ermessensspielraum. Die Kommission fordert die deutschen Behörden auf zu erläutern, wie sie gewährleisten werden, dass das Konzessionsverfahren transparent und auf Grundlage objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien verlaufen wird. Die Kommission möchte erneut darauf hinweisen, dass der Gerichtshof regelmäßig Folgendes entschieden hat: Damit ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung trotz des Eingriffs in eine solche Grundfreiheit gerechtfertigt ist, muss es daher auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit dem Ermessen der Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern (siehe Rechtssache C-389/05 Kommission gegen Frankreich, Slg. 2008, I-5397, Randnr. 94, und Rechtssache C-169/07, Hartlauer, Slg. 2009, I-1721, Randnr. 64). 6

7 Des Weiteren betont die Kommission, auch wenn sie in keiner Weise eine automatische Erteilung von Genehmigungen in Deutschland fordert, dass es von höchster Wichtigkeit ist, dass die deutschen Behörden im Rahmen des notifizierten Entwurfs den betreffenden Text verdeutlichen und so abändern, dass explizit darauf hingewiesen wird, dass die deutschen Behörden bei der Beurteilung von Bewerbungen die Anforderungen und im Allgemeinen das aufsichtsbehördliche Überwachungs- und Strafsystem, denen der sich bewerbende Betreiber bereits in dem Land unterliegt, in dem er seinen Sitz hat, ausreichend gemäß den durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes systematisch auferlegten Anforderungen berücksichtigen werden (siehe beispielsweise das Urteil Kommission/Italien vom 15. Januar 2002, C-439/99, Randnr. 27, und das Urteil Gambelli vom 6. November 2003, Rechtssache C-243/01, Randnr. 73). Tatsächlich hat der Gerichtshof sogar in Situationen, in denen er in Abweichung vom Prinzip des freien Dienstleistungsverkehrs dem Mitgliedstaat, in dem die Leistung erbracht werden soll, erlaubt hat, eine Genehmigung für diese Tätigkeit zu verlangen, betont, dass ein System, das zu einer bloßen Wiederholung der Nachweise und Sicherheiten führen würde, die im Staat der Niederlassung verlangt werden, mit dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar ist, und daher festgelegt, dass der Mitgliedstaat, in dem die Leistung erbracht werden soll, bei der Prüfung der Anträge auf Genehmigung und bei der Genehmigungserteilung... die Nachweise und Sicherheiten berücksichtigt, die der Leistungserbringer für die Ausübung seiner Tätigkeit im Mitgliedstaat der Niederlassung beigebracht hat (siehe das Urteil Webb vom 17. Dezember 1981, 279/80, Randnr. 20) Recht auf Aufbau eines Vertriebsnetzes von traditionellen Vermittlungsstellen für Sportwetten, 10a Absatz 5 Gemäß 10a Absatz 5 des Entwurfs ist mit jeder Konzession für Online-Dienste im Bereich der Sportwetten das Recht des Konzessionsnehmers verbunden, ein Vertriebsnetz von bis zu 350 Wettvermittlungsstellen aufzubauen. Die Kommission versteht 10a Absatz 5 dahingehend, dass durch diese Bestimmung nur die Möglichkeit eröffnet wird, auch traditionelle Sportwetteinrichtungen einzurichten, die Einrichtung eines traditionellen Wettbetriebs jedoch gemäß 10a Absatz 5 nicht als Voraussetzung für die Erteilung einer Konzession für den Betrieb von Online-Glücksspieldiensten gefordert wird. In diesem Zusammenhang möchte die Kommission erneut betonen, dass der Gerichtshof wie folgt entschieden hat: Die Bedingung, wonach ein Unternehmen in dem Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, eine feste Niederlassung oder ein Tochterunternehmen gründen muss, läuft dem freien Dienstleistungsverkehr direkt zuwider, da sie die Erbringung von Dienstleistungen in diesem Mitgliedstaat durch in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen unmöglich macht Konzessionsanforderungen an etablierte Betreiber, 10a Absatz 1, 10 Absatz 6 und 2 In 10a Absatz 1 des Entwurfs heißt es: 10 Abs. 6 wird auf das Veranstalten von Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nicht angewandt. 10 Absatz 6 lautet: Anderen als den in Abs. 2 und 3 Genannten darf nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts erlaubt werden. In 10 Absatz 2 wird festgelegt, wie die Länder ein angemessenes Glücksspielangebot bereitstellen können, 6 Siehe diesbezüglich unter anderem auch Rechtssache 205/84 Kommission gegen Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 52; Rechtssache C -279/00 Kommission gegen Italien, Slg. 2002, I-1425, Randnr. 17; und Rechtssache C-496/01 Kommission gegen Frankreich, Slg. 2004, I-2351, Randnr. 65). 7

8 entweder durch eine öffentliche Anstalt, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar beteiligt sind. Bei dieser Bestimmung stellt sich die Frage ihrer Vereinbarkeit mit EU-Recht, insbesondere mit Artikel 56 AEUV. 10a Absatz 1 scheint in Verbindung mit 10 Absatz 6 und 2 zu bedeuten, dass die Bestimmungen von 10a Absatz 6 nicht für von staatlich kontrollierten Betreibern angebotene Aktivitäten und Dienstleistungen im Bereich der Sportwetten gilt. Dadurch würden ungleiche Bedingungen für die neuen Marktteilnehmer geschaffen, die Konzessionen im Rahmen des Gesetzentwurfs beantragen. Eine solche Bestimmung würde nach Einschätzung der Kommission die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit für neue Marktteilnehmer weniger attraktiv machen und damit eine Beschränkung gemäß Artikel 56 AEUV darstellen. Wie oben ausgeführt, sind Beschränkungen der Freiheiten gemäß AEUV entsprechend der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu begründen. Die deutschen Behörden werden daher aufgefordert, die genaue Bedeutung sowie den Anwendungsbereich von 10a Absatz 1 des Gesetzentwurfs zu erläutern. Sie sollen erklären, ob nach Inkrafttreten des notifizierten Entwurfs für die Aktivitäten der staatlich kontrollierten Betreiber andere Regeln gelten, und diese Regeln benennen. Wird dieser Punkt bejaht, sollen die deutschen Behörden diese Sonderbehandlung unter Berücksichtigung der vom Gerichtshof vorgegebenen Anforderung der Gesamt-Kohärenz einzelstaatlicher Glücksspielssysteme 7 erklären und rechtfertigen. Darüber hinaus werden die deutschen Behörden aufgefordert zu erklären, ob die etablierten Betreiber ab dem Inkrafttreten des notifizierten Entwurfs damit beginnen können, Online-Glücksspiele anzubieten Genehmigung von Glücksspiel-Vermittlungsdiensten In 4 Absatz 5 des Entwurfs wird die Verpflichtung eingeführt, für die Bereitstellung von Glücksspiel-Vermittlungsdiensten über das Internet eine Erlaubnis zu beantragen. Für jedes Bundesland ist eine separate Erlaubnis erforderlich ( 9 Absatz 4), somit benötigt ein gewerblicher Online-Glücksspielvermittler 16 Erlaubnisse, um seine Dienste im gesamten Bundesgebiet anbieten zu können. Benötigt ein Anbieter von Online-Glücksspiel- Vermittlungsdiensten zudem eine allgemeine Genehmigung für Dienstleistungen im Bereich der Glücksspielvermittlung, 4 Absatz 1, sind sogar 32 Erlaubnisse erforderlich. 19 Absatz 2 sieht die Möglichkeit eines einheitlichen Verfahrens der Bundesländer vor, allerdings unterliegt es der vorherigen Anerkennung durch jedes einzelne Bundesland. Der Kommission ist bewusst, dass im föderalen System Deutschlands die Länder für die Regulierung und in einem weiteren Schritt für die Genehmigung von Glücksspieldiensten zuständig sind. Zwar respektiert die Kommission in vollem Umfang die innerstaatliche Rechtsordnung Deutschlands, sie fordert die deutsche Regierung jedoch auf zu erklären, warum im Entwurf kein ländereinheitliches Verfahren für die Genehmigung von Vermittlungsdiensten im Bereich des Online-Glücksspiels festgelegt ist, auch im Hinblick auf die Tatsache, dass der Entwurf ein solches Verfahren für die Zulassung von Lotterie- Einnehmern ( 9a Absatz 1) und für die Konzessionserteilung im Hinblick auf Sportwetten über das Internet ( 9a Absatz 2 Unterabsatz 3) enthält. In diesem Zusammenhang bittet die Kommission die deutschen Behörden zudem darum, die Bedeutung von 4 Absatz 5 Unterabsatz 5 Satz 2 zu erläutern, durch den über die Einführung einer gesetzlichen 7 Siehe diesbezüglich auch die Urteile des Gerichtshofes in der Rechtssache Markus Stoss (C-316/07) und Carmen Media (C-46/08). 8

9 Verpflichtung zur Durchführung des Eigenvertriebs mittels eines im gesamten Bundesgebiet einheitlichen Angebots anscheinend ein einheitliches Direktmarketingmodell für Lotterien unter unmittelbarer Kontrolle der Bundesländer geschaffen wird Begrenzung der Einsätze, 4 Absatz 5 Unterabsatz 2 In 4 Absatz 5 Unterabsatz 2 ist vorgesehen, dass der Höchsteinsatz je Spielteilnehmer einen Betrag von 750 Euro pro Monat nicht übersteigen darf. Gewinne dürfen nicht mit Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden. Die Kommission fordert die deutschen Behörden auf, die Beweggründe für die Begrenzung der Einsätze auf 750 Euro pro Monat, ohne dass die Gewinne mit Einsätzen verrechnet werden dürfen, darzulegen und zu erläutern, in welcher Weise eine feste Obergrenze am besten dazu geeignet ist, das Ziel des Verbraucherschutzes zu erreichen Werbung für Online-Wettdienste im Internet, 5 Absatz 3 Die Kommission stellt fest, dass die Tatsache, dass Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen gemäß 5 Absatz 3 ohne diesbezügliche Erlaubnis verboten ist, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt. Wie oben erwähnt, hat der Gerichtshof regelmäßig entschieden, dass Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs gemäß Artikel 56 AEUV beseitigt werden müssen. Alle Maßnahmen, die die Ausübung dieser Freiheit unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen, sind als solche Beschränkungen anzusehen, die dennoch durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können. Die Kommission würde es begrüßen, wenn die deutschen Behörden in Bezug auf die Werbung für Glücksspieldienste weiterführende Erläuterungen zu zwei Punkten, insbesondere im Hinblick auf die Anforderung des Gerichtshofes, dass ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung auf objektiven, nichtdiskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen muss, damit dem Ermessen der Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern 8 vorlegen würden: - Wie werden die Bundesländer gewährleisten, dass Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des 1 ausgerichtet ist ( 5 Absatz 1)? - Wie begründet sich das Verbot von Werbung für Sportwetten im Fernsehen im Umfeld von Sportsendungen und wie ist die Formulierung im Umfeld von Sportsendungen zu verstehen? Umfasst dies auch Trikotsponsoring und Bandenwerbung? Die Kommission würde es darüber hinaus zu schätzen wissen, wenn die deutschen Behörden umfassendere Informationen über den Anwendungsbereich von 5 Absatz 3 vorlegen würden: - Ist die audiovisuelle Weiterübertragung einer Veranstaltung, die von einem nicht konzessionierten Online-Glücksspielbetreiber gesponsert wird, vom Verbot in 5 Absatz 3 des Gesetzentwurfs über das Glücksspielwesen betroffen, wenn die betreffende Veranstaltung außerhalb des deutschen Hoheitsgebiets stattfindet? Wenn diese Frage bejaht wird, gilt dieses 8 C-203/08, Randnr

10 Verbot auch für einen Online-Glücksspielbetreiber (ein Privatunternehmen oder eine öffentliche Einrichtung), der nicht beabsichtigt, Kunden auf dem deutschen Markt zu erreichen? 2.7. Konzessionsgebühr, 4c Absatz 3 Gemäß 4c Absatz 3 des Gesetzentwurfs wird für die Erteilung und Überwachung der Konzession eine Gebühr in Höhe von Euro für das Jahr der Erteilung erhoben; für jedes weitere Jahr der Dauer der Konzession wird eine Gebühr in Höhe von Euro fällig. Es ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die Konzessionsanforderungen in jedem Fall auf objektiven, transparenten, nichtdiskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen müssen, entsprechend der Anforderung des Gerichtshofes (siehe zum Beispiel Rechtssache C-380/05, Europa 7, Slg. 2008, Seite I-00349, Randnr. 103, und Placanica, Randnr. 49). Die deutschen Behörden werden aufgefordert zu erläutern, auf welche Dienstleistungen sich diese Gebühr bezieht, wie sie sich berechnet und ob sie dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit entspricht Aufsichtsmaßnahmen, 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 und 5 In Bezug auf die Maßnahmen im Hinblick auf Anbieter von Vermittlungsdiensten gemäß 9 Absatz 1 Unterabsätze 4 und 5 des Entwurfs würde es die Kommission begrüßen, wenn die deutschen Behörden nähere Angaben zur Anwendung dieser Maßnahmen machen könnten, die der zuständigen Behörde des jeweiligen Bundeslandes ermöglichen wird, den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel zu untersagen und Diensteanbietern im Sinne des Telemediengesetzes, insbesondere Zugangsprovidern und Registraren, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung am Zugang zu den unerlaubten Glücksspielangeboten zu untersagen. Wie wird die Verhältnismäßigkeit und Wirksamkeit dieser Maßnahmen beurteilt? Diesbezüglich weist die Kommission die deutschen Behörden darauf hin, dass solche Maßnahmen/Spezifikationen zu Beschränkungen gemäß Artikel 49 und 56 AEUV führen könnten und es den deutschen Behörden obliegt, den Nachweis zu führen, dass jede zukünftige Maßnahme in Bezug auf die Blockierung von Zahlungsverkehr und Internetzugang diesen Anforderungen genügt Übergangsfristen 29 führt Übergangsregelungen ein, gemäß denen durch die Bundesländer kontrollierten Anbietern von Glücksspieldiensten gestattet wird, ihren Betrieb bis zum 30. Juni 2012 ohne Konzession entsprechend dem Vertragsentwurf (der am 1. Januar 2012 in Kraft treten soll) fortzuführen. Das gemeinsame Sportwettangebot der durch die Bundesländer kontrollierten Glücksspielanbieter und die diesbezügliche Vermittlung durch Annahmestellen ist ein Jahr nach Erteilung der Konzessionen zulässig. Die Kommission fordert die deutschen Behörden auf, die Argumentation hinter diesen Bestimmungen zu erläutern. Die deutschen Behörden werden des Weiteren dazu aufgefordert, 10

11 darzulegen, wie sie verhindern wollen, dass diese Bestimmungen zu ungleichen Bedingungen für die neuen Marktteilnehmer führen, die im Rahmen des neuen Gesetzentwurfs eine Konzession beantragen. Zeigten die Bestimmungen diese vorgenannte Auswirkung, würden sie nach Einschätzung der Kommission die Ausübung der Dienstleistungsfreiheit für neue Marktteilnehmer weniger attraktiv machen und damit eine Beschränkung gemäß Artikel 56 AEUV darstellen Kohärente und systematische Begrenzung von Wetttätigkeiten Die Kommission möchte erneut darauf hinweisen, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofes zeigt, dass die Einführung einer Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit durch einen Mitgliedstaat auf Grundlage eines anerkannten öffentlichen Interesses nur dann gerechtfertigt sein kann, wenn die betreffende beschränkende Maßnahme geeignet ist, die Verwirklichung des besagten Ziels in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt. Der Gerichtshof hat in seiner Bewertung der Konformität des deutschen Regelwerks für das Glücksspielwesen ausdrücklich auf Regeln für verschiedene Arten von Glücksspielen verwiesen (Spielautomaten und Pferderennen, siehe Rechtssache C-46/08 Carmen Media), die nicht vollständig unter den notifizierten Gesetzestext fallen, die aber ebenfalls einer Regulierung auf Bundesebene bedürfen. Nach dem Kenntnisstand der Kommission wurden diese Regeln durch Aufnahme in den Entwurf bereits zum Teil geändert (im Rahmen der Kompetenzen der Bundesländer) und sie werden auch in der Gesetzgebung auf Bundesebene geändert werden. Die Kommission kann die Einhaltung der Anforderung eines kohärenten und systematischen Ansatzes erst dann beurteilen, wenn die gesamte relevante Gesetzgebung geändert und notifiziert wurde Weitere Notifizierungspflichten Zum Abschluss möchte die Kommission darauf hinweisen, dass zukünftige Erlasse zur Umsetzung der Bestimmungen des notifizierten Entwurfs und in Bezug auf elektronisch übertragene Glücksspielaktivitäten technische Vorschriften oder Regeln über Dienste der Informationsgesellschaft im Sinne der Richtlinie 98/34/EG enthalten könnten. Sollte dies der Fall sein, erinnert die Kommission die deutschen Behörden an ihre Verpflichtung, diese vor der Annahme gemäß Richtlinie 98/34/EG zu notifizieren. Die Kommission bittet die deutschen Behörden, die obigen Bemerkungen zu berücksichtigen. Mit vorzüglicher Hochachtung Algirdas ŠEMETA Mitglied der Kommission 18-VII