Art. 28 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995

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1 Fall 3 Demokratische Legitimation Die unabhängige Aufsichtsbehörde Im Gegensatz zum Bereich der Datenverarbeitung der öffentlichen Stellen (Verwaltung) unterliegen bzw. unterlagen die Datenschutzbeauftragten der Länder im Bereich der Datenverarbeitung nicht öffentlicher Stellen (privater und wirtschaftlicher Bereich) bislang der Rechtsaufsicht und der Weisungsbefugnis des Landesinnenministers bzw. der Regierungspräsidien. Mit Urteil vom 9. März 2010 hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 28 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. L 281, S. 31) verstoßen habe. Indem sie die für die Überwachung der Verarbeitung personenbezogener Daten im nicht öffentlichen Bereich zuständigen Kontrollstellen in den Bundesländern staatlicher Aufsicht unterwirft, sei das Erfordernis der "völligen Unabhängigkeit" der mit dem Schutz dieser Daten beauftragten Stellen fehlerhaft umgesetzt. Daraufhin hat das Land Mecklenburg Vorpommern das Landesdatenschutzgesetz zum geändert. Dazu wurde der die Rechtsaufsicht vorsehende 33a Satz 2 im Landesdatenschutzgesetz MV gestrichen. Die Bundesregierung ist der Auffassung, dass diese Streichung mit Art. 20 GG unvereinbar sei und möchte deshalb Klage beim Bundesverfassungsgericht einreichen. Hat diese Aussicht auf Erfolg? 33a Landesdatenschutzgesetz MV (mit ursprünglichem Satz 2) Aufsichtsbehörde für den nicht öffentlichen Bereich Aufsichtsbehörde nach den Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes für die Datenverarbeitung nicht öffentlicher Stellen ist der Landesbeauftragte für den Datenschutz. (Abweichend von 29 Abs. 6 Satz 1 und Abs. 8 unterliegt er in Ausübung dieser Tätigkeit der Rechtsaufsicht der Landesregierung.) Art. 28 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 Kontrollstelle (1) Die Mitgliedstaaten sehen vor, dass eine oder mehrere öffentliche Stellen beauftragt werden, die Anwendung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften in ihrem Hoheitsgebiet zu überwachen. Diese Stellen nehmen die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr. ( ) 1

2 Lösung Die Klage der Bundesregierung hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit des BVerfG nach Art. 93 I Nr. 2 GG ivm. 13 Nr. 6 BVerfGG bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem GG, abstrakte Normenkontrolle (Antrag) II. Beteiligtenfähigkeit als Antragsteller nach 76 I BVerfGG; hier die Bundesregierung III. Zulässiger Antragsgegenstand gem. 76 I BVerfGG; 33a LDatenschutzG MV als Landesgesetz demgemäß (+), auch ist Änderung, die überprüft werden soll, seit gültig IV. Antragsbefugnis bzw. Antragsgrund nach Art. 93 I Nr. 2 GG verlangt Meinungsverschiedenheit oder Zweifel über die Vereinbarkeit der betroffenen Rechtsnorm mit höherrangigem Recht, 76 I BVerfGG sieht vor, dass der Antragsteller die Norm für nichtig hält; hier ist die Bundesregierung von der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz überzeugt, sodass sowohl nach Art 93 I Nr.2 GG, als auch nach 76 I BVerfGG antragsbefugt (sofern lediglich Zweifel gehegt würden, GG als höherrangiges Recht zu beachten, vgl. auch Maurer, 20 Rn 81.) B. Begründetheit Der Antrag ist begründet, wenn die Norm mit höherrangigem Bundesrecht nicht vereinbar ist. Es ist also zu prüfen, ob der 33a Landesdatenschutzgesetz ohne Satz 2 mit dem GG unvereinbar ist bzw. ob die Weisungsfreiheit gegen das GG verstößt. Das Prinzip demokratischer Legitimation, Art. 20 I, 20 II 1 und 2, 28 I 1 GG Nach Art. 20 I GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat; Art 20 II GG sieht vor, dass alle Staatsgewalt vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird; uu ist es deshalb problematisch, dass der Landesdatenschutzbeauftragte in MV sowohl im öffentlichen, als auch im privaten Bereich weisungsfrei tätig wird Geltungsbereich: Unmittelbare Staatsverwaltung und kommunale Selbstverwaltung (BVerfGE 107, 59 [86 f.]) Vorliegend geht es um die Tätigkeit des Landesdatenschutzbeauftragten, die zur unmittelbaren Staatsverwaltung gehört 2

3 Anforderungen: Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus (Art. 20 II 1 GG) bedeutet eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu staatlichen Stellen Rückführbarkeit staatlicher Entscheidungen auf den Willen des Volkes Unterscheide die personelle und die sachliche Legitimation Personelle Legitimation: Wahl der Amtsträger durch das Volk oder durch personell demokratisch legitimierten Amtsträger; in MV: der Landtag wählt den Landesbeauftragten für die Dauer von sechs Jahren dieser ist durch die Landtagswahlen alle fünf Jahre direkt demokratisch legitimiert, weshalb auch der Landesdatenschutzbeauftragte personell legitimiert ist Sachliche Legitimation: gemeint ist dabei o die Bindung an Gesetz o die Bindung an Weisungen (bei Beurteilungs und Ermessensspielraum etc.); Ausübung von Staatsgewalt ist nur dann demokratisch legitimiert, wenn die Amtsträger im Auftrag und nach Weisung der Regierung handeln und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen, BVerfGE 107, 59 [87 f.]; sie ist dazu bestimmt, die Ausübung der Staatsgewalt ihrem Inhalt nach vom Volk herzuleiten bzw. mit dem Volkswillen zu vermitteln und auf diese Weise die Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk sicherzustellen ; sie erfordert die Bindung aller staatlichen Organe an die vom Parlament beschlossenen Gesetze sowie eine sanktionierte demokratische Verantwortlichkeit, einschließlich der dazu gehörigen Kontrolle, für die Art der Wahrnehmung der eingeräumten Aufgaben hier: durch die Streichung des 33a Satz 2 ist der Landesdatenschutzbeauftragte nunmehr sowohl im öffentlichen, als auch im privatwirtschaftlichen Bereich weisungsfrei, es fehlt also an der sachlichen Legitimation im oben genannten Sinne Rechtfertigung der Abweichung vom Grundsatz der sachlichen Legitimation Prinzip demokratischer Legitimation gilt nicht absolut, ist ein verfassungsrechtliches Organisationsprinzip unter mehreren; beispielsweise ist die BPjM mit Blick auf den Grundsatz der Staatsfreiheit der Medien weisungsfrei Art. 5 I 2 GG; auch staatliche Prüfungsämter und ausschüsse mit Blick auf den Grundsatz der Prüfungsgleichheit frei, Art. 3 I GG; ebenfalls Ministerialfreiheit als Ausnahme (es kann gerechtfertigt sein, solche Behörden unabhängig zu stellen, die in hohem Maße auf den Sachverstand bestimmter Personen angewiesen sind oder solche, bei denen die Versuchung für die Regierung besonders stark ist, ihrerseits auf die Entscheidungen einzuwirken); diesbezüglich ist die Streichung der Weisungsbefugnis und damit die Unabhängigkeit vielleicht gerechtfertigt, insbesondere aus Art. 2 I ivm. 1 I GG (Recht auf informationelle Selbstbestimmung) 3

4 Inkohärenz der Rechtsprechung des BVerfG und EuGH: BVerfG: Wenigstens im Bereich unmittelbarer Bundes und Länderverwaltung ist dem Prinzip demokratischer Legitimation nur dann entsprochen, wenn die Amtsträger im Auftrag und nach Weisung der Regierung handeln und die Regierung damit in die Lage versetzen, die Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament zu übernehmen (BVerfGE 107, 59 [87 f.]) nur organisatorische Zweckmäßigkeitserwägungen würden nicht ausreichen, um die Weisungsfreiheit zur rechtfertigen; vielmehr Titel mit Verfassungsrang; Weisungsunabhängigkeit im öffentlich rechtlichen Bereich ist aus Zweckmäßigkeitsgesichtpunkten gerechtfertigt eine wirksame Kontrolle und ein effektiver Schutz in diesem Bereich setzt Freiheit in den Entscheidungen voraus; die Kontrollaufgabe kann nur effektiv wahrgenommen werden bei Unabhängigkeit von der zu kontrollierenden öffentlichen Stelle Weisungsfreiheit im privatwirtschaftlichen Bereich problematisch; zu denken ist aber an das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eines jeden Einzelnen aus Art 2 I GG ivm. Art. 1 I GG, weshalb sich die Weisungsfreiheit mit dem Grundrechtsschutz rechtfertigen lässt; ist dafür aber völlige Weisungsunabhängigkeit erforderlich? Ist vllt. Unabhängigkeit von den zu Kontrollierenden ausreichend, (wie im öffentlich rechtlichen Bereich)? Verwirklicht eine unabhängige Behörde den Grundrechtsschutz wirksamer/besser? EuGH : Zur demokratischen Legitimation reichen Gesetzesbindung und Kontrolle durch Gerichte aus; der freie Verkehr personenbezogener Daten kann das Recht auf Privatsphäre beeinträchtigen, wie es u. a. in Art. 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten und durch die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts anerkannt ist (21), ein hohes Niveau des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten ist zu gewährleisten (22), die Gewährleistung der Unabhängigkeit der nationalen Kontrollstellen soll die wirksame und zuverlässige Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten sicherstellen( ). Sie wurde eingeführt, um die von ihren Entscheidungen betroffenen Personen und Einrichtungen stärker zu schützen( ). Folglich müssen die Kontrollstellen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben objektiv und unparteiisch vorgehen. Hierzu müssen sie vor jeglicher Einflussnahme von außen einschließlich der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme des Bundes oder der Länder sicher sein und nicht nur vor der Einflussnahme seitens der kontrollierten Einrichtungen. (25) Schlussendlich: Vorrang Unionsrecht; daher kein Einfluss nicht nur von keiner Seite, sondern auch in keinerlei Hinsicht, völlige Freiheit von Weisung und Druck, frei von jeglicher Einflussnahme von außen einschließlich der unmittelbaren oder mittelbaren Einflussnahme des Bundes oder der Länder [..] und nicht nur vor der Einflussnahme seitens der kontrollierten Einrichtungen, staatliche Aufsicht [ist] nicht mit dem Unabhängigkeitserfordernis [..] vereinbar ; auch im 4

5 nichtöffentlichen Bereich gibt es möglicherweise ein Interesse an der Nichteinhaltung der Datenschutzvorschriften. Zur Vermeidung einer Interessenkollision (bspw. die Öffentliche Hand als Auftraggeber) ist die Unabhängigkeit des Datenschutzbeauftragten erforderlich. Gibt es dann eine Kollision mit der Ewigkeitsgarantie aus Art. 79 III GG? (Weisungsbefugnis als Bestandteil des Demokratieprinzips) (Zum Nachlesen vgl. auch EuZW 2010, 488) 5